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【摘 要】目前的土地用途分区管制，只是作为土地利用总体规划或者城市规划的一项规划内容存在，而没有上升到法令的高度，这样就导致土地用途分区管制的有效监管性大打折扣。本文即从土地用途分区管制的法权基础、法律依据、立法的必要性以及基本定位等方面对土地用途分区管制的单独立法作了初步的探讨和构想。
【关键词】土地；用途分区管制；立法
引言
土地用途管制是国家为保证土地资源合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。土地用途管制最早起源于德国，1875年德国柏林政府采用分区的方法减少交通通勤成本。1916年纽约市政府制定土地区划，限制其建筑密度、容积率及空地率等[1]。我国目前土地用途分区管制尚处萌芽阶段，仅作为土地利用总体规划或城市规划的一项规划内容存在，并未上升到法令的高度[2]。这就导致土地用途分区管制的有效监管难以在土地利用效率方面深入下去，进而影响土地用途分区管制目标的实现，因而加快土地用途分区管制单独立法研究就显得非常必要。
我国学者对土地用途管制的研究主要集中在以下几方面：（一）国内外土地用途管制的制度比较研究。陆冠尧等采用文献资料法和比较分析法，归纳出其共性，为中国大陆羽翼未满的土地用途管制提供一定的启示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析与评价。王万茂（1999）从土地用途管制的产生和由来等方面进行阐述与探讨[1]；张全景则采用虚拟变量模型进行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的规划学思考。李俊梅等从规划学角度提出实施土地用途管制的规划要求[7]。此外，四川省国土资源厅（2002）也从规划角度阐述了土地用途管制与土地利用总体规划的关系[8]。
综上，以往的研究很少涉及到立法层面，基本是从制度，效益等方面进行论证分析。本文拟从立法角度，对土地用途分区管制的法权基础、立法依据及必要性进行探讨，由此提出相应观点和建议。
1、土地用途分区管制的法权基础
当代世界主要法系是大陆法系和英美法系。
在大陆法系国家，对土地所有权的公法限制成为了规划法权的主要依据。早在1764年，普鲁士诞生了《土地公法》，首次建立了国家土地法中公共意识高于所有权意识的思想，要求对土地使用权加以约束，这既有民法上的私法约束，也有公法上的约束[1]。
在英美法系国家，绝对所有权概念是不存在的，只存在财产权概念。财产权是由多项权力组成的权力束，统治权作为政府对私有财产使用的控制权利，如同公民私有财产权力，是一种自然权利。公民选择政府并赋予它管理社会的权利，即统治权。但是，统治权也要受宪法约束，防止权利滥用。
综上可见，无论是哪种法系国家，从本质上讲，分区管制立法的权利基础都是国家统治权。
2、现行土地用途分区管制的立法依据
据2004年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，国务院行使职权大致可分为：（一）行政组织领导权；（二）一般行政管理权；（三）国防建设；（四）外交行政事务；（五）主权性行政特权,包括部分地区的戒严、管制等权[9]。土地用途管制即是行使这一行政特权。可见，我国土地用途分区管制的根本法律依据是《宪法》。
其次，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。因而从法律意义上讲，《土地管理法》是土地用途分区管制的直接法律依据。除以上两项重要法律依据外，我国《城市房地产管理法》亦做了相关约束。此外，《水法》、《基本农田保护条例》等也就特定部门对土地利用做出了行政意义上的规定，同样构成了土地用途管制的法律依据。
3、土地用途分区管制单独立法的必要性
长期以来，我国实行分级限额审批的用地管理制度，审批权大都集中在市、县，作为相对独立的利益主体，它在本区经济利益推动下，大量征地、出让土地等，一方面导致农地大量向非农地转移，使人地矛盾加剧；另方面，不合理的土地开发使土地资源遭到破坏，面对严峻形势，国家提出对农地和非农地实行严格的用途管制制度，以达到土地资源均衡配置、高效利用的效果。但目前的分区管制只在相应的法规中有所提及，仅作为其一项附属内容而存在，效力低下，因为它本身并不属于法的范畴，只是一种具有法律效力的依据性文件。若改变此种状况，一条有效途径便是土地用途分区管制单独法令化，即把它纳入法律、法规系列。
3.1土地利用规划要求用途分区管制单独立法
目前土地利用规划基本上只有总体规划一个层次：上至全国，下到一个乡，均做总体规划。虽从内容形式上分析，我国城市、土地利用总体规划中都有类似分区规划内容，但作为严格意义上的用途分区管制法，仍未真正建立。如何解决立法本身技术障碍，最切实有效可行的方法，就是规划体系多层次化和总体规划内容详细化，即要把具备立法条件的层次剥离出来，单独立法[5]。
就我国而言，分离的意义在于[10]：一是节约经费；二是总体规划内容涵盖太多，使规划质量得不到保障，加上时间限制，执行效果不佳；三是符合条件的层次单独法令化，不至于因包含在总体规划中使得整个规划的法律效力难以提高。
3.2国外的立法经验支撑土地用途分区管制单独立法
无论是美国“土地用途管制实施条款”，还是加拿大“分区管制与开发许可并行制度”、韩国“用途地区和地域划分”，中国台湾的“用途编定”，他们都把用途管制作为一项强有力的国家措施，并都给予了明确的法律支撑。一方面，政府颁布各种法律法规，从宪法、民法到就土地用途分区管制制定各种专门的法律与某一具体事项的规定等；另一方面，政府制定各种土地利用规划，以此为实行土地用途分区管制的基础，凡实行土地用途分区管制国家，都有较为完善的土地利用规划体系，且这些规划都具有法律效力。 4、土地用途分区管制单独立法的建议
土地用途分区管制是以规范土地权利人行为，解决个人与公共利益间矛盾，使土地权利人在追求自身利益过程中，与公共利益保持一致为目的[11]。把土地用途分区管制从土地利用总体规划中拿出来单独立法，是建立我国土地用途管制制度的核心目标与内容。
（1）土地用途分区管制立法的基本定位应在法规而非规章
从国外经验分析，土地用途分区管制法令的实体性内容都是关于地权的限制。在法的影响力与涉及面来看，它比一般规章的影响面要大。土地用途分区管制法一般包括实体与程序两方面，且以实体性规定为主。由于我国区域差异明显，该法不可能上升到狭义的法律高度，而只能定位在地方性法规这一层次。
（2）用途分区管制立法应本着“刚性”和“弹性”相结合的原则
“弹性”是相对于“刚性”而言，弹性强调过程，而刚性侧重于终极目标。社会发展并不是静止的，它总是随时间的推移而发生变化。所以用途分区管制立法并非静态产物，它随社会发展而趋于完善，不变的是“维护公共利益”这一目标。
（3）用途分区管制立法的同时应配套权利救济与权利监督机制
没有救济就没有权利，在用途管制实施阶段构建相应的权利救济与权力监督机制。土地管理部门承担的是维护土地利用中公共利益的职能。在土地用途分区管制实施管理阶段涉及行政许可、处罚和行政强制等具体行政行为，这就需要一个具体的法律依据强制权利人履行义务，所以建立具体的权利救济和监督机制，不仅能适应土地利用管理中个人权利本位、社会本位观念转变，亦可满足公民维护公共利益的需要，体现法律公平、公正性。
（4）土地用途分区管制立法的同时应完善土地利用规划制度
土地用途管制本质是强化规划管理、落实土地利用规划的一种措施。离开了完善的土地利用规划体系，用途管制将无从谈起。
按《土地管理法》，土地利用规划的制定权隶属于各级人民政府，而非人民代表大会或其常务委员会。因此，在我国的现阶段，土地利用规划从法的意义上讲，效力较为低下。因规划属发展性计划，具有不确定性和战略性，把这种建立在预测基础之上的计划性安排上升到法的高度，会降低法的权威。故我国土地利用规划在法的地位上相对城市规划来说，目前处于一种尴尬的模糊地位。规划的失效导致用途管制力度大打折扣，所以要在加强分区管制立法的同时，逐步完善土地利用规划制度。
参考文献
[1]王万茂.土地用途管制的实施及其效益的理性分析[J].中国土地科学.1999(3):9.
[2]程烨,王静,孟繁华.土地用途分区管制研究[M].北京:地质出版社.2003.8.
[3]陆冠尧,朱玉碧,潘科.国外及中国台湾地区土地用途管制制度研究比较[J].中国农学通报,2005,21(8):452-456.
[4]李茂,美国、加拿大等发达国家土地用途管制制度及其对我国的启示[J],国体资源情报,2003(10):1-6.
[5]魏莉华.美国土地用途管制制度及其借鉴[J].中国土地科学,1998,12(3):42-46.
[6]张全景,欧名豪.我国土地用途管制之耕地保护绩效的定量研究—以山东省为例[J].中国人口.资源与环境,2004,14(4):56-59.
[7]李俊梅,王万茂.实施土地用途管制制度的规划思考[J].国土经济,1999(6):19-21.
[8]四川省国土资源厅.加强土地利用规划管理实现土地用途管制[J].资源.产业，2002(4):17-20.
[9]沈守愚.浅议土地用途管制的有关法律问题[J].中国土地.1998(1):28
[10] 孟星.城市土地的政府管制研究[M].上海:复旦大学出版社.2005.10
[11] 操小娟.土地用途管制推进的制度障碍及其治理[J].中国环境管理.2004(9):12
【关键词】土地；用途分区管制；立法
引言
土地用途管制是国家为保证土地资源合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。土地用途管制最早起源于德国，1875年德国柏林政府采用分区的方法减少交通通勤成本。1916年纽约市政府制定土地区划，限制其建筑密度、容积率及空地率等[1]。我国目前土地用途分区管制尚处萌芽阶段，仅作为土地利用总体规划或城市规划的一项规划内容存在，并未上升到法令的高度[2]。这就导致土地用途分区管制的有效监管难以在土地利用效率方面深入下去，进而影响土地用途分区管制目标的实现，因而加快土地用途分区管制单独立法研究就显得非常必要。
我国学者对土地用途管制的研究主要集中在以下几方面：（一）国内外土地用途管制的制度比较研究。陆冠尧等采用文献资料法和比较分析法，归纳出其共性，为中国大陆羽翼未满的土地用途管制提供一定的启示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析与评价。王万茂（1999）从土地用途管制的产生和由来等方面进行阐述与探讨[1]；张全景则采用虚拟变量模型进行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的规划学思考。李俊梅等从规划学角度提出实施土地用途管制的规划要求[7]。此外，四川省国土资源厅（2002）也从规划角度阐述了土地用途管制与土地利用总体规划的关系[8]。
综上，以往的研究很少涉及到立法层面，基本是从制度，效益等方面进行论证分析。本文拟从立法角度，对土地用途分区管制的法权基础、立法依据及必要性进行探讨，由此提出相应观点和建议。
1、土地用途分区管制的法权基础
当代世界主要法系是大陆法系和英美法系。
在大陆法系国家，对土地所有权的公法限制成为了规划法权的主要依据。早在1764年，普鲁士诞生了《土地公法》，首次建立了国家土地法中公共意识高于所有权意识的思想，要求对土地使用权加以约束，这既有民法上的私法约束，也有公法上的约束[1]。
在英美法系国家，绝对所有权概念是不存在的，只存在财产权概念。财产权是由多项权力组成的权力束，统治权作为政府对私有财产使用的控制权利，如同公民私有财产权力，是一种自然权利。公民选择政府并赋予它管理社会的权利，即统治权。但是，统治权也要受宪法约束，防止权利滥用。
综上可见，无论是哪种法系国家，从本质上讲，分区管制立法的权利基础都是国家统治权。
2、现行土地用途分区管制的立法依据
据2004年通过的《中华人民共和国宪法修正案》，国务院行使职权大致可分为：（一）行政组织领导权；（二）一般行政管理权；（三）国防建设；（四）外交行政事务；（五）主权性行政特权,包括部分地区的戒严、管制等权[9]。土地用途管制即是行使这一行政特权。可见，我国土地用途分区管制的根本法律依据是《宪法》。
其次，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。因而从法律意义上讲，《土地管理法》是土地用途分区管制的直接法律依据。除以上两项重要法律依据外，我国《城市房地产管理法》亦做了相关约束。此外，《水法》、《基本农田保护条例》等也就特定部门对土地利用做出了行政意义上的规定，同样构成了土地用途管制的法律依据。
3、土地用途分区管制单独立法的必要性
长期以来，我国实行分级限额审批的用地管理制度，审批权大都集中在市、县，作为相对独立的利益主体，它在本区经济利益推动下，大量征地、出让土地等，一方面导致农地大量向非农地转移，使人地矛盾加剧；另方面，不合理的土地开发使土地资源遭到破坏，面对严峻形势，国家提出对农地和非农地实行严格的用途管制制度，以达到土地资源均衡配置、高效利用的效果。但目前的分区管制只在相应的法规中有所提及，仅作为其一项附属内容而存在，效力低下，因为它本身并不属于法的范畴，只是一种具有法律效力的依据性文件。若改变此种状况，一条有效途径便是土地用途分区管制单独法令化，即把它纳入法律、法规系列。
3.1土地利用规划要求用途分区管制单独立法
目前土地利用规划基本上只有总体规划一个层次：上至全国，下到一个乡，均做总体规划。虽从内容形式上分析，我国城市、土地利用总体规划中都有类似分区规划内容，但作为严格意义上的用途分区管制法，仍未真正建立。如何解决立法本身技术障碍，最切实有效可行的方法，就是规划体系多层次化和总体规划内容详细化，即要把具备立法条件的层次剥离出来，单独立法[5]。
就我国而言，分离的意义在于[10]：一是节约经费；二是总体规划内容涵盖太多，使规划质量得不到保障，加上时间限制，执行效果不佳；三是符合条件的层次单独法令化，不至于因包含在总体规划中使得整个规划的法律效力难以提高。
3.2国外的立法经验支撑土地用途分区管制单独立法
无论是美国“土地用途管制实施条款”，还是加拿大“分区管制与开发许可并行制度”、韩国“用途地区和地域划分”，中国台湾的“用途编定”，他们都把用途管制作为一项强有力的国家措施，并都给予了明确的法律支撑。一方面，政府颁布各种法律法规，从宪法、民法到就土地用途分区管制制定各种专门的法律与某一具体事项的规定等；另一方面，政府制定各种土地利用规划，以此为实行土地用途分区管制的基础，凡实行土地用途分区管制国家，都有较为完善的土地利用规划体系，且这些规划都具有法律效力。 4、土地用途分区管制单独立法的建议
土地用途分区管制是以规范土地权利人行为，解决个人与公共利益间矛盾，使土地权利人在追求自身利益过程中，与公共利益保持一致为目的[11]。把土地用途分区管制从土地利用总体规划中拿出来单独立法，是建立我国土地用途管制制度的核心目标与内容。
（1）土地用途分区管制立法的基本定位应在法规而非规章
从国外经验分析，土地用途分区管制法令的实体性内容都是关于地权的限制。在法的影响力与涉及面来看，它比一般规章的影响面要大。土地用途分区管制法一般包括实体与程序两方面，且以实体性规定为主。由于我国区域差异明显，该法不可能上升到狭义的法律高度，而只能定位在地方性法规这一层次。
（2）用途分区管制立法应本着“刚性”和“弹性”相结合的原则
“弹性”是相对于“刚性”而言，弹性强调过程，而刚性侧重于终极目标。社会发展并不是静止的，它总是随时间的推移而发生变化。所以用途分区管制立法并非静态产物，它随社会发展而趋于完善，不变的是“维护公共利益”这一目标。
（3）用途分区管制立法的同时应配套权利救济与权利监督机制
没有救济就没有权利，在用途管制实施阶段构建相应的权利救济与权力监督机制。土地管理部门承担的是维护土地利用中公共利益的职能。在土地用途分区管制实施管理阶段涉及行政许可、处罚和行政强制等具体行政行为，这就需要一个具体的法律依据强制权利人履行义务，所以建立具体的权利救济和监督机制，不仅能适应土地利用管理中个人权利本位、社会本位观念转变，亦可满足公民维护公共利益的需要，体现法律公平、公正性。
（4）土地用途分区管制立法的同时应完善土地利用规划制度
土地用途管制本质是强化规划管理、落实土地利用规划的一种措施。离开了完善的土地利用规划体系，用途管制将无从谈起。
按《土地管理法》，土地利用规划的制定权隶属于各级人民政府，而非人民代表大会或其常务委员会。因此，在我国的现阶段，土地利用规划从法的意义上讲，效力较为低下。因规划属发展性计划，具有不确定性和战略性，把这种建立在预测基础之上的计划性安排上升到法的高度，会降低法的权威。故我国土地利用规划在法的地位上相对城市规划来说，目前处于一种尴尬的模糊地位。规划的失效导致用途管制力度大打折扣，所以要在加强分区管制立法的同时，逐步完善土地利用规划制度。
参考文献
[1]王万茂.土地用途管制的实施及其效益的理性分析[J].中国土地科学.1999(3):9.
[2]程烨,王静,孟繁华.土地用途分区管制研究[M].北京:地质出版社.2003.8.
[3]陆冠尧,朱玉碧,潘科.国外及中国台湾地区土地用途管制制度研究比较[J].中国农学通报,2005,21(8):452-456.
[4]李茂,美国、加拿大等发达国家土地用途管制制度及其对我国的启示[J],国体资源情报,2003(10):1-6.
[5]魏莉华.美国土地用途管制制度及其借鉴[J].中国土地科学,1998,12(3):42-46.
[6]张全景,欧名豪.我国土地用途管制之耕地保护绩效的定量研究—以山东省为例[J].中国人口.资源与环境,2004,14(4):56-59.
[7]李俊梅,王万茂.实施土地用途管制制度的规划思考[J].国土经济,1999(6):19-21.
[8]四川省国土资源厅.加强土地利用规划管理实现土地用途管制[J].资源.产业，2002(4):17-20.
[9]沈守愚.浅议土地用途管制的有关法律问题[J].中国土地.1998(1):28
[10] 孟星.城市土地的政府管制研究[M].上海:复旦大学出版社.2005.10
[11] 操小娟.土地用途管制推进的制度障碍及其治理[J].中国环境管理.2004(9):12