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摘 要：目前，中国的城市化建设的速度越来越快，从而产生了城市综合治理行政执法。近十年，通过在全国各地进行试点和步步推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但同时由于相关法律制度的欠缺以及每个地方相关制度存在的不同、执法权限配置不合理、公务协作体系不完善、执法队伍素质不高等问题。因此，需要在完善上述不足的前提下，继续把城市综合治理执法体制改革推向前进。
关键词：城市综合治理；行政执法；城管执法；执法程序；执法方式
一、城市综合治理在立法层面存在的问题
（一）我国缺少统一的城市综合治理执政程序法
随着我国城市化的不断发展前进，城市管理也变的困难，截至目前为止，我国尚未出台一部统一的、专门的城市管理法律。国务院也未制定相应的行政法规，地方上制定的相应的规章也存在差异，并且立法的等级不够，在全国范围内也没有普遍的指导意义。城市法律法规不健全导致行政执法依据存在缺陷，无法及时适应形势的发展，如此亟需一部全国性城管法律对地方立法进行指导，来保障立法质量。
（二）现有的法律规定不具体、不全面
我国的城市管理仅仅依靠法规、规章，甚至地方性规范文件确定。城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，实际上，这仅有的两个条款在性质上是授权性的，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性。
二、城市综合治理在执法层面存在的问题
（一）執法主体
按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但实践中，存在太多的执法任务，城管执法人员的数量过少，不足以完成，因此各地的城市综合治理机构会在社会上聘请临时的人参与到执法过程中。由于这些社会人员不曾接受过相应的培训，在执法过程中会存在执法行为不规范的情况，不文明执法时有发生，极大损害了城市的执法人员的形象，使执法人员遭受了很多不必要的批评。
（二）执法程序
美国法学家戈尔丁甚至认为，“历史上最早的正义要求看来就是一种程序上的正义。但是在实践当中，有关城管执法程序不规范的例子却不胜枚举，尤其是在城管执法中的告知程序方面：1.不进行告知程序。主要是指城管执法人员的主动不作为（不告知）；2.告知时间错误。行政处罚告的告知时间是在违法案件立案后至作出行政处罚决定之前。但实践中，有不少告知是在行政处罚决定作出之后才进行的，或者为了城管自身工作的简便，而将行政处罚告知书和行政处罚决定书同时送达；3.告知内容不准。部分城管机关为了完成内定的罚款指标，在告知书中故意不告知当事人相关事项，而存在引诱和欺骗性的处罚。
（三）执法方式
随着我国的城市化发展，城市的功能不断强化，从而使得城市综合治理也越来越重要。城管的行政执法权也变得越来越集中，执法人员的权力也越来越强大，因此，城管在行政执法过程中常常伴随着出现暴力执法、冷漠执法。城市就业岗位越来越少，劳动力剩余，农村进城务工人员不断增多。很多城镇外来人口只能摆起路边摊。而这些处于社会底层的弱势群体，随时面临着城管执法队员的暴力取缔、驱赶、扣留和没收，何其暴力。
三、完善城市综合治理的建议
（一）立法方面的建议
在立法方面，为了更好的规范城市综合治理的执法行为，应该将城市管理行政执法制度进一步上升为法律，从国家层面制定一部《城市管理法》。理顺城市管理行政执法体制，提升城市管理行政执法的规范性、合法性、强制性和规范性。《城市管理法》应该是一部国家城市管理领域的基本法，是一部规范城市管理和城管行政执法行为的具有纲领性、通则性、基础性的法律。以法律的形式明确规定城市管理行政执法的范围、种类、限度及执法的程序，能够让执法人员在执法过程中有法可依、有律可循，改变以往的“借法执法”的情况。
（二）执行方面的建议
1.严格执法程序
城管作为行政执法的主体，在执法过程中必须遵循各个环节的要求，应当遵循表明身份、回避、听证、信息公开、行政行为解释等环节。而经常引起行政相对人抗争的现场取证制度，更应当按照程序进行，之后的立案、审批程序和暂扣、罚没物品管理等程序，行政执法者必须按照法律规定进行，不得擅自更改顺序、步骤、实现和要求等。严格地按照法律的程序进行执法，可以在执法时有效地避免自由裁量权的滥用、暴力执法等问题的出现。
2.优化城管执法方式，严格执法与人性化管理相辅相成
城管应当做到规范性执法，这在我国《城市管理行政执法条例》等相关文件中是有明确规定的。一方面，要加强文明修身，在执法过程中，文明用语，文明执法。城管在执法过程中会面临各种各样的情况，行政相对人也会不同，对待弱势群体，如果执法存在不文明的现象，很容易引发矛盾。执法时，要表明身份，耐心说明执法依据等，文明执法，才能赢得行政相对人的文明回馈。另一方面，城管执法人员要加强规范执法，按照相关法律法规规定的执法规范行为进行执法，如主动亮明身份，出示证件，清晰告知被执法人其违章事实，明确告知其相关依据，并给执法对象充分的陈述和申辩时间，同时，当值城管执法人员，应当在书面材料上，清晰载明执法依据、被执法对象维权申诉途径等。
参考文献
[1]戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1987：325.
[2]贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010，31（10）：94-97.
[3]陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学，2014（03）：92-96.
[4]沈俊强.我国城管综合执法制度的机遇和挑战[J].行政管理改革，2015（04）：37-40.
[5]周孜予，付丽璇.城管行政执法问题完善研究[J].鸡西大学学报，2016，16（03）：56-60.
[6]郑伟.柔性执法的理念剖析——以上海城管执法为例[J].党政论坛，2016（03）：31-33.
[7]张维：《住建部办法难以全面破解城管执法难题，专家称执法资源配置规定不符改革方向》，《法制日报》2016年8月22日。
[8]杨真宝.我国城管行政执法存在的问题及对策研究[D].广西师范大学，2017.
[9]张博闻.城市管理行政执法制度改革刍议——《城市管理执法办法》视野下[J].中国房地产，2018（18）：74-79.
（作者单位：天津工业大学）
关键词：城市综合治理；行政执法；城管执法；执法程序；执法方式
一、城市综合治理在立法层面存在的问题
（一）我国缺少统一的城市综合治理执政程序法
随着我国城市化的不断发展前进，城市管理也变的困难，截至目前为止，我国尚未出台一部统一的、专门的城市管理法律。国务院也未制定相应的行政法规，地方上制定的相应的规章也存在差异，并且立法的等级不够，在全国范围内也没有普遍的指导意义。城市法律法规不健全导致行政执法依据存在缺陷，无法及时适应形势的发展，如此亟需一部全国性城管法律对地方立法进行指导，来保障立法质量。
（二）现有的法律规定不具体、不全面
我国的城市管理仅仅依靠法规、规章，甚至地方性规范文件确定。城管综合行政执法直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，实际上，这仅有的两个条款在性质上是授权性的，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位；对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性。
二、城市综合治理在执法层面存在的问题
（一）執法主体
按照法律和国务院的相关文件的明确规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员，但实践中，存在太多的执法任务，城管执法人员的数量过少，不足以完成，因此各地的城市综合治理机构会在社会上聘请临时的人参与到执法过程中。由于这些社会人员不曾接受过相应的培训，在执法过程中会存在执法行为不规范的情况，不文明执法时有发生，极大损害了城市的执法人员的形象，使执法人员遭受了很多不必要的批评。
（二）执法程序
美国法学家戈尔丁甚至认为，“历史上最早的正义要求看来就是一种程序上的正义。但是在实践当中，有关城管执法程序不规范的例子却不胜枚举，尤其是在城管执法中的告知程序方面：1.不进行告知程序。主要是指城管执法人员的主动不作为（不告知）；2.告知时间错误。行政处罚告的告知时间是在违法案件立案后至作出行政处罚决定之前。但实践中，有不少告知是在行政处罚决定作出之后才进行的，或者为了城管自身工作的简便，而将行政处罚告知书和行政处罚决定书同时送达；3.告知内容不准。部分城管机关为了完成内定的罚款指标，在告知书中故意不告知当事人相关事项，而存在引诱和欺骗性的处罚。
（三）执法方式
随着我国的城市化发展，城市的功能不断强化，从而使得城市综合治理也越来越重要。城管的行政执法权也变得越来越集中，执法人员的权力也越来越强大，因此，城管在行政执法过程中常常伴随着出现暴力执法、冷漠执法。城市就业岗位越来越少，劳动力剩余，农村进城务工人员不断增多。很多城镇外来人口只能摆起路边摊。而这些处于社会底层的弱势群体，随时面临着城管执法队员的暴力取缔、驱赶、扣留和没收，何其暴力。
三、完善城市综合治理的建议
（一）立法方面的建议
在立法方面，为了更好的规范城市综合治理的执法行为，应该将城市管理行政执法制度进一步上升为法律，从国家层面制定一部《城市管理法》。理顺城市管理行政执法体制，提升城市管理行政执法的规范性、合法性、强制性和规范性。《城市管理法》应该是一部国家城市管理领域的基本法，是一部规范城市管理和城管行政执法行为的具有纲领性、通则性、基础性的法律。以法律的形式明确规定城市管理行政执法的范围、种类、限度及执法的程序，能够让执法人员在执法过程中有法可依、有律可循，改变以往的“借法执法”的情况。
（二）执行方面的建议
1.严格执法程序
城管作为行政执法的主体，在执法过程中必须遵循各个环节的要求，应当遵循表明身份、回避、听证、信息公开、行政行为解释等环节。而经常引起行政相对人抗争的现场取证制度，更应当按照程序进行，之后的立案、审批程序和暂扣、罚没物品管理等程序，行政执法者必须按照法律规定进行，不得擅自更改顺序、步骤、实现和要求等。严格地按照法律的程序进行执法，可以在执法时有效地避免自由裁量权的滥用、暴力执法等问题的出现。
2.优化城管执法方式，严格执法与人性化管理相辅相成
城管应当做到规范性执法，这在我国《城市管理行政执法条例》等相关文件中是有明确规定的。一方面，要加强文明修身，在执法过程中，文明用语，文明执法。城管在执法过程中会面临各种各样的情况，行政相对人也会不同，对待弱势群体，如果执法存在不文明的现象，很容易引发矛盾。执法时，要表明身份，耐心说明执法依据等，文明执法，才能赢得行政相对人的文明回馈。另一方面，城管执法人员要加强规范执法，按照相关法律法规规定的执法规范行为进行执法，如主动亮明身份，出示证件，清晰告知被执法人其违章事实，明确告知其相关依据，并给执法对象充分的陈述和申辩时间，同时，当值城管执法人员，应当在书面材料上，清晰载明执法依据、被执法对象维权申诉途径等。
参考文献
[1]戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1987：325.
[2]贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010，31（10）：94-97.
[3]陈碧红.论城管行政自由裁量权的控制对策[J].广西社会科学，2014（03）：92-96.
[4]沈俊强.我国城管综合执法制度的机遇和挑战[J].行政管理改革，2015（04）：37-40.
[5]周孜予，付丽璇.城管行政执法问题完善研究[J].鸡西大学学报，2016，16（03）：56-60.
[6]郑伟.柔性执法的理念剖析——以上海城管执法为例[J].党政论坛，2016（03）：31-33.
[7]张维：《住建部办法难以全面破解城管执法难题，专家称执法资源配置规定不符改革方向》，《法制日报》2016年8月22日。
[8]杨真宝.我国城管行政执法存在的问题及对策研究[D].广西师范大学，2017.
[9]张博闻.城市管理行政执法制度改革刍议——《城市管理执法办法》视野下[J].中国房地产，2018（18）：74-79.
（作者单位：天津工业大学）