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摘要我国劳动教养制度创设至今,其在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了一定的积极作用。但是,从宪法学角度分析,我国现行的劳动教养制度存在着很大的缺陷,其不但与我国宪法所体现出的一些宪法原则背道而驰,而且直接违反了我国宪法规范的具体规定。本文将以宪法学的视角对劳动教养制度进行分析,论证该制度与我国宪法原则及规范的相悖,从而引发人们对改革我国劳动教养制度的思考。
关键词劳动教养制度 宪法原则 宪法规范
中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-028-02
我国劳动教养制度创立于20世纪50年代。1957年8月1日,经全国人大常委会批准,国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》,规定对四类人实行劳动教养。这是中国第一部劳动教养法规。1979年11月29日,经全国人大常委会批准,国务院12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日,经国务院批准,公安部发布了《劳动教养试行办法》,对劳动教养的具体实施作了详细规定。①
我国劳动教养制度创设至今,其在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了一定的积极作用。但是,从宪法学角度分析,我国现行的劳动教养制度存在着很大的缺陷,其不但与我国宪法所体现出的一些宪法原则背道而驰,而且直接违反了我国宪法规范的具体规定。
一、我国劳动教养制度与宪法原则相违背
(一)我国劳动教养制度与基本人权原则相违背
基本人权原则是近代各国宪法所普遍确立的原则。“人权在本质上是指人之为人应该享有的权利。”②我国宪法亦确立了基本人权原则,特别是在2004年宪法修正案中明确提出“国家尊重和保护人权”,彰显了我国宪法对于人权的重视和保护。而人身自由权是人权的重要内容也是作为人的一项基础性权利。
首先,劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。这种对人身自由的限制无论是从法律依据方面还是从决定程序方面都不符合宪法和法律对限制人身自由法定情形的规定。其次,劳动教养作为一种行政处罚,其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为,不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看,却比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉。从期限上看,管制是3个月～2年,拘役是1个月～6个月;而劳动教养则是1年～3年,必要时可以延长至4年。从限制自由的程度上看,被判处管制的罪犯,在原居住地执行属于限制部分人身自由的开放性刑罚,被判处拘役的罪犯,就近执行,每月可以回家1天～2天;而被劳动教养的人,则要收容于专门的戒备森严的劳教场所,节假日一般只能就地休息。不仅如此,刑法对于被判处拘役的犯罪分子,在符合法定的条件下,还可以适用缓刑;而劳动教养则无此类规定。这样,一个受到定罪免刑判决的罪犯,可以不需要被剥夺一天的人身自由;而一个犯有同样罪行而受到劳动教养处理的人,却可能被剥夺人身自由长达3年甚至4年。③可见,被劳动教养人的违法程度与对被劳动教养人处罚的严厉程度不相适应,侵犯了被劳动教养人的基本人权。所以,劳动教养制度无疑是对公民人身自由权——这一基础性的基本人权——的严重侵犯,同时也间接侵犯了公民的精神自由和经济自由。劳动教养制度与我国乃至世界各国宪法的确立的基本人权原则相违背。
(二)我国劳动教养制度与法治原则相违背
法治是与人治相对的概念,二者是两种截然相反的治国方略。法治是宪政的实现途径,现代民主国家都以法治作为基本的治国方略。我国宪法也确立了法治原则,在1999年宪法修正案中明确宣布了法治原则,规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,并且宪法还通过对宪法最高效力、法律平等原则以及司法程序等内容的规定,进一步确立了法治原则。
劳动教养制度作为一种限制人身自由的惩罚性措施,其创立和实施应该符合法治原则的精神。但是,我国的劳动教养制度在合宪性与合法性方面都存在严重缺陷。首先,我国劳动教养制度与我国宪法对人身自由保护的条款相冲突。对此下文将在论述我国劳动教养制度与我国宪法规范相违背时作具体分析。其次,我国劳动教养制度在法律依据方面与我国已生效的立法相冲突,不具备合法性。我国的劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的,是一项政策性措施,《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立,此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》,国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养制度的主要法律依据。但从法理上讲,《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。1982年国务院批准了公安部制定的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据,但是从历史的角度来看,《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充,其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。④而《立法法》第8条第5款规定:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”《行政处罚法》第9条第二款规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”第10条第1款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养作为一种严重限制人身自由的措施,其法律依据仅是行政法规和部门规章,显然缺乏充足的效力。并且,《行政处罚法》第64条第2款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”而《行政处罚法》颁布以后,国务院的《决定》和《补充规定》却未作任何修改,这也不符合《行政处罚法》的要求,与该法相违背。可见,我国的劳动教养制度既存在违宪性也存在违法性,破坏了法制的统一,有损法律的尊严,与我国宪法所确立的法治原则相违背。
(三)我国实施劳动教养的决定程序和救济程序与权力制约原则相违背
权力制约原则也是近代各国宪法所普遍确立的基本原则之一。人类社会历史发展的经验表明,权力如果集中于一个人或某一个部门,必然会形成强迫与专制。我国现行宪法也通过确立人民对人大代表的监督权、人大对国家机关的监督权、以及对行政机关和司法机关在本系统内实行监督和制约的规定体现了权力制约原则。
根据劳动教养的法规规定,劳动教养在名义上是由“劳动教养管理委员会”作出决定的。但由于这一“委员会”普遍设置在公安机关内部,或者其办公室就设在公安机关法制部门之下,有关的公章也由公安机关控制。作为这一委员会组成人员的民政部门和劳动部门的负责人无从参与到劳动教养的审查活动中来,使得这一委员会在全国各地普遍成为一个虚设机构,真正行使劳动教养审批权的是公安机关本身。因此,《试行办法》中所说的承办机关与复查机构基本上就统一到公安机关身上了可以说,在中国目前的司法实践中,劳动教养的审查批准权实际是由公安机关代为行使的,公安机关所作的劳动教养决定也就是当地劳动教养管理委员会的决定。⑤这样,在劳动教养的审批程序中,负责办理治安行政案件或刑事案件的公安机关属于申请者和调查者,而负责审查批准劳动教养的公安机关则属于决定者。从表面上看,这里存在着调查者与“裁决者”之间的职能分工,这似乎在一定程度上符合“控审分离”的基本正当程序要求。但是,由于申请者和裁决者分别属于上下级公安机关,它们在职业利益上有着千丝万缕的密切联系,并有着共同的惩治违法犯罪行为、维护社会秩序等方面的职业目标因此,作为劳动教养的审批机构,公安机关的法制部门要服务于公安机关的基本职业利益,在作出劳动教养决定时不可能在申请者与被劳动教养者之间保持最起码的中立性、利益无涉性,不可能做到超然和不偏不倚。⑥这样,对于公安机关实施劳动教养的决定权就不能实现有效的制约,其所作出的劳动教养决定的正当性受到怀疑。这种“自我申请、自我裁决”的决定程序违背了宪法所确立的权力制约原则。
此外,针对劳动教养的救济程序也不符合权力制约原则。《劳动教养试行办法》规定:“被决定劳动教养的人,对主要事实不服的。由审批机关复查。经复查后,不够劳动教养条件,应撤消劳动教养;经复查事实确凿,本人还不服的,则应该坚持劳动教养。”被决定劳动教养人员可以向作出决定的机关或上级机关提出申请复议,此时,公安机关既是劳动教养的审判机关又是其申诉的复查机关,在对劳动教养的救济程序中缺乏其他机关对公安机关的制约和监督,违背了权力制约原则,不能使这个救济程序发挥实效。
二、我国的劳动教养制度违反了我国现行宪法规范的规定
我国现行宪法对公民人身自由的保护作出了明确规定,《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”此条规定限定了国家限制公民人身自由的条件,即国家对公民人身自由的限制,必须经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,否则不得实施。上文已经提到,劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。而实施劳动教养的决定机关是公安机关,实施劳动教养的决定程序实际上是“自我申请、自我裁决”的自我审批程序。在劳动教养制度中,公安机关在没有经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定的条件下就可以对被劳动教养人实施劳动教养,限制其人身自由。显然,这并不符合宪法对国家限制人身自由的限定条件。所以,笔者认为,劳动教养制度直接违反了宪法规范的规定,是一项违宪制度。
三、结语
劳动教养制度作为特殊时期所产生的一项惩戒性制度,曾经在历史上发挥过一定的积极作用。但是,随着社会的发展,该制度所存在的侵犯基本人权、破坏法制统一等违宪性、违法性缺陷日益凸现。在依法治国方略的指引下,根据宪政的要求,我们必须对劳动教养制度——这一违宪制度进行彻底的废除,并建立符合法治要求的新制度予以取代,从而保障公民的基本人权、加强法制的统一、促进社会主义法治社会的建设。
注释:
①杜承铭,吴家清.社会转型与中国宪法自由制度的完善.北京:北京大学出版社.2005.106.
②韩大元主编.宪法学.北京:高等教育出版社.2006.58.
③⑤曹晓宝.对劳动教养制度的法理学思考.辽宁警专学报.2007(1).
④焦国强.论我国劳动教养制度的进一步完善.郑州大学硕士学位论文.2007年5月.
⑥陈瑞华.公法的第三领域——以劳动教养为范例的分析.白桂梅主编.法治视野下的人权问题.北京:北京大学出版社.2003.152.
参考文献:
[1]何建华主编.宪法.北京:法律出版社.2006.
[2]白桂梅主编.法治视野下的人权问题.北京:北京大学出版社.2003.
[3]陈兴良.中国劳动教养制度研究.储槐植等主编.理性与秩序——中国劳动教养制度研究.北京:法律出版社.2002.
关键词劳动教养制度 宪法原则 宪法规范
中图分类号:D916 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-028-02
我国劳动教养制度创立于20世纪50年代。1957年8月1日,经全国人大常委会批准,国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》,规定对四类人实行劳动教养。这是中国第一部劳动教养法规。1979年11月29日,经全国人大常委会批准,国务院12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日,经国务院批准,公安部发布了《劳动教养试行办法》,对劳动教养的具体实施作了详细规定。①
我国劳动教养制度创设至今,其在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了一定的积极作用。但是,从宪法学角度分析,我国现行的劳动教养制度存在着很大的缺陷,其不但与我国宪法所体现出的一些宪法原则背道而驰,而且直接违反了我国宪法规范的具体规定。
一、我国劳动教养制度与宪法原则相违背
(一)我国劳动教养制度与基本人权原则相违背
基本人权原则是近代各国宪法所普遍确立的原则。“人权在本质上是指人之为人应该享有的权利。”②我国宪法亦确立了基本人权原则,特别是在2004年宪法修正案中明确提出“国家尊重和保护人权”,彰显了我国宪法对于人权的重视和保护。而人身自由权是人权的重要内容也是作为人的一项基础性权利。
首先,劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。这种对人身自由的限制无论是从法律依据方面还是从决定程序方面都不符合宪法和法律对限制人身自由法定情形的规定。其次,劳动教养作为一种行政处罚,其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为,不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看,却比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉。从期限上看,管制是3个月～2年,拘役是1个月～6个月;而劳动教养则是1年～3年,必要时可以延长至4年。从限制自由的程度上看,被判处管制的罪犯,在原居住地执行属于限制部分人身自由的开放性刑罚,被判处拘役的罪犯,就近执行,每月可以回家1天～2天;而被劳动教养的人,则要收容于专门的戒备森严的劳教场所,节假日一般只能就地休息。不仅如此,刑法对于被判处拘役的犯罪分子,在符合法定的条件下,还可以适用缓刑;而劳动教养则无此类规定。这样,一个受到定罪免刑判决的罪犯,可以不需要被剥夺一天的人身自由;而一个犯有同样罪行而受到劳动教养处理的人,却可能被剥夺人身自由长达3年甚至4年。③可见,被劳动教养人的违法程度与对被劳动教养人处罚的严厉程度不相适应,侵犯了被劳动教养人的基本人权。所以,劳动教养制度无疑是对公民人身自由权——这一基础性的基本人权——的严重侵犯,同时也间接侵犯了公民的精神自由和经济自由。劳动教养制度与我国乃至世界各国宪法的确立的基本人权原则相违背。
(二)我国劳动教养制度与法治原则相违背
法治是与人治相对的概念,二者是两种截然相反的治国方略。法治是宪政的实现途径,现代民主国家都以法治作为基本的治国方略。我国宪法也确立了法治原则,在1999年宪法修正案中明确宣布了法治原则,规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,并且宪法还通过对宪法最高效力、法律平等原则以及司法程序等内容的规定,进一步确立了法治原则。
劳动教养制度作为一种限制人身自由的惩罚性措施,其创立和实施应该符合法治原则的精神。但是,我国的劳动教养制度在合宪性与合法性方面都存在严重缺陷。首先,我国劳动教养制度与我国宪法对人身自由保护的条款相冲突。对此下文将在论述我国劳动教养制度与我国宪法规范相违背时作具体分析。其次,我国劳动教养制度在法律依据方面与我国已生效的立法相冲突,不具备合法性。我国的劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的,是一项政策性措施,《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立,此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》,国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养制度的主要法律依据。但从法理上讲,《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。1982年国务院批准了公安部制定的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据,但是从历史的角度来看,《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充,其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。④而《立法法》第8条第5款规定:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”《行政处罚法》第9条第二款规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”第10条第1款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养作为一种严重限制人身自由的措施,其法律依据仅是行政法规和部门规章,显然缺乏充足的效力。并且,《行政处罚法》第64条第2款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”而《行政处罚法》颁布以后,国务院的《决定》和《补充规定》却未作任何修改,这也不符合《行政处罚法》的要求,与该法相违背。可见,我国的劳动教养制度既存在违宪性也存在违法性,破坏了法制的统一,有损法律的尊严,与我国宪法所确立的法治原则相违背。
(三)我国实施劳动教养的决定程序和救济程序与权力制约原则相违背
权力制约原则也是近代各国宪法所普遍确立的基本原则之一。人类社会历史发展的经验表明,权力如果集中于一个人或某一个部门,必然会形成强迫与专制。我国现行宪法也通过确立人民对人大代表的监督权、人大对国家机关的监督权、以及对行政机关和司法机关在本系统内实行监督和制约的规定体现了权力制约原则。
根据劳动教养的法规规定,劳动教养在名义上是由“劳动教养管理委员会”作出决定的。但由于这一“委员会”普遍设置在公安机关内部,或者其办公室就设在公安机关法制部门之下,有关的公章也由公安机关控制。作为这一委员会组成人员的民政部门和劳动部门的负责人无从参与到劳动教养的审查活动中来,使得这一委员会在全国各地普遍成为一个虚设机构,真正行使劳动教养审批权的是公安机关本身。因此,《试行办法》中所说的承办机关与复查机构基本上就统一到公安机关身上了可以说,在中国目前的司法实践中,劳动教养的审查批准权实际是由公安机关代为行使的,公安机关所作的劳动教养决定也就是当地劳动教养管理委员会的决定。⑤这样,在劳动教养的审批程序中,负责办理治安行政案件或刑事案件的公安机关属于申请者和调查者,而负责审查批准劳动教养的公安机关则属于决定者。从表面上看,这里存在着调查者与“裁决者”之间的职能分工,这似乎在一定程度上符合“控审分离”的基本正当程序要求。但是,由于申请者和裁决者分别属于上下级公安机关,它们在职业利益上有着千丝万缕的密切联系,并有着共同的惩治违法犯罪行为、维护社会秩序等方面的职业目标因此,作为劳动教养的审批机构,公安机关的法制部门要服务于公安机关的基本职业利益,在作出劳动教养决定时不可能在申请者与被劳动教养者之间保持最起码的中立性、利益无涉性,不可能做到超然和不偏不倚。⑥这样,对于公安机关实施劳动教养的决定权就不能实现有效的制约,其所作出的劳动教养决定的正当性受到怀疑。这种“自我申请、自我裁决”的决定程序违背了宪法所确立的权力制约原则。
此外,针对劳动教养的救济程序也不符合权力制约原则。《劳动教养试行办法》规定:“被决定劳动教养的人,对主要事实不服的。由审批机关复查。经复查后,不够劳动教养条件,应撤消劳动教养;经复查事实确凿,本人还不服的,则应该坚持劳动教养。”被决定劳动教养人员可以向作出决定的机关或上级机关提出申请复议,此时,公安机关既是劳动教养的审判机关又是其申诉的复查机关,在对劳动教养的救济程序中缺乏其他机关对公安机关的制约和监督,违背了权力制约原则,不能使这个救济程序发挥实效。
二、我国的劳动教养制度违反了我国现行宪法规范的规定
我国现行宪法对公民人身自由的保护作出了明确规定,《宪法》第37条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”此条规定限定了国家限制公民人身自由的条件,即国家对公民人身自由的限制,必须经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,否则不得实施。上文已经提到,劳动教养制度是一种限制人身自由、强制进行劳动的惩罚性措施。而实施劳动教养的决定机关是公安机关,实施劳动教养的决定程序实际上是“自我申请、自我裁决”的自我审批程序。在劳动教养制度中,公安机关在没有经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定的条件下就可以对被劳动教养人实施劳动教养,限制其人身自由。显然,这并不符合宪法对国家限制人身自由的限定条件。所以,笔者认为,劳动教养制度直接违反了宪法规范的规定,是一项违宪制度。
三、结语
劳动教养制度作为特殊时期所产生的一项惩戒性制度,曾经在历史上发挥过一定的积极作用。但是,随着社会的发展,该制度所存在的侵犯基本人权、破坏法制统一等违宪性、违法性缺陷日益凸现。在依法治国方略的指引下,根据宪政的要求,我们必须对劳动教养制度——这一违宪制度进行彻底的废除,并建立符合法治要求的新制度予以取代,从而保障公民的基本人权、加强法制的统一、促进社会主义法治社会的建设。
注释:
①杜承铭,吴家清.社会转型与中国宪法自由制度的完善.北京:北京大学出版社.2005.106.
②韩大元主编.宪法学.北京:高等教育出版社.2006.58.
③⑤曹晓宝.对劳动教养制度的法理学思考.辽宁警专学报.2007(1).
④焦国强.论我国劳动教养制度的进一步完善.郑州大学硕士学位论文.2007年5月.
⑥陈瑞华.公法的第三领域——以劳动教养为范例的分析.白桂梅主编.法治视野下的人权问题.北京:北京大学出版社.2003.152.
参考文献:
[1]何建华主编.宪法.北京:法律出版社.2006.
[2]白桂梅主编.法治视野下的人权问题.北京:北京大学出版社.2003.
[3]陈兴良.中国劳动教养制度研究.储槐植等主编.理性与秩序——中国劳动教养制度研究.北京:法律出版社.2002.