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摘要： 日本高校联盟的创立与发展在一定程度上体现了日本传统的集体意识与合作精神，日本东京湾区高校联盟的产生是高校主动策应区域经济社会发展需求和政府制度安排的结果。高校联盟通过明确联盟建设目的、研制管理制度、嵌入区域发展网络和设置严格自评和他评等机制来确保联盟的顺利运行。建设高校联盟已逐渐成为我国高等教育内涵式发展主要策略，借鉴日本东京湾区高校联盟的建设经验，我国高校联盟在建设过程中需进一步激发联盟建设意识，明确联盟目的，强化政府的宏观调控职能，加强与细化联盟内部管理机制建设，并加大对多维的社会网络布局式投入。
关键词：日本东京湾区;高校联盟;内涵式发展;运行机制
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）04-0032-07
在高等教育改革与发展中，世界各国都盛行着以参与共同活动或以“达成共同成果，共享彼此资源”为目标所组成的专业团体，诸如美国常春藤联盟、英国罗素大学集团、澳大利亚八校联盟等，其根本目的在于寻求机构间多渠道多模式的共同发展。在日本，高校联盟有着不同的表达方式，如大学战略联盟、大学联盟、大学联合、大学间协作网络、大学联络协议会、高校联盟、大学间联盟协议会等。不管是大学战略联盟、大学联盟还是大学联合，都是表示不同的主体为了某种目的而联结在一起开展活动的意思。国际上高校联盟的盛行在一定程度上佐证了各国高等教育的竞争重点和国际比较焦点，业已逐渐转向高等学校体系，乃至整个高等教育系统的综合水平和服务能力[1]。高等教育本身具备极强的溢出效应，有着带动区域经济发展、培养社会可用人才、传承优良文化等功能。但这种溢出效应同样会因为各校之间的相对独立而被减弱，于是高等学校便开始了区域式集群发展[2]。
在日本，除了大批为了特定研究目的而临时设立的时限性高校联盟以外，正式组建的高校联盟数量达上百个，主要表现为四种模式：一是点对点模式，即两所学校就共同问题或共同领域达成的联结，比如早稻田大学和东京女子医大、公共札幌医科大学和国立室兰理工学院所组成的联盟;二是线式联盟模式，这种模式下参加高校的数量相对较多，比如5所公立艺术大学间合作，由7所外国语教育大学所组成的全国外语大学联盟等;三是面式的联盟模式，即各高校在特定区域内合作以形成知识群，如在2002年文部科学省开始推动的“知识集群计划”中，为促进区域知识群的发展，整合各项研究资源，推动了18个此类高校联盟产生;四是依据地域而形成的联盟，这种类型的高校联盟并不局限于大学之间，也会带动区域内的其他教育相关主体参与[3]。日本在2008年文部科学省实施的“战略性大学联盟支持计划”中，将高校联盟分为三类，分别是综合地域型联盟、综合广域型联盟和高度化教育研究型联盟，这些联盟既包括大学区域间的合作，也包括特定领域间的合作。
一、东京湾区高校联盟建设现状
据不完全统计，日本以地域为划分基础所形成的高校联盟有70多个，其中关东地区尤其是东京都区域的高校联盟最多，至少有28个联盟，涵盖了点对点、线式、面式和区域型等各种模式。本文试图通过剖析日本高等教育发展版图中最具代表性的区域——东京湾区高校联盟的发展状况，以管窥日本高校联盟整体发展现状。狭义的东京湾区包括东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县一都三县，土地面积虽然仅占全国总面积的3.5%，人口数却达总人口数的三分之一，是世界上人口较多、城市基础设施较为完善的大都市圈，其城市化率超过80%，GDP总量约占日本全国三分之一[4]。东京湾区以知识密集的服务型经济为主导，形成了高端制造业和高附加值服务业并举的产业结构。近二三十年来，大量人力涌入东京湾区，其中大半群体是15～29岁的青少年，最多的年龄层在20～24岁，其涌入量在2018年就达7.5万人[5]。可以说，这些青少年在一定程度上也推动了东京湾大学的发展，带动了极化现象的产生。在东京湾区，大学数量也最多，全日本800多所高校中，东京湾区就拥有221所，其中国立大学14所、公立大学5所，私立大学202所[6]。
日本东京湾区高校联盟的发展也在一定程度上反映了日本传统的集体意识与合作精神，“与一个人迈出十步相比，每个人都迈出一步更为重要”。高校联盟通常开展的活动主要包括单位互换、生涯学习、学生实习、产学官地域协作、高中与大学间的衔接教育、图书馆的互用、学生交流、教员基本信息的公开整理、学生的大学资格取得的开发支援等，其中频繁涉及的领域是学分互换，其次是致力于区域发展的生涯教育[7]。2015年，日本高校联盟相互之间实行学分互换制度的大学就已达总数的83%。同时，高校联盟也与放送大学达成协定，获得的学分可以在各大学换取相应学分[8]。高校通过联盟的形式开展教育活动，推进各大学之间积极合作，促使各高校有效利用教育与研究资源，促进高校与该地区相结合的人力资源开发，提升教育研究水平及促进功能分化和相互补充，明确各高校个性与特色，强化大学运营与管理基础。尤其在日本文部科学省2008年“战略性大学联盟支援计劃”等政策的扶持下，东京湾区高校集群化及其联盟建设成效愈发凸显，表现出联盟建设的明确性、实用性和内涵式发展特征。
二、东京湾区高校联盟建设的动力
实际上，自二战以后东京湾区就有许多高校开始自发组成一些高校联盟，它们基于各自内部的发展需要或外部的地域发展需求，根据就近原则组织形成同质同目标型或异质同目标型高校联盟。如成立于1964年的东京12高校联盟，其成立的目的就在于帮助新生及其家庭更快捷地了解大学，以及给每个大学向外界提供学校信息的机会[9]。再如，1996年“东京4理工高校联盟”的成立，恰逢日本泡沫经济时代，为促进学生就业创业、增强综合大学志向，由东京都内的芝浦工业大学、东京电机大学、东京都市大学（旧武藏工业大学），以及后加入的工学院大学共同构建了4大理工高校联盟。该联盟将东京拥有最先进技术的理工科大学团结在一起，立志加强理工科人才的培养，并在人才培养过程中设置了课程共享制度、无考试化升学制度，以及学分互换制度[10]。由此可见，高校面临自身发展及其所在区域发展的双重需求，且意识到在合作的情况下可以更好地实现与满足这些需求时，高校之间就会开始寻求以联盟为模式来提升自身发展和回应外部需求，致力于共同事业。 日本除了以上自发形成的高校联盟外，也有在政府支持下形成的联盟。日本文部科学省从2005年开始通过政策设计和制度安排促进高校联盟的成立与发展。如，2005年1月实施的《关于大学教育课程的共同实施制度》，促使多所大学在相互有效利用教育研究资源的同时，共同创设与编制教育计划;紧接着2008年开始实施的“战略性大学联盟支援计划”也是旨在推进国公私立大学之间的积极合作。2009年9月实施的《教育关系共同利用基地制度》，主要支援日本国立、公立、私立等大学间的积极合作，促使有效利用每所大学的教育和研究资源，以加强地区的知识中心作用[11]。2018年4月，日本文部科学省又向中央教育委员会“未来愿景”小组委员会提出一项提案，提议由区域的地方公立和私立大学建立和运营新公司，即“大学联盟推进法人（暂定名）”，其目的是充分利用大学的优势和特色进行合作，具体由文部科学省大臣进行认定，由每所大学的校长以董事身份参与运营，旨在通过共同的办公室工作和分担职责来实现高效运营，由学者、行业和地方政府的利益相关者代表组成的理事会，向董事提出意见以实现多向沟通[12]。
在政府的相关支持下，“八王子市高校联盟”“东京都4医疗系高校联盟”“东京跨学科生命科学联盟”等联盟应运而生。在“战略性大学联盟支援计划”中，政府给予各高校联盟资金补贴，综合地域型联盟每项目以每年5千万日元为上限、综合广域型联盟以及高度化教育研究型每项目以每年1亿日元为上限，共实施3年的补助。2008年度共94个高校联盟申请，最终54个联盟入选资助范围[13];2009年119个联盟申请，共选取38个[14];2012年共153个联盟申请，共计709所大学参与，选定了49个，预算资助额达30亿日元[15]。“通过几次申请数量中可以看出，不管国立、公立，还是私立大学，都有‘拼死生存’的感觉。”[16]（P40-49）有了一定的资金支持，且结合高校联盟的诸多优势及自身的发展需求，各高校对于组织高校联盟变得更加重视并形成了争先意识。如果是高校自发形成的联盟，在其形成愿景下，其资金来源也是多渠道的。比如相模原·町田大学地域联盟，其2018年度受托事业费占总收入的16.4%，地方公共团体补助金占4.2%，指定管理事业收入以及设施等使用收入占70.7%，会费收入比例为5.6%[17]（P3）。而由政府出面实施的优先财政支援，其目的就在于保证和提高高等教育质量，强化各大学的擅长领域，超越固有公共或私人设置形式，按地区和领域建立联合教育以及质量保证体系，以满足高校与地区发展需求。
从以上东京湾区高校联盟成立的动因中我们可以看出，高校自身发展需求是联盟组成的首要基础。不管是出于高校自身发展需要，抑或社会需求，日本政府都在鼓励高校进行结盟以寻求多元化解决渠道。其中，由政府直接出面选定的大学间合作的优秀组合，政府实施重点支援，这在一定程度上激发了高校联盟开展活力，促进了资源流动，也促使联盟更为系统化运行。由于高校联盟涉及的利益相关者主体众多，且不同主体具有不同的角色、地位、利益和需求，在此基础上组成的高校联盟势必也将面临复杂利益分配与协同问题，而政府就是最好的协调人。“不同的大学要进行联盟，但由于每所大学所拥有文化不尽相同，因此，需要对将事务局置于何处、主体学校的领导能力、各大学的任务分担等具体事项进行严格审查。特别是当联合学校数量较多时，政府起到了慎重筛选的作用。”[16]（P40-49）
三、东京湾区高校联盟的运行机制
所谓机制，一般指可以借助其得以运行或发挥作用的东西[18]。构成东京高校联盟运行机制的部分必须是涉及东京高校联盟的最本质最核心的部分，它们可以作用于高校联盟的方方面面。在这里，可以借助帕森斯著名的“AGIL”社会系统理论分析框架来分析东京湾区高校联盟的运行机制。他提出社会系统由四个维度（也就是AGIL）构成，即适应性（与外部环境交换资源并分配给整个系统）、目标实现（确定系统目标并选择实现手段）、整合（协调各部分成为一个功能整体）、潜在模式保持（系统根据某种规范保持社会行动）。选择这四个维度的理由在于它们对系统整体的生存、均衡与整合发挥着必不可少的作用[19]。从这一思路出发，本研究认为，东京湾区高校联盟的运行机制可以从目标机制、制度机制、价值导向机制和评价机制四维度进行分析。
（一）目标机制：明确高校联盟目的
日本东京湾区高校联盟在运行过程中会明确各自联盟成立的目的，这不仅有助于指引联盟的运作，也更加明确了组织存在的作用与意义。例如，成立于2001年3月的东京“4高校联盟”，由东京医科齿科大学、东京外国语大学、东京工业大学、一桥大学共同缔结，有着明确而又具体的联盟成立目的，即在保持各大学各自独立的同时，根据教育研究的内容谋求合作，进一步推进复合领域的研究与教育，以达成此前无法完成的新人才培养计划和跨学科领域的构建。具体包括三个目的：第一，各高校在谋求相互合作时，根据高校分别拥有的不同领域的学科、研究科以及研究所等，学生可以进一步选择进修或升学，擴大学生选择的范围，确立更好的教育体制;第二，通过在共同研究项目和跨学科的研究领域进行合作，以维持或达成国际研究水平;第三，开拓同国外高校的合作，力争进一步发展及提高教育与研究水平。以该联盟设定的“复合领域课程”（特别学习计划）为例，目前相互配合开设的课程包括海外协力课程、生活空间研究课程、医疗看护经济课程、文理综合课程、国际技术写作课程、综合生命科学课程、医用工学课程、科技与知识产权课程、技术与管理课程等9项课程，联盟通过提供各高校的特色课程，力图培养出原有单独高等教育机构所无法培养的新式人才[20]。
区域异质型联盟的建立更少不了共同发展目标的维系。比如埼玉县“彩国高校联盟”，基于埼玉县“环境优先”和“重视生活”的绿色都市发展目标，以及面临着日本的少子化和高龄化发展困境，力图辅助构筑持续发展的循环型社会，培养彼此间互相尊重、接受心灵多样性的人才。该联盟的16所私立大学以各自特色的建学精神为基础，以“培养个性丰富的人才，加强对社会变化的适应能力，加强大学之间的联系，以及与地区社会的合作”为目的，并以“学分互换”“公开讲座”为两大活动支柱，另外也开展“教职员研修会”，发展教职工能力，加强加盟大学间的交流[21]。 （二）制度机制：研制联盟管理制度
日本东京湾区高校联盟发展多以会员制为基础，会员学校加入联盟需要遵守联盟制度，办理入会手续、上缴入会费用以及明确入会权限与责任。在管理上，高校联盟强调全员参与，追求民主、公开、权责分明。例如，“东京都私立短期高校联盟”在开始运作之前研制了联盟章程，设置了会员总会、理事会和委员会等机构。其中，会员总会由全员参与，共同决定理事与监事的选任与解任等事宜，是决策形成的重要机构。理事会由8～13名理事组成，理事以及监事由会员总会的全体成员共同选出，并从中选出会长以及副会长。他们全部需要根据法令及章程规定来执行职责，会长和副会长在各事业年度以每年两次（即在四个月以上的工作时间间隔内），将自己的职务执行情况报告给理事会和委员会，会长和副会长从会员及有学识经验者中选择组成，由理事会选任，理事可兼任委员[22]。
高校联盟组织成员越庞大，其组织制度会越细致，管理与分工也会更为具体与丰富。以“相模原·町田大学地域联盟”为例，该联盟由东京湾相邻的相模原市和町田市的高校组成，联盟成员有16所大学、2所非营利性组织、13所企业或公益法人、两市的行政政府、9大赞助会员，主要开展面向市民的“教育学习事业”，城市建设的“人才培养事业”，以及有助于新文化、福利、产业发展的“区域发展事业”。该联盟共形成了56项规程，包括入会及退会的规章、名誉会员章程、董事会运营规则、董事等选任的规程等[23]。
（三）价值导向机制：形成区域发展网络式结构
日本高校在发展过程中并不局限于彼此之间的资源共享，他们也在谋求与区域间的合作，推动市民、经济团体、企业等多主体的加入。日本从1965年开始就进入了“地方时代”，开始建设地区共同体，实施地方分权改革。尤其是2000年4月1日《地方自治一览法》的发布，高校和地区的联合与合作事业开始显现。2006年“教育基本法（第7条）”和2007年“学校教育法（第83条）”的修订，明确了高校与地区之间的关系，高校和地区的协作活动开始大幅度增加[24]。东京湾高校联盟也在推动高校积极加入到地区的发展当中，加强地区的活性化程度。以该区域“八王子高校联盟”为例，其目的在于加强各主体之间的合作协力，进行地域的活性化、外国留学生的支援、情报的开发、调查研究以及促进彼此交流等活动。该联盟除了25所大学之外，还涵盖了5大市民与经济团体：八王子商会、八王子市学园都市推进会议、八王子学生委员会、大学研讨会公益财团、八王子市学园城市文化基金会，以及八王子市政府。其活动方针就在于支援大学等的区域贡献活动、城市的活性化（发展区域社会）、促进加盟大学和产业界的合作、推进终身学习等[25]。而“东京湾多摩地区高校联盟”规模更大，是全国唯一的“官产学”地区高校联盟。联盟包括正式会员大学23所、赞助大学会员4家，其中还包括来自8个市的市政府正式会员，以及20家企业机关的正式会员、9家赞助企业会员、13家特别企业会员[26]。
（四）评价机制：设置严格自评与他评机制
对于自发形成的高校联盟，它们通常会开展自评工作，且每年出台事业报告书，对这一年开展的工作与成果进行自评，并将自评结果公布于众。比如“相模原·町田大学区域联盟”会进行三个方面的事业评价：公益事业评价、收益事业评价和管理运营事业评价，其中公益事业包括教育学习事业、人才培养事业以及区域发展事业，评价标准分为五个等级（超额完成、完成、基本达成、基本未达成和完全未达成），并将这些结果与自己预期的计划目标值进行比对，从而得出评价结果[17]（P4）。对于政府选拔设置的高校联盟，则会设置专门的评价委员会对各高校联盟开展的事业及其情况进行中期及终期评价，并向公众公开。评分满分200分，同样分为五大等级（如表1所示）。其中，区域型联盟主要考查其与区域的利益相关者（政府、经济财团、企业、非营利性组织等）之间是否会开展共有课题，是否致力于不断推进合作进程，提升相关者之间的满足感，深化协作关系等;而领域型联盟的评价则是考查其与专门领域以及教育机能的各利益相关者（学会、经济财团、职能团体等）之间是否有共有课题，以及他们之间关系的不断深化的表现[27]。
高校联盟的评价流程大致为五次评价委员会的召开，分别是书面评价、当面评价、综合评价、事后评价到公布结果，整个评价过程为时近一年[28]。最终评价结果会呈递给文部科学省，最后由文部科学省根据各大学的“事后评价书”的基本情报与概要整合成最终评价结果向社会发布。2016年修订并实施的《高校联盟共同教育推进事业评价委员会规程》明确规定，高校联盟委员会委员人数在15人以内，由有学识经验的人担任，由日本学术振兴委员会理事长任命，由委员相互选择设置委员长以及副委员长[29]。
四、思考与启示
从以上的分析中可以看出，日本高校善于共享知识与资源，高校之间都有相互服务和学习的意识，尤其是一种彼此间相互激励、有助于相互提高、让人从中受益的高校文化，使得合作者间彼此依赖与信服。从东京湾区高校联盟发展情况便可以小见大。我国高校联盟整体发展时间短，存在着组织结构过于简单、内部协调机制尚未完善、利益分配机制缺位、政府干预不当等问题[30]。而建设高校联盟，走协同创新、集群式发展的道路，已逐渐成为我国高等教育发展战略方针之一[31]，我们可以从日本东京湾区高校联盟建设经验中寻觅某些发展路径启示。
第一，要激发联盟建设意识并明确联盟目的。我国高校行政划分严重，奉守自己所属的文化和传统，合作开放程度与自主结盟意识偏低。我国高校教育资源在某种程度上具有珍贵性与不可替代性，资源利用的申请也需要层层审批，使得高校间更长远的联盟关系往往名不副实。因此，不论是采取外部还是内部手段来构建高校联盟，都亟待激发高校的联盟意识，通过联盟高校间的人才供给和教育研究交流等，振兴大学发展。应充分认识到，运用联盟的凝聚性、前沿性、强生存性与生产性作用，致力于社会问题的共同解决、社会人才的共同培养，高校联盟能够成为大学实现或过渡其责任与功能的有力杠杆。日本高校联盟正是以明确的发展目的为基础，共同开设入学考试、定期开展职员研修会、制定教育设施共同利用制度等，在非正式规则与正式规则的共同约束下结为联盟，不断激发各方最大发展积极性与凝聚力，并依托严格的制度规范、公平的任务与利益分配制度，实现恒久经营，形成了競争与互助共存的紧密“团式”发展体。高校联盟还应做到建设目的的明确化，事先明确发展任务与合作目标，统一发展方向，强调各大学自愿共享互利互惠，彼此就同一目的达成高度认同与信任关系。 第二，應充分发挥政府的宏观调控职能。我国高等教育的多样性发展更多的是在政府的规划和制度安排下实现的[32]。但涉及到高校联盟的建设与发展，我国政府在宏观调控、指导跟进等方面却缺乏相关举措，更鲜有专项资金支持。日本政府致力于打造“官—产—学—研”合作链条的完整性，政府作为其中一环，其扮演的角色已不仅仅是推动者，更是合作方。当高校内外有合作意愿时，如果政府能够及时推动建制（具体可包括动力与协调、监督与激励、评价与考核等机制的建设），且提供优惠政策扶持和专项经费的支持，给予更多宏观关注与调控，并用必要的行政手段加以保障、施以引导，高校联盟效益才会达到最大化。在我国现有的高校管理体制下，政府的重视程度对高校联盟的发展将起到决定性作用，政府处于调节联盟各方利益的最高层，发挥政府整体宏观调控效能，可有效促进高校联盟资源的优化整合与教育质量的深层次提升，破除教育系统的制度性壁垒，进一步发挥其高等教育公共性特征。
第三，须加强与细化联盟内部管理机制建设。我国高校联盟内部往往权责不明确，决策层与管理层脱节，基层人员之间的横向交流缺失，且缺乏具有约束力的联盟章程制度，缺乏明确的责任划分与利益分配、激励奖励等机制建设，以致在合作后期容易出现责任逃避与执行力差等问题。高校联盟并不是所有参与者的大集合，而是一种专门组织，是纯粹致力于合作模式良性发展的组织，也是一项长期工程，需要专业管理人员以及专门制度作为保障。日本东京湾区的高校联盟形成了清晰的组织架构，做到了责权分明。以“八王子大学联盟”为例，它在管理上不仅形成了八王子大学联盟会则、运营委员会规程以及部会规程，而且还设立了各分组织与分部门。我国高校联盟建设还需从基本建制上予以重视，确保联合组织的事务管理体制和财政基础，开拓具有作为联合组织的战略和运营模式，明确合作组织中各单位职责所在，进一步看清处于竞争关系的大学可以怎样合作，以及不同会员大学所能发挥的作用及其发展定位，确保所有会员大学都能从中获益的组织关系，进一步统筹高校运作层面的松散力量[33]。
第四，加大对多维的社会网络布局式投入。东京湾区的高校联盟不仅是在高校之间开展合作活动，他们还通过一定的制度设计，使得官、产、学、研、用等主体间链条衔接更为紧密，有序地推进高校与区域经济、社会发展之间的内嵌度，搭建起一张高校群扎根区域的密集网。其迸发的合作共赢式的“联盟效应”，使得东京湾区的整体区域发展水平更为突出，高等教育水平更为先进，人力资源利用也更为充分。以联盟的力量打破区域主体间隔阂，东京湾地区的多所大学或大学群与承担地区活性化事业的地方公共团体、企业、非营利组织和民间团体等进行联合，致力于创造就业机会和提高本地就业率与固着率，促进地区活跃人才的培养和以大学为核心的地区活性化发展。同时，高校联盟通过跨区域发展，打破了从高等教育制度中浮现的显著政治经济与社会意涵，建构高等教育领域实践延伸的崭新空间性与新区域认同感[34]。国家区域经济一体化的兴起，促使区域高等教育由相对独立发展逐步开始走向整合。高等教育整合是为了寻求新的发展空间或者在更广的空间内配置资源以赢得竞争优势，持续加速发展，这也是高等教育领域中“集中力量办大事”的具体体现[35]。因此，我国高校还有必要进一步提升大学的区域服务能力，进一步加大对多维的、以高校科研机构和企业的联合体或合作创新团队为单位的网络布局式投入，不再局限于单维的、以高等院校个体为单位的布点式投入，应走协同创新、集群式发展道路。
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The Motivation， Operational Mechanism and Implication of University Alliance Construction in the Tokyo Bay Area， Japan
ZHUO Ze-lin LUO Ping
Abstract： The establishment and development of the university alliance in the Tokyo Bay Area， Japan， to a certain extent， reflects the traditional Japanese collective consciousness and spirit of cooperation. The emergence of the university alliance in Japan is the result of universities actively responding to regional economic and social development needs and government institutional arrangements. The university alliance ensures the smooth operation of alliance by clarifying the purpose of alliance construction， developing management systems， embedding the regional development network， and setting up strict self-evaluation and other evaluation mechanisms. Construction of universities alliance has gradually become the main strategy for the connotative development of Chinese higher education. Learning from universities alliance construction experience in Tokyo Bay Area， Chinese universities alliance need to further stimulate awareness of alliance during the construction process， clarify the purpose of the alliance， and strengthen the government’s macro-control functions， strengthen and refine the construction of the internal management mechanism of the alliance， and increase the investment in the multi-dimensional social network layout.
Key words： Tokyo Bay Area; university alliance; connotative development; operational mechanism
（責任编辑 陈剑光）
收稿日期：2021-02-02
基金项目：国家社科基金“十三五”规划2020年度教育学重点课题“粤港澳大湾区教育一体化发展的问题与制度创新研究”（AGA200016）。
作者简介：卓泽林（1989-），男，广东陆丰人，教育学博士，华南师范大学国际与比较教育研究所副教授、硕士生导师，广东省普通高校人文社会科学重点研究基地“粤港澳大湾区教育发展高等研究院”特聘研究员，主要从事比较高等教育、创新创业教育和湾区教育研究;广州，510631。罗萍，深圳开放大学科研与发展规划处教师;深圳，518000。
关键词：日本东京湾区;高校联盟;内涵式发展;运行机制
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2021）04-0032-07
在高等教育改革与发展中，世界各国都盛行着以参与共同活动或以“达成共同成果，共享彼此资源”为目标所组成的专业团体，诸如美国常春藤联盟、英国罗素大学集团、澳大利亚八校联盟等，其根本目的在于寻求机构间多渠道多模式的共同发展。在日本，高校联盟有着不同的表达方式，如大学战略联盟、大学联盟、大学联合、大学间协作网络、大学联络协议会、高校联盟、大学间联盟协议会等。不管是大学战略联盟、大学联盟还是大学联合，都是表示不同的主体为了某种目的而联结在一起开展活动的意思。国际上高校联盟的盛行在一定程度上佐证了各国高等教育的竞争重点和国际比较焦点，业已逐渐转向高等学校体系，乃至整个高等教育系统的综合水平和服务能力[1]。高等教育本身具备极强的溢出效应，有着带动区域经济发展、培养社会可用人才、传承优良文化等功能。但这种溢出效应同样会因为各校之间的相对独立而被减弱，于是高等学校便开始了区域式集群发展[2]。
在日本，除了大批为了特定研究目的而临时设立的时限性高校联盟以外，正式组建的高校联盟数量达上百个，主要表现为四种模式：一是点对点模式，即两所学校就共同问题或共同领域达成的联结，比如早稻田大学和东京女子医大、公共札幌医科大学和国立室兰理工学院所组成的联盟;二是线式联盟模式，这种模式下参加高校的数量相对较多，比如5所公立艺术大学间合作，由7所外国语教育大学所组成的全国外语大学联盟等;三是面式的联盟模式，即各高校在特定区域内合作以形成知识群，如在2002年文部科学省开始推动的“知识集群计划”中，为促进区域知识群的发展，整合各项研究资源，推动了18个此类高校联盟产生;四是依据地域而形成的联盟，这种类型的高校联盟并不局限于大学之间，也会带动区域内的其他教育相关主体参与[3]。日本在2008年文部科学省实施的“战略性大学联盟支持计划”中，将高校联盟分为三类，分别是综合地域型联盟、综合广域型联盟和高度化教育研究型联盟，这些联盟既包括大学区域间的合作，也包括特定领域间的合作。
一、东京湾区高校联盟建设现状
据不完全统计，日本以地域为划分基础所形成的高校联盟有70多个，其中关东地区尤其是东京都区域的高校联盟最多，至少有28个联盟，涵盖了点对点、线式、面式和区域型等各种模式。本文试图通过剖析日本高等教育发展版图中最具代表性的区域——东京湾区高校联盟的发展状况，以管窥日本高校联盟整体发展现状。狭义的东京湾区包括东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县一都三县，土地面积虽然仅占全国总面积的3.5%，人口数却达总人口数的三分之一，是世界上人口较多、城市基础设施较为完善的大都市圈，其城市化率超过80%，GDP总量约占日本全国三分之一[4]。东京湾区以知识密集的服务型经济为主导，形成了高端制造业和高附加值服务业并举的产业结构。近二三十年来，大量人力涌入东京湾区，其中大半群体是15～29岁的青少年，最多的年龄层在20～24岁，其涌入量在2018年就达7.5万人[5]。可以说，这些青少年在一定程度上也推动了东京湾大学的发展，带动了极化现象的产生。在东京湾区，大学数量也最多，全日本800多所高校中，东京湾区就拥有221所，其中国立大学14所、公立大学5所，私立大学202所[6]。
日本东京湾区高校联盟的发展也在一定程度上反映了日本传统的集体意识与合作精神，“与一个人迈出十步相比，每个人都迈出一步更为重要”。高校联盟通常开展的活动主要包括单位互换、生涯学习、学生实习、产学官地域协作、高中与大学间的衔接教育、图书馆的互用、学生交流、教员基本信息的公开整理、学生的大学资格取得的开发支援等，其中频繁涉及的领域是学分互换，其次是致力于区域发展的生涯教育[7]。2015年，日本高校联盟相互之间实行学分互换制度的大学就已达总数的83%。同时，高校联盟也与放送大学达成协定，获得的学分可以在各大学换取相应学分[8]。高校通过联盟的形式开展教育活动，推进各大学之间积极合作，促使各高校有效利用教育与研究资源，促进高校与该地区相结合的人力资源开发，提升教育研究水平及促进功能分化和相互补充，明确各高校个性与特色，强化大学运营与管理基础。尤其在日本文部科学省2008年“战略性大学联盟支援计劃”等政策的扶持下，东京湾区高校集群化及其联盟建设成效愈发凸显，表现出联盟建设的明确性、实用性和内涵式发展特征。
二、东京湾区高校联盟建设的动力
实际上，自二战以后东京湾区就有许多高校开始自发组成一些高校联盟，它们基于各自内部的发展需要或外部的地域发展需求，根据就近原则组织形成同质同目标型或异质同目标型高校联盟。如成立于1964年的东京12高校联盟，其成立的目的就在于帮助新生及其家庭更快捷地了解大学，以及给每个大学向外界提供学校信息的机会[9]。再如，1996年“东京4理工高校联盟”的成立，恰逢日本泡沫经济时代，为促进学生就业创业、增强综合大学志向，由东京都内的芝浦工业大学、东京电机大学、东京都市大学（旧武藏工业大学），以及后加入的工学院大学共同构建了4大理工高校联盟。该联盟将东京拥有最先进技术的理工科大学团结在一起，立志加强理工科人才的培养，并在人才培养过程中设置了课程共享制度、无考试化升学制度，以及学分互换制度[10]。由此可见，高校面临自身发展及其所在区域发展的双重需求，且意识到在合作的情况下可以更好地实现与满足这些需求时，高校之间就会开始寻求以联盟为模式来提升自身发展和回应外部需求，致力于共同事业。 日本除了以上自发形成的高校联盟外，也有在政府支持下形成的联盟。日本文部科学省从2005年开始通过政策设计和制度安排促进高校联盟的成立与发展。如，2005年1月实施的《关于大学教育课程的共同实施制度》，促使多所大学在相互有效利用教育研究资源的同时，共同创设与编制教育计划;紧接着2008年开始实施的“战略性大学联盟支援计划”也是旨在推进国公私立大学之间的积极合作。2009年9月实施的《教育关系共同利用基地制度》，主要支援日本国立、公立、私立等大学间的积极合作，促使有效利用每所大学的教育和研究资源，以加强地区的知识中心作用[11]。2018年4月，日本文部科学省又向中央教育委员会“未来愿景”小组委员会提出一项提案，提议由区域的地方公立和私立大学建立和运营新公司，即“大学联盟推进法人（暂定名）”，其目的是充分利用大学的优势和特色进行合作，具体由文部科学省大臣进行认定，由每所大学的校长以董事身份参与运营，旨在通过共同的办公室工作和分担职责来实现高效运营，由学者、行业和地方政府的利益相关者代表组成的理事会，向董事提出意见以实现多向沟通[12]。
在政府的相关支持下，“八王子市高校联盟”“东京都4医疗系高校联盟”“东京跨学科生命科学联盟”等联盟应运而生。在“战略性大学联盟支援计划”中，政府给予各高校联盟资金补贴，综合地域型联盟每项目以每年5千万日元为上限、综合广域型联盟以及高度化教育研究型每项目以每年1亿日元为上限，共实施3年的补助。2008年度共94个高校联盟申请，最终54个联盟入选资助范围[13];2009年119个联盟申请，共选取38个[14];2012年共153个联盟申请，共计709所大学参与，选定了49个，预算资助额达30亿日元[15]。“通过几次申请数量中可以看出，不管国立、公立，还是私立大学，都有‘拼死生存’的感觉。”[16]（P40-49）有了一定的资金支持，且结合高校联盟的诸多优势及自身的发展需求，各高校对于组织高校联盟变得更加重视并形成了争先意识。如果是高校自发形成的联盟，在其形成愿景下，其资金来源也是多渠道的。比如相模原·町田大学地域联盟，其2018年度受托事业费占总收入的16.4%，地方公共团体补助金占4.2%，指定管理事业收入以及设施等使用收入占70.7%，会费收入比例为5.6%[17]（P3）。而由政府出面实施的优先财政支援，其目的就在于保证和提高高等教育质量，强化各大学的擅长领域，超越固有公共或私人设置形式，按地区和领域建立联合教育以及质量保证体系，以满足高校与地区发展需求。
从以上东京湾区高校联盟成立的动因中我们可以看出，高校自身发展需求是联盟组成的首要基础。不管是出于高校自身发展需要，抑或社会需求，日本政府都在鼓励高校进行结盟以寻求多元化解决渠道。其中，由政府直接出面选定的大学间合作的优秀组合，政府实施重点支援，这在一定程度上激发了高校联盟开展活力，促进了资源流动，也促使联盟更为系统化运行。由于高校联盟涉及的利益相关者主体众多，且不同主体具有不同的角色、地位、利益和需求，在此基础上组成的高校联盟势必也将面临复杂利益分配与协同问题，而政府就是最好的协调人。“不同的大学要进行联盟，但由于每所大学所拥有文化不尽相同，因此，需要对将事务局置于何处、主体学校的领导能力、各大学的任务分担等具体事项进行严格审查。特别是当联合学校数量较多时，政府起到了慎重筛选的作用。”[16]（P40-49）
三、东京湾区高校联盟的运行机制
所谓机制，一般指可以借助其得以运行或发挥作用的东西[18]。构成东京高校联盟运行机制的部分必须是涉及东京高校联盟的最本质最核心的部分，它们可以作用于高校联盟的方方面面。在这里，可以借助帕森斯著名的“AGIL”社会系统理论分析框架来分析东京湾区高校联盟的运行机制。他提出社会系统由四个维度（也就是AGIL）构成，即适应性（与外部环境交换资源并分配给整个系统）、目标实现（确定系统目标并选择实现手段）、整合（协调各部分成为一个功能整体）、潜在模式保持（系统根据某种规范保持社会行动）。选择这四个维度的理由在于它们对系统整体的生存、均衡与整合发挥着必不可少的作用[19]。从这一思路出发，本研究认为，东京湾区高校联盟的运行机制可以从目标机制、制度机制、价值导向机制和评价机制四维度进行分析。
（一）目标机制：明确高校联盟目的
日本东京湾区高校联盟在运行过程中会明确各自联盟成立的目的，这不仅有助于指引联盟的运作，也更加明确了组织存在的作用与意义。例如，成立于2001年3月的东京“4高校联盟”，由东京医科齿科大学、东京外国语大学、东京工业大学、一桥大学共同缔结，有着明确而又具体的联盟成立目的，即在保持各大学各自独立的同时，根据教育研究的内容谋求合作，进一步推进复合领域的研究与教育，以达成此前无法完成的新人才培养计划和跨学科领域的构建。具体包括三个目的：第一，各高校在谋求相互合作时，根据高校分别拥有的不同领域的学科、研究科以及研究所等，学生可以进一步选择进修或升学，擴大学生选择的范围，确立更好的教育体制;第二，通过在共同研究项目和跨学科的研究领域进行合作，以维持或达成国际研究水平;第三，开拓同国外高校的合作，力争进一步发展及提高教育与研究水平。以该联盟设定的“复合领域课程”（特别学习计划）为例，目前相互配合开设的课程包括海外协力课程、生活空间研究课程、医疗看护经济课程、文理综合课程、国际技术写作课程、综合生命科学课程、医用工学课程、科技与知识产权课程、技术与管理课程等9项课程，联盟通过提供各高校的特色课程，力图培养出原有单独高等教育机构所无法培养的新式人才[20]。
区域异质型联盟的建立更少不了共同发展目标的维系。比如埼玉县“彩国高校联盟”，基于埼玉县“环境优先”和“重视生活”的绿色都市发展目标，以及面临着日本的少子化和高龄化发展困境，力图辅助构筑持续发展的循环型社会，培养彼此间互相尊重、接受心灵多样性的人才。该联盟的16所私立大学以各自特色的建学精神为基础，以“培养个性丰富的人才，加强对社会变化的适应能力，加强大学之间的联系，以及与地区社会的合作”为目的，并以“学分互换”“公开讲座”为两大活动支柱，另外也开展“教职员研修会”，发展教职工能力，加强加盟大学间的交流[21]。 （二）制度机制：研制联盟管理制度
日本东京湾区高校联盟发展多以会员制为基础，会员学校加入联盟需要遵守联盟制度，办理入会手续、上缴入会费用以及明确入会权限与责任。在管理上，高校联盟强调全员参与，追求民主、公开、权责分明。例如，“东京都私立短期高校联盟”在开始运作之前研制了联盟章程，设置了会员总会、理事会和委员会等机构。其中，会员总会由全员参与，共同决定理事与监事的选任与解任等事宜，是决策形成的重要机构。理事会由8～13名理事组成，理事以及监事由会员总会的全体成员共同选出，并从中选出会长以及副会长。他们全部需要根据法令及章程规定来执行职责，会长和副会长在各事业年度以每年两次（即在四个月以上的工作时间间隔内），将自己的职务执行情况报告给理事会和委员会，会长和副会长从会员及有学识经验者中选择组成，由理事会选任，理事可兼任委员[22]。
高校联盟组织成员越庞大，其组织制度会越细致，管理与分工也会更为具体与丰富。以“相模原·町田大学地域联盟”为例，该联盟由东京湾相邻的相模原市和町田市的高校组成，联盟成员有16所大学、2所非营利性组织、13所企业或公益法人、两市的行政政府、9大赞助会员，主要开展面向市民的“教育学习事业”，城市建设的“人才培养事业”，以及有助于新文化、福利、产业发展的“区域发展事业”。该联盟共形成了56项规程，包括入会及退会的规章、名誉会员章程、董事会运营规则、董事等选任的规程等[23]。
（三）价值导向机制：形成区域发展网络式结构
日本高校在发展过程中并不局限于彼此之间的资源共享，他们也在谋求与区域间的合作，推动市民、经济团体、企业等多主体的加入。日本从1965年开始就进入了“地方时代”，开始建设地区共同体，实施地方分权改革。尤其是2000年4月1日《地方自治一览法》的发布，高校和地区的联合与合作事业开始显现。2006年“教育基本法（第7条）”和2007年“学校教育法（第83条）”的修订，明确了高校与地区之间的关系，高校和地区的协作活动开始大幅度增加[24]。东京湾高校联盟也在推动高校积极加入到地区的发展当中，加强地区的活性化程度。以该区域“八王子高校联盟”为例，其目的在于加强各主体之间的合作协力，进行地域的活性化、外国留学生的支援、情报的开发、调查研究以及促进彼此交流等活动。该联盟除了25所大学之外，还涵盖了5大市民与经济团体：八王子商会、八王子市学园都市推进会议、八王子学生委员会、大学研讨会公益财团、八王子市学园城市文化基金会，以及八王子市政府。其活动方针就在于支援大学等的区域贡献活动、城市的活性化（发展区域社会）、促进加盟大学和产业界的合作、推进终身学习等[25]。而“东京湾多摩地区高校联盟”规模更大，是全国唯一的“官产学”地区高校联盟。联盟包括正式会员大学23所、赞助大学会员4家，其中还包括来自8个市的市政府正式会员，以及20家企业机关的正式会员、9家赞助企业会员、13家特别企业会员[26]。
（四）评价机制：设置严格自评与他评机制
对于自发形成的高校联盟，它们通常会开展自评工作，且每年出台事业报告书，对这一年开展的工作与成果进行自评，并将自评结果公布于众。比如“相模原·町田大学区域联盟”会进行三个方面的事业评价：公益事业评价、收益事业评价和管理运营事业评价，其中公益事业包括教育学习事业、人才培养事业以及区域发展事业，评价标准分为五个等级（超额完成、完成、基本达成、基本未达成和完全未达成），并将这些结果与自己预期的计划目标值进行比对，从而得出评价结果[17]（P4）。对于政府选拔设置的高校联盟，则会设置专门的评价委员会对各高校联盟开展的事业及其情况进行中期及终期评价，并向公众公开。评分满分200分，同样分为五大等级（如表1所示）。其中，区域型联盟主要考查其与区域的利益相关者（政府、经济财团、企业、非营利性组织等）之间是否会开展共有课题，是否致力于不断推进合作进程，提升相关者之间的满足感，深化协作关系等;而领域型联盟的评价则是考查其与专门领域以及教育机能的各利益相关者（学会、经济财团、职能团体等）之间是否有共有课题，以及他们之间关系的不断深化的表现[27]。
高校联盟的评价流程大致为五次评价委员会的召开，分别是书面评价、当面评价、综合评价、事后评价到公布结果，整个评价过程为时近一年[28]。最终评价结果会呈递给文部科学省，最后由文部科学省根据各大学的“事后评价书”的基本情报与概要整合成最终评价结果向社会发布。2016年修订并实施的《高校联盟共同教育推进事业评价委员会规程》明确规定，高校联盟委员会委员人数在15人以内，由有学识经验的人担任，由日本学术振兴委员会理事长任命，由委员相互选择设置委员长以及副委员长[29]。
四、思考与启示
从以上的分析中可以看出，日本高校善于共享知识与资源，高校之间都有相互服务和学习的意识，尤其是一种彼此间相互激励、有助于相互提高、让人从中受益的高校文化，使得合作者间彼此依赖与信服。从东京湾区高校联盟发展情况便可以小见大。我国高校联盟整体发展时间短，存在着组织结构过于简单、内部协调机制尚未完善、利益分配机制缺位、政府干预不当等问题[30]。而建设高校联盟，走协同创新、集群式发展的道路，已逐渐成为我国高等教育发展战略方针之一[31]，我们可以从日本东京湾区高校联盟建设经验中寻觅某些发展路径启示。
第一，要激发联盟建设意识并明确联盟目的。我国高校行政划分严重，奉守自己所属的文化和传统，合作开放程度与自主结盟意识偏低。我国高校教育资源在某种程度上具有珍贵性与不可替代性，资源利用的申请也需要层层审批，使得高校间更长远的联盟关系往往名不副实。因此，不论是采取外部还是内部手段来构建高校联盟，都亟待激发高校的联盟意识，通过联盟高校间的人才供给和教育研究交流等，振兴大学发展。应充分认识到，运用联盟的凝聚性、前沿性、强生存性与生产性作用，致力于社会问题的共同解决、社会人才的共同培养，高校联盟能够成为大学实现或过渡其责任与功能的有力杠杆。日本高校联盟正是以明确的发展目的为基础，共同开设入学考试、定期开展职员研修会、制定教育设施共同利用制度等，在非正式规则与正式规则的共同约束下结为联盟，不断激发各方最大发展积极性与凝聚力，并依托严格的制度规范、公平的任务与利益分配制度，实现恒久经营，形成了競争与互助共存的紧密“团式”发展体。高校联盟还应做到建设目的的明确化，事先明确发展任务与合作目标，统一发展方向，强调各大学自愿共享互利互惠，彼此就同一目的达成高度认同与信任关系。 第二，應充分发挥政府的宏观调控职能。我国高等教育的多样性发展更多的是在政府的规划和制度安排下实现的[32]。但涉及到高校联盟的建设与发展，我国政府在宏观调控、指导跟进等方面却缺乏相关举措，更鲜有专项资金支持。日本政府致力于打造“官—产—学—研”合作链条的完整性，政府作为其中一环，其扮演的角色已不仅仅是推动者，更是合作方。当高校内外有合作意愿时，如果政府能够及时推动建制（具体可包括动力与协调、监督与激励、评价与考核等机制的建设），且提供优惠政策扶持和专项经费的支持，给予更多宏观关注与调控，并用必要的行政手段加以保障、施以引导，高校联盟效益才会达到最大化。在我国现有的高校管理体制下，政府的重视程度对高校联盟的发展将起到决定性作用，政府处于调节联盟各方利益的最高层，发挥政府整体宏观调控效能，可有效促进高校联盟资源的优化整合与教育质量的深层次提升，破除教育系统的制度性壁垒，进一步发挥其高等教育公共性特征。
第三，须加强与细化联盟内部管理机制建设。我国高校联盟内部往往权责不明确，决策层与管理层脱节，基层人员之间的横向交流缺失，且缺乏具有约束力的联盟章程制度，缺乏明确的责任划分与利益分配、激励奖励等机制建设，以致在合作后期容易出现责任逃避与执行力差等问题。高校联盟并不是所有参与者的大集合，而是一种专门组织，是纯粹致力于合作模式良性发展的组织，也是一项长期工程，需要专业管理人员以及专门制度作为保障。日本东京湾区的高校联盟形成了清晰的组织架构，做到了责权分明。以“八王子大学联盟”为例，它在管理上不仅形成了八王子大学联盟会则、运营委员会规程以及部会规程，而且还设立了各分组织与分部门。我国高校联盟建设还需从基本建制上予以重视，确保联合组织的事务管理体制和财政基础，开拓具有作为联合组织的战略和运营模式，明确合作组织中各单位职责所在，进一步看清处于竞争关系的大学可以怎样合作，以及不同会员大学所能发挥的作用及其发展定位，确保所有会员大学都能从中获益的组织关系，进一步统筹高校运作层面的松散力量[33]。
第四，加大对多维的社会网络布局式投入。东京湾区的高校联盟不仅是在高校之间开展合作活动，他们还通过一定的制度设计，使得官、产、学、研、用等主体间链条衔接更为紧密，有序地推进高校与区域经济、社会发展之间的内嵌度，搭建起一张高校群扎根区域的密集网。其迸发的合作共赢式的“联盟效应”，使得东京湾区的整体区域发展水平更为突出，高等教育水平更为先进，人力资源利用也更为充分。以联盟的力量打破区域主体间隔阂，东京湾地区的多所大学或大学群与承担地区活性化事业的地方公共团体、企业、非营利组织和民间团体等进行联合，致力于创造就业机会和提高本地就业率与固着率，促进地区活跃人才的培养和以大学为核心的地区活性化发展。同时，高校联盟通过跨区域发展，打破了从高等教育制度中浮现的显著政治经济与社会意涵，建构高等教育领域实践延伸的崭新空间性与新区域认同感[34]。国家区域经济一体化的兴起，促使区域高等教育由相对独立发展逐步开始走向整合。高等教育整合是为了寻求新的发展空间或者在更广的空间内配置资源以赢得竞争优势，持续加速发展，这也是高等教育领域中“集中力量办大事”的具体体现[35]。因此，我国高校还有必要进一步提升大学的区域服务能力，进一步加大对多维的、以高校科研机构和企业的联合体或合作创新团队为单位的网络布局式投入，不再局限于单维的、以高等院校个体为单位的布点式投入，应走协同创新、集群式发展道路。
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The Motivation， Operational Mechanism and Implication of University Alliance Construction in the Tokyo Bay Area， Japan
ZHUO Ze-lin LUO Ping
Abstract： The establishment and development of the university alliance in the Tokyo Bay Area， Japan， to a certain extent， reflects the traditional Japanese collective consciousness and spirit of cooperation. The emergence of the university alliance in Japan is the result of universities actively responding to regional economic and social development needs and government institutional arrangements. The university alliance ensures the smooth operation of alliance by clarifying the purpose of alliance construction， developing management systems， embedding the regional development network， and setting up strict self-evaluation and other evaluation mechanisms. Construction of universities alliance has gradually become the main strategy for the connotative development of Chinese higher education. Learning from universities alliance construction experience in Tokyo Bay Area， Chinese universities alliance need to further stimulate awareness of alliance during the construction process， clarify the purpose of the alliance， and strengthen the government’s macro-control functions， strengthen and refine the construction of the internal management mechanism of the alliance， and increase the investment in the multi-dimensional social network layout.
Key words： Tokyo Bay Area; university alliance; connotative development; operational mechanism
（責任编辑 陈剑光）
收稿日期：2021-02-02
基金项目：国家社科基金“十三五”规划2020年度教育学重点课题“粤港澳大湾区教育一体化发展的问题与制度创新研究”（AGA200016）。
作者简介：卓泽林（1989-），男，广东陆丰人，教育学博士，华南师范大学国际与比较教育研究所副教授、硕士生导师，广东省普通高校人文社会科学重点研究基地“粤港澳大湾区教育发展高等研究院”特聘研究员，主要从事比较高等教育、创新创业教育和湾区教育研究;广州，510631。罗萍，深圳开放大学科研与发展规划处教师;深圳，518000。