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摘 要 自改革开放以后，我国经济得到突飞猛进的发展，人民的生活质量也得到了显著的提高，但由于在重视经济发展的同时并没有妥善的处理好政府、企业、人民等方面的关系，导致相关公共危机事件时有发生，成为了社会的焦点问题。如何更好的应对公共危机不仅是对地方治理提出的挑战，同时也是我国政府在公共危机治理工作中的重点与难点。
关键词 唐慧案 地方治理 公共危机
作者简介：贺林波，湖南农业大学公共管理与法学学院党委委员、院长助理，法学系主任；徐乾鹏，湖南农业大学宪法与行政法硕士研究生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-139-02
一、案情还原
案件最开始是由于2006年10月1日，乐乐独自一人来到自己家附近的旱冰场溜冰的时候，出于对旱冰场的周某的滑冰技术的佩服，并与周某认识，而后周某在当天晚上与乐乐约会并发生性行为，年少无知的乐乐只是出于心里一时的好奇，便什么都答应了周某，事后，在周某的教唆下，乐乐离家出走。周某以诱骗的方式，将乐乐送到了“柳情缘休闲中心”。乐乐的妈妈回家后发现女儿不在，寻找了几天也没有结果，所以向公安部门寻求帮助。几经周折，乐乐的失踪终于引起了有关部门的重视，并予以正式立案调查。在查处乐乐所在地方后，对相关人员实施了抓捕，并依据法定程序进行了起诉。但是，此案由于案情复杂经过很多次的开庭审理，其中乐乐的妈妈唐慧不断的向法院向有关部门施加压力，最终于2014年的9月案件落定尘埃，但唐慧对法庭的审判仍然不满意，进行了多次上访，上访无果便转变为闹访，由于唐慧的行为被有关部门认为有扰乱社会治安的嫌疑，对唐慧进行了劳动教养，而此案由于从开始不久媒体的介入，唐慧也备受社会关注，最终由起初的乐乐失踪案转变成唐慧的劳动教养赔偿案。此案件在社会上的影响非常大，社会各界也对此案持有不同的态度，有的力挺唐慧，有的则从法治社会的角度，重新思考中国的法制问题。
二、地方政府及相关单位采取的措施
（一）立案调查
案程序主要包括对立案材料的接受、对材料的审查和审查后的处理：对立案材料的接受，是指公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报和自首人员或材料的接待和收留的活动；对立案材料的审查，是指公安机关、人民检察院或者人民法院对已经接受的材料进行核对、调查的活动。在此案件中，从2006年10月唐慧报案，直至2007年1月5日永州零陵区警方才正式立案。其中湖南省公安厅的介入，并作了“请高度重视，依法惩处”的批示对案件的进程也有较大的影响。
（二）维护地方稳定
在中国当前网络与媒体的传播如此发达的背景下，唐慧的一系列的案件无论在当地还是在周边乃至于全国都产生非常大的影响，社会上关于案件的讨论从未停止。当地政府为了维持地方秩序的稳定，采取了很多方式，其中尤其值得关注的是所谓的“维稳”。记者从富家桥镇党委书记的口中得知，该镇这几年在唐慧的维稳经费上损耗巨大，数字已经不止80万，从一份关于该镇的维稳账单中，记者看到这里面记录了该镇所有的维稳开销，并做了很详细的分类，其中对唐慧的经费记录排在各类支出的第一位。地方治理中的维稳耗掉了自身大量的财力、物力与人力，但实际所取得的效果却不尽理想。
（三）进行劳教
由于唐慧在打官司的道路上，每当对判决不满意，就会采取闹访、上访等方式，有些手段的确对司法工作的正常运转造成了影响，所以，2012年8月2日，为了维护社会治安，永州市相关部门决定对唐慧进行劳动教养。永州市劳教委指出，有充分的事实依据证明唐慧扰乱社会秩序多次，例如唐慧和与其相关人员滞留于永州市的立案大厅，晚上则席地而睡，这种行为严重的影响了法院正常工作的开展；类似行为还有在人大开会门口发传单、静坐示威等。由于对唐慧进行行政处罚后，仍然没有遏制其行为，反而变本加厉，所以才决定对其进行劳动教养。
三、分析政策为什么没能阻止危机的发生
（一）危机意识不足
我国现阶段对公共危机的管理意识明显不足，政府没有对此给予应有的充分的重视。我国自从改革开放以来，经济得到了充分的发展，国家综合实力进入世界前列，但是，在政治上或者说在政府政策中，出现明显的不取面对现实生活中的各种潜在的社会危机，淡化的危机意识就直接造成了对事件发展态势的掌控不明确，机关单位也习惯了“假、大、空”的语言谈论真实的危机问题，造成了我国政府到社会、从群体到个人都严重的缺乏危机和危机管理的意识。在“唐慧案”中，正是由于当地政府及公安机关等对事件的定位不足，公共危机感的薄弱的一种明显体现，正是由于缺乏对待问题的危机意识，从唐慧的第一次上访也好、闹访也罢都没有充分的认识到问题的严重性，才导致事态愈发难以控制。
（二）政府信息透明度不高、缺乏与公众的交流
当危机已经出现的时候，政府及有关单位应当通过何种方式做到安抚人民的情绪，这是政府在处理公共危机中必须面对的也是必须解决的问题。我国是社会主义人民民主专政的国家，人民是国家的主人，具有参与国家管理的权利，同时也有权利知道公共事件中的各种细节。在此类事件的处理中，无论是永州市政府还是唐慧家所在的地方政府都没有做的很好，没有做到将事件的每个细节都展示在公民面前，同时还存在刻意回避所真正关心的问题的行为。当地政府沒有意识到危机事件的处理过程从本质上讲可以说是与民众交流的一个过程。如果政府只是一味的以“信息不便公开”为理由，那么只是会让自己慢慢的陷入“塔西佗陷阱”。
（三）预警机制不健全
21世纪以来，我国突发性公共危机事件频繁发生，并且呈现上升的趋势。这其中许多是由于经济等因素引起的地区性事件，属于人民内部矛盾，但是我们必须从这之中这类事件的增多对我国社会所构成的潜在的社会安全威胁。在“唐慧案”中，地方政府没有健全的危机预警机制，即使在政府相关人员认识到了事件的严重性的时候，也没有提出针对性的措施，只是做了所谓的“重要批示”，这显然不是正确对待处理危机的方式。在“唐慧案”还没有发展到“家喻户晓”的地步的时候，地方政府就应当建立或者实施针对性的公共危机的预警措施，以防止事件的进一步的恶化与升级。 （四）没有正确的发挥媒体等力量对危机的治理
现今，网络媒体通讯越来越发达，也同时成为了目前最主流的消息传播方式。在案件中，媒体舆论的力量可谓是强大，但这种强大，最终形成了对政府、法院的一种压力，这正是地方政府在治理公共危机问题的时候没有正确的态度和方式，而导致了媒体的力量非但没有成为解决公共危机的一种渠道方式，反而成为了将危机扩大化的一条路径。在该案中，正是由于案件最初得到了媒体记者的重视，随时跟进案件的进展，并按自己的理解向广大人民去解读案件，不免案情的真实情况有所出入，这些正是由于当地政府没有正确的对媒体进行引导，没有提供更加真实可靠的资料，对媒体在公共危机面前的定位不足所导致的。
四、一般性建议
（一）转变领导体制
由于公共危机具有高度的突发性、危害性与不确定性等特征，所以要求政府及相关领导机关在面对危机的时候采取不同的领导体制，建立高效的领导管理体制有利于在应对危机时，达到事半功倍的效果。集中领导的行政体制要以一定的行政区划为单位，凡在当地发生的公共危机事件应当由当地政府进行统一管理，甚至在必要的时候建立专门的领导工作小组来促进公共危机的解决。此类临时的领导小组应当由相关部门的领导进行兼职，由地方政府作为主管，发生危机时，马上启用危机管理机制，向上级部门积极汇报情况，依据危机所属事态的严重程度进行相关程度的处理，主要由地方政府进行工作，并保持上下层级的时刻沟通，相关部门应在应急管理工作小组的统一领导下参与处置危机的工作，同时建立相应的小组问责机制和监督体系，提高相关违纪事件的处置效率。
（二）建立完善的危机应对机制
由于公共危机的特性决定，不仅需要转变领导的体制，而且要求我们在公共危机事态上升前、危机发生时、危机处理后都有一套相对比较完善的公共危机处理与应对的机制，而不是在危机已经突显出来的时候再去思考对策，这种滞后的应对手段明显不利于公共危机的有效处理。这就要求我们应该做到，首先，平时注意对危机的防范。在危机的防范方面不但建立健全相关的法律法规，把危机管理法制化，而且还要做到管理体系上的法治化，让紧急情况的管理权、认定等相关事项有法可依；其次，制定健全的预案体系，必须遵循预见性、可行性、全面性等基本原则；最后，完善各种物质资料的储备，建立医疗、设备等方面的物资保障。在危机发生时和危机发生后，领导者要做好准确的决策，注意的流言的扼杀，保证物质的切实到位等方面的问题。
（三）加强法治建设
公共危机发生的原因种类繁多，但纵观各种事件，我们不难发现大部分的危机事件都是涉及了现有法律的一些漏洞，或者根本就没有相关的法律进行规定。所以政府在治理公共危机的过程中，要不断的发现问题并解决问题，相关执法部门应当做到有法必依、执法必严，坚决维护我国的法治，强有力的法律同时也是保障领导体制和危机应对机制的重要手段。建立相关的法律体系，使危机管理实现法制化，对不执行法律法规的组织或个人，要追究其责任，建立领导负责制的制度，加快危机有效管理的进程。针对不同类型的危机、不同级别的危机、包括危机的不同阶段采取不同的方式去处理。只有健全的法治才能保证在各个阶段政策的真正有效执行。
五、结语
地方政府对公共危机是否能够有效管理是地方政府行政能力的一个重要标准，同时也直接关系到该地方的社会稳定与经济发展。我国地域辽阔人口众多，再加上社会正在处于转型阶段，各种人为的与非人为造成的危机会越来越显著，如何有效的处理此类事件，这是地方政府现阶段急需面对的问题。目前虽然存在很多问题，但仍旧取得了很多的成就，在中央政府的指导下，我们相信一定会在公共危机治理问题上取得更大的突破与成绩。
参考文献：
[1]“唐慧案”二审做出终审判决-唐慧获得赔偿.http：//news.xinhuanet.com.2013-07-15.
[2]魏猛.唐慧案需重申法治底線.http：//www.guancha.cn/TangHuiAn.2014-06-16.
[3]李冰心.论群体性事件频发与地方政府治理改进.山东行政学院学报.2011-08-04（113）.
[4]廖胜平.公共安全与危机管理中的认识及行为简论.中共贵州省委党校学报.2013（2）.
[5]彭婉丽、谢冰晶、曹渝.中国地方政府公共危机管理现状与对策分析.改革与开放.2011（9）.
关键词 唐慧案 地方治理 公共危机
作者简介：贺林波，湖南农业大学公共管理与法学学院党委委员、院长助理，法学系主任；徐乾鹏，湖南农业大学宪法与行政法硕士研究生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-139-02
一、案情还原
案件最开始是由于2006年10月1日，乐乐独自一人来到自己家附近的旱冰场溜冰的时候，出于对旱冰场的周某的滑冰技术的佩服，并与周某认识，而后周某在当天晚上与乐乐约会并发生性行为，年少无知的乐乐只是出于心里一时的好奇，便什么都答应了周某，事后，在周某的教唆下，乐乐离家出走。周某以诱骗的方式，将乐乐送到了“柳情缘休闲中心”。乐乐的妈妈回家后发现女儿不在，寻找了几天也没有结果，所以向公安部门寻求帮助。几经周折，乐乐的失踪终于引起了有关部门的重视，并予以正式立案调查。在查处乐乐所在地方后，对相关人员实施了抓捕，并依据法定程序进行了起诉。但是，此案由于案情复杂经过很多次的开庭审理，其中乐乐的妈妈唐慧不断的向法院向有关部门施加压力，最终于2014年的9月案件落定尘埃，但唐慧对法庭的审判仍然不满意，进行了多次上访，上访无果便转变为闹访，由于唐慧的行为被有关部门认为有扰乱社会治安的嫌疑，对唐慧进行了劳动教养，而此案由于从开始不久媒体的介入，唐慧也备受社会关注，最终由起初的乐乐失踪案转变成唐慧的劳动教养赔偿案。此案件在社会上的影响非常大，社会各界也对此案持有不同的态度，有的力挺唐慧，有的则从法治社会的角度，重新思考中国的法制问题。
二、地方政府及相关单位采取的措施
（一）立案调查
案程序主要包括对立案材料的接受、对材料的审查和审查后的处理：对立案材料的接受，是指公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报和自首人员或材料的接待和收留的活动；对立案材料的审查，是指公安机关、人民检察院或者人民法院对已经接受的材料进行核对、调查的活动。在此案件中，从2006年10月唐慧报案，直至2007年1月5日永州零陵区警方才正式立案。其中湖南省公安厅的介入，并作了“请高度重视，依法惩处”的批示对案件的进程也有较大的影响。
（二）维护地方稳定
在中国当前网络与媒体的传播如此发达的背景下，唐慧的一系列的案件无论在当地还是在周边乃至于全国都产生非常大的影响，社会上关于案件的讨论从未停止。当地政府为了维持地方秩序的稳定，采取了很多方式，其中尤其值得关注的是所谓的“维稳”。记者从富家桥镇党委书记的口中得知，该镇这几年在唐慧的维稳经费上损耗巨大，数字已经不止80万，从一份关于该镇的维稳账单中，记者看到这里面记录了该镇所有的维稳开销，并做了很详细的分类，其中对唐慧的经费记录排在各类支出的第一位。地方治理中的维稳耗掉了自身大量的财力、物力与人力，但实际所取得的效果却不尽理想。
（三）进行劳教
由于唐慧在打官司的道路上，每当对判决不满意，就会采取闹访、上访等方式，有些手段的确对司法工作的正常运转造成了影响，所以，2012年8月2日，为了维护社会治安，永州市相关部门决定对唐慧进行劳动教养。永州市劳教委指出，有充分的事实依据证明唐慧扰乱社会秩序多次，例如唐慧和与其相关人员滞留于永州市的立案大厅，晚上则席地而睡，这种行为严重的影响了法院正常工作的开展；类似行为还有在人大开会门口发传单、静坐示威等。由于对唐慧进行行政处罚后，仍然没有遏制其行为，反而变本加厉，所以才决定对其进行劳动教养。
三、分析政策为什么没能阻止危机的发生
（一）危机意识不足
我国现阶段对公共危机的管理意识明显不足，政府没有对此给予应有的充分的重视。我国自从改革开放以来，经济得到了充分的发展，国家综合实力进入世界前列，但是，在政治上或者说在政府政策中，出现明显的不取面对现实生活中的各种潜在的社会危机，淡化的危机意识就直接造成了对事件发展态势的掌控不明确，机关单位也习惯了“假、大、空”的语言谈论真实的危机问题，造成了我国政府到社会、从群体到个人都严重的缺乏危机和危机管理的意识。在“唐慧案”中，正是由于当地政府及公安机关等对事件的定位不足，公共危机感的薄弱的一种明显体现，正是由于缺乏对待问题的危机意识，从唐慧的第一次上访也好、闹访也罢都没有充分的认识到问题的严重性，才导致事态愈发难以控制。
（二）政府信息透明度不高、缺乏与公众的交流
当危机已经出现的时候，政府及有关单位应当通过何种方式做到安抚人民的情绪，这是政府在处理公共危机中必须面对的也是必须解决的问题。我国是社会主义人民民主专政的国家，人民是国家的主人，具有参与国家管理的权利，同时也有权利知道公共事件中的各种细节。在此类事件的处理中，无论是永州市政府还是唐慧家所在的地方政府都没有做的很好，没有做到将事件的每个细节都展示在公民面前，同时还存在刻意回避所真正关心的问题的行为。当地政府沒有意识到危机事件的处理过程从本质上讲可以说是与民众交流的一个过程。如果政府只是一味的以“信息不便公开”为理由，那么只是会让自己慢慢的陷入“塔西佗陷阱”。
（三）预警机制不健全
21世纪以来，我国突发性公共危机事件频繁发生，并且呈现上升的趋势。这其中许多是由于经济等因素引起的地区性事件，属于人民内部矛盾，但是我们必须从这之中这类事件的增多对我国社会所构成的潜在的社会安全威胁。在“唐慧案”中，地方政府没有健全的危机预警机制，即使在政府相关人员认识到了事件的严重性的时候，也没有提出针对性的措施，只是做了所谓的“重要批示”，这显然不是正确对待处理危机的方式。在“唐慧案”还没有发展到“家喻户晓”的地步的时候，地方政府就应当建立或者实施针对性的公共危机的预警措施，以防止事件的进一步的恶化与升级。 （四）没有正确的发挥媒体等力量对危机的治理
现今，网络媒体通讯越来越发达，也同时成为了目前最主流的消息传播方式。在案件中，媒体舆论的力量可谓是强大，但这种强大，最终形成了对政府、法院的一种压力，这正是地方政府在治理公共危机问题的时候没有正确的态度和方式，而导致了媒体的力量非但没有成为解决公共危机的一种渠道方式，反而成为了将危机扩大化的一条路径。在该案中，正是由于案件最初得到了媒体记者的重视，随时跟进案件的进展，并按自己的理解向广大人民去解读案件，不免案情的真实情况有所出入，这些正是由于当地政府没有正确的对媒体进行引导，没有提供更加真实可靠的资料，对媒体在公共危机面前的定位不足所导致的。
四、一般性建议
（一）转变领导体制
由于公共危机具有高度的突发性、危害性与不确定性等特征，所以要求政府及相关领导机关在面对危机的时候采取不同的领导体制，建立高效的领导管理体制有利于在应对危机时，达到事半功倍的效果。集中领导的行政体制要以一定的行政区划为单位，凡在当地发生的公共危机事件应当由当地政府进行统一管理，甚至在必要的时候建立专门的领导工作小组来促进公共危机的解决。此类临时的领导小组应当由相关部门的领导进行兼职，由地方政府作为主管，发生危机时，马上启用危机管理机制，向上级部门积极汇报情况，依据危机所属事态的严重程度进行相关程度的处理，主要由地方政府进行工作，并保持上下层级的时刻沟通，相关部门应在应急管理工作小组的统一领导下参与处置危机的工作，同时建立相应的小组问责机制和监督体系，提高相关违纪事件的处置效率。
（二）建立完善的危机应对机制
由于公共危机的特性决定，不仅需要转变领导的体制，而且要求我们在公共危机事态上升前、危机发生时、危机处理后都有一套相对比较完善的公共危机处理与应对的机制，而不是在危机已经突显出来的时候再去思考对策，这种滞后的应对手段明显不利于公共危机的有效处理。这就要求我们应该做到，首先，平时注意对危机的防范。在危机的防范方面不但建立健全相关的法律法规，把危机管理法制化，而且还要做到管理体系上的法治化，让紧急情况的管理权、认定等相关事项有法可依；其次，制定健全的预案体系，必须遵循预见性、可行性、全面性等基本原则；最后，完善各种物质资料的储备，建立医疗、设备等方面的物资保障。在危机发生时和危机发生后，领导者要做好准确的决策，注意的流言的扼杀，保证物质的切实到位等方面的问题。
（三）加强法治建设
公共危机发生的原因种类繁多，但纵观各种事件，我们不难发现大部分的危机事件都是涉及了现有法律的一些漏洞，或者根本就没有相关的法律进行规定。所以政府在治理公共危机的过程中，要不断的发现问题并解决问题，相关执法部门应当做到有法必依、执法必严，坚决维护我国的法治，强有力的法律同时也是保障领导体制和危机应对机制的重要手段。建立相关的法律体系，使危机管理实现法制化，对不执行法律法规的组织或个人，要追究其责任，建立领导负责制的制度，加快危机有效管理的进程。针对不同类型的危机、不同级别的危机、包括危机的不同阶段采取不同的方式去处理。只有健全的法治才能保证在各个阶段政策的真正有效执行。
五、结语
地方政府对公共危机是否能够有效管理是地方政府行政能力的一个重要标准，同时也直接关系到该地方的社会稳定与经济发展。我国地域辽阔人口众多，再加上社会正在处于转型阶段，各种人为的与非人为造成的危机会越来越显著，如何有效的处理此类事件，这是地方政府现阶段急需面对的问题。目前虽然存在很多问题，但仍旧取得了很多的成就，在中央政府的指导下，我们相信一定会在公共危机治理问题上取得更大的突破与成绩。
参考文献：
[1]“唐慧案”二审做出终审判决-唐慧获得赔偿.http：//news.xinhuanet.com.2013-07-15.
[2]魏猛.唐慧案需重申法治底線.http：//www.guancha.cn/TangHuiAn.2014-06-16.
[3]李冰心.论群体性事件频发与地方政府治理改进.山东行政学院学报.2011-08-04（113）.
[4]廖胜平.公共安全与危机管理中的认识及行为简论.中共贵州省委党校学报.2013（2）.
[5]彭婉丽、谢冰晶、曹渝.中国地方政府公共危机管理现状与对策分析.改革与开放.2011（9）.