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摘 要：在国家推进治理体系和治理能力现代化的背景下，适应人才政策发展的流动人员尤其是留学人员档案管理制度建设相对滞后，对各地人才服务机构的建档工作等档案服务带来许多困扰与不便。文章通过三轮调查，以苏州市人才服务中心为例，分析了留学人员档案管理工作中存在的问题及其反映出的现行制度缺陷，初步提出了政策协同管理、规范标准建设与管理流程优化等对策。
关键词：留学人员；档案管理制度；建档
根据发展经济学观点，在全球经济一体化或区域经济一体化增强的趋势下，一国或一个地区经济和技术的长远发展得益于适当的智力流动[1]。近年来全国各地实施的各种引才政策围绕“引得进、留得住、用得好”三个维度[2]展开了激烈竞争，其中“引得进”维度中政府对人才引进的质量以各类证书、资金、团队等为衡量标准，在实际执行中大范围涉及我国现行的人事档案，特别是流动人口人事档案和干部人事档案工作的制度及执行。人事档案作为人才引进工作的一项重要凭证，发挥着难以替代的作用[3]。
本文以苏州市人才服务中心为例，以留学人员档案工作中的实际问题为线索，结合对苏州各人才服务中心和国内主要城市留学人员档案管理现状的调查，聚焦各类留学人员档案完整性问题，在现有制度框架下探索留学人员档案管理中现实问题的解决方案，尤其是建档问题的处理策略。
1. 我国留学人员概况
参考教育部《国家留学基金资助人员派出和管理若干问题的规定（1996年）》和教育部对留学人员统计口径，留学人员群体主要可分为国家公派、单位公派和自费留学三类。
据教育部统计，1978-2019年，我国各类出国人员累计达656.06万人，其中86.28%已完成学业的留学人员选择回国发展，较2000年增幅超过31倍。公开数据表明，1/3的留学人员完成国内高中教育后就选择出国留学，完成国内本科教育后出国留学的接近一半，硕士毕业后出国留学的不到1/10，其余为大专或中专毕业后出国留学；从留学回国人员的学历构成来看，硕士学位占63%，学士学位占30%，博士学位占6%。2019年《中国留学白皮书》的数据表明，本科毕业生依然是中国留学生中的主力军，图1、图2数据可以印证这一点。
据苏州市统计局数据，至2020年底，全市人才总量超过293万人，高层次人才接近27万人，留学归国人员突破5万人。2016年的一项苏州市留学回国人员调查报告显示，留学回国人员中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在国有企业工作，17.3%在外资企业工作，38.1%在私营企业工作，3.7%在政府部门工作。根据中组部、人事部关于印发《流动人员人事档案管理暂行规定》的通知（人发〔1996〕118号）第四条以及《干部人事档案工作条例》第十二、十三条的规定，只有具备人事档案管理权的单位（实践中包括国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业等）和各地的人才服务机构才能保管人事档案。因此，按照现行制度及实践，至少有一半的苏州留学归国人员由苏州市各级人才服务中心负责处理其档案业务。
2. 人事档案概念及管理
人事档案是我国人事管理制度的主要产物，是个人经历、思想品德、学识能力、工作业绩等内容的记录和证据，在司法公证、职称申报、个人证明等情境中具有法律效用。人事档案承载了各类人才信息，是人才信息的可靠来源，能综合反映人才的政治思想、道德品质、工作能力等情况，是构成人才管理与开发工作可依托的宝贵资料库。
根据2014年12月中共中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门联合发布的《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）第二条，流动人员人事档案在人事档案中占有重要地位，包括机关事业单位辞退（职）开除人员、企事业单位解聘人员、自由职业或灵活就业人员、自费出国留学及其他因私出国（境）人员等群体的档案。
流动人员人事档案管理体制为集中统一、归口管理。具体业务层面一般按属地管理原则，由流动人员户籍所在地或现工作单位所在地县级以上（含县级）公共就业和人才服务机构以及获得人力资源和社会保障部门授权的单位负责统一管理[4]。
3. 留学人员档案内容与归档范围
本研究所称留学人员档案主要是指留学人员人事档案，在概念和实践领域属于流动人员人事档案管理的范畴，但同时又受干部人事档案管理规范和相关制度的约束。随着留学人员数量的迅速增长和人事代理业务的迅速发展， 目前各级人才服务机构保管的留学人员档案数量逐年增多，问题与矛盾也逐渐显现。
苏州和全国主要城市现行的留学人员档案管理制度与规范主要依据“人社部发〔2014〕90号文件”，参考《干部人事档案材料收集归档规定》（中组发〔2009〕12号）以及2018年11月20日起施行的《干部人事档案工作条例》等，将留学人员档案主要內容分为履历类、自传类、鉴定与考核考察类、学习与培训类、政审类、党团类、表彰奖励类、涉纪涉法类、待遇任免类以及其他材料共十大类，具体归档范围按类别细分。
1. 调查实施与数据处理
本研究前后共开展了三轮调查：第一轮针对苏州市辖区范围内各人才服务中心，开展了“留学归国人员档案管理操作岗位数据调查”，搜集了苏州市各人才服务中心在操作过程中对留学人员范围的确定和分类、与其他部门之间关于留学人员档案管理的业务协同情况以及遇到的问题及困难等；结合第一轮调查数据，针对北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、天津 、厦门、宁波9个城市人才服务中心档案工作情况展开第二轮网络、电话调研，获取各地人才政策及相应的人事档案管理配套政策及实施办法；第三轮针对以上城市进一步调查了各地人才服务中心针对留学人员档案处理的具体情景及做法。 首轮调查以苏州市人才服务中心提供的36位在苏留学归国人员为初始样本，采用滚雪球抽样方法，最终覆盖高校、政府、事业单位、外企、国企等不同类型用人单位，共发放150份问卷，回收有效问卷136份。调查发現，只有约一半（53%）留学人员出国前办理过个人档案托管或寄存，这意味着另一半留学人员对个人档案的保管存续状态不清楚，很可能造成个人档案处于失序状态；办理过寄存或托管的留学人员中，选择各地人才服务机构的最多，占比72%，然后依次是教育部留学人员服务中心（17%）和学校（11%）；26.47%的受访者在出国之前户籍所在地是苏州本地，73.53%的受访者在出国之前户籍所在地是外地，这意味着回国后的留学人员大部分需要在人才服务机构间办理档案转递业务。
归国后，74%的留学人员因工作需要办理档案业务，38%的留学人员因为户籍业务需要办理档案业务；办理过程中求助最多的对象依次是人才服务中心（74%）、单位人事部门（53%）和档案局馆（24%）；留学归国人员的发展方向主要为就业（58.82%）与创业（41.18%）；留学人员办理的个人档案业务主要是归档或移交，新建档案的业务占小部分。60%左右的人仍愿意维持目前相对简单的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以优化后期查询方式和效率的人占40%；61.76%的受访者认为应建立在线办理渠道，提供在线办事指南；35.29%的受访者认为可以将在线办理与线下办理相结合。
2. 留学人员档案业务类型
以苏州市人才服务中心为例，目前对于在国（境）内无高等学校教育经历的人员，因为在各公共就业和人才服务机构无人事档案，在办理档案业务时视为新建档案业务（仅限于工作单位工商营业执照或组织机构代码登记在姑苏区的留学人员）；对于在国（境）内有高等学校教育经历的人员，各高校会将其档案按毕业生档案派遣到户籍所在地或工作地的具有人事保管权的单位，此类人员因有人事档案，后续材料补充可视为归档业务。
经过调研北京、南京、深圳、厦门等地，发现目前国内各地人才中心和服务机构基本上在处理留学人员档案业务时都是分为以上两类情景。不同的是，按流动人员处理留学人员档案时，会根据留学人员在国（境）内外教育阶段或取得学位的差异进行一定程度的差异化管理。总体原则是以是否有国内档案材料或记录为依据进行归档，并审慎进行档案新建业务。其中国外学历认证材料有所变化——使领馆自2020年11月1日起不再开具《留学回国人员证明》，留学人员身份认定可借助教育部留学服务中心提供的国外学历学位认证书、国外院校的录取材料以及学位证书等材料。
就苏州而言，人事档案按照属地化管理，虽然各区人才服务中心在业务类型和所需材料上大同小异，但在具体操作说明表述和业务流程上仍然有所差异。类似“学籍材料”“相关材料”“档案材料”“学籍档案”等表述存在表义及操作层面的模糊性，不利于公共服务过程中业务流程说明或业务指南的编制。
3. 留学人员档案管理现行做法与依据
（1）档案新建
北京市人社局《关于进一步加强我市留学人员就业创业服务有关工作的通知》（京人社调发〔2014〕196号）规定出国前未建档案的留学人员，可凭当地人社局盖章确认的《留学人员建档申请表》申请建立档案，并要求在该表盖章确认30日内办理就业及报到手续，将档案会同其他材料转至用人单位或单位委托存档的档案管理机构。这对于留学人员档案新建业务具有一定的指导意义和借鉴价值。《江苏省人才流动服务中心流动人员人事档案管理工作细则》第六条针对人事代理单位新进人员，规定“从未建立过人事档案的可以申请新建人事档案，而原有人事档案遗失的，则不在新建档案范围之列”。
另外，按照《干部人事档案工作条例》规定，在人事档案遗失或损毁的情形下，人事档案可采取“重新建档”。但在实际执行过程中，高校、企事业单位甚至政府部门为吸引高层次人才，常常会出台相应的办法，打开所谓引进人才的绿色通道，通过申请人提交重新建档申请为其重新建立人事档案。
（2）档案托管或归档
人才服务机构提供的人事档案托管服务是其档案服务功能的核心部分。教育部依据《关于留学服务中心开展留学人员档案管理服务工作的批复》（教人厅〔1997〕22号）开展的“留学人员档案管理”项目，针对长期存档人员提供档案托管服务，需要申请人准备《存档人员登记表》，以及护照首页、国外教育机构入学证明和签证的复印件。
北京市留学人员服务中心建立的留学人员档案库，要求出国留学人员持录取通知书或邀请函、护照，留学回国人员持驻外使领馆开具的《留学回国人员证明》（2020年11月1日起不再开具）、聘用书或聘用合同，在外留学人员持在外留学或工作证件、国内不保留公职的证明办理存档手续，并为存档的留学人员收集、归档、整理、保管留学期间及留学回国后形成的各类档案材料。
4. 共性问题分析
调查发现，随着社会信息化的深入发展，传统的人才服务机构人事档案管理模式与方法越来越不能适应各地层出不穷的人才引进政策和经济社会协调发展的新趋势和新要求。各地留学人员档案管理与服务工作出现了一些共同的问题与矛盾。
（1）业务协同仍需加强
目前人才政策实施一般是由各地政府出台宏观性的指导意见，科学技术部门或人才办规划人才引进、培养的具体条件和方式，人力资源和社会保障部门负责人才申报条件和程序、激励奖惩措施等[5]，再由用人单位为引进人才办理具体的手续和服务。这就造成参与办理和流转引进人才人事档案的具体部门分散，手续复杂，加大了留学人员办事成本，同时增加了人事档案管理机构的工作负担。
（2）标准规范相对滞后
本研究调查发现，目前各省市乃至各区在实际处理留学人员档案尤其是档案新建时并无统一的标准规范，多数人才服务机构仅依据自身管理实际进行处理。这不仅破坏了一定区域内业务管理的统一性，也间接对人才流动产生了一定的阻碍。 例如，江苏省人才流动服务中心印发了《江苏省人才服务机构流动人员人事档案转递服务指导意见》（试行），该文件针对省内人才服务机构之间的人事档案转递工作制定了试行标准，指导的是已建档案的流动人员档案转递，但对于档案新建，目前尚未有统一的标准或规范性文件发布。
（3）人档分离问题
尽管现阶段的人事档案代理机制在某种程度上有利于企事业单位人事档案管理，但也带来了人事档案不能跟随个人情况变动及时更新与完善以及“人档分离”的现象。
例如，各地引进人才时开启所谓的绿色通道进行“重新建档”，导致人事档案被人为地进行拆分，破坏了档案的完整性[6]，进而产生“一人多档”“有档无人”的问题，这有悖于人事档案的管理规范，严重削弱了人事档案的可用性和真实性。人才流动绿色通道现象的存在，冲击了传统人事管理和人事档案管理制度[7]，因此要审慎对待此种方式的重新建档。
此外，对于流动人员人事档案的所有权问题，至今没有相关规章制度进行规定，这易造成实际工作中出现“弃档”“死档”“自留档案”等情形[8]。
（4）被动服务问题
由于人员工作现状无法被人事代理机构实时掌握，同时用人单位也难以适时地对寄存在代理机构的人事档案进行增补，这就导致留学人员人事档案因其内容的缺失而不能确切地反映人员的实际工作状态。虽然我国早已推行了人事代理制度，但是对于人事代理的具体概念及操作流程，无论是用人单位还是员工，都缺乏清晰的认知。除此之外，虽然人才服务中心会提供毕业生就业指导，但其指导内容主要是针对毕业生档案的接收和管理或按人员需求开具未就业证明，在主动进行档案获取以及向用人单位寄送档案等工作的开展方面仍有一定拓展空间。以上事实都直接表明了人才服务中心主动服务的意识淡薄，在当前档案工作中仍处于被动服务的处境。
（5）信息安全问题
当前人事档案数字化管理基本已经在各人才服务机构普及，然而，在实际的电子化管理过程中，由于各种因素的限制，往往会催生出形式主义的信息化建设现状。例如部分人才机构仍存在信息化基础设施老旧故障多、信息化建设标准落后以及职工缺乏基本信息素养的问题，这会直接影响到人事档案管理工作的开展，致使人事档案信息的完整性、真实性受损，甚至可能由于职工不熟悉信息化管理流程或硬软件系统的限制，出现档案材料的丢失和泄露等安全問题。
1. 政策协同管理
就人事档案管理服务的主体而言，2018年《人力资源市场暂行条例》（国务院令第700号）出台，规定公共人力资源服务机构提供流动人员人事档案管理服务，而2019年修订版《人才市场管理规定》（人事部、国家工商行政管理总局令第1号）中则提出，人才中介服务机构开展流动人员人事档案管理服务。政策之间的不协调直接造成了实际工作过程的混乱。当前仅流动人员人事档案管理方面，就先后有各类行政规章和标准出台，如《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）、《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》（人社厅发〔2016〕75号）、《流动人员人事档案管理服务规范》（GB/T 32623-2016）、《关于加快推进流动人员人事档案信息化建设的指导意见》（人社厅发〔2018〕102号）等。但这些规章和标准在规范效力、执行力度、监督机制等方面的协调力是值得商榷的。
因此，有必要通过加强政策协同，从人事档案管理、流动人员档案工作、留学人员管理、人才引进与开发政策等方面着手，寻找政策契合点，尽早制定适应当前流动人员人事档案工作的政策规章，甚至是配合各类人才引进政策的人事档案管理与服务标准。对因不当使用“重建档案”办法而造成的“一人多档”等问题进行改正，整治已经产生的“一人多档”“人档分离”等情况，妥当管理本不需要重建的人事档案。
另外，有关部门在修订《流动人员人事档案管理规定》或出台新的相关规章时，应在保持既有政策稳定性的前提下，考虑进一步明确档案重建问题的适用情形与可操作性，以目前我国广泛开展的档案“双轨”转“单轨”实践及制度改革为契机，尝试在技术实践层面实现人才信息和数据的共享和融通，形成压力与动力，助推政策协同与创新。同时，在政策的推行中，理应将县级人才服务机构的实际工作条件纳入考虑范围，避免强制实行档案属地化管理服务的“一刀切”式工作处理方式。
2. 规范标准建设
2016年5月，人力资源和社会保障部办公厅发布了《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》（人社厅发〔2016〕75号），旨在对流动人员人事档案管理服务流程进行简化优化，切实解决流动人员存档过程中的问题[9]。人事档案管理在实际工作中存在诸多障碍，是因为其内容关联面较广，包括各种复杂的情况。随着互联网时代经济全球化加剧，目前人事档案管理工作过程中会出现一些无法依据现有规范标准处理的新难点。因此，有关部门应针对人事档案工作的实际情况，结合其未来发展的趋势， 尽快制定满足实际工作需要的相关法规标准，最大程度解决人事档案管理工作中部分“无法可依”的现状[10]。
3. 管理流程优化
（1）分类精准管理
留学人员档案管理工作应按前文所述留学人员类别和具体业务情景类别实行精准分类和细粒度管理。首先，加快厘清苏州市人才服务中心存量留学人员人事档案数量和年增量，并按档案来源进行结构性调查——分为大专院校毕业生档案、其他企业或人才机构调转、转制国有企业职工、省内转入、省外转入等类别进行盘点，并摸清档案流转方向，以此主动积极地配合苏州市人才政策的实施。
其次，人才服务机构应完善留学人员档案的接收和转递、鉴别和归档、整理和保管、查（借）阅服务，以及出具存档、经历相关证明及出国（境）政审（考察）和党员组织关系接转等各项业务服务标准和服务流程，推进规范化、精细化的线上和线下业务划分与部署。 （2）加大信息化建设力度
留学人员档案管理信息化是在线政务服务的重要组成部分。《对十三届全国人大三次会议第5337号建议的答复》（教外建议〔2020〕76号）文件提出，教育部与人力资源和社会保障部、科技部等部门协作配合，大力推进“互联网+留学服务”平台建设，实现了留学回国就业落户、留学人员档案保存、学历学位认证等业务的在线办理。
在我国大力支持和推动电子政务发展的背景下，人才服务机构应通过全面掌握流动人员的数量、结构、分布、流向等情况，开发或使用面向全国人才服务机构、企事业单位以及留学人员三方的全国人事档案信息共享系统，建立按留学人员专业、院校、职称、年龄段等标准进行分类的数据库，完善留学人员建档、补档、异地查阅等功能，通过身份认证等信息技术实现各地人才服务机构信息互联，最大程度降低已形成的“一人多档”问题的影响，更好地服务于留学人员等各类人才引进与开发工作；并以实现数据向上集中为目标，加快出台统一的人事档案数字化建设标准，推进档案信息化发展进程；同时通过对新进职工信息化水平严格要求或加强内部信息化培训提高职工信息素养[11]，利用各种互联网信息渠道積极开展档案信息化便民工作，减轻公民和企业信息负担。
（3）加强留学人员材料收集归档
人才服务机构应遵循真实、全面、及时、规范的要求[12]，积极探索与用人单位形成联动机制，及时收集留学人员的各类归档材料。同时加强对留学回国人员的档案政策宣传，提升其档案意识，促使他们及时提交国外学历材料、国外工作材料。留学期间如有材料缺失，需要联系国外学校或者工作单位进行补充，对于不能提供的需要调查或者协商。坚持做好留学人员档案材料的收集、整理、鉴别、存储等工作， 保证留学人员人事档案资料的完整与真实。
另外，教育部留学服务中心规定，从2019年5月起国（境）外学历认证取消纸质认证结果，统一改发电子认证。这就意味着申请者可重复性打印国外学历认证证书，从而使得电子证书的原始性受到挑战。因此人才服务机构可根据自身实际，适当参考引用司法领域的公证保全模式对电子证书原始性进行检验[13]，相关部门也可利用可信时间戳、数字签名[14]等技术对电子证书原始性进行保障，以此避免“一人多档”的现象发生。
*本文系2019年度苏州大学横向项目“留学人员档案管理研究”（项目编号：AS10303119）阶段性研究成果。
注释与参考文献
[1]SANTOS， VINAY.Migration as a source of growth：the perspective of a developing country[J].Journal of Population Economics， 2003 （1） ：161-175.
[2]宗子仰.地方政府海外高层次人才引进政策研究[D].上海：上海交通大学， 2010.
[3]巫肖萍.谈人事档案在人才引进中的作用[J].科技情报开发与经济，2005（11）：250-251.
[4]中共中央组织部 人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知[EB/OL].[2021-05-20]. http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk_ qt/201412/t20141215_146304.html.
[5]鞠炜，刘宁.京沪浙粤苏人才政策比较研究[J].中国人力资源开发，2013（15）：87-92.
[6]孙红梅，翟福贞.高校人才引进中“重新建档”利弊分析及对策思考[J].兰台世界，2017（22）：59-60.
[7]倪丽娟.人才流动引发的人事档案管理问题思考[J].档案学通讯，2008（1）：13-15.
[8]黄霄羽，裴佳勇.关于流动人员人事档案所有权的思考[J].档案学通讯，2019（6）：87-93.
[9]人力资源和社会保障部办公厅关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知[EB/OL].[2021-05-20]. http：//www.mohrss.gov.cn//xxgk2020/ zcwjk/.
[10]何素芳.论人才竞争对人事档案工作的影响与对策[J].档案学通讯，2005（5）：13-15.
[11]孙敏，冯博.浅议干部人事档案管理的热点问题[J].山西档案，2013（S1）：172-174+177.
[12]樊美丽.事业单位人事档案管理中存在的问题及对策思考[J].山西档案，2010（S1）：3-4.
[13]余亚荣，张照余.基于公证保全模式的电子文件法律证据价值维护研究[J].档案学研究，2020（4）：110-114.
[14] 丁家友.大数据背景下的档案数据保全探析[J].档案学通讯，2019（1）：34-39.
关键词：留学人员；档案管理制度；建档
根据发展经济学观点，在全球经济一体化或区域经济一体化增强的趋势下，一国或一个地区经济和技术的长远发展得益于适当的智力流动[1]。近年来全国各地实施的各种引才政策围绕“引得进、留得住、用得好”三个维度[2]展开了激烈竞争，其中“引得进”维度中政府对人才引进的质量以各类证书、资金、团队等为衡量标准，在实际执行中大范围涉及我国现行的人事档案，特别是流动人口人事档案和干部人事档案工作的制度及执行。人事档案作为人才引进工作的一项重要凭证，发挥着难以替代的作用[3]。
本文以苏州市人才服务中心为例，以留学人员档案工作中的实际问题为线索，结合对苏州各人才服务中心和国内主要城市留学人员档案管理现状的调查，聚焦各类留学人员档案完整性问题，在现有制度框架下探索留学人员档案管理中现实问题的解决方案，尤其是建档问题的处理策略。
一、研究背景
1. 我国留学人员概况
参考教育部《国家留学基金资助人员派出和管理若干问题的规定（1996年）》和教育部对留学人员统计口径，留学人员群体主要可分为国家公派、单位公派和自费留学三类。
据教育部统计，1978-2019年，我国各类出国人员累计达656.06万人，其中86.28%已完成学业的留学人员选择回国发展，较2000年增幅超过31倍。公开数据表明，1/3的留学人员完成国内高中教育后就选择出国留学，完成国内本科教育后出国留学的接近一半，硕士毕业后出国留学的不到1/10，其余为大专或中专毕业后出国留学；从留学回国人员的学历构成来看，硕士学位占63%，学士学位占30%，博士学位占6%。2019年《中国留学白皮书》的数据表明，本科毕业生依然是中国留学生中的主力军，图1、图2数据可以印证这一点。
据苏州市统计局数据，至2020年底，全市人才总量超过293万人，高层次人才接近27万人，留学归国人员突破5万人。2016年的一项苏州市留学回国人员调查报告显示，留学回国人员中21.9%在高校工作，6.8%在科研院所工作，7.1%在国有企业工作，17.3%在外资企业工作，38.1%在私营企业工作，3.7%在政府部门工作。根据中组部、人事部关于印发《流动人员人事档案管理暂行规定》的通知（人发〔1996〕118号）第四条以及《干部人事档案工作条例》第十二、十三条的规定，只有具备人事档案管理权的单位（实践中包括国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业等）和各地的人才服务机构才能保管人事档案。因此，按照现行制度及实践，至少有一半的苏州留学归国人员由苏州市各级人才服务中心负责处理其档案业务。
2. 人事档案概念及管理
人事档案是我国人事管理制度的主要产物，是个人经历、思想品德、学识能力、工作业绩等内容的记录和证据，在司法公证、职称申报、个人证明等情境中具有法律效用。人事档案承载了各类人才信息，是人才信息的可靠来源，能综合反映人才的政治思想、道德品质、工作能力等情况，是构成人才管理与开发工作可依托的宝贵资料库。
根据2014年12月中共中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门联合发布的《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）第二条，流动人员人事档案在人事档案中占有重要地位，包括机关事业单位辞退（职）开除人员、企事业单位解聘人员、自由职业或灵活就业人员、自费出国留学及其他因私出国（境）人员等群体的档案。
流动人员人事档案管理体制为集中统一、归口管理。具体业务层面一般按属地管理原则，由流动人员户籍所在地或现工作单位所在地县级以上（含县级）公共就业和人才服务机构以及获得人力资源和社会保障部门授权的单位负责统一管理[4]。
3. 留学人员档案内容与归档范围
本研究所称留学人员档案主要是指留学人员人事档案，在概念和实践领域属于流动人员人事档案管理的范畴，但同时又受干部人事档案管理规范和相关制度的约束。随着留学人员数量的迅速增长和人事代理业务的迅速发展， 目前各级人才服务机构保管的留学人员档案数量逐年增多，问题与矛盾也逐渐显现。
苏州和全国主要城市现行的留学人员档案管理制度与规范主要依据“人社部发〔2014〕90号文件”，参考《干部人事档案材料收集归档规定》（中组发〔2009〕12号）以及2018年11月20日起施行的《干部人事档案工作条例》等，将留学人员档案主要內容分为履历类、自传类、鉴定与考核考察类、学习与培训类、政审类、党团类、表彰奖励类、涉纪涉法类、待遇任免类以及其他材料共十大类，具体归档范围按类别细分。
二、留学人员档案管理情况调查分析
1. 调查实施与数据处理
本研究前后共开展了三轮调查：第一轮针对苏州市辖区范围内各人才服务中心，开展了“留学归国人员档案管理操作岗位数据调查”，搜集了苏州市各人才服务中心在操作过程中对留学人员范围的确定和分类、与其他部门之间关于留学人员档案管理的业务协同情况以及遇到的问题及困难等；结合第一轮调查数据，针对北京、上海、广州、深圳、南京、杭州、天津 、厦门、宁波9个城市人才服务中心档案工作情况展开第二轮网络、电话调研，获取各地人才政策及相应的人事档案管理配套政策及实施办法；第三轮针对以上城市进一步调查了各地人才服务中心针对留学人员档案处理的具体情景及做法。 首轮调查以苏州市人才服务中心提供的36位在苏留学归国人员为初始样本，采用滚雪球抽样方法，最终覆盖高校、政府、事业单位、外企、国企等不同类型用人单位，共发放150份问卷，回收有效问卷136份。调查发現，只有约一半（53%）留学人员出国前办理过个人档案托管或寄存，这意味着另一半留学人员对个人档案的保管存续状态不清楚，很可能造成个人档案处于失序状态；办理过寄存或托管的留学人员中，选择各地人才服务机构的最多，占比72%，然后依次是教育部留学人员服务中心（17%）和学校（11%）；26.47%的受访者在出国之前户籍所在地是苏州本地，73.53%的受访者在出国之前户籍所在地是外地，这意味着回国后的留学人员大部分需要在人才服务机构间办理档案转递业务。
归国后，74%的留学人员因工作需要办理档案业务，38%的留学人员因为户籍业务需要办理档案业务；办理过程中求助最多的对象依次是人才服务中心（74%）、单位人事部门（53%）和档案局馆（24%）；留学归国人员的发展方向主要为就业（58.82%）与创业（41.18%）；留学人员办理的个人档案业务主要是归档或移交，新建档案的业务占小部分。60%左右的人仍愿意维持目前相对简单的材料和流程，愿意在前期配合提供更多材料和信息以优化后期查询方式和效率的人占40%；61.76%的受访者认为应建立在线办理渠道，提供在线办事指南；35.29%的受访者认为可以将在线办理与线下办理相结合。
2. 留学人员档案业务类型
以苏州市人才服务中心为例，目前对于在国（境）内无高等学校教育经历的人员，因为在各公共就业和人才服务机构无人事档案，在办理档案业务时视为新建档案业务（仅限于工作单位工商营业执照或组织机构代码登记在姑苏区的留学人员）；对于在国（境）内有高等学校教育经历的人员，各高校会将其档案按毕业生档案派遣到户籍所在地或工作地的具有人事保管权的单位，此类人员因有人事档案，后续材料补充可视为归档业务。
经过调研北京、南京、深圳、厦门等地，发现目前国内各地人才中心和服务机构基本上在处理留学人员档案业务时都是分为以上两类情景。不同的是，按流动人员处理留学人员档案时，会根据留学人员在国（境）内外教育阶段或取得学位的差异进行一定程度的差异化管理。总体原则是以是否有国内档案材料或记录为依据进行归档，并审慎进行档案新建业务。其中国外学历认证材料有所变化——使领馆自2020年11月1日起不再开具《留学回国人员证明》，留学人员身份认定可借助教育部留学服务中心提供的国外学历学位认证书、国外院校的录取材料以及学位证书等材料。
就苏州而言，人事档案按照属地化管理，虽然各区人才服务中心在业务类型和所需材料上大同小异，但在具体操作说明表述和业务流程上仍然有所差异。类似“学籍材料”“相关材料”“档案材料”“学籍档案”等表述存在表义及操作层面的模糊性，不利于公共服务过程中业务流程说明或业务指南的编制。
3. 留学人员档案管理现行做法与依据
（1）档案新建
北京市人社局《关于进一步加强我市留学人员就业创业服务有关工作的通知》（京人社调发〔2014〕196号）规定出国前未建档案的留学人员，可凭当地人社局盖章确认的《留学人员建档申请表》申请建立档案，并要求在该表盖章确认30日内办理就业及报到手续，将档案会同其他材料转至用人单位或单位委托存档的档案管理机构。这对于留学人员档案新建业务具有一定的指导意义和借鉴价值。《江苏省人才流动服务中心流动人员人事档案管理工作细则》第六条针对人事代理单位新进人员，规定“从未建立过人事档案的可以申请新建人事档案，而原有人事档案遗失的，则不在新建档案范围之列”。
另外，按照《干部人事档案工作条例》规定，在人事档案遗失或损毁的情形下，人事档案可采取“重新建档”。但在实际执行过程中，高校、企事业单位甚至政府部门为吸引高层次人才，常常会出台相应的办法，打开所谓引进人才的绿色通道，通过申请人提交重新建档申请为其重新建立人事档案。
（2）档案托管或归档
人才服务机构提供的人事档案托管服务是其档案服务功能的核心部分。教育部依据《关于留学服务中心开展留学人员档案管理服务工作的批复》（教人厅〔1997〕22号）开展的“留学人员档案管理”项目，针对长期存档人员提供档案托管服务，需要申请人准备《存档人员登记表》，以及护照首页、国外教育机构入学证明和签证的复印件。
北京市留学人员服务中心建立的留学人员档案库，要求出国留学人员持录取通知书或邀请函、护照，留学回国人员持驻外使领馆开具的《留学回国人员证明》（2020年11月1日起不再开具）、聘用书或聘用合同，在外留学人员持在外留学或工作证件、国内不保留公职的证明办理存档手续，并为存档的留学人员收集、归档、整理、保管留学期间及留学回国后形成的各类档案材料。
4. 共性问题分析
调查发现，随着社会信息化的深入发展，传统的人才服务机构人事档案管理模式与方法越来越不能适应各地层出不穷的人才引进政策和经济社会协调发展的新趋势和新要求。各地留学人员档案管理与服务工作出现了一些共同的问题与矛盾。
（1）业务协同仍需加强
目前人才政策实施一般是由各地政府出台宏观性的指导意见，科学技术部门或人才办规划人才引进、培养的具体条件和方式，人力资源和社会保障部门负责人才申报条件和程序、激励奖惩措施等[5]，再由用人单位为引进人才办理具体的手续和服务。这就造成参与办理和流转引进人才人事档案的具体部门分散，手续复杂，加大了留学人员办事成本，同时增加了人事档案管理机构的工作负担。
（2）标准规范相对滞后
本研究调查发现，目前各省市乃至各区在实际处理留学人员档案尤其是档案新建时并无统一的标准规范，多数人才服务机构仅依据自身管理实际进行处理。这不仅破坏了一定区域内业务管理的统一性，也间接对人才流动产生了一定的阻碍。 例如，江苏省人才流动服务中心印发了《江苏省人才服务机构流动人员人事档案转递服务指导意见》（试行），该文件针对省内人才服务机构之间的人事档案转递工作制定了试行标准，指导的是已建档案的流动人员档案转递，但对于档案新建，目前尚未有统一的标准或规范性文件发布。
（3）人档分离问题
尽管现阶段的人事档案代理机制在某种程度上有利于企事业单位人事档案管理，但也带来了人事档案不能跟随个人情况变动及时更新与完善以及“人档分离”的现象。
例如，各地引进人才时开启所谓的绿色通道进行“重新建档”，导致人事档案被人为地进行拆分，破坏了档案的完整性[6]，进而产生“一人多档”“有档无人”的问题，这有悖于人事档案的管理规范，严重削弱了人事档案的可用性和真实性。人才流动绿色通道现象的存在，冲击了传统人事管理和人事档案管理制度[7]，因此要审慎对待此种方式的重新建档。
此外，对于流动人员人事档案的所有权问题，至今没有相关规章制度进行规定，这易造成实际工作中出现“弃档”“死档”“自留档案”等情形[8]。
（4）被动服务问题
由于人员工作现状无法被人事代理机构实时掌握，同时用人单位也难以适时地对寄存在代理机构的人事档案进行增补，这就导致留学人员人事档案因其内容的缺失而不能确切地反映人员的实际工作状态。虽然我国早已推行了人事代理制度，但是对于人事代理的具体概念及操作流程，无论是用人单位还是员工，都缺乏清晰的认知。除此之外，虽然人才服务中心会提供毕业生就业指导，但其指导内容主要是针对毕业生档案的接收和管理或按人员需求开具未就业证明，在主动进行档案获取以及向用人单位寄送档案等工作的开展方面仍有一定拓展空间。以上事实都直接表明了人才服务中心主动服务的意识淡薄，在当前档案工作中仍处于被动服务的处境。
（5）信息安全问题
当前人事档案数字化管理基本已经在各人才服务机构普及，然而，在实际的电子化管理过程中，由于各种因素的限制，往往会催生出形式主义的信息化建设现状。例如部分人才机构仍存在信息化基础设施老旧故障多、信息化建设标准落后以及职工缺乏基本信息素养的问题，这会直接影响到人事档案管理工作的开展，致使人事档案信息的完整性、真实性受损，甚至可能由于职工不熟悉信息化管理流程或硬软件系统的限制，出现档案材料的丢失和泄露等安全問题。
三、留学人员建档工作的对策与建议
1. 政策协同管理
就人事档案管理服务的主体而言，2018年《人力资源市场暂行条例》（国务院令第700号）出台，规定公共人力资源服务机构提供流动人员人事档案管理服务，而2019年修订版《人才市场管理规定》（人事部、国家工商行政管理总局令第1号）中则提出，人才中介服务机构开展流动人员人事档案管理服务。政策之间的不协调直接造成了实际工作过程的混乱。当前仅流动人员人事档案管理方面，就先后有各类行政规章和标准出台，如《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）、《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》（人社厅发〔2016〕75号）、《流动人员人事档案管理服务规范》（GB/T 32623-2016）、《关于加快推进流动人员人事档案信息化建设的指导意见》（人社厅发〔2018〕102号）等。但这些规章和标准在规范效力、执行力度、监督机制等方面的协调力是值得商榷的。
因此，有必要通过加强政策协同，从人事档案管理、流动人员档案工作、留学人员管理、人才引进与开发政策等方面着手，寻找政策契合点，尽早制定适应当前流动人员人事档案工作的政策规章，甚至是配合各类人才引进政策的人事档案管理与服务标准。对因不当使用“重建档案”办法而造成的“一人多档”等问题进行改正，整治已经产生的“一人多档”“人档分离”等情况，妥当管理本不需要重建的人事档案。
另外，有关部门在修订《流动人员人事档案管理规定》或出台新的相关规章时，应在保持既有政策稳定性的前提下，考虑进一步明确档案重建问题的适用情形与可操作性，以目前我国广泛开展的档案“双轨”转“单轨”实践及制度改革为契机，尝试在技术实践层面实现人才信息和数据的共享和融通，形成压力与动力，助推政策协同与创新。同时，在政策的推行中，理应将县级人才服务机构的实际工作条件纳入考虑范围，避免强制实行档案属地化管理服务的“一刀切”式工作处理方式。
2. 规范标准建设
2016年5月，人力资源和社会保障部办公厅发布了《关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知》（人社厅发〔2016〕75号），旨在对流动人员人事档案管理服务流程进行简化优化，切实解决流动人员存档过程中的问题[9]。人事档案管理在实际工作中存在诸多障碍，是因为其内容关联面较广，包括各种复杂的情况。随着互联网时代经济全球化加剧，目前人事档案管理工作过程中会出现一些无法依据现有规范标准处理的新难点。因此，有关部门应针对人事档案工作的实际情况，结合其未来发展的趋势， 尽快制定满足实际工作需要的相关法规标准，最大程度解决人事档案管理工作中部分“无法可依”的现状[10]。
3. 管理流程优化
（1）分类精准管理
留学人员档案管理工作应按前文所述留学人员类别和具体业务情景类别实行精准分类和细粒度管理。首先，加快厘清苏州市人才服务中心存量留学人员人事档案数量和年增量，并按档案来源进行结构性调查——分为大专院校毕业生档案、其他企业或人才机构调转、转制国有企业职工、省内转入、省外转入等类别进行盘点，并摸清档案流转方向，以此主动积极地配合苏州市人才政策的实施。
其次，人才服务机构应完善留学人员档案的接收和转递、鉴别和归档、整理和保管、查（借）阅服务，以及出具存档、经历相关证明及出国（境）政审（考察）和党员组织关系接转等各项业务服务标准和服务流程，推进规范化、精细化的线上和线下业务划分与部署。 （2）加大信息化建设力度
留学人员档案管理信息化是在线政务服务的重要组成部分。《对十三届全国人大三次会议第5337号建议的答复》（教外建议〔2020〕76号）文件提出，教育部与人力资源和社会保障部、科技部等部门协作配合，大力推进“互联网+留学服务”平台建设，实现了留学回国就业落户、留学人员档案保存、学历学位认证等业务的在线办理。
在我国大力支持和推动电子政务发展的背景下，人才服务机构应通过全面掌握流动人员的数量、结构、分布、流向等情况，开发或使用面向全国人才服务机构、企事业单位以及留学人员三方的全国人事档案信息共享系统，建立按留学人员专业、院校、职称、年龄段等标准进行分类的数据库，完善留学人员建档、补档、异地查阅等功能，通过身份认证等信息技术实现各地人才服务机构信息互联，最大程度降低已形成的“一人多档”问题的影响，更好地服务于留学人员等各类人才引进与开发工作；并以实现数据向上集中为目标，加快出台统一的人事档案数字化建设标准，推进档案信息化发展进程；同时通过对新进职工信息化水平严格要求或加强内部信息化培训提高职工信息素养[11]，利用各种互联网信息渠道積极开展档案信息化便民工作，减轻公民和企业信息负担。
（3）加强留学人员材料收集归档
人才服务机构应遵循真实、全面、及时、规范的要求[12]，积极探索与用人单位形成联动机制，及时收集留学人员的各类归档材料。同时加强对留学回国人员的档案政策宣传，提升其档案意识，促使他们及时提交国外学历材料、国外工作材料。留学期间如有材料缺失，需要联系国外学校或者工作单位进行补充，对于不能提供的需要调查或者协商。坚持做好留学人员档案材料的收集、整理、鉴别、存储等工作， 保证留学人员人事档案资料的完整与真实。
另外，教育部留学服务中心规定，从2019年5月起国（境）外学历认证取消纸质认证结果，统一改发电子认证。这就意味着申请者可重复性打印国外学历认证证书，从而使得电子证书的原始性受到挑战。因此人才服务机构可根据自身实际，适当参考引用司法领域的公证保全模式对电子证书原始性进行检验[13]，相关部门也可利用可信时间戳、数字签名[14]等技术对电子证书原始性进行保障，以此避免“一人多档”的现象发生。
*本文系2019年度苏州大学横向项目“留学人员档案管理研究”（项目编号：AS10303119）阶段性研究成果。
注释与参考文献
[1]SANTOS， VINAY.Migration as a source of growth：the perspective of a developing country[J].Journal of Population Economics， 2003 （1） ：161-175.
[2]宗子仰.地方政府海外高层次人才引进政策研究[D].上海：上海交通大学， 2010.
[3]巫肖萍.谈人事档案在人才引进中的作用[J].科技情报开发与经济，2005（11）：250-251.
[4]中共中央组织部 人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知[EB/OL].[2021-05-20]. http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk_ qt/201412/t20141215_146304.html.
[5]鞠炜，刘宁.京沪浙粤苏人才政策比较研究[J].中国人力资源开发，2013（15）：87-92.
[6]孙红梅，翟福贞.高校人才引进中“重新建档”利弊分析及对策思考[J].兰台世界，2017（22）：59-60.
[7]倪丽娟.人才流动引发的人事档案管理问题思考[J].档案学通讯，2008（1）：13-15.
[8]黄霄羽，裴佳勇.关于流动人员人事档案所有权的思考[J].档案学通讯，2019（6）：87-93.
[9]人力资源和社会保障部办公厅关于简化优化流动人员人事档案管理服务的通知[EB/OL].[2021-05-20]. http：//www.mohrss.gov.cn//xxgk2020/ zcwjk/.
[10]何素芳.论人才竞争对人事档案工作的影响与对策[J].档案学通讯，2005（5）：13-15.
[11]孙敏，冯博.浅议干部人事档案管理的热点问题[J].山西档案，2013（S1）：172-174+177.
[12]樊美丽.事业单位人事档案管理中存在的问题及对策思考[J].山西档案，2010（S1）：3-4.
[13]余亚荣，张照余.基于公证保全模式的电子文件法律证据价值维护研究[J].档案学研究，2020（4）：110-114.
[14] 丁家友.大数据背景下的档案数据保全探析[J].档案学通讯，2019（1）：34-39.