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【摘要】欧洲一体化由于英国脱欧而出现了重大波折，出现了“去一体化”现象，在理论和实践方面都产生了显著的影响。其原因在于：欧盟经受各种危机和挑战，自身发展受到限制，造成一体化的推动力不足；欧盟治理存在诸多问题，内部差异未见缩小，导致对于一体化的共识难以形成；英国与欧盟存在各种难以化解的矛盾冲突，最终只得分道扬镳，对一体化造成打击。本文认为欧洲一体化中的“去一体化”现象反映出欧盟面临的新问题和挑战；“去一体化”只是支流现象，无法阻止欧洲一体化的主流；欧洲一体化要求欧盟重视和加强创新和改革，以适应新的时代要求；英国脱欧并不意味着完全脱离欧洲一体化，而将以新的形式参与一体化进程。
【关键词】欧洲一体化 英国脱欧 “去一体化” 欧盟
【中图分类号】D85 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.004
欧洲一体化始于1952年欧洲煤钢共同体的建立，至今已60余年。其一体化程度不断加强和提高，制度建设取得长足进步，欧共体及欧盟的成员国也由最初的6个扩展到28个，欧盟提出的成为“全球行为体”的国际定位目标也在积极推进之中，对多极化全球治理产生了显著的影响。但在2016年6月，英国脱欧公投获得通过，使欧洲一体化进程出现重大波折，出现了有史以来的首次反向行动，即所谓的“去一体化”现象。因此，我们有必要对这种现象以及欧洲一体化的前景作专门的探讨。
所谓“去一体化”（de-integration），是指对一体化的反向行动，表现为在理论和实践上对一体化的否定、倒退和终止。英国脱欧是对欧洲一体化的反向行动，不仅涉及当事国——英国，而且产生了更大范围的影响。由于英国脱欧的程序尚未完成，所造成的后果还待进一步地呈现，所以尚难作最终的定论，但其在理论和实践方面的影响已清晰可见。
就理论方面而言，英国脱欧是对当下流行的各种一体化理论的重大冲击，超出了相关理论的涵盖和解释范围，甚至是对一体化理论的明显颠覆。我们知道，现有的关于欧洲一体化的理论，主要是对欧洲一体化的进程及原因进行考察和解释，考察和关注的焦点放在一体化的积极进展之上，并未涉及或尝试解释一体化进程中有可能出现的倒退乃至“去除”现象。
新功能主义（Neo-functionalism）在欧洲一体化兴起之际，即20世纪50～60年代，开始出现和流行起来，其主要创始人是厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）。哈斯在代表作《欧洲联合：1950～1957年的政治、社会和经济力量》中试图解釋为何欧洲少数国家在经济领域的特定政策能够导致更大范围的经济一体化，并在此基础上向更广范围的一体化（超国家结构）迈进。这个问题也是其他新功能主义理论家关注的焦点。哈斯给出的答案是“溢出”。[1]哈斯认为，欧洲煤钢共同体的案例可以表明经济领域的合作能够引发政治、社会方面的各种行为体的“溢出”反应，将其忠诚、利益和期望由国家层面转移和扩展到超国家层面。新功能主义理论提出的“溢出”包括三种主要类型：功能性溢出、政治性溢出和地理性溢出。因此，欧洲一体化的未来必然走向更高程度的经济整合、超国家机构的形成和地域上的扩大。虽然一些新功能主义理论家提出“溢出”的其他可能性，但这些可能性从未成为该理论的研究重点。新功能主义研究由于具有较明显的单向性特征，专注于一体化的增强和扩展，忽略反向运动，所以无法对诸如英国脱欧这样的事件作出具有前瞻性的预测和合理的解释。
政府间主义（Intergovernmentalism）强调成员国及其政府在欧洲一体化中的地位和作用，因此认为欧共体和后来的欧盟更类似于其他国际组织。艾伦·米尔沃德（Alan Milward）在《欧洲拯救民族国家》（The European Rescue of the Nation State）中批驳了疑欧主义关于欧洲一体化损害成员国主权和导致超国家联邦的观点，认为成员国并未因为对欧盟的主权让渡而遭到削弱，反而在此过程中得到了加强，坚称成员国政府是欧洲一体化的中坚力量。[2]该理论坚称成员国的汇聚主权行为符合其利益之举，当成员国利益呈现融合之势时，一体化进程就能得到明显的推进；而当成员国利益出现分歧时，一体化的速度就会放缓。政府间主义重视欧洲一体化中的成员国的重要性，认为超国家机构的作用有限。但是，对于一体化过程中由成员国的不满所引发的离心趋势，特别是英国疑欧主义的日益强大，最终出现脱欧后果的机理，政府间主义理论同样未加考察，也无法作出合理的解释。
新制度主义（Neoinstitutionalism）则强调制度在欧洲一体化进程中的作用，关注制度对政策及其他政治选择的影响。在新制度主义的语境中，制度是一系列被人为制定出来的规则、组织和规范，因此欧洲一体化也可以称作制度化的产物。该理论试图通过对欧盟制度，即欧盟的规则、组织和规范，所产生作用的方式和结果，以及欧洲一体化本身进行考察，主要采取以下研究路径。其一，社会学制度主义路径，强调更广泛意义上的规范和一般规则，以及这些规范化规则塑造一体化参与者的身份认同和行动偏好的方式。社会学制度主义也特别关注制度文化及其内部行为体的社会化，并考察政策制定和一体化过程中的沟通和说服方式。不过，这个研究路径无法解释为何欧盟有着同样的规则、组织和规范却对各成员国产生了并不相同的身份认同和行动偏好。其二，历史制度主义路径，关注制度通过时间积累方式而产生的作用，聚焦制度对于制度制定者本身行动的制约作用，特别重视和强调由此产生的路径依赖效果。该理论认为制度及其决策过程经过历史（时间）的积累，对一体化的结果产生了不可逆转的影响。对于解释英国脱欧问题，该理论同样存在缺陷，即欧盟制度的时间积累及其路径依赖为何在一体化方面对英国不起作用。其三，理性选择制度主义途径，认为行为者会在制度的框架和范围之内理性选择，追求各自的行为偏好。通过对规则制定权的争夺，政治团体获得对其竞争对手的优势。在欧洲一体化的案例中，该理论假定欧共体和欧盟的制度变化会引起成员国等行为者的行为偏好的变化，而行为者的不同行为偏好能够导致相应的政策结果。理性选择制度主义指出了制度对行为者行为偏好的影响和作用，却也无法解释欧盟同样的制度为何对英国产生了截然不同的“理性选择”。[3] 多层治理学说（Multi-level governance）是更为晚近的研究欧洲一体化的理论，重点考察欧盟的治理方式，特别是欧盟内部的权力分配和转移问题。欧盟有着与众不同的组织形式和治理方式，其治理架构由超国家层面（欧盟机构）、国家层面（成员国）、地区及地方层面构成。权力由成员国向欧盟汇聚（向上让渡），同时由成员国向地区及地方转移（向下下放）。如同一体化进程的动态化，欧盟内部的权力转移也处在不断变化之中。该理论研究克服了其他一体化理论研究的静态化弊端，但对于一体化可能出现的反向运动未加预测和涉及。虽然权力转移（让渡）是造成英国脱欧的原因之一，但多层治理学说的关注点并不在此，即并不关注和考察权力转移造成的成员国离心倾向问题。[4]
就实践方面而言，英国脱欧对欧盟的许多方面造成了负面影响，其长期影响和最终结果尚待时间的验证。
关于这方面的研究和考察，欧盟对内政策总司于2018年6月发布了最新报告《英国退出欧盟一体化的影响》（The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration）。对于英国脱欧的直接影响，该报告开宗明义地指出：“英国脱欧是欧洲一体化中前所未有的事件。人们担心这会导致欧盟解体，而其他人则认为欧盟有机会进一步实现一体化。”[5]无论如何，欧盟将英国脱欧视为“独一无二的挑战”。[6]虽然英国脱欧没有引发连锁反应、出现其他成员国的跟风现象，欧盟内部也没有出现明显的动荡，但欧洲一体化进程受到了不可避免的损害。从2013年克罗地亚被接纳入盟以来，欧盟扩大的步伐出现了暂时停顿，而由于英国即将离开，欧盟的成员国数目将首次出现减少，其他方面的影响也在逐渐呈现之中。
首先，欧盟的疑欧主义势头再起，欧盟走向去一体化的威胁存在现实可能性。尽管英国脱欧并未立即引发连锁反应，但欧盟范围内曾一度出现衰退迹象的疑欧主义势力近来又出现再度兴起的局面，其背景是欧盟民粹主义势力的加强。在欧盟成员国的大选中，民粹主义政党对传统的中间势力或左翼政党均发起了强劲的挑战。在欧盟领导层，主张推进一体化的欧盟委员会主席容克与反对欧盟加强权力的欧盟理事会主席图斯克也产生分歧。后者警告，将权力进一步集中到欧盟层面的做法将会令民众进行反抗，采取反对欧盟的做法，称：“若沉溺于即刻和全面一体化的主张，我们就会忽略普通民众的立场——欧洲公民们并不持有与我们相同的欧洲激情。”[7]欧盟一些成员国的疑欧主义表现得较为突出。在匈牙利，反对外来移民的青年民主主义者联盟主席欧尔班（Viktor Orbán）获得连选连任。他曾公开批评欧盟领导层，称“布鲁塞尔未能保卫欧洲，未能阻止外来移民”。[8]而在大选获胜之后，欧尔班宣布：“我们创造了捍卫匈牙利的机会。”[9]在波兰，莫拉维茨基（Mateusz Morawiecki）政府在移民问题上与匈牙利持相類似的反对立场，拒绝接受欧盟的难民分配政策。围绕波兰司法改革的争执，欧委会提出要对波兰实施制裁，中止其欧盟内部表决权。而对于欧盟压缩拨款的决定，波兰前任总理、现任欧盟理事会主席图斯克甚至发出警告：波兰一旦成为净供款国，就会考虑退出欧盟。[10]在意大利，右翼的民粹主义政党在2018年3月的议会选举中获得胜利，其中反建制的五星运动获得超过32%的支持率而成为第一大党，右翼政党联盟党也获得近18%的选票而成为中右联盟的最大政党。两党组成的新政府在难民、货币和预算政策等方面与布鲁塞尔存在分歧。由于在接纳难民问题上未能达成协议，意大利政府声称将暂缓向欧盟缴纳2019年的供款。内政部长萨尔维尼（Matteo Salvini）尤为强硬，甚至指称欧盟为“垃圾”。[11]这样，疑欧主义不仅在“边缘地带”的东欧地区，而且在“核心地带”的西欧地区也有了立足点。因此，欧洲甚至已经在谈论欧盟“解体”（disintegration）的话题。[12]
其次，英国脱欧对欧盟的财政预算和就业市场产生不利影响，后者的长远发展前景将经受新的挑战。作为欧盟成员国中名列前茅的经济体，英国对欧盟预算的贡献巨大，为主要的净供款国之一，在欧盟预算中的占比达到约13%。（见表1）而且在欧盟28个成员国中，只有10个是净供款国，2个是供款和受款持平，另外16个则是净受款国。也就是说，欧盟的预算和财政是靠这10个净供款国支撑的。2014～2016年，按净供款额大小排列，这10个净供款国依次是：德国、英国、法国、意大利、荷兰、瑞典、比利时、奥地利、丹麦和芬兰。[13]
根据英国官方资料，2017年英国对欧盟的总供款额（减去返款）为130亿英镑，同时英国政府接受欧盟拨款41亿英镑，因此，英国的净供款额约为89亿英镑。另外，英国的民间组织还接受欧委会的直接拨款，金额约在10亿英镑左右。[14]另据德国互联网数据中心（Statista）提供的数据，2009～2017年，英国对欧盟的净供款额在47亿英镑到107亿英镑不等。（见图1）
英国脱欧以及其他因素，已经给欧盟的预算造成了影响。成员国的供款负担增加，拨款项目的拨款额削减，在各成员国中引起反弹和批评。欧盟预算委员厄廷格（Günther Oettinger）提出“50/50”解决方案，通过两个方面弥补英国脱欧后留下的财政亏空，其中的50%靠增加成员国的供款额来解决，另外的50%靠削减现有的欧盟拨款项目来解决。2018年5月，欧委会提出2021～2027年的预算案，预算总额达到1.279万亿欧元。为此，欧盟成员国对欧盟预算的供款额将由占国民总收入的1%提高到1.1%，增加幅度为10%。[15]再者，欧盟打算削减欧盟预算支出中占比最大的两个项目，即共同农业政策、结构和投资基金。目前这两个项目在欧盟预算支出中所占比例分别为39%和34%。[16]对于以上方案，德法两国表示了坚定的支持，“节俭四国”（奥地利、瑞典、丹麦、荷兰）提出不同意见，反对增加供款。荷兰首相鲁特（Mark Rutte）称：“本人对多年制预算案的目标是：绝不增加供款，而更好的结果是削减预算。”[17]瑞典财政部部长安德森（Magdalena Andersson）指出，由于“（英国）不在这了，所以自然而然的是，我们必须削减预算”[18]。中东欧成员国作为欧盟内部重要的净受款国，更担心项目基金的削减问题。2018年年初，波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、克罗地亚、斯洛文尼亚和罗马尼亚发表联合声明，提出要避免在新预算中确保结构和投资基金的地位。[19]波兰尤其反对将结构会晤投资基金的发放与司法独立问题挂钩，认为此举将制造“巨大的麻烦”，是打击波兰的一种手段。而波兰是欧盟最大的净受款国，在2014～2020年的欧盟预算中，波兰获得各种基金等项目拨款，总额达800亿欧元之多。[20]
再次，英國自由市场经济原则对欧盟的影响将不复存在，欧盟推进单一市场（尤其是服务业单一市场）进程有可能受到削弱和延搁。欧盟的单一市场（共同市场）包括四大自由，即货物、人员、服务和资本的自由流动。早在1985年，欧盟委员会的英国委员科克菲尔德勋爵（Lord Cockfield）撰写欧共体白皮书《完成内部市场建设》（Completing the Internal Market），着眼于消除三大内部障碍，大力推进和实现四大自由。这三项内部障碍为：贸易方面的实体障碍（欧共体的边界检查站、海关和相关的文书工作）、贸易方面的技术障碍（各成员国的不同产品技术标准、技术规章、商业法规和政府采购规定）、贸易方面的财政障碍（各成员国的不同增值税和间接税税率等）。[21]为此，该白皮书出台了近300项措施。英国对单一市场的贡献在于“英国决策的自由主义模式在欧盟得到了更广范围的推广”。[22]同时，英国在四大自由方面，除了人员自由流动方面持有保留意见之外，其余方面均持十分积极的促进立场。英国的退出，可能使欧盟中主张自由市场经济模式的力量遭到削弱，瑞典方面就表达了这方面的担心。
最后，英国的退出将在一定程度上消除欧盟一体化的阻力，但有可能影响成员国之间的力量平衡格局。英国作为疑欧主义的大本营，屡屡成为欧洲一体化过程中的阻碍和离心因素，在重大条约的制定中几乎均提出过获得“例外”待遇的要求；而作为入盟较早的成员国和地区大国，却未加入欧盟国家的主要条约和体制——《申根协定》和欧元区。欧盟对内政策总司的前述研究报告归纳道：“长期以来，英国一直被描述为‘尴尬的伴侣’，因为它经常阻止一体化并要求获得特殊或例外待遇。英国的退出可以消除这样的障碍，并为那些寻求推动欧洲一体化进程的成员国提供急需的推动力。”[23]同时，欧盟内部德法的主导力量将会进一步加强，其治理路径也会得到更顺畅的实施。欧洲改革中心的一份研究报告认为，德国在欧盟近年来遭遇的一系列危机（如欧元危机和难民危机等）中获益，其重要性愈加突出；另外，法国的衰弱和英国的退出，“使得德国成为欧盟的支配国家。而对德国占据更强大支配地位的担忧，解释了罗马、巴黎和华沙的政客们对英国脱欧前景感到如此恐惧的缘由”。[24]当然，德国由于其经济实力和发展势头，在欧盟的影响力和发言权有可能进一步提升，但不至于引发欧盟内部的重大对立和冲突。对此，其他成员国有可能表示一定程度的关切，但将之称为“恐惧”似乎言过其实。
以英国脱欧为标志，欧盟一体化出现反向运动，出现前所未有的“去一体化”现象，其原因既源自于欧盟内部问题，也存在于英国与欧盟之间的矛盾冲突。
第一，欧盟经受各种危机和挑战，自身发展受到限制，造成一体化的推动力不足。自2008年陷入金融危机以来，欧盟恢复缓慢，之后又受到债务危机、恐袭危机和难民危机等打击，本身的经济基础遭到削弱，社会福利负担沉重，难以支撑推进一体化的资源供给。近年来，欧盟的经济增长率保持在较低水平上，增长势头乏力。从图2可以看到，欧盟的经济从2009年后半期起开始恢复，但在2011～2013年受债务危机的拖累，再次走弱，降入负增长的低潮。2014年再次恢复之后，经济增长后劲不足，徘徊在2%左右。与世界其他地区相比较，欧洲的经济增长率不仅低于北美和澳洲，更远远落后于亚太地区，甚至还比不上非洲。表2是截止到2018年4月的欧洲与其他主要地区的经济增长情况。
欧洲的福利体系相当发达和周全，与之相对应的是开支负担居高不下。英国前财政大臣奥斯本（George Osbourne）称默克尔曾指出：“欧洲只占世界人口的7%和世界经济的25%，但占世界社会福利开支的50%。”[25]庞大的福利开支压缩了欧盟在其他方面的经济资源，限制了技术创新和生产投资。最新发布的《全球竞争力报告》也指出了欧洲在经济和竞争力方面存在的主要问题：投资水平低下，尤其在数字技术、能源和交通基础设施方面的投资存在缺口；就业市场需求不足，年轻人失业率高企，中等水平技术工人的就业率也在一些国家出现下降。总之，欧洲的经济复苏仍显得脆弱，而复苏的势头是否能够保持下去还无法确定。[26]
第二，欧盟治理存在诸多问题，内部差异未见缩小，导致对一体化的共识难以形成。欧盟经过多次扩大，由西欧扩大到中东欧和巴尔干，内部发展水平的差异加大，利益及诉求分歧比比皆是。同时，欧盟实行多层治理，目标和结果是加强超国家层次和地区层次、削弱成员国层次，这造成超国家实体与民族国家之间的争夺、矛盾冲突，主权问题无法得到妥善安排和处理，反而导致产生新的问题。其一是双速和双向欧洲的出现。在一体化的速度方面，新入盟的成员国与老成员国之间以及在奉行联邦主义和政府间主义的成员国之间存有分歧。奉行联邦主义的成员国主张以组建联邦制国家为目标迅速推进一体化；奉行政府间主义的成员国则重视国家主权，主张将维护国家利益放在首要位置。而英国脱欧则表明，双向一体化现象，即以欧盟大多数成员国主张的正向一体化与以英国为代表的反向一体化，已经开始呈现。面对双向欧洲的挑战，欧盟似乎不愿正视，更缺乏应对的具体措施和心理准备。其二是欧盟官僚主义的加强。欧盟官僚体制庞大，运转效率低下，成本高昂。欧盟三大机构拥有各自的官员和秘书等工作人员队伍，欧委会最为庞大，雇员人数为32000人；欧洲议会的总秘书处和政治团体的雇员在7500人左右（不含议员及其工作团队）；部长理事会在总秘书处的工作人员约为3500人。另外，欧盟是拥有官方语言最多的国际机构，共有24种语言，各种语言的文字和口头互译十分繁杂，组建了一支5100人的专业翻译队伍。[27]欧洲议会有三处开会和办公场所，分别在布鲁塞尔、斯特拉斯堡和卢森堡。每个月的全体会议在斯特拉斯堡举行，会期一个星期，而其他时间议会的常规活动在布鲁塞尔举行，所以每个月多达一万名相关人员，包括议员、秘书和工作人员、游说人员、记者等，需要在两个城市之间往返一次。[28]而且，欧盟精英阶层与普通民众的联系管道不畅，难以在推行一体化过程中形成合力。其三是地区分裂主义势力的抬头。欧盟在多层治理中加强地区层面的权力和作用，在推动地区经济文化和社会发展方面具有积极作用。但是，欧盟的地区政策，加上所在国家和地区的其他因素，使一些地区的分裂主义势力有所抬头。在地区认同加强的同时，国家认同却出现了弱化，这一点在英国的苏格兰地区和西班牙的巴斯克地区等表现得尤为突出。分离主义对所在成员国的统一造成危害和挑战，不利于一体化的平稳运行和推进。 第三，英国与欧盟存在各种难以化解的矛盾冲突，最终只得分道扬镳，对一体化造成打击。英国的疑欧主义盛行，前英国首相卡梅伦就是一个疑欧主义者，而疑欧主义与欧洲一体化格格不入。卡梅伦曾这样描述道，“我们具有一个岛屿民族的特质：独立、直率，对捍卫我们的主权充满激情”，而且英国人还具有“开放”的秉性。在对于欧洲（大陆）的认知上，他认为：“对于我们而言，欧盟是实现繁荣、稳定和成为欧洲内外自由和民主之支柱等目标的手段，而不是目标本身。”[29]而更重要的是，卡梅伦的疑欧主义政策比英国以往的疑欧主义政策走得更远：不仅仅注重在欧洲一体化进程中维护英国的国家主权和利益，而且将脱离欧洲一体化作为重要的政策选项和诉求。所以，英国政府将维护国家主权视为不可动摇的原则，在欧盟治理原则方面与欧盟方面存在重大分歧，而英国脱欧公投的结果使得“去一体化”成为现实。[30]具体而言，英国选择脱欧的原因大致有：欧盟威胁到了英国的主权完整；欧盟正在以繁琐的规章扼杀英国；欧盟偏袒大公司的利益并阻止亟需的改革；欧元是欧盟货币制度的灾难；欧盟的移民及难民政策失控；英国可以在撇开欧盟的情况下确立更合理的移民制度；英国不须承担对欧盟的财政负担。[31]其中，主权完整、经济治理、财政负担以及来自欧盟内外的移民和难民等，在英欧矛盾冲突中占据主要地位。
欧洲一体化经过漫长的正向历史演进，在深度和广度方面都取得了巨大的成就，法律、货币、区域市场、商贸、边界管控等方面的制度建设也颇有建树，欧盟从一个主权国家的经济联合体逐渐向一个类联邦制国家过渡。但在2016年6月23日，原本相对而言顺风顺水的欧洲一体化出现逆转，英国决定脱欧，出现了与一体化方向相反的“去一体化”。通过对此问题的考察和梳理，我们认为英国脱欧并不能改变欧洲一体化的大方向，但会使欧盟面对更加严峻的新挑战。
首先，欧洲一体化中的“去一体化”现象反映出欧盟面临的新问题和挑战。欧洲一体化的成就使欧共体和欧盟在欧洲产生了巨大的向心力和吸引力。即使是在国家认同上与欧洲大陆国家不同的英国，也曾锲而不舍地多次主动申请加入欧共体。中东欧和巴尔干等相对落后的欧洲国家更是争相提出加入欧盟的要求。但英国在成为欧共体和欧盟成员国40多年之后决定退出，改变了欧洲一体化的良好发展势头，从中折射出欧盟本身在发展和治理方面存在的问题，反映出英国与欧盟不可调和的矛盾和认同差异。同时，英国脱欧事件也表明疑欧主义已经危及欧盟的团结和完整，而退出欧盟正成为某些持有相似立场的成员国的一个现实选项。在目前情况下，欧盟需要大力维护自身的团结和稳定，避免“去一体化”蔓延到其他成员国。
其次，“去一体化”只是支流现象，无法阻止欧洲一体化的主流。尽管英国脱欧对欧洲一体化产生了一定的影响，但至少到目前，欧盟所担心的脱欧连锁反应并未出现，而且欧盟的制度体系和行政体系也未受到根本性的损害。从目前的情况来看，英国脱欧造成的直接冲击体现在两个方面：其一是英国供款取消所造成的财政亏空；其二是欧盟在英国移民地位的前景不明。欧盟对此已作出适当的应对：在财政方面，欧盟已推出新预算案，提议提高成员国的供款比例，同时英国支付的“分手费”也可以弥补一些；在移民方面，虽然目前的人员自由流动可能无法延续，但欧盟与英国的谈判达成妥协的可能性依然存在，因为欧洲大陆上也有上百万的英国公民居住和就业；另外，欧盟在制度建设和接纳新成员国方面将继续推进，保持一体化的前进势头和方向。而且，英国的退出在某些方面能减少一体化规划和实施的障碍，增强欧盟的团结和提高行政效率。
再次，欧洲一体化要求欧盟重视和加强创新和改革，以适应新的时代要求。英国脱欧反映出欧盟在经济发展和多层治理方面存在的问题，需要有的放矢地应对和解决。重视和加强欧盟内部的创新和改革应当是必由之路。卡梅伦曾对欧盟改革提出过五项建议，具有一定的参考价值，即提高竞争力，消除监管方面的限制，完善服务于单一市场的建设；尊重灵活性，在一体化问题上根据不同成员国的立场要求灵活应对，避免僵硬的划一治理模式；尊重成员国的权力，成员国的权力让渡并非永久性安排，确保成员国与欧盟之间的权力平衡；强调民主责任制，承认和维护成员国议会作为欧盟合法性和责任制的真正来源；坚持公平原则，确保欧元区内外的成员国能够在欧盟单一市场获得公平待遇。[32]
最后，英国脱欧并不意味着完全脱离歐洲一体化，而将以新的形式参与一体化进程。英国作为一个欧洲国家，无论从客观还是从主观的角度，都将会与欧盟和欧盟成员国保持密切的联系。英国政府最近公布的“软脱欧”白皮书，主张在退出欧盟的同时，继续保持与欧盟的自由贸易关系，维持统一的贸易商品标准，保留北爱尔兰与爱尔兰之间的边界现状（取消边检的“软边界”），继续保持安全伙伴关系，但终止与欧盟国家的人员自由流动，同时对短期访客互免签证。[33]虽然欧盟不大可能全部接受英国的建议，但考虑到欧盟对其他未加入欧盟的欧洲国家（如挪威和瑞士）的立场和政策，两者之间仍然可能达成妥协和协议，从而保持密切的特殊关系，以实现双方的利益最大化。再者，另一种可能性也不能完全排除，即在未来的某个时刻，英国由于利益使然，重归欧洲一体化之路，再度成为欧盟大家庭的一员。可以说，英国尽管在形式上脱离了欧洲一体化，但实质上仍然摆脱不了与之千丝万缕的关系。
注释
[1]Ernst B. Haas， The Uniting of Europe： Political， Social and Economic Forces 1950-1957， Stanford University Press， 1958.
[2]Alan Milword， The European Rescue of the Nation State， London： Routledge， 1992.
[3]John Ishiyama and Marijke Breuning， "Neoinstitutionalism"， Encyclopedia Britannica， https：//www.britannica.com/topic/neoinstitutionalism. [4]Lucy Hatton， "Theories of European Integration"， http：//www.civitas.org.uk/content/files/OS.16-Theories.pdf.
[5]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， European Union， June 2018， p. 5.
[6]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， p. 6.
[7]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU"， June 24， 2016， https：//www.cer.eu/insights/impact-brexit-eu.
[8]Joe Barnes， "Euroscepticism Mapped： Five countries threatening to rock the EU"， Sunday Express， April 8， 2018， https：//www.express.co.uk/news/world/941976/EU-news-five-eurosceptic-countries-threaten-European-Union.
[9]Jennifer Rankin， "Hungary Election： Viktor Orbán declares victory"， The Guardian， April 9， 2018， https：//www.theguardian.com/world/live/2018/apr/08/hungary-election-victor-orban-expected-to-win-third-term-live-updates.
[10]Agence France–Presse， "Donald Tusk Warns Poland Could Hold a Brexit-style EU Referendum"， The Telegraph， January 11， 2018， https：//www.telegraph.co.uk/news/2018/01/11/donald-tusk-warnspoland-could-hold-brexit-style-eu-referendum/.
[11]Alessandra Scotto Di Santolo， "’EU is Filth’ Salvini Lashed out at Brussels as He Threat to Stop Funds to ’Useless’ EU"， Sunday Express， August 28， 2018， https：//www.express.co.uk/news/world/1008646/EU-Italy-news-Matteo-Salvini-migrant-crisis-Brussels-funds-Diciotto-migrants-ship.
[12]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU".
[13]Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， Centre for European Reform， April， 2018， p. 6.
[14]UK Parliament， "The UK’s Contribution to the EU Budget"， March 23， 2018， https：//researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7886#fullreport.
[15]EUNEWS， "EU Unveils First Post-Brexit Budet"， May 2， 2018， http：//www.euronews.com/2018/05/02/eu-unveils-first-post-brexit-budget.
[16]Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， p. 3， 5.
[17]Speech by the Prime Minister of the Netherlands， Mark Rutte， at the Bertelsmann Stiftung， Berlin， Feburary 2， 2018， from： Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， p. 7.
[18]Jim Brunsden； Mehreen Khan and Alex Barker，"’Frugal four band together against Brussels’ plan to boost budget"， Financial Times， February 22， 2018， https：//www.ft.com/content/438b7ff4-1725-11e8-9376-4a6390addb44. [19]"Joint Statement of the Visegrad Group， Croatia， Romania and Slovenia"， February 2， 2018， p. 2， https：//www.miir.gov.pl/media/50853/Wspolneoswiadczenie.pdf.
[20]Michael Peel； Mehreen Khan and James Politi， "Poland attacks plan to tie EU funds to rule of law"， Financial Times， February 19， 2018， https：//www.ft.com/content/d6ef7412-157c-11e8-9376-4a6390addb44.
[21]Lord Cockfield， The European Union： Creating the Single Market， Chichester： Wiley Chancery， 1994， p. 39.
[22]HM Government， Review of the Balance of Competences between the UK and the EU： The Single Market， London， July 2013， p. 35.
[23]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， p. 6.
[24]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU".
[25]George Osbourne， "Extracts from the Chancellor’s Speech on Europe"， UK Government， January 15， 2014， https：//www.gov.uk/government/speeches/extracts-from-the-chancellors-speech-on-europe.
[26]Klaus Schwab， "The Global Competitiveness Report， 2017-2018"， World Economic Forum， Genever， 2017， p. 21.
[27]European Union， "EU Administration： Staff， language and location"， https：//europa.eu/european-union/about-eu/figures/administration_en.
[28]Michael Birnbaum， "7 Reasons Why Some Europeans Hate the EU"， The Washington Post， June 25， 2016， https：//www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2016/06/25/7-reasons-why-some-europeans-hate-the-e-u/？noredirect=on
【关键词】欧洲一体化 英国脱欧 “去一体化” 欧盟
【中图分类号】D85 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.004
欧洲一体化始于1952年欧洲煤钢共同体的建立，至今已60余年。其一体化程度不断加强和提高，制度建设取得长足进步，欧共体及欧盟的成员国也由最初的6个扩展到28个，欧盟提出的成为“全球行为体”的国际定位目标也在积极推进之中，对多极化全球治理产生了显著的影响。但在2016年6月，英国脱欧公投获得通过，使欧洲一体化进程出现重大波折，出现了有史以来的首次反向行动，即所谓的“去一体化”现象。因此，我们有必要对这种现象以及欧洲一体化的前景作专门的探讨。
英国脱欧对各种一体化理论的重大冲击
所谓“去一体化”（de-integration），是指对一体化的反向行动，表现为在理论和实践上对一体化的否定、倒退和终止。英国脱欧是对欧洲一体化的反向行动，不仅涉及当事国——英国，而且产生了更大范围的影响。由于英国脱欧的程序尚未完成，所造成的后果还待进一步地呈现，所以尚难作最终的定论，但其在理论和实践方面的影响已清晰可见。
就理论方面而言，英国脱欧是对当下流行的各种一体化理论的重大冲击，超出了相关理论的涵盖和解释范围，甚至是对一体化理论的明显颠覆。我们知道，现有的关于欧洲一体化的理论，主要是对欧洲一体化的进程及原因进行考察和解释，考察和关注的焦点放在一体化的积极进展之上，并未涉及或尝试解释一体化进程中有可能出现的倒退乃至“去除”现象。
新功能主义（Neo-functionalism）在欧洲一体化兴起之际，即20世纪50～60年代，开始出现和流行起来，其主要创始人是厄恩斯特·哈斯（Ernst Haas）。哈斯在代表作《欧洲联合：1950～1957年的政治、社会和经济力量》中试图解釋为何欧洲少数国家在经济领域的特定政策能够导致更大范围的经济一体化，并在此基础上向更广范围的一体化（超国家结构）迈进。这个问题也是其他新功能主义理论家关注的焦点。哈斯给出的答案是“溢出”。[1]哈斯认为，欧洲煤钢共同体的案例可以表明经济领域的合作能够引发政治、社会方面的各种行为体的“溢出”反应，将其忠诚、利益和期望由国家层面转移和扩展到超国家层面。新功能主义理论提出的“溢出”包括三种主要类型：功能性溢出、政治性溢出和地理性溢出。因此，欧洲一体化的未来必然走向更高程度的经济整合、超国家机构的形成和地域上的扩大。虽然一些新功能主义理论家提出“溢出”的其他可能性，但这些可能性从未成为该理论的研究重点。新功能主义研究由于具有较明显的单向性特征，专注于一体化的增强和扩展，忽略反向运动，所以无法对诸如英国脱欧这样的事件作出具有前瞻性的预测和合理的解释。
政府间主义（Intergovernmentalism）强调成员国及其政府在欧洲一体化中的地位和作用，因此认为欧共体和后来的欧盟更类似于其他国际组织。艾伦·米尔沃德（Alan Milward）在《欧洲拯救民族国家》（The European Rescue of the Nation State）中批驳了疑欧主义关于欧洲一体化损害成员国主权和导致超国家联邦的观点，认为成员国并未因为对欧盟的主权让渡而遭到削弱，反而在此过程中得到了加强，坚称成员国政府是欧洲一体化的中坚力量。[2]该理论坚称成员国的汇聚主权行为符合其利益之举，当成员国利益呈现融合之势时，一体化进程就能得到明显的推进；而当成员国利益出现分歧时，一体化的速度就会放缓。政府间主义重视欧洲一体化中的成员国的重要性，认为超国家机构的作用有限。但是，对于一体化过程中由成员国的不满所引发的离心趋势，特别是英国疑欧主义的日益强大，最终出现脱欧后果的机理，政府间主义理论同样未加考察，也无法作出合理的解释。
新制度主义（Neoinstitutionalism）则强调制度在欧洲一体化进程中的作用，关注制度对政策及其他政治选择的影响。在新制度主义的语境中，制度是一系列被人为制定出来的规则、组织和规范，因此欧洲一体化也可以称作制度化的产物。该理论试图通过对欧盟制度，即欧盟的规则、组织和规范，所产生作用的方式和结果，以及欧洲一体化本身进行考察，主要采取以下研究路径。其一，社会学制度主义路径，强调更广泛意义上的规范和一般规则，以及这些规范化规则塑造一体化参与者的身份认同和行动偏好的方式。社会学制度主义也特别关注制度文化及其内部行为体的社会化，并考察政策制定和一体化过程中的沟通和说服方式。不过，这个研究路径无法解释为何欧盟有着同样的规则、组织和规范却对各成员国产生了并不相同的身份认同和行动偏好。其二，历史制度主义路径，关注制度通过时间积累方式而产生的作用，聚焦制度对于制度制定者本身行动的制约作用，特别重视和强调由此产生的路径依赖效果。该理论认为制度及其决策过程经过历史（时间）的积累，对一体化的结果产生了不可逆转的影响。对于解释英国脱欧问题，该理论同样存在缺陷，即欧盟制度的时间积累及其路径依赖为何在一体化方面对英国不起作用。其三，理性选择制度主义途径，认为行为者会在制度的框架和范围之内理性选择，追求各自的行为偏好。通过对规则制定权的争夺，政治团体获得对其竞争对手的优势。在欧洲一体化的案例中，该理论假定欧共体和欧盟的制度变化会引起成员国等行为者的行为偏好的变化，而行为者的不同行为偏好能够导致相应的政策结果。理性选择制度主义指出了制度对行为者行为偏好的影响和作用，却也无法解释欧盟同样的制度为何对英国产生了截然不同的“理性选择”。[3] 多层治理学说（Multi-level governance）是更为晚近的研究欧洲一体化的理论，重点考察欧盟的治理方式，特别是欧盟内部的权力分配和转移问题。欧盟有着与众不同的组织形式和治理方式，其治理架构由超国家层面（欧盟机构）、国家层面（成员国）、地区及地方层面构成。权力由成员国向欧盟汇聚（向上让渡），同时由成员国向地区及地方转移（向下下放）。如同一体化进程的动态化，欧盟内部的权力转移也处在不断变化之中。该理论研究克服了其他一体化理论研究的静态化弊端，但对于一体化可能出现的反向运动未加预测和涉及。虽然权力转移（让渡）是造成英国脱欧的原因之一，但多层治理学说的关注点并不在此，即并不关注和考察权力转移造成的成员国离心倾向问题。[4]
英国脱欧对欧洲一体化进程的负面影响
就实践方面而言，英国脱欧对欧盟的许多方面造成了负面影响，其长期影响和最终结果尚待时间的验证。
关于这方面的研究和考察，欧盟对内政策总司于2018年6月发布了最新报告《英国退出欧盟一体化的影响》（The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration）。对于英国脱欧的直接影响，该报告开宗明义地指出：“英国脱欧是欧洲一体化中前所未有的事件。人们担心这会导致欧盟解体，而其他人则认为欧盟有机会进一步实现一体化。”[5]无论如何，欧盟将英国脱欧视为“独一无二的挑战”。[6]虽然英国脱欧没有引发连锁反应、出现其他成员国的跟风现象，欧盟内部也没有出现明显的动荡，但欧洲一体化进程受到了不可避免的损害。从2013年克罗地亚被接纳入盟以来，欧盟扩大的步伐出现了暂时停顿，而由于英国即将离开，欧盟的成员国数目将首次出现减少，其他方面的影响也在逐渐呈现之中。
首先，欧盟的疑欧主义势头再起，欧盟走向去一体化的威胁存在现实可能性。尽管英国脱欧并未立即引发连锁反应，但欧盟范围内曾一度出现衰退迹象的疑欧主义势力近来又出现再度兴起的局面，其背景是欧盟民粹主义势力的加强。在欧盟成员国的大选中，民粹主义政党对传统的中间势力或左翼政党均发起了强劲的挑战。在欧盟领导层，主张推进一体化的欧盟委员会主席容克与反对欧盟加强权力的欧盟理事会主席图斯克也产生分歧。后者警告，将权力进一步集中到欧盟层面的做法将会令民众进行反抗，采取反对欧盟的做法，称：“若沉溺于即刻和全面一体化的主张，我们就会忽略普通民众的立场——欧洲公民们并不持有与我们相同的欧洲激情。”[7]欧盟一些成员国的疑欧主义表现得较为突出。在匈牙利，反对外来移民的青年民主主义者联盟主席欧尔班（Viktor Orbán）获得连选连任。他曾公开批评欧盟领导层，称“布鲁塞尔未能保卫欧洲，未能阻止外来移民”。[8]而在大选获胜之后，欧尔班宣布：“我们创造了捍卫匈牙利的机会。”[9]在波兰，莫拉维茨基（Mateusz Morawiecki）政府在移民问题上与匈牙利持相類似的反对立场，拒绝接受欧盟的难民分配政策。围绕波兰司法改革的争执，欧委会提出要对波兰实施制裁，中止其欧盟内部表决权。而对于欧盟压缩拨款的决定，波兰前任总理、现任欧盟理事会主席图斯克甚至发出警告：波兰一旦成为净供款国，就会考虑退出欧盟。[10]在意大利，右翼的民粹主义政党在2018年3月的议会选举中获得胜利，其中反建制的五星运动获得超过32%的支持率而成为第一大党，右翼政党联盟党也获得近18%的选票而成为中右联盟的最大政党。两党组成的新政府在难民、货币和预算政策等方面与布鲁塞尔存在分歧。由于在接纳难民问题上未能达成协议，意大利政府声称将暂缓向欧盟缴纳2019年的供款。内政部长萨尔维尼（Matteo Salvini）尤为强硬，甚至指称欧盟为“垃圾”。[11]这样，疑欧主义不仅在“边缘地带”的东欧地区，而且在“核心地带”的西欧地区也有了立足点。因此，欧洲甚至已经在谈论欧盟“解体”（disintegration）的话题。[12]
其次，英国脱欧对欧盟的财政预算和就业市场产生不利影响，后者的长远发展前景将经受新的挑战。作为欧盟成员国中名列前茅的经济体，英国对欧盟预算的贡献巨大，为主要的净供款国之一，在欧盟预算中的占比达到约13%。（见表1）而且在欧盟28个成员国中，只有10个是净供款国，2个是供款和受款持平，另外16个则是净受款国。也就是说，欧盟的预算和财政是靠这10个净供款国支撑的。2014～2016年，按净供款额大小排列，这10个净供款国依次是：德国、英国、法国、意大利、荷兰、瑞典、比利时、奥地利、丹麦和芬兰。[13]
根据英国官方资料，2017年英国对欧盟的总供款额（减去返款）为130亿英镑，同时英国政府接受欧盟拨款41亿英镑，因此，英国的净供款额约为89亿英镑。另外，英国的民间组织还接受欧委会的直接拨款，金额约在10亿英镑左右。[14]另据德国互联网数据中心（Statista）提供的数据，2009～2017年，英国对欧盟的净供款额在47亿英镑到107亿英镑不等。（见图1）
英国脱欧以及其他因素，已经给欧盟的预算造成了影响。成员国的供款负担增加，拨款项目的拨款额削减，在各成员国中引起反弹和批评。欧盟预算委员厄廷格（Günther Oettinger）提出“50/50”解决方案，通过两个方面弥补英国脱欧后留下的财政亏空，其中的50%靠增加成员国的供款额来解决，另外的50%靠削减现有的欧盟拨款项目来解决。2018年5月，欧委会提出2021～2027年的预算案，预算总额达到1.279万亿欧元。为此，欧盟成员国对欧盟预算的供款额将由占国民总收入的1%提高到1.1%，增加幅度为10%。[15]再者，欧盟打算削减欧盟预算支出中占比最大的两个项目，即共同农业政策、结构和投资基金。目前这两个项目在欧盟预算支出中所占比例分别为39%和34%。[16]对于以上方案，德法两国表示了坚定的支持，“节俭四国”（奥地利、瑞典、丹麦、荷兰）提出不同意见，反对增加供款。荷兰首相鲁特（Mark Rutte）称：“本人对多年制预算案的目标是：绝不增加供款，而更好的结果是削减预算。”[17]瑞典财政部部长安德森（Magdalena Andersson）指出，由于“（英国）不在这了，所以自然而然的是，我们必须削减预算”[18]。中东欧成员国作为欧盟内部重要的净受款国，更担心项目基金的削减问题。2018年年初，波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、克罗地亚、斯洛文尼亚和罗马尼亚发表联合声明，提出要避免在新预算中确保结构和投资基金的地位。[19]波兰尤其反对将结构会晤投资基金的发放与司法独立问题挂钩，认为此举将制造“巨大的麻烦”，是打击波兰的一种手段。而波兰是欧盟最大的净受款国，在2014～2020年的欧盟预算中，波兰获得各种基金等项目拨款，总额达800亿欧元之多。[20]
再次，英國自由市场经济原则对欧盟的影响将不复存在，欧盟推进单一市场（尤其是服务业单一市场）进程有可能受到削弱和延搁。欧盟的单一市场（共同市场）包括四大自由，即货物、人员、服务和资本的自由流动。早在1985年，欧盟委员会的英国委员科克菲尔德勋爵（Lord Cockfield）撰写欧共体白皮书《完成内部市场建设》（Completing the Internal Market），着眼于消除三大内部障碍，大力推进和实现四大自由。这三项内部障碍为：贸易方面的实体障碍（欧共体的边界检查站、海关和相关的文书工作）、贸易方面的技术障碍（各成员国的不同产品技术标准、技术规章、商业法规和政府采购规定）、贸易方面的财政障碍（各成员国的不同增值税和间接税税率等）。[21]为此，该白皮书出台了近300项措施。英国对单一市场的贡献在于“英国决策的自由主义模式在欧盟得到了更广范围的推广”。[22]同时，英国在四大自由方面，除了人员自由流动方面持有保留意见之外，其余方面均持十分积极的促进立场。英国的退出，可能使欧盟中主张自由市场经济模式的力量遭到削弱，瑞典方面就表达了这方面的担心。
最后，英国的退出将在一定程度上消除欧盟一体化的阻力，但有可能影响成员国之间的力量平衡格局。英国作为疑欧主义的大本营，屡屡成为欧洲一体化过程中的阻碍和离心因素，在重大条约的制定中几乎均提出过获得“例外”待遇的要求；而作为入盟较早的成员国和地区大国，却未加入欧盟国家的主要条约和体制——《申根协定》和欧元区。欧盟对内政策总司的前述研究报告归纳道：“长期以来，英国一直被描述为‘尴尬的伴侣’，因为它经常阻止一体化并要求获得特殊或例外待遇。英国的退出可以消除这样的障碍，并为那些寻求推动欧洲一体化进程的成员国提供急需的推动力。”[23]同时，欧盟内部德法的主导力量将会进一步加强，其治理路径也会得到更顺畅的实施。欧洲改革中心的一份研究报告认为，德国在欧盟近年来遭遇的一系列危机（如欧元危机和难民危机等）中获益，其重要性愈加突出；另外，法国的衰弱和英国的退出，“使得德国成为欧盟的支配国家。而对德国占据更强大支配地位的担忧，解释了罗马、巴黎和华沙的政客们对英国脱欧前景感到如此恐惧的缘由”。[24]当然，德国由于其经济实力和发展势头，在欧盟的影响力和发言权有可能进一步提升，但不至于引发欧盟内部的重大对立和冲突。对此，其他成员国有可能表示一定程度的关切，但将之称为“恐惧”似乎言过其实。
欧盟出现“去一体化”现象的原因
以英国脱欧为标志，欧盟一体化出现反向运动，出现前所未有的“去一体化”现象，其原因既源自于欧盟内部问题，也存在于英国与欧盟之间的矛盾冲突。
第一，欧盟经受各种危机和挑战，自身发展受到限制，造成一体化的推动力不足。自2008年陷入金融危机以来，欧盟恢复缓慢，之后又受到债务危机、恐袭危机和难民危机等打击，本身的经济基础遭到削弱，社会福利负担沉重，难以支撑推进一体化的资源供给。近年来，欧盟的经济增长率保持在较低水平上，增长势头乏力。从图2可以看到，欧盟的经济从2009年后半期起开始恢复，但在2011～2013年受债务危机的拖累，再次走弱，降入负增长的低潮。2014年再次恢复之后，经济增长后劲不足，徘徊在2%左右。与世界其他地区相比较，欧洲的经济增长率不仅低于北美和澳洲，更远远落后于亚太地区，甚至还比不上非洲。表2是截止到2018年4月的欧洲与其他主要地区的经济增长情况。
欧洲的福利体系相当发达和周全，与之相对应的是开支负担居高不下。英国前财政大臣奥斯本（George Osbourne）称默克尔曾指出：“欧洲只占世界人口的7%和世界经济的25%，但占世界社会福利开支的50%。”[25]庞大的福利开支压缩了欧盟在其他方面的经济资源，限制了技术创新和生产投资。最新发布的《全球竞争力报告》也指出了欧洲在经济和竞争力方面存在的主要问题：投资水平低下，尤其在数字技术、能源和交通基础设施方面的投资存在缺口；就业市场需求不足，年轻人失业率高企，中等水平技术工人的就业率也在一些国家出现下降。总之，欧洲的经济复苏仍显得脆弱，而复苏的势头是否能够保持下去还无法确定。[26]
第二，欧盟治理存在诸多问题，内部差异未见缩小，导致对一体化的共识难以形成。欧盟经过多次扩大，由西欧扩大到中东欧和巴尔干，内部发展水平的差异加大，利益及诉求分歧比比皆是。同时，欧盟实行多层治理，目标和结果是加强超国家层次和地区层次、削弱成员国层次，这造成超国家实体与民族国家之间的争夺、矛盾冲突，主权问题无法得到妥善安排和处理，反而导致产生新的问题。其一是双速和双向欧洲的出现。在一体化的速度方面，新入盟的成员国与老成员国之间以及在奉行联邦主义和政府间主义的成员国之间存有分歧。奉行联邦主义的成员国主张以组建联邦制国家为目标迅速推进一体化；奉行政府间主义的成员国则重视国家主权，主张将维护国家利益放在首要位置。而英国脱欧则表明，双向一体化现象，即以欧盟大多数成员国主张的正向一体化与以英国为代表的反向一体化，已经开始呈现。面对双向欧洲的挑战，欧盟似乎不愿正视，更缺乏应对的具体措施和心理准备。其二是欧盟官僚主义的加强。欧盟官僚体制庞大，运转效率低下，成本高昂。欧盟三大机构拥有各自的官员和秘书等工作人员队伍，欧委会最为庞大，雇员人数为32000人；欧洲议会的总秘书处和政治团体的雇员在7500人左右（不含议员及其工作团队）；部长理事会在总秘书处的工作人员约为3500人。另外，欧盟是拥有官方语言最多的国际机构，共有24种语言，各种语言的文字和口头互译十分繁杂，组建了一支5100人的专业翻译队伍。[27]欧洲议会有三处开会和办公场所，分别在布鲁塞尔、斯特拉斯堡和卢森堡。每个月的全体会议在斯特拉斯堡举行，会期一个星期，而其他时间议会的常规活动在布鲁塞尔举行，所以每个月多达一万名相关人员，包括议员、秘书和工作人员、游说人员、记者等，需要在两个城市之间往返一次。[28]而且，欧盟精英阶层与普通民众的联系管道不畅，难以在推行一体化过程中形成合力。其三是地区分裂主义势力的抬头。欧盟在多层治理中加强地区层面的权力和作用，在推动地区经济文化和社会发展方面具有积极作用。但是，欧盟的地区政策，加上所在国家和地区的其他因素，使一些地区的分裂主义势力有所抬头。在地区认同加强的同时，国家认同却出现了弱化，这一点在英国的苏格兰地区和西班牙的巴斯克地区等表现得尤为突出。分离主义对所在成员国的统一造成危害和挑战，不利于一体化的平稳运行和推进。 第三，英国与欧盟存在各种难以化解的矛盾冲突，最终只得分道扬镳，对一体化造成打击。英国的疑欧主义盛行，前英国首相卡梅伦就是一个疑欧主义者，而疑欧主义与欧洲一体化格格不入。卡梅伦曾这样描述道，“我们具有一个岛屿民族的特质：独立、直率，对捍卫我们的主权充满激情”，而且英国人还具有“开放”的秉性。在对于欧洲（大陆）的认知上，他认为：“对于我们而言，欧盟是实现繁荣、稳定和成为欧洲内外自由和民主之支柱等目标的手段，而不是目标本身。”[29]而更重要的是，卡梅伦的疑欧主义政策比英国以往的疑欧主义政策走得更远：不仅仅注重在欧洲一体化进程中维护英国的国家主权和利益，而且将脱离欧洲一体化作为重要的政策选项和诉求。所以，英国政府将维护国家主权视为不可动摇的原则，在欧盟治理原则方面与欧盟方面存在重大分歧，而英国脱欧公投的结果使得“去一体化”成为现实。[30]具体而言，英国选择脱欧的原因大致有：欧盟威胁到了英国的主权完整；欧盟正在以繁琐的规章扼杀英国；欧盟偏袒大公司的利益并阻止亟需的改革；欧元是欧盟货币制度的灾难；欧盟的移民及难民政策失控；英国可以在撇开欧盟的情况下确立更合理的移民制度；英国不须承担对欧盟的财政负担。[31]其中，主权完整、经济治理、财政负担以及来自欧盟内外的移民和难民等，在英欧矛盾冲突中占据主要地位。
结 语
欧洲一体化经过漫长的正向历史演进，在深度和广度方面都取得了巨大的成就，法律、货币、区域市场、商贸、边界管控等方面的制度建设也颇有建树，欧盟从一个主权国家的经济联合体逐渐向一个类联邦制国家过渡。但在2016年6月23日，原本相对而言顺风顺水的欧洲一体化出现逆转，英国决定脱欧，出现了与一体化方向相反的“去一体化”。通过对此问题的考察和梳理，我们认为英国脱欧并不能改变欧洲一体化的大方向，但会使欧盟面对更加严峻的新挑战。
首先，欧洲一体化中的“去一体化”现象反映出欧盟面临的新问题和挑战。欧洲一体化的成就使欧共体和欧盟在欧洲产生了巨大的向心力和吸引力。即使是在国家认同上与欧洲大陆国家不同的英国，也曾锲而不舍地多次主动申请加入欧共体。中东欧和巴尔干等相对落后的欧洲国家更是争相提出加入欧盟的要求。但英国在成为欧共体和欧盟成员国40多年之后决定退出，改变了欧洲一体化的良好发展势头，从中折射出欧盟本身在发展和治理方面存在的问题，反映出英国与欧盟不可调和的矛盾和认同差异。同时，英国脱欧事件也表明疑欧主义已经危及欧盟的团结和完整，而退出欧盟正成为某些持有相似立场的成员国的一个现实选项。在目前情况下，欧盟需要大力维护自身的团结和稳定，避免“去一体化”蔓延到其他成员国。
其次，“去一体化”只是支流现象，无法阻止欧洲一体化的主流。尽管英国脱欧对欧洲一体化产生了一定的影响，但至少到目前，欧盟所担心的脱欧连锁反应并未出现，而且欧盟的制度体系和行政体系也未受到根本性的损害。从目前的情况来看，英国脱欧造成的直接冲击体现在两个方面：其一是英国供款取消所造成的财政亏空；其二是欧盟在英国移民地位的前景不明。欧盟对此已作出适当的应对：在财政方面，欧盟已推出新预算案，提议提高成员国的供款比例，同时英国支付的“分手费”也可以弥补一些；在移民方面，虽然目前的人员自由流动可能无法延续，但欧盟与英国的谈判达成妥协的可能性依然存在，因为欧洲大陆上也有上百万的英国公民居住和就业；另外，欧盟在制度建设和接纳新成员国方面将继续推进，保持一体化的前进势头和方向。而且，英国的退出在某些方面能减少一体化规划和实施的障碍，增强欧盟的团结和提高行政效率。
再次，欧洲一体化要求欧盟重视和加强创新和改革，以适应新的时代要求。英国脱欧反映出欧盟在经济发展和多层治理方面存在的问题，需要有的放矢地应对和解决。重视和加强欧盟内部的创新和改革应当是必由之路。卡梅伦曾对欧盟改革提出过五项建议，具有一定的参考价值，即提高竞争力，消除监管方面的限制，完善服务于单一市场的建设；尊重灵活性，在一体化问题上根据不同成员国的立场要求灵活应对，避免僵硬的划一治理模式；尊重成员国的权力，成员国的权力让渡并非永久性安排，确保成员国与欧盟之间的权力平衡；强调民主责任制，承认和维护成员国议会作为欧盟合法性和责任制的真正来源；坚持公平原则，确保欧元区内外的成员国能够在欧盟单一市场获得公平待遇。[32]
最后，英国脱欧并不意味着完全脱离歐洲一体化，而将以新的形式参与一体化进程。英国作为一个欧洲国家，无论从客观还是从主观的角度，都将会与欧盟和欧盟成员国保持密切的联系。英国政府最近公布的“软脱欧”白皮书，主张在退出欧盟的同时，继续保持与欧盟的自由贸易关系，维持统一的贸易商品标准，保留北爱尔兰与爱尔兰之间的边界现状（取消边检的“软边界”），继续保持安全伙伴关系，但终止与欧盟国家的人员自由流动，同时对短期访客互免签证。[33]虽然欧盟不大可能全部接受英国的建议，但考虑到欧盟对其他未加入欧盟的欧洲国家（如挪威和瑞士）的立场和政策，两者之间仍然可能达成妥协和协议，从而保持密切的特殊关系，以实现双方的利益最大化。再者，另一种可能性也不能完全排除，即在未来的某个时刻，英国由于利益使然，重归欧洲一体化之路，再度成为欧盟大家庭的一员。可以说，英国尽管在形式上脱离了欧洲一体化，但实质上仍然摆脱不了与之千丝万缕的关系。
注释
[1]Ernst B. Haas， The Uniting of Europe： Political， Social and Economic Forces 1950-1957， Stanford University Press， 1958.
[2]Alan Milword， The European Rescue of the Nation State， London： Routledge， 1992.
[3]John Ishiyama and Marijke Breuning， "Neoinstitutionalism"， Encyclopedia Britannica， https：//www.britannica.com/topic/neoinstitutionalism. [4]Lucy Hatton， "Theories of European Integration"， http：//www.civitas.org.uk/content/files/OS.16-Theories.pdf.
[5]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， European Union， June 2018， p. 5.
[6]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， p. 6.
[7]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU"， June 24， 2016， https：//www.cer.eu/insights/impact-brexit-eu.
[8]Joe Barnes， "Euroscepticism Mapped： Five countries threatening to rock the EU"， Sunday Express， April 8， 2018， https：//www.express.co.uk/news/world/941976/EU-news-five-eurosceptic-countries-threaten-European-Union.
[9]Jennifer Rankin， "Hungary Election： Viktor Orbán declares victory"， The Guardian， April 9， 2018， https：//www.theguardian.com/world/live/2018/apr/08/hungary-election-victor-orban-expected-to-win-third-term-live-updates.
[10]Agence France–Presse， "Donald Tusk Warns Poland Could Hold a Brexit-style EU Referendum"， The Telegraph， January 11， 2018， https：//www.telegraph.co.uk/news/2018/01/11/donald-tusk-warnspoland-could-hold-brexit-style-eu-referendum/.
[11]Alessandra Scotto Di Santolo， "’EU is Filth’ Salvini Lashed out at Brussels as He Threat to Stop Funds to ’Useless’ EU"， Sunday Express， August 28， 2018， https：//www.express.co.uk/news/world/1008646/EU-Italy-news-Matteo-Salvini-migrant-crisis-Brussels-funds-Diciotto-migrants-ship.
[12]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU".
[13]Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， Centre for European Reform， April， 2018， p. 6.
[14]UK Parliament， "The UK’s Contribution to the EU Budget"， March 23， 2018， https：//researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7886#fullreport.
[15]EUNEWS， "EU Unveils First Post-Brexit Budet"， May 2， 2018， http：//www.euronews.com/2018/05/02/eu-unveils-first-post-brexit-budget.
[16]Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， p. 3， 5.
[17]Speech by the Prime Minister of the Netherlands， Mark Rutte， at the Bertelsmann Stiftung， Berlin， Feburary 2， 2018， from： Noah Gordon， "The EU Budget after Brexit： Reform not revolution"， p. 7.
[18]Jim Brunsden； Mehreen Khan and Alex Barker，"’Frugal four band together against Brussels’ plan to boost budget"， Financial Times， February 22， 2018， https：//www.ft.com/content/438b7ff4-1725-11e8-9376-4a6390addb44. [19]"Joint Statement of the Visegrad Group， Croatia， Romania and Slovenia"， February 2， 2018， p. 2， https：//www.miir.gov.pl/media/50853/Wspolneoswiadczenie.pdf.
[20]Michael Peel； Mehreen Khan and James Politi， "Poland attacks plan to tie EU funds to rule of law"， Financial Times， February 19， 2018， https：//www.ft.com/content/d6ef7412-157c-11e8-9376-4a6390addb44.
[21]Lord Cockfield， The European Union： Creating the Single Market， Chichester： Wiley Chancery， 1994， p. 39.
[22]HM Government， Review of the Balance of Competences between the UK and the EU： The Single Market， London， July 2013， p. 35.
[23]Directorate General for Internal Policy of the Union， "The Impact of the UK’s Withdraw on EU Integration"， p. 6.
[24]Charles Grant， "The Impact of Brexit on the EU".
[25]George Osbourne， "Extracts from the Chancellor’s Speech on Europe"， UK Government， January 15， 2014， https：//www.gov.uk/government/speeches/extracts-from-the-chancellors-speech-on-europe.
[26]Klaus Schwab， "The Global Competitiveness Report， 2017-2018"， World Economic Forum， Genever， 2017， p. 21.
[27]European Union， "EU Administration： Staff， language and location"， https：//europa.eu/european-union/about-eu/figures/administration_en.
[28]Michael Birnbaum， "7 Reasons Why Some Europeans Hate the EU"， The Washington Post， June 25， 2016， https：//www.washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2016/06/25/7-reasons-why-some-europeans-hate-the-e-u/？noredirect=on