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中国城市化发展是中国社会经济中的最大亮点。46.6%的城市化水平已提出一系列严峻挑战,可持续性的问题不可避免地摆上了桌面。
中国城市化经历了种种艰辛,在数亿农村人口涌入城市的大潮推动下,快要奔到了城乡平分秋色的关口。未来的路怎么走?发展如何持续?为此,麦肯锡公司最近在上海举行了一次有关中国城市化进程与可持续发展问题的圆桌研讨会。与会者就中国城市化发展的现状、现实挑战、现行发展模式的弊端、城市可持续发展与财政支持,对城市化发展的多维衡量、工业化政策与城市化发展以及城市化发展的决策及激励机制等问题进行了广泛的探讨。
城市化水平已达46.6%,城乡趋于各占半壁江山
改革开放以来,中国的城市化发展应该说是最吸引世人注意的经济社会的最大“亮点”之一。中国城市化率近年来每年上升1.2%左右,现已达到46.6%的水平。这种城市化内含着工业化的发展过程,又配合着中国现代化道路上的市场化取向。
改革开放初期,城市化率在20%以下。如果按1,2%的现行速度继续发展,再过几年,至少从直观意义上讲,中国城市化率会达到具有历史意义的50%的水平。尽管人们对这个指标的涵盖范围或许有争议,但它毕竟反映了一种趋势。
46%背后的2亿多“准城市人口”
现在使用的城市化率计算包括了所有的城市常住人口,但从公共服务、社会保障等诸多方面衡量,统计的城市常住人口中有相当大的比例并没有真正的所谓“市民化”。
2009年,中国总人口为13.35亿,其中城镇常住人口6.22亿,占总人口46.6%,而城镇户籍(非农业户籍)人口约占全部人口的33%。城镇常住人口与城镇户籍人口之差,就是那些没有城镇户籍的城镇常住人口。他们的数量相当于总人口的13.6%,约为1.82亿人,占当年城市户籍人口总量的近30%。在长三角和珠三角等农村劳动力的主要流入地,“准城市人口”占城市人口的比例更高。
而现行制度下,这些“准城市人口”不能取得流入地城市户籍。不能把家安在城市(很多人把配偶和(或)子女留在流出地),不能享受城市的公共服务和社会保障,更不用说城市的社会救助了。他们在城市的就业机会、子女的入学等也受到很大的限制。
“准城市人口”中还有另一个重要群体。就是失地农民,在城市化进程中,他们的土地被征用,他们一般被就地转化为城镇户口。但是,通过这种方式转化为城市居民的农民往往并未真正“城市化”,他们中的许多人实际上仍然被安置居住在农村社区,难以在城市获得稳定的正规就业,大多数人未能加入城镇职工的各类社会保障,这个特殊的“准城市人口”群体估计数量达4000万人左右。
如果将上述两部分相加,中国城镇中“准城市人口”的数量达2亿多。
“浅度城市化”模式问题多多
城市常住人口的1/3被长期排斥在真正意义上的“城市化”进程之外。有与会者认为,这种现象反映了“浅度城市化”(城市化的深度不足和质量不高)的严重问题。
“浅度城市化”还带来其他的后果。由于“准城市人口”在就业、劳动保护和社会保障制度等方面受到系统性歧视,使他们成为城市的低收入人群,可支配的购买力低下,同时由于他们的家属常常还留在流出地,他们往往在城市地区只作最低限度的必要消费,这自然不利于扩大内需;此外,由于城市地方政府不向或少向“准城市人口”提供充分的公共服务,“准城市人口”的增加意味着公共服务消费的不足,长期以来,农民工自身和农民工的子女还不能享受与城里对应人群的同等教育和培训,这势必影响中国未来劳动力的素质和国际竞争力。
质量不高的城市化发展问题则更普遍的反映在城市的市政规划上。如低密度开发和低密度人口=>城市基础设施低规模经济效益和低回报=>基础设施低水平配套=>低就业机会=>低密度人口循环的问题;如城市路面上,中国老百姓经常批评、但始终解决不了的“马路安拉链”的问题;城市路面之下,内在的非表观的质量问题被表面上的东西所掩盖,一场大雨之后,地下排水系统的能力不足造成地面积水的现象在大中小城市里并不鲜见,公交地铁系统是“摊大饼”还是建蛛网状轨道交通的问题。建筑风格的品位和与环境协调的问题,产业、文化、生活氛围的活力与魅力的融合问题;以及城市绿化、休闲、商业网点、教育、医疗等等的规划布局问题……
健康的城市化发展应以可持续性为标准
有与会者指出,应该从可持续性上用更多的纬度来观察和衡量城市化发展的健康状况。比如,区域和全国中心(政治的、经济的、金融的、物流的、高科技的、文化的)效应能否发挥出来?现在,各个城市的发展战略都提出自己要成为什么中心,多中心林立,但各种各样定位的中心作用能不能发挥出来?这需要在可持续性上进一步观察。
再者,“二元经济”的弥合是否顺利?城市化指标只反映一个大概的刻度,实际能走多远多高?特别是一线城市,能不能够按照城乡一体化的和谐趋向来解决好不断增加涌入城市的社会成员的一大堆待遇问题?中国是不是可以避免非常令人头痛的在印度、南美出现的都市中成片的贫民窟区域,这是一个很现实的挑战,能否走出一个比较和谐的二元经济的路子是衡量中国城市化成败与否的标尺之一。
此外,城市化发展里面的人文传统特色和区域特色能不能够有效地保持和发展,延续其吸引力并张扬其个性。古都里高楼崛起的背后是人们津津乐道的人文特色的迅速丧失,从可持续发展的观点来看,这充共量只能算得不偿失。
改变以人均GDP为中心的考核体系
“浅度城市化”的问题,在一定意义上,反映出地方政府的短视。有与会者呼吁:改变以人均GDP为中心的地方政府考核体系,解决城市化决策和实施过程中的短视、短期行为和做表面文章的通病,采取措施,使决策制度化、激励机制长期化,关注城市化进程中的失地农民,让他们获得更加公平和充分的土地补偿,更多地获得城市化进程中的土地收益,提高土地的利用效率,用较少的土地,容纳更多的城市人口;推行城市公共服务的一体化,由“纳税地”的地方政府负责向纳税人及其家属提供公平的公共服务,改革目前按不同地区和不同人群分割的“板块化”或“碎片化”的社會保障体制,在基本层面建立覆盖全体非农业劳动者进而覆盖全体国民的社会保障(包括社会养老保障和社会医疗保障等),逐步实现缴费水平较低的全国统筹。
与会者们还指出为应对竞争和挑战,城市化的可持续发展离不开政府的作用和财政的支持,但政府要发挥既不越位、又不缺位的独特职能,做好顶层战略规划;依法贯彻规划;推行高水准、高质量的财政“绩效导向”,促进机制创新,引导公私合作伙伴关系概念下的合力与协作,开拓发展空间,支持生态补偿、排污权交易等新机制-协调引导各种要素的融合,打造城市品牌和城市特色。
有与会者还建议,鉴于过去中国城市化发展与专业化产业政策的正相关关系,各地方政府不应互相盲目攀比要防止“群羊”效应,而应该因地制宜,采取专业化的产业政策取向,在争取社会居民“用脚投票”和生产要素“用流动投票”的竞争中赢得“投票”,以促进本地城市化的持续发展。
中国城市化经历了种种艰辛,在数亿农村人口涌入城市的大潮推动下,快要奔到了城乡平分秋色的关口。未来的路怎么走?发展如何持续?为此,麦肯锡公司最近在上海举行了一次有关中国城市化进程与可持续发展问题的圆桌研讨会。与会者就中国城市化发展的现状、现实挑战、现行发展模式的弊端、城市可持续发展与财政支持,对城市化发展的多维衡量、工业化政策与城市化发展以及城市化发展的决策及激励机制等问题进行了广泛的探讨。
城市化水平已达46.6%,城乡趋于各占半壁江山
改革开放以来,中国的城市化发展应该说是最吸引世人注意的经济社会的最大“亮点”之一。中国城市化率近年来每年上升1.2%左右,现已达到46.6%的水平。这种城市化内含着工业化的发展过程,又配合着中国现代化道路上的市场化取向。
改革开放初期,城市化率在20%以下。如果按1,2%的现行速度继续发展,再过几年,至少从直观意义上讲,中国城市化率会达到具有历史意义的50%的水平。尽管人们对这个指标的涵盖范围或许有争议,但它毕竟反映了一种趋势。
46%背后的2亿多“准城市人口”
现在使用的城市化率计算包括了所有的城市常住人口,但从公共服务、社会保障等诸多方面衡量,统计的城市常住人口中有相当大的比例并没有真正的所谓“市民化”。
2009年,中国总人口为13.35亿,其中城镇常住人口6.22亿,占总人口46.6%,而城镇户籍(非农业户籍)人口约占全部人口的33%。城镇常住人口与城镇户籍人口之差,就是那些没有城镇户籍的城镇常住人口。他们的数量相当于总人口的13.6%,约为1.82亿人,占当年城市户籍人口总量的近30%。在长三角和珠三角等农村劳动力的主要流入地,“准城市人口”占城市人口的比例更高。
而现行制度下,这些“准城市人口”不能取得流入地城市户籍。不能把家安在城市(很多人把配偶和(或)子女留在流出地),不能享受城市的公共服务和社会保障,更不用说城市的社会救助了。他们在城市的就业机会、子女的入学等也受到很大的限制。
“准城市人口”中还有另一个重要群体。就是失地农民,在城市化进程中,他们的土地被征用,他们一般被就地转化为城镇户口。但是,通过这种方式转化为城市居民的农民往往并未真正“城市化”,他们中的许多人实际上仍然被安置居住在农村社区,难以在城市获得稳定的正规就业,大多数人未能加入城镇职工的各类社会保障,这个特殊的“准城市人口”群体估计数量达4000万人左右。
如果将上述两部分相加,中国城镇中“准城市人口”的数量达2亿多。
“浅度城市化”模式问题多多
城市常住人口的1/3被长期排斥在真正意义上的“城市化”进程之外。有与会者认为,这种现象反映了“浅度城市化”(城市化的深度不足和质量不高)的严重问题。
“浅度城市化”还带来其他的后果。由于“准城市人口”在就业、劳动保护和社会保障制度等方面受到系统性歧视,使他们成为城市的低收入人群,可支配的购买力低下,同时由于他们的家属常常还留在流出地,他们往往在城市地区只作最低限度的必要消费,这自然不利于扩大内需;此外,由于城市地方政府不向或少向“准城市人口”提供充分的公共服务,“准城市人口”的增加意味着公共服务消费的不足,长期以来,农民工自身和农民工的子女还不能享受与城里对应人群的同等教育和培训,这势必影响中国未来劳动力的素质和国际竞争力。
质量不高的城市化发展问题则更普遍的反映在城市的市政规划上。如低密度开发和低密度人口=>城市基础设施低规模经济效益和低回报=>基础设施低水平配套=>低就业机会=>低密度人口循环的问题;如城市路面上,中国老百姓经常批评、但始终解决不了的“马路安拉链”的问题;城市路面之下,内在的非表观的质量问题被表面上的东西所掩盖,一场大雨之后,地下排水系统的能力不足造成地面积水的现象在大中小城市里并不鲜见,公交地铁系统是“摊大饼”还是建蛛网状轨道交通的问题。建筑风格的品位和与环境协调的问题,产业、文化、生活氛围的活力与魅力的融合问题;以及城市绿化、休闲、商业网点、教育、医疗等等的规划布局问题……
健康的城市化发展应以可持续性为标准
有与会者指出,应该从可持续性上用更多的纬度来观察和衡量城市化发展的健康状况。比如,区域和全国中心(政治的、经济的、金融的、物流的、高科技的、文化的)效应能否发挥出来?现在,各个城市的发展战略都提出自己要成为什么中心,多中心林立,但各种各样定位的中心作用能不能发挥出来?这需要在可持续性上进一步观察。
再者,“二元经济”的弥合是否顺利?城市化指标只反映一个大概的刻度,实际能走多远多高?特别是一线城市,能不能够按照城乡一体化的和谐趋向来解决好不断增加涌入城市的社会成员的一大堆待遇问题?中国是不是可以避免非常令人头痛的在印度、南美出现的都市中成片的贫民窟区域,这是一个很现实的挑战,能否走出一个比较和谐的二元经济的路子是衡量中国城市化成败与否的标尺之一。
此外,城市化发展里面的人文传统特色和区域特色能不能够有效地保持和发展,延续其吸引力并张扬其个性。古都里高楼崛起的背后是人们津津乐道的人文特色的迅速丧失,从可持续发展的观点来看,这充共量只能算得不偿失。
改变以人均GDP为中心的考核体系
“浅度城市化”的问题,在一定意义上,反映出地方政府的短视。有与会者呼吁:改变以人均GDP为中心的地方政府考核体系,解决城市化决策和实施过程中的短视、短期行为和做表面文章的通病,采取措施,使决策制度化、激励机制长期化,关注城市化进程中的失地农民,让他们获得更加公平和充分的土地补偿,更多地获得城市化进程中的土地收益,提高土地的利用效率,用较少的土地,容纳更多的城市人口;推行城市公共服务的一体化,由“纳税地”的地方政府负责向纳税人及其家属提供公平的公共服务,改革目前按不同地区和不同人群分割的“板块化”或“碎片化”的社會保障体制,在基本层面建立覆盖全体非农业劳动者进而覆盖全体国民的社会保障(包括社会养老保障和社会医疗保障等),逐步实现缴费水平较低的全国统筹。
与会者们还指出为应对竞争和挑战,城市化的可持续发展离不开政府的作用和财政的支持,但政府要发挥既不越位、又不缺位的独特职能,做好顶层战略规划;依法贯彻规划;推行高水准、高质量的财政“绩效导向”,促进机制创新,引导公私合作伙伴关系概念下的合力与协作,开拓发展空间,支持生态补偿、排污权交易等新机制-协调引导各种要素的融合,打造城市品牌和城市特色。
有与会者还建议,鉴于过去中国城市化发展与专业化产业政策的正相关关系,各地方政府不应互相盲目攀比要防止“群羊”效应,而应该因地制宜,采取专业化的产业政策取向,在争取社会居民“用脚投票”和生产要素“用流动投票”的竞争中赢得“投票”,以促进本地城市化的持续发展。