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摘 要 大学自主权是高等教育领域的经典命题，大学章程是大学自主权的制度保障。本文结合交通大学章程的百年变迁，梳理我国大学自主权的发展历程，从中分析我国大学自主权所具有的基本特征。
关键词 大学自主权 制度保障 大学章程
作者简介：钟尚科，上海交通大学法学院2007级法学专业博士研究生。
中图分类号：G645文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-181-03
当前，我國教育体制改革步入“深水区”，进一步落实和扩大学校办学自主权，建设现代大学制度，成为国家教育体制改革的重要课题。大学自主权是贯穿大学发展史的经典命题，大学章程是大学自主权的制度保证，也是构成现代大学制度的重要内容。所以本文结合交通大学章程的百年变迁，从大学制度独特的历史演进轨迹中看我国大学自主权的特征。
所谓“大学自主权”，是指大学凭借自身组织运作，不受外部不当干涉地管理内部事务的资格和能力。大学自主权发挥作用的区域，也理应是国家权力运行的边界。所谓“大学章程”，是大学经特定程序制定的关于组织规程和办事规则的一种根本性的规章制度。如同宪法规定国家最根本、最重大问题，具有最高法律效力、是最高行为准则，大学章程是大学组织存在和活动的根本依据。大学章程的名称在不同时期不同国家各有所异，如“组织大纲”、“组织章程”、“大学条例”等。就其基本内容结构而言基本相同，一般包括办学目标、组织结构及权力配置程序、学科设置、财务管理制度、修改程序等。
一、我国近代大学的产生及大学自主权的缺位（清末-民国政府成立前）
我国近代大学产生于十九世纪末期，最早的一批官办大学有北洋大学堂（1895年）、南洋公学（1896年）和京师大学堂（1898年）。《清史稿》论及南洋公学：“大抵此期设学之宗旨，专注重实用。盖其动机缘于对外，故外国语及海路军得此教育之主要，无学制系统之足言。惟南洋公学虽亦承袭此期教育之宗旨，而学制分为三等，已寓普通学校及预备教育之意旨”，“中国教育有系统之组织，此其见端焉”。南洋公学即今上海交通大学和西安交通大学的前身。交通大学校史有：《南洋公学章程》是我国公学最早的一份管理章程，后曾作为京师大学堂1898年成立时参考的范本之一的记载。所以本文结合交通大学章程求本溯源，分析我国近现代大学自主权的特征。
南洋公学是在旧体制下仿效日本、欧美实业教育体制，创建出的新式高等学堂。实行的是官僚式管理体制，《南洋公学章程》规定，学校最高领导为督办，洋务派官员盛宣怀兼任，负责学校的大事和决策，包括学校机构设置、办学思想、目的和方案的确定；筹集办学经费，聘任人员等；督办聘任全面主持学校工作的总理（即相当于校长）及监院（相当于副校长），督办、总理、监院、教师均授予官衔。后来成立的京师大学堂实行的也完全是官僚体制，由大学士、尚书、侍郎兼任的管学大臣为最高领导，聘任的总教习、总办等也均具官衔，为国家公务人员。教学内容、办学目标、教育设施等为国家垄断，专为培养新型洋务人才而设，《南洋公学章程》开宗明义办学宗旨为：“公学所教，以通达中国经史大义厚植根底为基础，以西国政治家、日本法部文部为指归”。
由此可见，我国早期的公立大学为国家塑造定型化国民之“器具”，在清王朝体制内设立，与西方中世纪追求学术的人聚集成“行会”自发创办的大学存在本质的不同。只是与我国传统私塾书院式科举教育相比，在教育内容、办学目标、管理体制等方面使我国公立大学的发展有了一个起点和框架，当然，王权专制的体制根本不可能存在大学自治的空间及基于学术自由的大学自主权之说。
二、我国现代大学的移植及大学自主权从无到有渐进式微的进程（1911-1948年）
我国真正具有自主权和学术自由精神的现代大学建立在民国初期，尤其是在二十世纪二十年代前后。当时大批从欧美国家留学回国的著名教育家开始执掌大学，如1917年蔡元培始任北京大学校长，1919年张伯苓任南开大学校长、郭秉文任东南大学校长，1921年邓萃英任厦门大学校长、叶恭绰任交通大学校长。他们将西方“大学自治”、“教授治校”的现代大学办学理念开始移植到中国，直接影响了中国大学变革的方向和具体的实践，推进了我国高等教育的进程。作为大学自主权制度保障的大学章程也在此期间兴起，如1919年的《厦门大学组织大纲》，1921年的《交通大学大纲》、《东南大学组织大纲》，1922年度《北京师范大学组织大纲》、1923年蔡元培起草的《杭州大学章程》、1926年的《清华学校组织大纲》等。
这一时期，作为欧洲大学最根本的学术价值观——学术自由和大学自治被“移植”过来，中国才真正开始建立起具有自主权和学术自由精神的现代大学。如交通大学1921年改组上海、唐山工业学校和北京邮电学校及铁路管理学校四校正式定名后的第一份大学章程——《交通大学大纲》，国外大学体制，设立了以董事会和教授会为基础的组织架构，体现了“大学自治”、“教授治校”的现代大学理念。
董事会为学校最高决策机构，其权力几乎涵盖了包括大学校长推举在内大学发展的所有重要事项。《交通大学大纲》第十二节规定董事会职权包括：“（甲）规定教育方针，（乙）核定学科与规章，（丙）筹画经费，（丁）监督财政，（戊）推举校长”。董事会成员由政府官员、学术专家、教育家、慈善家等按照民主程序产生。《交通大学大纲》第九节对董事会董事的任职资格规定为“应具有下列资格之一：（甲）有工业或经济专门学术者，（乙）富有教育经验者，（丙）曾办理交通事业卓著成绩者，（丁）捐助巨款于本大学者”。第十节规定了董事产生的程序为：“董事会董事以二十一人为限。每三年改举三分之一，第一，第二次用抽签法定之。改选董事，由留任之董事行之。第一次之推举，由临时董事会行之”。董事会议事规则为根据《交通大学大纲》制定的《交通大学董事会章程》条款“以现在董事过半出席、出席人之过半数议决之”。
教授会为参与大学治理的重要单位。《交通大学大纲》规定由教授会教授互选各学科长，各学科长互选教务长，教务长及各学科长组成教务会议，职权为“规划教务，督促进行”。由教授组成的任用委员会还协助校长聘任教务部分职员。而且由校长、教务长及教授若干人互选组成评议会，职权为“议决各教科之设立及废止”，“讨论一切兴废事宜”，“订定及修改各种规章”，“审核财务”等重要事宜。 由此可见，大学章程首先明确了政府参与大学事务的方式，保障了大学自治。其次，大学章程关于行政权、学术权的有序配置真正体现了大学自治、教授治校和学术自由的精神，标志着我国大学自治权从无到有的历史演进。但是从军阀混战到国民党统治内战频发，大学也难为世外桃源。无论北洋政府还是国民政府，都意图控制大学运作。具有保障大学“免受政潮之影响”功能的大学章程就成为“防波堤”。如1921年《交通大学大纲》制成后不久，北洋政府交通部政权易主，即以“交通大学办学经费悉出本部”，“当然以本部为最高监督机关，所有教育之方针，学科之规定，与夫筹画经费，任用职员，自属本部职权，并无另设董事会之必要。”为由，要求修改大学章程。逐引发包括黄炎培、唐文治在内的以“保留董事会”为口号的大规模罢课请愿运动。当然“保留董事会”仅仅是表面现象，其实质是争取“大学自治权”。抗争的结果是双方妥协，大学章程被修改，仍保留董事会这一机构，但董事产生程序改为：董事15人，“交通总长延聘五人，交通总长委派五人，公推五人”；董事会职权限为“计划并扶助学校之进行，稽查财政和校产”。大学自治权被严重销弱。在国民党统治时期，“以党治国”的政治体制开始运作，强化党化教育，发布《各级学校增加党义课程暂行通则》、《各级学校党义教师检定委员会组织条例》及《检定各级学校党义教师条例》等制度。后又在大学组织结构中设“训育长”，负责“办理全校训育事宜并参加校务会议和及全校教务会议”。政治权力在一定程度侵入课程设置、教师考聘、教育内容、教学管理等学术自由的核心领域，大学自治权渐进式微。客观地说，一方面大部分时间国家处于战争状态，政府对大学疏于管理；另一方面，大学争取自治权的不断抗争也赢得政府对大学自治权的尊重。所以在这个阶段，移植于西方大学的学术自由、大学自治、教授治校等核心大学理念还是得以传承，大学也保持一定范围的自治权。
三、大学自主权的空间压缩（1949-1978年）
新中国成立后，我国高等教育实行与计划经济相适应的集权式管理体制。1950年政务院公布的《关于高等学校领导关系的决定》要求：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”，强调“中央人民政府教育部……对全国高等学校（军事学校除外）均负有领导的责任，各大行政区人民政府或军政委员会或文教部……均有根据中央统一的方针政策，领导本区高等学校的责任”。1953年，政务院通过修改《关于修订高等学校领导关系的决定》，更进一步强化了政府对全国高等学校的集中统一领导。提出“中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导”，“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划……财务计划、财务制度……人事制度……教学计划、教学大纲、生产实习教程，以及其他重要法规、指示或命令，全国学校均应执行。其有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。”此后一直到“文化大革命”前，管理权在中央与地方行政管理机构之间虽有所调整，但对高等教育高集权的管理体制没有改变。总得来看，这个阶段（“文化大革命”非正常、无序时期除外），中央政府通过《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》、《关于实施高等学校课程改革的决定》、《关于高等学校领导关系问题的决定》、《关于改革学制的决定》等文件确立了我国计划经济体制下高度集权式高等教育管理体制，对教育的恢复起到积极作用。但国家对大学实行集权统一、大包揽的管理方式，以权威的行政指令为管理大学的主导方式，高校几乎成为政府的附属机构，丧失了大学自主权，章程也就失去生存的土壤。
四、大学自主权的逐步恢复（1979年-今）
（一）大学自主权的艰难萌芽
高度集中统一的管理体制造成政府对高校管得过死，束缚了高校的办学积极性。1979年，改革开放之初，苏步青（复旦大学校长）、邓旭初（上海交通大学党委书记）等在《人民日报》发文呼吁“给高等学校一点自主权”，引起社会强烈讨论。随后上海交通大学率先实行了以人员流动、岗位责任制和内部工资改革为内容的内部管理体制改革并获教育部同意，更多高校也相继开始改革。
（二）大学自主权的制度规范
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同社会各方面的联系。”。具体包括：“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流等”。
（三）大学自主权的法制化进程
1995年《中华人民共和国教育法》颁布，第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：按照章程自主管理”。1998年《中华人民共和国高等教育法》公布，第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，将我国大学自主权上升为一个法律概念，为我国大学自主权的改革与发展奠定了坚实的法律基础。《教育法》和《高等教育法》采取列举的方式规定了高校可以自主行使管理权的事项，这两部法律对高校办学自主权和自主管理权规定的内容大致相同，主要包括招生、教学、科研、学生管理、教师聘用、机构设置、财产管理等方面。我国大学自主权从此走向法制化的轨道，在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体；政府转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调提出“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”，同时强调“大学应依法制定章程，依照章程规定管理學校”。2012年为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，教育部通过《高等学校章程制定暂行办法》。
五、我国大学自主权的基本特征
（一）我国大学自主权根植于传统政治文化
追溯我国大学自主权的起源，具有明显的移植痕迹，源于西方大学保障学术自由的“大学自治权”。仅从权力的功能来看，与“大学自治权”基本相同，都是为了保护大学自主管理内部事务，避免外部势力干扰。但是两者依存的社会基础不同，“大学自治权”根植于西方权力分立的政治土壤，而我国大学自主权依附于“大一统”的集权式传统政治文化。数千年“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的传统政治思想决定着不允许存在分权制衡的“大学自治权”，所以我国大学自主权在本质上表现为政府“下放”的行政管理权。
（二）我国大学自主权的边界模糊
从我国大学自主权发展的历史脉络中可以感知，忽强忽弱是大学自主权运行的主旋律。民国初年，强势出现，后艰难前行，渐进势微，解放后，由极弱再逐渐增强。在不同时期甚至同一时期的不同阶段，大学自主权的强弱也不均。我国大学自主权一直缺乏相对明确、固定的边界，大学自主权的核心区域模糊。究其主要原因在于，作为“治校宪章”的大学章程及大学自身没能获得明确的法律地位，政府参与大学管理及大学从政府获得支持也缺乏法定的形式。
（三）大学自主权与大学章程同生共进
纵观我国大学自主权百年发展历程可以看出，我国大学自主权在断续的发展过程中，表现出顽强的生命力。尤其大学章程作为“治校宪章”存在的时期，大学基本能得以维持自主管理，大学章程缺失的时期大学自主权也同步缺位。进一步完善大学章程建设，一方面可以明晰大学与举办者、行政部门之间的关系，保障学校的办学自主权，大学自主管理的区域应该就是外部势力干预止步的界限；另一方面，可以规范大学内部行政权与学术权的关系，保障“学术自由”、“教授治校”等现代教育理念的落实。
参考文献：
[1]《交通大学校史》编写组．交通大学校史资料选编．西安：西安交通大学出版社．1986．
[2]湛中乐，韩春晖．论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析．教育管理研究．2005（3）．
[3]湛中乐．现代大学治理与大学章程．中国高等教育．2011（9）．
关键词 大学自主权 制度保障 大学章程
作者简介：钟尚科，上海交通大学法学院2007级法学专业博士研究生。
中图分类号：G645文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-181-03
当前，我國教育体制改革步入“深水区”，进一步落实和扩大学校办学自主权，建设现代大学制度，成为国家教育体制改革的重要课题。大学自主权是贯穿大学发展史的经典命题，大学章程是大学自主权的制度保证，也是构成现代大学制度的重要内容。所以本文结合交通大学章程的百年变迁，从大学制度独特的历史演进轨迹中看我国大学自主权的特征。
所谓“大学自主权”，是指大学凭借自身组织运作，不受外部不当干涉地管理内部事务的资格和能力。大学自主权发挥作用的区域，也理应是国家权力运行的边界。所谓“大学章程”，是大学经特定程序制定的关于组织规程和办事规则的一种根本性的规章制度。如同宪法规定国家最根本、最重大问题，具有最高法律效力、是最高行为准则，大学章程是大学组织存在和活动的根本依据。大学章程的名称在不同时期不同国家各有所异，如“组织大纲”、“组织章程”、“大学条例”等。就其基本内容结构而言基本相同，一般包括办学目标、组织结构及权力配置程序、学科设置、财务管理制度、修改程序等。
一、我国近代大学的产生及大学自主权的缺位（清末-民国政府成立前）
我国近代大学产生于十九世纪末期，最早的一批官办大学有北洋大学堂（1895年）、南洋公学（1896年）和京师大学堂（1898年）。《清史稿》论及南洋公学：“大抵此期设学之宗旨，专注重实用。盖其动机缘于对外，故外国语及海路军得此教育之主要，无学制系统之足言。惟南洋公学虽亦承袭此期教育之宗旨，而学制分为三等，已寓普通学校及预备教育之意旨”，“中国教育有系统之组织，此其见端焉”。南洋公学即今上海交通大学和西安交通大学的前身。交通大学校史有：《南洋公学章程》是我国公学最早的一份管理章程，后曾作为京师大学堂1898年成立时参考的范本之一的记载。所以本文结合交通大学章程求本溯源，分析我国近现代大学自主权的特征。
南洋公学是在旧体制下仿效日本、欧美实业教育体制，创建出的新式高等学堂。实行的是官僚式管理体制，《南洋公学章程》规定，学校最高领导为督办，洋务派官员盛宣怀兼任，负责学校的大事和决策，包括学校机构设置、办学思想、目的和方案的确定；筹集办学经费，聘任人员等；督办聘任全面主持学校工作的总理（即相当于校长）及监院（相当于副校长），督办、总理、监院、教师均授予官衔。后来成立的京师大学堂实行的也完全是官僚体制，由大学士、尚书、侍郎兼任的管学大臣为最高领导，聘任的总教习、总办等也均具官衔，为国家公务人员。教学内容、办学目标、教育设施等为国家垄断，专为培养新型洋务人才而设，《南洋公学章程》开宗明义办学宗旨为：“公学所教，以通达中国经史大义厚植根底为基础，以西国政治家、日本法部文部为指归”。
由此可见，我国早期的公立大学为国家塑造定型化国民之“器具”，在清王朝体制内设立，与西方中世纪追求学术的人聚集成“行会”自发创办的大学存在本质的不同。只是与我国传统私塾书院式科举教育相比，在教育内容、办学目标、管理体制等方面使我国公立大学的发展有了一个起点和框架，当然，王权专制的体制根本不可能存在大学自治的空间及基于学术自由的大学自主权之说。
二、我国现代大学的移植及大学自主权从无到有渐进式微的进程（1911-1948年）
我国真正具有自主权和学术自由精神的现代大学建立在民国初期，尤其是在二十世纪二十年代前后。当时大批从欧美国家留学回国的著名教育家开始执掌大学，如1917年蔡元培始任北京大学校长，1919年张伯苓任南开大学校长、郭秉文任东南大学校长，1921年邓萃英任厦门大学校长、叶恭绰任交通大学校长。他们将西方“大学自治”、“教授治校”的现代大学办学理念开始移植到中国，直接影响了中国大学变革的方向和具体的实践，推进了我国高等教育的进程。作为大学自主权制度保障的大学章程也在此期间兴起，如1919年的《厦门大学组织大纲》，1921年的《交通大学大纲》、《东南大学组织大纲》，1922年度《北京师范大学组织大纲》、1923年蔡元培起草的《杭州大学章程》、1926年的《清华学校组织大纲》等。
这一时期，作为欧洲大学最根本的学术价值观——学术自由和大学自治被“移植”过来，中国才真正开始建立起具有自主权和学术自由精神的现代大学。如交通大学1921年改组上海、唐山工业学校和北京邮电学校及铁路管理学校四校正式定名后的第一份大学章程——《交通大学大纲》，国外大学体制，设立了以董事会和教授会为基础的组织架构，体现了“大学自治”、“教授治校”的现代大学理念。
董事会为学校最高决策机构，其权力几乎涵盖了包括大学校长推举在内大学发展的所有重要事项。《交通大学大纲》第十二节规定董事会职权包括：“（甲）规定教育方针，（乙）核定学科与规章，（丙）筹画经费，（丁）监督财政，（戊）推举校长”。董事会成员由政府官员、学术专家、教育家、慈善家等按照民主程序产生。《交通大学大纲》第九节对董事会董事的任职资格规定为“应具有下列资格之一：（甲）有工业或经济专门学术者，（乙）富有教育经验者，（丙）曾办理交通事业卓著成绩者，（丁）捐助巨款于本大学者”。第十节规定了董事产生的程序为：“董事会董事以二十一人为限。每三年改举三分之一，第一，第二次用抽签法定之。改选董事，由留任之董事行之。第一次之推举，由临时董事会行之”。董事会议事规则为根据《交通大学大纲》制定的《交通大学董事会章程》条款“以现在董事过半出席、出席人之过半数议决之”。
教授会为参与大学治理的重要单位。《交通大学大纲》规定由教授会教授互选各学科长，各学科长互选教务长，教务长及各学科长组成教务会议，职权为“规划教务，督促进行”。由教授组成的任用委员会还协助校长聘任教务部分职员。而且由校长、教务长及教授若干人互选组成评议会，职权为“议决各教科之设立及废止”，“讨论一切兴废事宜”，“订定及修改各种规章”，“审核财务”等重要事宜。 由此可见，大学章程首先明确了政府参与大学事务的方式，保障了大学自治。其次，大学章程关于行政权、学术权的有序配置真正体现了大学自治、教授治校和学术自由的精神，标志着我国大学自治权从无到有的历史演进。但是从军阀混战到国民党统治内战频发，大学也难为世外桃源。无论北洋政府还是国民政府，都意图控制大学运作。具有保障大学“免受政潮之影响”功能的大学章程就成为“防波堤”。如1921年《交通大学大纲》制成后不久，北洋政府交通部政权易主，即以“交通大学办学经费悉出本部”，“当然以本部为最高监督机关，所有教育之方针，学科之规定，与夫筹画经费，任用职员，自属本部职权，并无另设董事会之必要。”为由，要求修改大学章程。逐引发包括黄炎培、唐文治在内的以“保留董事会”为口号的大规模罢课请愿运动。当然“保留董事会”仅仅是表面现象，其实质是争取“大学自治权”。抗争的结果是双方妥协，大学章程被修改，仍保留董事会这一机构，但董事产生程序改为：董事15人，“交通总长延聘五人，交通总长委派五人，公推五人”；董事会职权限为“计划并扶助学校之进行，稽查财政和校产”。大学自治权被严重销弱。在国民党统治时期，“以党治国”的政治体制开始运作，强化党化教育，发布《各级学校增加党义课程暂行通则》、《各级学校党义教师检定委员会组织条例》及《检定各级学校党义教师条例》等制度。后又在大学组织结构中设“训育长”，负责“办理全校训育事宜并参加校务会议和及全校教务会议”。政治权力在一定程度侵入课程设置、教师考聘、教育内容、教学管理等学术自由的核心领域，大学自治权渐进式微。客观地说，一方面大部分时间国家处于战争状态，政府对大学疏于管理；另一方面，大学争取自治权的不断抗争也赢得政府对大学自治权的尊重。所以在这个阶段，移植于西方大学的学术自由、大学自治、教授治校等核心大学理念还是得以传承，大学也保持一定范围的自治权。
三、大学自主权的空间压缩（1949-1978年）
新中国成立后，我国高等教育实行与计划经济相适应的集权式管理体制。1950年政务院公布的《关于高等学校领导关系的决定》要求：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”，强调“中央人民政府教育部……对全国高等学校（军事学校除外）均负有领导的责任，各大行政区人民政府或军政委员会或文教部……均有根据中央统一的方针政策，领导本区高等学校的责任”。1953年，政务院通过修改《关于修订高等学校领导关系的决定》，更进一步强化了政府对全国高等学校的集中统一领导。提出“中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导”，“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划……财务计划、财务制度……人事制度……教学计划、教学大纲、生产实习教程，以及其他重要法规、指示或命令，全国学校均应执行。其有必须变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。”此后一直到“文化大革命”前，管理权在中央与地方行政管理机构之间虽有所调整，但对高等教育高集权的管理体制没有改变。总得来看，这个阶段（“文化大革命”非正常、无序时期除外），中央政府通过《高等学校暂行规程》、《专科学校暂行规程》、《关于实施高等学校课程改革的决定》、《关于高等学校领导关系问题的决定》、《关于改革学制的决定》等文件确立了我国计划经济体制下高度集权式高等教育管理体制，对教育的恢复起到积极作用。但国家对大学实行集权统一、大包揽的管理方式，以权威的行政指令为管理大学的主导方式，高校几乎成为政府的附属机构，丧失了大学自主权，章程也就失去生存的土壤。
四、大学自主权的逐步恢复（1979年-今）
（一）大学自主权的艰难萌芽
高度集中统一的管理体制造成政府对高校管得过死，束缚了高校的办学积极性。1979年，改革开放之初，苏步青（复旦大学校长）、邓旭初（上海交通大学党委书记）等在《人民日报》发文呼吁“给高等学校一点自主权”，引起社会强烈讨论。随后上海交通大学率先实行了以人员流动、岗位责任制和内部工资改革为内容的内部管理体制改革并获教育部同意，更多高校也相继开始改革。
（二）大学自主权的制度规范
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同社会各方面的联系。”。具体包括：“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流等”。
（三）大学自主权的法制化进程
1995年《中华人民共和国教育法》颁布，第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：按照章程自主管理”。1998年《中华人民共和国高等教育法》公布，第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，将我国大学自主权上升为一个法律概念，为我国大学自主权的改革与发展奠定了坚实的法律基础。《教育法》和《高等教育法》采取列举的方式规定了高校可以自主行使管理权的事项，这两部法律对高校办学自主权和自主管理权规定的内容大致相同，主要包括招生、教学、科研、学生管理、教师聘用、机构设置、财产管理等方面。我国大学自主权从此走向法制化的轨道，在政府与学校的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体；政府转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调提出“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费”，同时强调“大学应依法制定章程，依照章程规定管理學校”。2012年为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，教育部通过《高等学校章程制定暂行办法》。
五、我国大学自主权的基本特征
（一）我国大学自主权根植于传统政治文化
追溯我国大学自主权的起源，具有明显的移植痕迹，源于西方大学保障学术自由的“大学自治权”。仅从权力的功能来看，与“大学自治权”基本相同，都是为了保护大学自主管理内部事务，避免外部势力干扰。但是两者依存的社会基础不同，“大学自治权”根植于西方权力分立的政治土壤，而我国大学自主权依附于“大一统”的集权式传统政治文化。数千年“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的传统政治思想决定着不允许存在分权制衡的“大学自治权”，所以我国大学自主权在本质上表现为政府“下放”的行政管理权。
（二）我国大学自主权的边界模糊
从我国大学自主权发展的历史脉络中可以感知，忽强忽弱是大学自主权运行的主旋律。民国初年，强势出现，后艰难前行，渐进势微，解放后，由极弱再逐渐增强。在不同时期甚至同一时期的不同阶段，大学自主权的强弱也不均。我国大学自主权一直缺乏相对明确、固定的边界，大学自主权的核心区域模糊。究其主要原因在于，作为“治校宪章”的大学章程及大学自身没能获得明确的法律地位，政府参与大学管理及大学从政府获得支持也缺乏法定的形式。
（三）大学自主权与大学章程同生共进
纵观我国大学自主权百年发展历程可以看出，我国大学自主权在断续的发展过程中，表现出顽强的生命力。尤其大学章程作为“治校宪章”存在的时期，大学基本能得以维持自主管理，大学章程缺失的时期大学自主权也同步缺位。进一步完善大学章程建设，一方面可以明晰大学与举办者、行政部门之间的关系，保障学校的办学自主权，大学自主管理的区域应该就是外部势力干预止步的界限；另一方面，可以规范大学内部行政权与学术权的关系，保障“学术自由”、“教授治校”等现代教育理念的落实。
参考文献：
[1]《交通大学校史》编写组．交通大学校史资料选编．西安：西安交通大学出版社．1986．
[2]湛中乐，韩春晖．论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析．教育管理研究．2005（3）．
[3]湛中乐．现代大学治理与大学章程．中国高等教育．2011（9）．