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改革开放以来，中国农村的资本、人力、土地三要素一直在大量流出。在此背景下，如何维持农村基本的社会秩序，已成多年未解难题。
此前官方的解决思路主要有两条：一为依靠国家和城市向农村输入资源，一为依靠农民自身进行专业合作。但以此为基础的各种尝试，均未见到明显成效。其间，一种探索综合农协体系建设、从根本上解决上述难题的新思路，近年来正逐渐被官学两界更多的人所关注。
在中国目前的历史背景下，要以综合农协为框架对农村基层进行组织化重构，有很多困难。最终以什么样的方式走过去，不太好预料。
这一体系在20世纪初诞生于日本，并迅速在韩国和中国台湾得到全面推广。这一组织兼具合作金融、农产品供销、加工、农机推广、社会服务等综合性职能，全称叫做农业协同组合，简称农协，在乡镇的基层农协被称为综合农协。
基层农协因为其综合性，既给农民带去了经济利益、改善了农村的公共服务，又有效地维持了农村社会秩序的稳定。正因如此，在这些国家和地区，基层的综合农协既是农民的基本组织形式，也成为承接国家战略和政策的具体载体。
所以，不少支持者认为，与欧美由大农户组织专业农协私法社团经验相比，东亚日韩等国由国家支持小农户组织综合农协的公法性质的社团，似乎更能为目前的中国农村改革提供镜鉴。
但因基本国情、经济结构和时代的不同，中国应在何种程度上吸取日韩等国的综合农协经验？以此为框架，重组乡村治理结构是否有可能？在此过程中将面临何种困难、可采取何种应对之策？
为此，《财经》记者专访了多年来研究及推动综合农协发展的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团。她对上述问题，给出了自己源于实践和观察的判断。
《财经》：“综合农协”目前好像仍然是一个“敏感词”？
杨团：现在很多人把综合性合作社误认为是综合农协，实际上他们并没弄懂其中的含义。前者是针对专业性合作社的，例如合作社不仅有专业农产品的运销，还可以发展合作金融或称合作社信用，就是说在经济事业上可以突破专业，走综合的路。不过，综合性合作社还是经济合作社，没有将为成员提供的社会服务也纳入进去。
综合农协是不是敏感词，与人们怎么看中国农民合作组织的历史有关。很多人把农协与农会等同了起来。大陆的农会是上世纪30年代国共两党合作时对农民组织的称呼，当时的农会不是发展经济而是搞政治的，是打土豪分田地的。可是，国民党到了台湾岛以后，他们发现过去大陆的经验，即“合作社经济、农会政治”不适合台湾当时的发展需要，还是日本的综合农协比较好，所以就将曾经分为合作社与农会的两个组织合并，还是以台湾农会这样的称谓来替代农协。
所以，我以为一些人认为综合农协敏感是将它等同于农会了。我看过习近平总书记2001年的博士论文，他在文中就专门讲到了日本农协，可见他对这个问题是早有认识的。
《财经》：那为何这一制度多年来在中国一直没有得到推广？
杨团：首先，除了不少中下级官员把农协当作当年的政治性农会，一谈农会就“谈虎色变”外，还有一个重要的原因是法律限制。国家颁发的《村委会组织法》规定，村委会是负责村庄的公益事务的，而综合农协要为成员提供社区公共服务，后者的功能没有法律依据。
有意思的是，历史上的中国农村组织曾经是经济和社会一体的，大家记忆犹新的是人民公社，赤脚医生就是人民公社时期创造的社区卫生公共服务的制度。改革开放之后，经济和社会统一于一个组织的概念被瓦解了，经济与社会分开了。1988年要出台《村委会组织法》时，要求村委会依法管理农村的公共事务和公益服务。不过，农民的经济事务还是个人管个人，没有组织。
为适应这种需求，2006年又出台了《农民专业合作社法》，经济服务归专业合作社管。结果从1978年到2006年，几乎30年，我们完成了农村的经济与社会服务从一体化到分立的组织体制转变。中国农村的基层组织被分成了两块：经济事业与经济服务属专业合作社管，社会事业与公共服务属村委会管。这种体制历经多年，已经固化。
《财经》：这种体制非常棘手，各有一些解决不了的问题，又结合不起来。
杨团：困难就在这里。人民公社时期乡村想搞些社会文化，还有一些自有资金。但在合作社、村委会体制分立后，前者成员可能只有20个村民是社员，但参加村庄活动的村民可能有200个，前者如果不愿意把钱拿出来帮助村里搞活动，后者没钱就什么都干不了。从这里就可以看出综合农协的优势：日韩等国的综合农协，成员全都占到乡镇各村村民总数的90%以上，基本全覆盖了。所以综合农协为成员服务也就是为全体农民服务，起码在成员组成上，和村委会并没有产生矛盾。
《财经》：中国打破了人民公社体制之后，建立了一套同样效率不高的分立基层组织形式，如果要建立综合性、高效率的新型农村基层组织，方向是什么？
杨团：方向很清楚，就是综合性农民合作组织或称综合农协。在台湾，也有行政村，但只有一个村长，是个年纪比较大、德高望重的老好人。村里所有事务，都由村干事——乡镇政府派来的公务员统筹。村长说算账，这个干事就算账；说要项目，就帮助上报和争取项目。村里的修路搭桥等本村的公共事务，一般都通过这种形式由上级政府核查后提供，而另外一部分会突破村级界限的公共事务，例如老年人的养老金，妇女、儿童的教育活动，乡里的文化娱乐，则都是由综合农协来实现。因为法律规定综合农协每个乡镇只有一个（这有点像我们人民公社的体制），所以凡是以乡镇规模来做更有效率的公共服务，政府自然支持综合农协来做。村子和综合农协所做的公共服务内容是分层的、平行的，互相不会打架。
《财经》：在日韩等国农村，综合农协起什么样的作用？
杨团：日韩综合农协基本上有三大块事业：第一是金融事业；第二是经营事业；第三是推广事业。在此基础之上，它们的综合农协已形成了从基层到中央的体系，日本原先的时候有四级组织，撤并为三级组织，韩国现在撤并为中央和地方两级农协。
《财经》：合作性金融在整个综合农协中的地位是什么？
杨团：日韩的基层农协信用部可以无限单独注册，不过直接归中央政府部门专设的农协金融体系管理部门管理。它的功能相当于乡镇银行。农村人口比城市稀疏，给农民放贷成本又高，没有哪个商业银行愿意做农民的信贷生意。所以政府交给综合农协办理，不仅管理会员的信贷业务，也管理当地乡镇或者地区政府的银行业务。农协中央部门全都设有农协银行，起调节头寸、支持基层信用部，壮大农协金融资本的作用。为支持农协信用部的这套体系，中央政府曾在过去的几十年间，要求在农村地域范围内其他各种银行都靠边站，只让农协办银行业务。后来才在农村地区逐渐放开商业金融。
《财经》：这种情况下，日韩农村的商业性金融、合作性金融、政策性金融是什么关系？
杨团：以日本的经验来看，这三者各自分开。前两者完全是两种性质，而政策性金融和合作性金融的关系，主要看中央政府的态度。它比较偏向于帮助综合农协的合作性金融，对信用部给农民的贷款进行贴息，使农户能够通过综合农协信用部借到低息贷款。所以在综合农协这个领域，政策性金融是帮助合作性金融的。
《财经》：你是不是想说，除了行政体制之外，目前中国的农村金融体系安排，也是其难以推行综合农协的一个大障碍？
杨团：中国农村金融目前的问题是，这三块金融都存在并且混杂在一起。其中，合作性金融的规模太小，多个部门同时插手做，规范不一，甚至有的根本谈不上规范。政府要扶持，说实话也分不清楚到底该扶持谁不该扶持谁。如果这种混乱状态下硬要用政策性金融补合作金融，其结果很可能便宜了那些大户、公司，真正的合作组织反而拿不到。所以，假如目前的混乱状态不进行整治，不让合作社变成真正的合作社，不仅仅是合作金融没法持续和健康发展，其他的各种事业可能做出来都不见得名副其实。那么，即使试点综合农协，如果没有大决心，没有明确的目标和要求，以及非常必要的规范，也有可能只是个虚名而已。
《财经》：韩国是从上世纪50年代开始制定实施综合农协法规，它当时的基础是什么？
杨团：韩国当时也是经济基础不发达。但它发展综合农协的时候，比现在的中国有两个优势：一是各个小合作社之间的能力悬殊不大，农民之间的收入悬殊不大；其次，它并没有出现今天我们的这种合作社大部分都是由大户和公司垄断的现象。韩国农协法出台以后，大家都是在比较平等的情况下，先合并合作社，再组建综合农协。在这个过程中，阻力是比较小的。
除此之外，在准备建设综合农协时，韩国曾有过三点重要的争论：一是靠农民自愿自下而上地组织，还是政府主导自上而下？二是利用原有农民组合，还是成立新组织？三是设立专业的农业协会组织体系，还是兼具多业的综合农协组织体系？争论的结果，是全部采用了后者。
《财经》：当时的韩国有基层的行政组织吗？
杨团：有。它当时也有村这一级的建制，但国家的掌控能力并没有那么强。比如村委会完全由自己组建，不需要法律。它的政府大多在县一级，基本不下村。而我们从新中国成立之后，不但建设了乡级政权，而且也逐渐将村庄一级控制起来了。
《财经》：综合农协想要在中国获得发展，有哪些途径？
杨团：在中国目前的历史背景下，要以综合农协为框架对农村基层进行组织化重构，有很多困难。最终以什么样的方式走过去，不太好预料。从境外经验和国情出发，我以为从大方向上讲有三条道路：
第一条路是直接立法，成立中央农协，政府给予全力支持。这条路最彻底、速度最快，但触犯利益集团的力度也最大，因此是最难的路。韩国在上世纪60年代走的就是这样一条路：1957年韩国设立农协法，当时没什么实际效果，下面的合作组织还是又小又散乱，1961年朴正熙上台，重新制定了农协法，采取了为农协中央会赠予其国有资本的方式，把韩国农业银行系统一锅端送给了农协，农业银行的利润全部归农协所有，等于农业银行不姓“国”，而被农协共同体化了。自此之后，韩国农协有了自有资本，发展就快起来了。
有意思的是，2002年，韩国政府又向农协提出，你们长大了，不可以再依靠农协银行了，这样你们的赢利结构太向金融倾斜了，要求农协银行从农协系统再分离出来独立，这件事情经过政府和农协中央会十年的谈判，2012年3月，终于在政府接受农协的若干条件的前提下，农协银行终于从农协中央会中分离出来。
第二条路，台湾地区多年前已经走过了。就是以农复会（现在的农委会）为整体，统一政府各个涉农相关部门的权力。不管是经济社会还是文化功能，全部归属农复会一个部门管辖，它在台湾相当于第二行政院（大陆为国务院），权力特别大。
在中国大陆，这相当于进行农业大部制改革，把水利、土地甚至金融以及农民保障等所有涉农领域都放到大农业部里面去。这条路也非常难做到。
第三条路就是“农村包围城市”，从基层逐渐做起，做到一定程度之后，再行立法。走这条道路可以学习当年蛇口模式的经验，选择一些地区作为试点的“飞地”，让综合农协有一个相对自由发展的空间。当然这种做法不能只做一两个，需要有足够多的数量，不然实现不了农村包围城市。
此前官方的解决思路主要有两条：一为依靠国家和城市向农村输入资源，一为依靠农民自身进行专业合作。但以此为基础的各种尝试，均未见到明显成效。其间，一种探索综合农协体系建设、从根本上解决上述难题的新思路，近年来正逐渐被官学两界更多的人所关注。
这一体系在20世纪初诞生于日本，并迅速在韩国和中国台湾得到全面推广。这一组织兼具合作金融、农产品供销、加工、农机推广、社会服务等综合性职能，全称叫做农业协同组合，简称农协，在乡镇的基层农协被称为综合农协。
基层农协因为其综合性，既给农民带去了经济利益、改善了农村的公共服务，又有效地维持了农村社会秩序的稳定。正因如此，在这些国家和地区，基层的综合农协既是农民的基本组织形式，也成为承接国家战略和政策的具体载体。
所以，不少支持者认为，与欧美由大农户组织专业农协私法社团经验相比，东亚日韩等国由国家支持小农户组织综合农协的公法性质的社团，似乎更能为目前的中国农村改革提供镜鉴。
但因基本国情、经济结构和时代的不同，中国应在何种程度上吸取日韩等国的综合农协经验？以此为框架，重组乡村治理结构是否有可能？在此过程中将面临何种困难、可采取何种应对之策？
为此，《财经》记者专访了多年来研究及推动综合农协发展的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团。她对上述问题，给出了自己源于实践和观察的判断。
概念应脱敏
《财经》：“综合农协”目前好像仍然是一个“敏感词”？
杨团：现在很多人把综合性合作社误认为是综合农协，实际上他们并没弄懂其中的含义。前者是针对专业性合作社的，例如合作社不仅有专业农产品的运销，还可以发展合作金融或称合作社信用，就是说在经济事业上可以突破专业，走综合的路。不过，综合性合作社还是经济合作社，没有将为成员提供的社会服务也纳入进去。
综合农协是不是敏感词，与人们怎么看中国农民合作组织的历史有关。很多人把农协与农会等同了起来。大陆的农会是上世纪30年代国共两党合作时对农民组织的称呼，当时的农会不是发展经济而是搞政治的，是打土豪分田地的。可是，国民党到了台湾岛以后，他们发现过去大陆的经验，即“合作社经济、农会政治”不适合台湾当时的发展需要，还是日本的综合农协比较好，所以就将曾经分为合作社与农会的两个组织合并，还是以台湾农会这样的称谓来替代农协。
所以，我以为一些人认为综合农协敏感是将它等同于农会了。我看过习近平总书记2001年的博士论文，他在文中就专门讲到了日本农协，可见他对这个问题是早有认识的。
《财经》：那为何这一制度多年来在中国一直没有得到推广？
杨团：首先，除了不少中下级官员把农协当作当年的政治性农会，一谈农会就“谈虎色变”外，还有一个重要的原因是法律限制。国家颁发的《村委会组织法》规定，村委会是负责村庄的公益事务的，而综合农协要为成员提供社区公共服务，后者的功能没有法律依据。
有意思的是，历史上的中国农村组织曾经是经济和社会一体的，大家记忆犹新的是人民公社，赤脚医生就是人民公社时期创造的社区卫生公共服务的制度。改革开放之后，经济和社会统一于一个组织的概念被瓦解了，经济与社会分开了。1988年要出台《村委会组织法》时，要求村委会依法管理农村的公共事务和公益服务。不过，农民的经济事务还是个人管个人，没有组织。
为适应这种需求，2006年又出台了《农民专业合作社法》，经济服务归专业合作社管。结果从1978年到2006年，几乎30年，我们完成了农村的经济与社会服务从一体化到分立的组织体制转变。中国农村的基层组织被分成了两块：经济事业与经济服务属专业合作社管，社会事业与公共服务属村委会管。这种体制历经多年，已经固化。
《财经》：这种体制非常棘手，各有一些解决不了的问题，又结合不起来。
杨团：困难就在这里。人民公社时期乡村想搞些社会文化，还有一些自有资金。但在合作社、村委会体制分立后，前者成员可能只有20个村民是社员，但参加村庄活动的村民可能有200个，前者如果不愿意把钱拿出来帮助村里搞活动，后者没钱就什么都干不了。从这里就可以看出综合农协的优势：日韩等国的综合农协，成员全都占到乡镇各村村民总数的90%以上，基本全覆盖了。所以综合农协为成员服务也就是为全体农民服务，起码在成员组成上，和村委会并没有产生矛盾。
《财经》：中国打破了人民公社体制之后，建立了一套同样效率不高的分立基层组织形式，如果要建立综合性、高效率的新型农村基层组织，方向是什么？
杨团：方向很清楚，就是综合性农民合作组织或称综合农协。在台湾，也有行政村，但只有一个村长，是个年纪比较大、德高望重的老好人。村里所有事务，都由村干事——乡镇政府派来的公务员统筹。村长说算账，这个干事就算账；说要项目，就帮助上报和争取项目。村里的修路搭桥等本村的公共事务，一般都通过这种形式由上级政府核查后提供，而另外一部分会突破村级界限的公共事务，例如老年人的养老金，妇女、儿童的教育活动，乡里的文化娱乐，则都是由综合农协来实现。因为法律规定综合农协每个乡镇只有一个（这有点像我们人民公社的体制），所以凡是以乡镇规模来做更有效率的公共服务，政府自然支持综合农协来做。村子和综合农协所做的公共服务内容是分层的、平行的，互相不会打架。
吸收日韩经验
《财经》：在日韩等国农村，综合农协起什么样的作用？
杨团：日韩综合农协基本上有三大块事业：第一是金融事业；第二是经营事业；第三是推广事业。在此基础之上，它们的综合农协已形成了从基层到中央的体系，日本原先的时候有四级组织，撤并为三级组织，韩国现在撤并为中央和地方两级农协。
《财经》：合作性金融在整个综合农协中的地位是什么？
杨团：日韩的基层农协信用部可以无限单独注册，不过直接归中央政府部门专设的农协金融体系管理部门管理。它的功能相当于乡镇银行。农村人口比城市稀疏，给农民放贷成本又高，没有哪个商业银行愿意做农民的信贷生意。所以政府交给综合农协办理，不仅管理会员的信贷业务，也管理当地乡镇或者地区政府的银行业务。农协中央部门全都设有农协银行，起调节头寸、支持基层信用部，壮大农协金融资本的作用。为支持农协信用部的这套体系，中央政府曾在过去的几十年间，要求在农村地域范围内其他各种银行都靠边站，只让农协办银行业务。后来才在农村地区逐渐放开商业金融。
《财经》：这种情况下，日韩农村的商业性金融、合作性金融、政策性金融是什么关系？
杨团：以日本的经验来看，这三者各自分开。前两者完全是两种性质，而政策性金融和合作性金融的关系，主要看中央政府的态度。它比较偏向于帮助综合农协的合作性金融，对信用部给农民的贷款进行贴息，使农户能够通过综合农协信用部借到低息贷款。所以在综合农协这个领域，政策性金融是帮助合作性金融的。
《财经》：你是不是想说，除了行政体制之外，目前中国的农村金融体系安排，也是其难以推行综合农协的一个大障碍？
杨团：中国农村金融目前的问题是，这三块金融都存在并且混杂在一起。其中，合作性金融的规模太小，多个部门同时插手做，规范不一，甚至有的根本谈不上规范。政府要扶持，说实话也分不清楚到底该扶持谁不该扶持谁。如果这种混乱状态下硬要用政策性金融补合作金融，其结果很可能便宜了那些大户、公司，真正的合作组织反而拿不到。所以，假如目前的混乱状态不进行整治，不让合作社变成真正的合作社，不仅仅是合作金融没法持续和健康发展，其他的各种事业可能做出来都不见得名副其实。那么，即使试点综合农协，如果没有大决心，没有明确的目标和要求，以及非常必要的规范，也有可能只是个虚名而已。
《财经》：韩国是从上世纪50年代开始制定实施综合农协法规，它当时的基础是什么？
杨团：韩国当时也是经济基础不发达。但它发展综合农协的时候，比现在的中国有两个优势：一是各个小合作社之间的能力悬殊不大，农民之间的收入悬殊不大；其次，它并没有出现今天我们的这种合作社大部分都是由大户和公司垄断的现象。韩国农协法出台以后，大家都是在比较平等的情况下，先合并合作社，再组建综合农协。在这个过程中，阻力是比较小的。
除此之外，在准备建设综合农协时，韩国曾有过三点重要的争论：一是靠农民自愿自下而上地组织，还是政府主导自上而下？二是利用原有农民组合，还是成立新组织？三是设立专业的农业协会组织体系，还是兼具多业的综合农协组织体系？争论的结果，是全部采用了后者。
《财经》：当时的韩国有基层的行政组织吗？
杨团：有。它当时也有村这一级的建制，但国家的掌控能力并没有那么强。比如村委会完全由自己组建，不需要法律。它的政府大多在县一级，基本不下村。而我们从新中国成立之后，不但建设了乡级政权，而且也逐渐将村庄一级控制起来了。
改革多重路径
《财经》：综合农协想要在中国获得发展，有哪些途径？
杨团：在中国目前的历史背景下，要以综合农协为框架对农村基层进行组织化重构，有很多困难。最终以什么样的方式走过去，不太好预料。从境外经验和国情出发，我以为从大方向上讲有三条道路：
第一条路是直接立法，成立中央农协，政府给予全力支持。这条路最彻底、速度最快，但触犯利益集团的力度也最大，因此是最难的路。韩国在上世纪60年代走的就是这样一条路：1957年韩国设立农协法，当时没什么实际效果，下面的合作组织还是又小又散乱，1961年朴正熙上台，重新制定了农协法，采取了为农协中央会赠予其国有资本的方式，把韩国农业银行系统一锅端送给了农协，农业银行的利润全部归农协所有，等于农业银行不姓“国”，而被农协共同体化了。自此之后，韩国农协有了自有资本，发展就快起来了。
有意思的是，2002年，韩国政府又向农协提出，你们长大了，不可以再依靠农协银行了，这样你们的赢利结构太向金融倾斜了，要求农协银行从农协系统再分离出来独立，这件事情经过政府和农协中央会十年的谈判，2012年3月，终于在政府接受农协的若干条件的前提下，农协银行终于从农协中央会中分离出来。
第二条路，台湾地区多年前已经走过了。就是以农复会（现在的农委会）为整体，统一政府各个涉农相关部门的权力。不管是经济社会还是文化功能，全部归属农复会一个部门管辖，它在台湾相当于第二行政院（大陆为国务院），权力特别大。
在中国大陆，这相当于进行农业大部制改革，把水利、土地甚至金融以及农民保障等所有涉农领域都放到大农业部里面去。这条路也非常难做到。
第三条路就是“农村包围城市”，从基层逐渐做起，做到一定程度之后，再行立法。走这条道路可以学习当年蛇口模式的经验，选择一些地区作为试点的“飞地”，让综合农协有一个相对自由发展的空间。当然这种做法不能只做一两个，需要有足够多的数量，不然实现不了农村包围城市。