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摘 要：突发事件档案在留证、存史、资政和宣传教育方面具有特殊的价值，但突发事件档案资源的供需不平衡，制约了突发事件档案价值的充分实现。文章从突发事件的档案资源储备和需求特点出发，分析了突发事件档案分散保管与应急需求、零散保管和全面需求、属地保管与异地需求等供需之间的矛盾，提出构建“求全责备”的档案资源体系，选择“主体全宗”为主的档案管理模式，建立“专题化”的突发事件档案利用目标等策略，来应对突发事件档案的供需矛盾。
关键词：突发事件档案；资源建设；供需平衡
分类号：G271
Emergency Archives Management from the Perspective of Balance of Supply and Demand
——Also on the Implementation of the "Administrative Measures for Major Events and Emergencies Archives"
Sun Jun
（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu， 225002）
Abstract： Emergencies archives are of special value in terms of Leaving evidence， keeping history， supporting decision and publicity education. However， the imbalance between the supply and demand of emergency archive resources restricts the full realization of the value of emergency archives. This article starts from the characteristics of the resource reserve and demand of emergencies archive， Analyzes the supply-demand contradiction between the decentralized storage and emergency requirements， scattered storage and overall demand， local storage and remote demand， etc. and proposes to construct all-round archive resource reserves， choosing suitable archive management mode， and establishing utilization-oriented targets to cope with the contradiction between supply and demand of emergencies archives.
Keywords： Emergencies Archives； Construction of Resource； Balance of Supply and Demand
突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。突发事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性等特点，按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四级。
突发事件档案，指在应对突发事件过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录[2]。突发事件档案是国家档案资源体系的重要组成部分，对于总结突发事件的规律和经验、实现档案存史、资政、育人的价值具有重要的意义。2020年6月修订的《中华人民共和国档案法》明确要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”，使建立健全突发事件档案的管理工作机制成为一项法定要求。2020年12月，国家档案局局长陆国强签署了国家档案局第16号令，公布了《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》），自2021年6月1日起施行。突发事件档案在我国档案管理规章中首次冠名出现，激发了档案学界与实践部门自2003年“非典”和2008年汶川大地震之后关于突发事件档案管理的又一次集中讨论。学者们肯定了突发事件档案在馆藏资源建设中的特殊价值，也强调了该种档案信息资源在存史、资政等方面的突出作用。但纵观现有研究成果，较多的是对于突发档案资源建设的探讨，一方面还未涉及该种档案的实践管理层面，另一方面也较少深入分析突发事件档案的利用服务工作。文章拟从突发事件檔案的利用服务现状出发，分析突发事件档案资源储备与利用服务之间的矛盾，探索基于供需平衡的突发事件档案管理举措。
1.1 突发事件档案资源储备的特点
（1）总体数量少，资源属地分散保存。从我国档案馆馆藏档案资源结构来看，突发事件档案总体数量不多、分布不均衡，这与突发事件的偶发性和属地性有关，相较于重大活动等常规性活动的档案数量，突发事件的偶发性导致突发事件档案总体数量偏少；而突发事件应对管理一般是事发地政府主导，因此突发事件档案也具有属地保存特点。比如相较于其他地区的突发事件档案馆藏数量来说，保存“非典”档案最多的是北京市和广东省档案馆，因此在2020年新冠疫情发生之初，这两地的档案部门为当地政府提供了较多的资政参考信息。北京市档案馆整理汇编了近1500页的北京市防控非典档案，编纂了《北京市防控非典档案文件汇编》《防控非典工作大事记》等；广东省档案馆也向政府有关部门提供了《抗“非典”时期医疗废水废物处理及空调设备使用档案选编》《抗“非典”时期社会捐赠款物管理工作档案选编》《抗非典时期我省保障安全生产促进经济发展有关档案选编》《抗非典时期农村疫情防控措施档案选编》[3]等编研资料，为政府应对新冠疫情提供决策辅助。 （2）来源多元，资源零散分布。从档案产生范围来看，突发事件档案涉及范围广，往往会跨地区、跨层级、跨部门形成；从形成主体来看，突发事件的办理或应对部门，或者专门设立的临时机构是突发事件档案的主要来源，《办法》要求这些责任部门负责相应档案的收集、整理和保管，并按规定向档案馆移交。另外，应对突发事件也是社会各组织和社会公众的责任，在此过程中，形成了种类丰富、各具特色的记录资料，这些来源丰富的档案记录，组成了完整的突发事件档案资源体系，构建了完整的突发事件记忆。但是分散多元的来源意味着突发事件档案资源的零散分布，如果不及时指导相关部门和人员的档案收集、征集活动，就可能造成突发事件档案的散失，这也是新冠疫情初期，国家档案局迅速发布疫情档案收集范围，指导疫情档案收集征集工作的原因所在。
1.2 突发事件档案的需求特点
（1）应急性。由于突发事件的紧急性和破坏性，在短时期内可能造成人员和财产的巨大损失，因此政府部门需要尽快采取应对措施。应对措施的紧急性决定了提供决策辅助信息的紧迫性，这就要求档案部门能够应急响应、及时调取突发事件应急处置有关的档案资源，编写专题档案信息，尽快提供档案信息以辅助应急决策。新冠疫情发生后，北京中元国际工程设计研究院在78分钟内将北京小汤山医院的建设工程档案提交给了承担火神山医院设计任务的武汉中信建筑设计院，为火神山医院的设计及时提供了参考。
（2）应需性。突发事件应急管理面临着形势复杂并且瞬息万变的决策环境，责任部门的正确应对离不开辅助决策的各种信息资源，这就要求档案部门能够整理提炼馆藏相关资源，有针对性地提供辅助决策信息。
（3）全面性。美国危机管理学家斯蒂文·芬克将公共危机的生命周期划分为潜伏期、爆发期、持续期和解决期四个阶段。[4]突发事件管理是一个复杂、系统、持续的过程，责任部门对档案决策信息的需求也是一个全面和持续的过程，除对突发事件应急处置信息的需求外，对突发事件的监测、应急救援、灾后重建等档案信息均有利用需求。
1.3 突发事件档案的供需矛盾
（1）分散保管与应急需求的矛盾
突发事件档案多由事发地相关单位形成并管理，按照档案管理规定，在符合进馆年限后移交给当地同级综合档案馆保管。这种分散保管的状态阻碍了突发事件发生时对档案的及时利用。一方面，本地档案馆没有完整的相关档案信息资源，难以全面提供辅助决策信息；另一方面，跨地域调取档案可能会延误提供辅助决策信息的时机。
（2）零散保管和全面需求的矛盾
突发事件发生后，各部门在应对突发事件时形成的反映本部门职能活动的档案被归入各自的档案全宗，即使在事发地，相关档案也因层级不同、职能不同而被分别保管。因此，实践中同一突发事件的档案并没有以事件为中心进行成套保管；而由于突发事件本身的复杂性，突发事件责任部门对档案信息的利用需求却是全套、全过程、全方位的。这种分散管理模式无法满足责任部门对突发事件档案全面性、成套性的需求。
（3）属地保管与异地需求的矛盾
由于突发事件发生的偶发性，突发事件地点也具有不可预测性，因此突发事件的责任部门也具有不确定性，这就决定了档案利用主体的不确定性。对于此次新冠疫情来说，对事发地湖北省能够提供直接借鉴的2003年的“非典”档案，主要的保存地是北京市和广州省。这种异地利用需求与属地保管之间的矛盾造成了事发地档案部门提供辅助决策信息的不便，减弱了档案资政作用的效果。
（4）归档时限与突发需求的矛盾
《档案馆工作通则》第七条规定了档案馆接收档案的期限：省级以上档案馆接收立档单位保管二十年左右的档案；省辖市（州、盟）和县级档案馆接收立档单位保管十年左右的档案。北京市的一些抗击“非典”的档案形成时间只有17年，按照档案移交进馆的时间规定未到进馆时间，仍保存在各自的形成单位。对于本次新冠肺炎疫情爆发地湖北省，当地档案部门能够应急利用的只有当时全国防治非典型肺炎指挥部这一临时机构撤销时移交到档案馆中的档案。对于那些没有到进馆时间、仍被留在形成机关的档案则利用不便。
2.1 突发事件档案资源储备的“求全责备”
突发事件档案资源零散、分散管理的特点难以满足对该种档案全面性的利用需求，在一定程度上限制了该种档案存史、资政等价值的实现，也制约了档案部门服务突发事件应对的作用。因此，采取社会共建模式，构建全方位的突发事件档案资源体系，才能有效应对这种供需矛盾。
（1）档案资源储备的“求全”
“求全”是对档案馆突发事件档案资源储备完整性、全面性的要求。新冠疫情发生后，国家档案局在2020年2月7日发布了《国家档案局关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，要求檔案部门加强抗击疫情期间的档案工作，特别是做好抗击新冠疫情文件材料的归档工作。各地档案部门迅速做出反应，制定了疫情防控文件材料收集归档范围，指导疫情防控档案的收集和整理，开展疫情档案的社会征集活动。在档案资源建设上兼顾战“疫”档案的全面性和独特性，力图构建全方位、全景式疫情防控档案资源体系，留存特殊时期的完整社会记忆。
为落实疫情防控档案的收集工作，基层档案部门开展了很多创新举措。湖北省黄冈武穴市对疫情防控档案做到专题部署、专班进驻、专人负责；威海市环翠区档案馆为援鄂医务工作者建立了“最美逆行者”“一人一档”的专题档案库；多地档案部门派出业务骨干进驻当地指挥部，指导一线工作人员的档案收集整理工作；浙江省和江西省档案部门较早关注了疫情防控网页档案的收集和归档；重庆市档案馆在2020年7月提前接收了重庆市政府首批疫情防控档案进馆。在档案征集方面，援助湖北的一线医务人员、本地指定医院的医务工作者、人民警察、社会志愿者等是各地档案部门征集档案的重点，征集的形式不限于照片、音频、视频、书画作品、诗歌等。洛阳市档案馆接收了核酸提取仪器进馆，山西省新绛县档案馆珍藏了当地国家级非物质文化遗产澄泥砚——“雷神”“火神”对砚，成为构建新冠疫情记忆的特殊馆藏。 全面性、全景式的疫情防控档案是新冠疫情这一突发公共卫生事件最具体、最真实的记录，涵盖的社会记忆内容非常广泛，因此在资源建设的广度和厚度上，应力图“立体丰满”地再现这一突发事件的各个侧面。
（2）形成主体的“责备”
突发事件是全社会广泛参与应对的社会事件，因此突发事件档案信息资源的社会共建既是突发事件的客观呈现，也是完整社会记忆的必然选择。新冠肺炎疫情与每一个群体和社会公众息息相关，每一个群体和社会公众都是一个独立的档案形成、记忆主体，每一份记录都是建构社会记忆不可或缺的组成部分，更何况不同记录主体都有各自不同的记录视角、各具特色的记录途径和方式。只有形成主体的共同参与，才能建构更为丰富多元的社会记忆。
突发事件发生的过程中，社会系统中的社会记忆部门（图情档部门）、政府部门、新闻媒体、企事业单位、社会组织和个人都在经历和记录着突发事件。以各级档案馆为代表的社会记忆部门既是突发事件档案的主要收集保存主体，也是突发事件档案的形成主体，可以通过拍照、录音、录像等方式直接形成档案；政府部门是突发事件的责任部门，在应对突发事件过程中形成大量文件，构成突发事件档案资源的主体部分；突发事件中，新闻媒体担负着“连接社会、服务群众、守护国家、沟通世界”的职责与使命，[5]在履行媒体基本职责、助力科学规范抗疫、引导舆论宣传等方面产生了大量生动鲜活的记录材料，在疫情防控档案资源体系中具有独特的价值；企事业单位和社会组织是社会系统中的基本组成单元，它们从历经疫情、参与防疫的角度响应国家的政策和要求，同时又肩负着维持社会正常秩序的职责，每一个企事业单位和社会组织都留下了这一时期履行自身社会职能的特殊记录，为完整的社会记忆增加了多样性的档案资源；突发事件中的个体，既可以是医生、护士、医药研究人员，也可以是患者、家属、密切接触者，也可能是志愿者、网格工作者、保安、门卫……更多的则是在各行各业坚守工作岗位的每一个人，疫情的突如其来，改变了每一个人的工作和生活，也塑造了特殊时期每一个人的个体记忆，这些以文字、照片、视频等形式留存的形形色色的个人记录，是对抗“疫”最为具体翔实的记载。疫情之初，有两个中文项目登上了“GitHub”榜首——“2019nCovMemory”（2019新冠肺炎记忆）和“2020nCov_ individual_archives”（备份普通人的疫情记录），这两个项目致力于“让每个人都可以发声”“为了让记忆有一天不会变成失忆”[6]，促进了个体记忆的长久留存，让个体的疫情记忆成为共享的社会资源。
2.2 突发事件档案资源管理的“全宗”选择
来源原则是指导档案管理实践的基本理论，被称为档案学的支柱理论之一。我国的档案学理论研究丰富了来源原则的内涵，提出了我国特色的主客体全宗理论。“全宗是同一社会活动过程中形成的具有密切有机联系的档案文件整体”“全宗的实质就在于它是由同一活动过程赋予密切有机联系的一组档案文件，这组档案文件又可以依据形成的核心的不同而构成两种类型的全宗：主体全宗和客体全宗。”[7]简单来说，以活动主体为中心形成的文件整体，称为主体全宗；而以活动本身（客体）为中心组织起来的文件整体，为客体全宗。
《办法》提供了对突发事件档案管理的基本思路——以“主体全宗”为主，“客体全宗”为辅，这种管理方式的选择，留存了责任部门应对突发事件的轨迹，维护了档案形成主体全宗的完整性，能够为日后相应的突发事件责任部门提供全面完整的信息资源。
目前我国各地档案部门对于突发事件档案的归属与流向存在两种不同管理倾向。其一，遵循主体全宗的要求，各相关部门形成的档案归入各自的档案全宗；其二，依据“客体全宗”理论，以突发事件本身为聚类中心重建新的全宗。这两种管理模式都有自己的理论和实践基础，但也造成了档案管理中的困境：按照主体全宗组织管理的突发事件档案，维护了形成主体档案全宗的完整性，但造成了突发事件档案的分散保管，破坏了突发事件档案之间的有机联系，不利于对突发事件的整体记录，也不利于今后的档案利用工作；按照突发事件重建的客体全宗，虽维护了突发事件本身的完整性，但割裂了文件与形成单位之间的有机联系，不利于反映形成单位的完整面貌，破坏了立档单位全宗的完整性。
《办法》第十八条详细规定了突发事件档案全宗设置的几种情况：第一，责任部门为一个单位，形成的档案纳入本单位档案全宗进行管理；第二，责任部门分为主办单位、协办单位的，形成的档案纳入主办单位档案全宗进行管理。存在多个主办单位或者分主办、承办单位的，形成的档案纳入承担活动主要工作的单位全宗进行管理或者协商确定；第三，责任部门为多个单位不分主次、联合开展工作的，形成的档案分别纳入各单位全宗进行管理；第四，责任部门为临时机构的，形成的档案纳入新设全宗或临时机构的主管单位全宗进行管理。档案全宗设置产生争议的，由相关单位提交档案主管部门予以处理。可见，对于突发事件档案的两种全宗管理方式，《办法》选择的方案是尽可能纳入已有全宗，维护形成主体档案全宗的完整性，特殊情况下才新建全宗。在全宗内，这些档案与形成单位履行其他职能形成的档案统一管理，档案门类划分、分类方法与全宗内档案保持一致。
2.3 突发事件档案利用的“专题化”目标
突发事件是不可预知的，正如加缪在《鼠疫》中所说，“人类能在这场病毒和生活的赌博中，赢得的全部东西，就是知识和记忆”。对于突发事件档案的完整保存、充分利用和总结研究，正是突发事件档案存史、资政、教育价值的意义所在。
《办法》总结了我国突发事件档案管理的实践经验，提出了档案实体分散保管的全宗设置原则，保留了突发事件档案与形成单位的有机联系。但毫无疑问的是，这种管理方式并不利于突发事件档案的信息服务和编研。为此，《办法》要求责任部门和档案部门创造条件，组建突发事件专题目录和专题数据库，以备突发事件档案的突发需求、应急需求与异地利用。
在责任部门管理阶段，《办法》提出了实体分散管理基础上的专题目录建设要求。突发事件档案实体管理被纳入责任部门日常档案管理活动，可以不作为专题档案进行整理。确有必要的，可以进行专题管理；同时规定，不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录；具备条件的，建设档案专题数据库。
在档案馆管理阶段，明确要求档案馆开展分管范围内突发事件档案专题数据库建设。建立突发事件档案专题数据库（数据中心），对突发事件档案数据进行集中管理，是突发事件档案管理的最优选择，可以在保持现有档案实体保管机制不变、档案移交归档期限固定的前提下，实现突发事件档案信息的集中和共享，发挥突发事件档案的社会价值。
注释与参考文献
[1][2]重大活动和突发事件档案管理办法[EB/OL].[2020-12-12].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2021/content_5593449.htm.
[3]王为久，吴志杰. 突发公共卫生事件中档案部门开展工作的路径研究[J].档案学研究，2021（1）：87-95.
[4]FinkSteve.CrisisManagement：Planningfor the Inevitable[M]. New York：American Management Association.
[5]郑保卫，赵新宁.论新闻媒体在新冠肺炎疫情传播中的职责与使命[J].新闻爱好者，2020（4）.
[6] wuhan2019-ncov/2020nCov_ individual_archives[EB/OL]. [2020-03-21].https：//github.com/ wuhan2019-ncov/2020nCov_individual_archives.
[7]何嘉荪，冯惠玲.关于更新全宗概念的設想——全宗理论新探之三[J].档案学通讯，1988（6）：5-9.
关键词：突发事件档案；资源建设；供需平衡
分类号：G271
Emergency Archives Management from the Perspective of Balance of Supply and Demand
——Also on the Implementation of the "Administrative Measures for Major Events and Emergencies Archives"
Sun Jun
（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu， 225002）
Abstract： Emergencies archives are of special value in terms of Leaving evidence， keeping history， supporting decision and publicity education. However， the imbalance between the supply and demand of emergency archive resources restricts the full realization of the value of emergency archives. This article starts from the characteristics of the resource reserve and demand of emergencies archive， Analyzes the supply-demand contradiction between the decentralized storage and emergency requirements， scattered storage and overall demand， local storage and remote demand， etc. and proposes to construct all-round archive resource reserves， choosing suitable archive management mode， and establishing utilization-oriented targets to cope with the contradiction between supply and demand of emergencies archives.
Keywords： Emergencies Archives； Construction of Resource； Balance of Supply and Demand
突发事件是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。突发事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性等特点，按照社会危害程度、影响范围等因素，分为特别重大、重大、较大和一般四级。
突发事件档案，指在应对突发事件过程中直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录[2]。突发事件档案是国家档案资源体系的重要组成部分，对于总结突发事件的规律和经验、实现档案存史、资政、育人的价值具有重要的意义。2020年6月修订的《中华人民共和国档案法》明确要求“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”，使建立健全突发事件档案的管理工作机制成为一项法定要求。2020年12月，国家档案局局长陆国强签署了国家档案局第16号令，公布了《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》），自2021年6月1日起施行。突发事件档案在我国档案管理规章中首次冠名出现，激发了档案学界与实践部门自2003年“非典”和2008年汶川大地震之后关于突发事件档案管理的又一次集中讨论。学者们肯定了突发事件档案在馆藏资源建设中的特殊价值，也强调了该种档案信息资源在存史、资政等方面的突出作用。但纵观现有研究成果，较多的是对于突发档案资源建设的探讨，一方面还未涉及该种档案的实践管理层面，另一方面也较少深入分析突发事件档案的利用服务工作。文章拟从突发事件檔案的利用服务现状出发，分析突发事件档案资源储备与利用服务之间的矛盾，探索基于供需平衡的突发事件档案管理举措。
1 突发事件档案的供需特点
1.1 突发事件档案资源储备的特点
（1）总体数量少，资源属地分散保存。从我国档案馆馆藏档案资源结构来看，突发事件档案总体数量不多、分布不均衡，这与突发事件的偶发性和属地性有关，相较于重大活动等常规性活动的档案数量，突发事件的偶发性导致突发事件档案总体数量偏少；而突发事件应对管理一般是事发地政府主导，因此突发事件档案也具有属地保存特点。比如相较于其他地区的突发事件档案馆藏数量来说，保存“非典”档案最多的是北京市和广东省档案馆，因此在2020年新冠疫情发生之初，这两地的档案部门为当地政府提供了较多的资政参考信息。北京市档案馆整理汇编了近1500页的北京市防控非典档案，编纂了《北京市防控非典档案文件汇编》《防控非典工作大事记》等；广东省档案馆也向政府有关部门提供了《抗“非典”时期医疗废水废物处理及空调设备使用档案选编》《抗“非典”时期社会捐赠款物管理工作档案选编》《抗非典时期我省保障安全生产促进经济发展有关档案选编》《抗非典时期农村疫情防控措施档案选编》[3]等编研资料，为政府应对新冠疫情提供决策辅助。 （2）来源多元，资源零散分布。从档案产生范围来看，突发事件档案涉及范围广，往往会跨地区、跨层级、跨部门形成；从形成主体来看，突发事件的办理或应对部门，或者专门设立的临时机构是突发事件档案的主要来源，《办法》要求这些责任部门负责相应档案的收集、整理和保管，并按规定向档案馆移交。另外，应对突发事件也是社会各组织和社会公众的责任，在此过程中，形成了种类丰富、各具特色的记录资料，这些来源丰富的档案记录，组成了完整的突发事件档案资源体系，构建了完整的突发事件记忆。但是分散多元的来源意味着突发事件档案资源的零散分布，如果不及时指导相关部门和人员的档案收集、征集活动，就可能造成突发事件档案的散失，这也是新冠疫情初期，国家档案局迅速发布疫情档案收集范围，指导疫情档案收集征集工作的原因所在。
1.2 突发事件档案的需求特点
（1）应急性。由于突发事件的紧急性和破坏性，在短时期内可能造成人员和财产的巨大损失，因此政府部门需要尽快采取应对措施。应对措施的紧急性决定了提供决策辅助信息的紧迫性，这就要求档案部门能够应急响应、及时调取突发事件应急处置有关的档案资源，编写专题档案信息，尽快提供档案信息以辅助应急决策。新冠疫情发生后，北京中元国际工程设计研究院在78分钟内将北京小汤山医院的建设工程档案提交给了承担火神山医院设计任务的武汉中信建筑设计院，为火神山医院的设计及时提供了参考。
（2）应需性。突发事件应急管理面临着形势复杂并且瞬息万变的决策环境，责任部门的正确应对离不开辅助决策的各种信息资源，这就要求档案部门能够整理提炼馆藏相关资源，有针对性地提供辅助决策信息。
（3）全面性。美国危机管理学家斯蒂文·芬克将公共危机的生命周期划分为潜伏期、爆发期、持续期和解决期四个阶段。[4]突发事件管理是一个复杂、系统、持续的过程，责任部门对档案决策信息的需求也是一个全面和持续的过程，除对突发事件应急处置信息的需求外，对突发事件的监测、应急救援、灾后重建等档案信息均有利用需求。
1.3 突发事件档案的供需矛盾
（1）分散保管与应急需求的矛盾
突发事件档案多由事发地相关单位形成并管理，按照档案管理规定，在符合进馆年限后移交给当地同级综合档案馆保管。这种分散保管的状态阻碍了突发事件发生时对档案的及时利用。一方面，本地档案馆没有完整的相关档案信息资源，难以全面提供辅助决策信息；另一方面，跨地域调取档案可能会延误提供辅助决策信息的时机。
（2）零散保管和全面需求的矛盾
突发事件发生后，各部门在应对突发事件时形成的反映本部门职能活动的档案被归入各自的档案全宗，即使在事发地，相关档案也因层级不同、职能不同而被分别保管。因此，实践中同一突发事件的档案并没有以事件为中心进行成套保管；而由于突发事件本身的复杂性，突发事件责任部门对档案信息的利用需求却是全套、全过程、全方位的。这种分散管理模式无法满足责任部门对突发事件档案全面性、成套性的需求。
（3）属地保管与异地需求的矛盾
由于突发事件发生的偶发性，突发事件地点也具有不可预测性，因此突发事件的责任部门也具有不确定性，这就决定了档案利用主体的不确定性。对于此次新冠疫情来说，对事发地湖北省能够提供直接借鉴的2003年的“非典”档案，主要的保存地是北京市和广州省。这种异地利用需求与属地保管之间的矛盾造成了事发地档案部门提供辅助决策信息的不便，减弱了档案资政作用的效果。
（4）归档时限与突发需求的矛盾
《档案馆工作通则》第七条规定了档案馆接收档案的期限：省级以上档案馆接收立档单位保管二十年左右的档案；省辖市（州、盟）和县级档案馆接收立档单位保管十年左右的档案。北京市的一些抗击“非典”的档案形成时间只有17年，按照档案移交进馆的时间规定未到进馆时间，仍保存在各自的形成单位。对于本次新冠肺炎疫情爆发地湖北省，当地档案部门能够应急利用的只有当时全国防治非典型肺炎指挥部这一临时机构撤销时移交到档案馆中的档案。对于那些没有到进馆时间、仍被留在形成机关的档案则利用不便。
2基于供需平衡的突发事件档案资 源管理举措
2.1 突发事件档案资源储备的“求全责备”
突发事件档案资源零散、分散管理的特点难以满足对该种档案全面性的利用需求，在一定程度上限制了该种档案存史、资政等价值的实现，也制约了档案部门服务突发事件应对的作用。因此，采取社会共建模式，构建全方位的突发事件档案资源体系，才能有效应对这种供需矛盾。
（1）档案资源储备的“求全”
“求全”是对档案馆突发事件档案资源储备完整性、全面性的要求。新冠疫情发生后，国家档案局在2020年2月7日发布了《国家档案局关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，要求檔案部门加强抗击疫情期间的档案工作，特别是做好抗击新冠疫情文件材料的归档工作。各地档案部门迅速做出反应，制定了疫情防控文件材料收集归档范围，指导疫情防控档案的收集和整理，开展疫情档案的社会征集活动。在档案资源建设上兼顾战“疫”档案的全面性和独特性，力图构建全方位、全景式疫情防控档案资源体系，留存特殊时期的完整社会记忆。
为落实疫情防控档案的收集工作，基层档案部门开展了很多创新举措。湖北省黄冈武穴市对疫情防控档案做到专题部署、专班进驻、专人负责；威海市环翠区档案馆为援鄂医务工作者建立了“最美逆行者”“一人一档”的专题档案库；多地档案部门派出业务骨干进驻当地指挥部，指导一线工作人员的档案收集整理工作；浙江省和江西省档案部门较早关注了疫情防控网页档案的收集和归档；重庆市档案馆在2020年7月提前接收了重庆市政府首批疫情防控档案进馆。在档案征集方面，援助湖北的一线医务人员、本地指定医院的医务工作者、人民警察、社会志愿者等是各地档案部门征集档案的重点，征集的形式不限于照片、音频、视频、书画作品、诗歌等。洛阳市档案馆接收了核酸提取仪器进馆，山西省新绛县档案馆珍藏了当地国家级非物质文化遗产澄泥砚——“雷神”“火神”对砚，成为构建新冠疫情记忆的特殊馆藏。 全面性、全景式的疫情防控档案是新冠疫情这一突发公共卫生事件最具体、最真实的记录，涵盖的社会记忆内容非常广泛，因此在资源建设的广度和厚度上，应力图“立体丰满”地再现这一突发事件的各个侧面。
（2）形成主体的“责备”
突发事件是全社会广泛参与应对的社会事件，因此突发事件档案信息资源的社会共建既是突发事件的客观呈现，也是完整社会记忆的必然选择。新冠肺炎疫情与每一个群体和社会公众息息相关，每一个群体和社会公众都是一个独立的档案形成、记忆主体，每一份记录都是建构社会记忆不可或缺的组成部分，更何况不同记录主体都有各自不同的记录视角、各具特色的记录途径和方式。只有形成主体的共同参与，才能建构更为丰富多元的社会记忆。
突发事件发生的过程中，社会系统中的社会记忆部门（图情档部门）、政府部门、新闻媒体、企事业单位、社会组织和个人都在经历和记录着突发事件。以各级档案馆为代表的社会记忆部门既是突发事件档案的主要收集保存主体，也是突发事件档案的形成主体，可以通过拍照、录音、录像等方式直接形成档案；政府部门是突发事件的责任部门，在应对突发事件过程中形成大量文件，构成突发事件档案资源的主体部分；突发事件中，新闻媒体担负着“连接社会、服务群众、守护国家、沟通世界”的职责与使命，[5]在履行媒体基本职责、助力科学规范抗疫、引导舆论宣传等方面产生了大量生动鲜活的记录材料，在疫情防控档案资源体系中具有独特的价值；企事业单位和社会组织是社会系统中的基本组成单元，它们从历经疫情、参与防疫的角度响应国家的政策和要求，同时又肩负着维持社会正常秩序的职责，每一个企事业单位和社会组织都留下了这一时期履行自身社会职能的特殊记录，为完整的社会记忆增加了多样性的档案资源；突发事件中的个体，既可以是医生、护士、医药研究人员，也可以是患者、家属、密切接触者，也可能是志愿者、网格工作者、保安、门卫……更多的则是在各行各业坚守工作岗位的每一个人，疫情的突如其来，改变了每一个人的工作和生活，也塑造了特殊时期每一个人的个体记忆，这些以文字、照片、视频等形式留存的形形色色的个人记录，是对抗“疫”最为具体翔实的记载。疫情之初，有两个中文项目登上了“GitHub”榜首——“2019nCovMemory”（2019新冠肺炎记忆）和“2020nCov_ individual_archives”（备份普通人的疫情记录），这两个项目致力于“让每个人都可以发声”“为了让记忆有一天不会变成失忆”[6]，促进了个体记忆的长久留存，让个体的疫情记忆成为共享的社会资源。
2.2 突发事件档案资源管理的“全宗”选择
来源原则是指导档案管理实践的基本理论，被称为档案学的支柱理论之一。我国的档案学理论研究丰富了来源原则的内涵，提出了我国特色的主客体全宗理论。“全宗是同一社会活动过程中形成的具有密切有机联系的档案文件整体”“全宗的实质就在于它是由同一活动过程赋予密切有机联系的一组档案文件，这组档案文件又可以依据形成的核心的不同而构成两种类型的全宗：主体全宗和客体全宗。”[7]简单来说，以活动主体为中心形成的文件整体，称为主体全宗；而以活动本身（客体）为中心组织起来的文件整体，为客体全宗。
《办法》提供了对突发事件档案管理的基本思路——以“主体全宗”为主，“客体全宗”为辅，这种管理方式的选择，留存了责任部门应对突发事件的轨迹，维护了档案形成主体全宗的完整性，能够为日后相应的突发事件责任部门提供全面完整的信息资源。
目前我国各地档案部门对于突发事件档案的归属与流向存在两种不同管理倾向。其一，遵循主体全宗的要求，各相关部门形成的档案归入各自的档案全宗；其二，依据“客体全宗”理论，以突发事件本身为聚类中心重建新的全宗。这两种管理模式都有自己的理论和实践基础，但也造成了档案管理中的困境：按照主体全宗组织管理的突发事件档案，维护了形成主体档案全宗的完整性，但造成了突发事件档案的分散保管，破坏了突发事件档案之间的有机联系，不利于对突发事件的整体记录，也不利于今后的档案利用工作；按照突发事件重建的客体全宗，虽维护了突发事件本身的完整性，但割裂了文件与形成单位之间的有机联系，不利于反映形成单位的完整面貌，破坏了立档单位全宗的完整性。
《办法》第十八条详细规定了突发事件档案全宗设置的几种情况：第一，责任部门为一个单位，形成的档案纳入本单位档案全宗进行管理；第二，责任部门分为主办单位、协办单位的，形成的档案纳入主办单位档案全宗进行管理。存在多个主办单位或者分主办、承办单位的，形成的档案纳入承担活动主要工作的单位全宗进行管理或者协商确定；第三，责任部门为多个单位不分主次、联合开展工作的，形成的档案分别纳入各单位全宗进行管理；第四，责任部门为临时机构的，形成的档案纳入新设全宗或临时机构的主管单位全宗进行管理。档案全宗设置产生争议的，由相关单位提交档案主管部门予以处理。可见，对于突发事件档案的两种全宗管理方式，《办法》选择的方案是尽可能纳入已有全宗，维护形成主体档案全宗的完整性，特殊情况下才新建全宗。在全宗内，这些档案与形成单位履行其他职能形成的档案统一管理，档案门类划分、分类方法与全宗内档案保持一致。
2.3 突发事件档案利用的“专题化”目标
突发事件是不可预知的，正如加缪在《鼠疫》中所说，“人类能在这场病毒和生活的赌博中，赢得的全部东西，就是知识和记忆”。对于突发事件档案的完整保存、充分利用和总结研究，正是突发事件档案存史、资政、教育价值的意义所在。
《办法》总结了我国突发事件档案管理的实践经验，提出了档案实体分散保管的全宗设置原则，保留了突发事件档案与形成单位的有机联系。但毫无疑问的是，这种管理方式并不利于突发事件档案的信息服务和编研。为此，《办法》要求责任部门和档案部门创造条件，组建突发事件专题目录和专题数据库，以备突发事件档案的突发需求、应急需求与异地利用。
在责任部门管理阶段，《办法》提出了实体分散管理基础上的专题目录建设要求。突发事件档案实体管理被纳入责任部门日常档案管理活动，可以不作为专题档案进行整理。确有必要的，可以进行专题管理；同时规定，不论是否设立专题进行管理，都应当建立专题目录；具备条件的，建设档案专题数据库。
在档案馆管理阶段，明确要求档案馆开展分管范围内突发事件档案专题数据库建设。建立突发事件档案专题数据库（数据中心），对突发事件档案数据进行集中管理，是突发事件档案管理的最优选择，可以在保持现有档案实体保管机制不变、档案移交归档期限固定的前提下，实现突发事件档案信息的集中和共享，发挥突发事件档案的社会价值。
注释与参考文献
[1][2]重大活动和突发事件档案管理办法[EB/OL].[2020-12-12].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2021/content_5593449.htm.
[3]王为久，吴志杰. 突发公共卫生事件中档案部门开展工作的路径研究[J].档案学研究，2021（1）：87-95.
[4]FinkSteve.CrisisManagement：Planningfor the Inevitable[M]. New York：American Management Association.
[5]郑保卫，赵新宁.论新闻媒体在新冠肺炎疫情传播中的职责与使命[J].新闻爱好者，2020（4）.
[6] wuhan2019-ncov/2020nCov_ individual_archives[EB/OL]. [2020-03-21].https：//github.com/ wuhan2019-ncov/2020nCov_individual_archives.
[7]何嘉荪，冯惠玲.关于更新全宗概念的設想——全宗理论新探之三[J].档案学通讯，1988（6）：5-9.