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2010年9月27日至30日，联合国教科文组织首届世界幼儿保育和教育大会在莫斯科召开。大会由联合国教科文组织、俄罗斯联邦和莫斯科市共同举办。来自65个国家的部长与政府官员、学者、民间组织代表近千人参加了此次大会。大会的主题是构筑国家财富。
应联合国教科文组织总干事的邀请，教育部副部长陈小娅率代表团出席了大会，并在27日的全体会议上作了题为《为未来奠基：中国幼儿保育与教育发展政策与展望》的发言。中国学前教育研究会理事长、北京师范大学教授冯晓霞和华东师范大学学前与特殊教育学院副院长周兢教授也应邀在专题研讨会上就幼儿教育体制框架中的跨部门协调问题做了联合发言。
一、大会概况
(一)会议背景
自进入21世纪以来，联合国教科文组织以《儿童权利公约》《世界全民教育宣言》和《达喀尔行动纲领》为依据，对世界幼儿保育和教育状况进行监测评估，督促各国加快实现“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育”的承诺。
基于多年对世界全民教育进展情况的监测，2009年10月教科文组织大会通过决议，决定于2010年秋在莫斯科举办首届国际幼儿保育和教育大会(WCECCD)，希望通过提高会员国对幼儿保育和教育投资所产生的良好效益的关注，来促进各会员国学前教育事业实现公平、普惠性和广泛发展。此次会议的具体目标是：提高全球对“幼儿保育和教育是一项基本人权，对个人和国家的发展与繁荣具有重要意义”的认识，并加强这方面的政策对话；总结全球实现全民教育目标1的进展情况；②查明制约扩大幼儿保育和教育服务与机会及其质量提高的因素；帮助各国确定实现2015年扩大和改善幼儿，特别是最弱势幼儿的全面保育与教育目标的方式方法。
(二)会议概况
莫斯科会议共计三天。第一天为开幕式和全体会议。教科文组织总干事伊琳娜·博科娃在大会开幕式的致辞中强调“孩子是我们最宝贵的资源……幼儿生命中的最初几年是为其设定正确发展轨道的最佳时机”；教育是消除贫困的“最佳保证”，早期教育计划在解决不平等方面极为重要，是“从出发点开始创造公平的环境”；“投资幼儿保育和教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报”，然而不无遗憾的是，“这大概是政策制定和发展议程中被宣传得最少的事实之一”。
博科娃对自2000年以来世界学前教育取得的进展表示欢迎，但同时指出“在这个方面，我们还应该取得更多进展。最为重要的是，我们应该为年幼的儿童提供更多的人园机会……如果更多8岁以下儿童能够获得适当的教育机会，全球6900万失学儿童的数字就有可能减少，同样过早辍学儿童的人数也会下降”，为此需要“重申并扩展我们的承诺。”
开幕式后，全体会议围绕“幼儿保育和教育发展势在必行”和“向2015年大力推进”两个议题，邀请了国际著名专家作主旨发言。其中，美国经济学家杰弗里·萨克斯(Jeffery Sachs)从投资与产出的角度介绍了国际社会关于幼儿保育和教育的效能研究，证实了早期教育投入对于社会具有极高的回报价值，特别在提高国家人口素质、减少贫困、犯罪等社会问题方面，起到了社会发展问题早期预防的效果，并为国家未来人力资源的开发奠定了基础。哈佛大学儿童发展研究中心主任、美国国家研究院脑科学与儿童发展研究委员会主席杰克·肖可夫(Jack Shonkoff)介绍了大脑研究与儿童发展的关系。他引用大量实证研究证明了早期经验对儿童的大脑及身心发展的重要性，指出科学研究从儿童身体内部的变化告诉我们应该怎么办，我们应该形成如下共识，那就是“预防永远好于干预”。他还强调儿童的早期发展状况会影响到一个国家未来劳动者的素质和效率、国民的生活质量以及社会的公平、稳定与发展，因此投资早期教育就是投资于国家的未来。美国哥伦比亚特区华盛顿成果促进发展研究所执行主任班纳(Nicholas Burner)则介绍了全民教育目标1的进展状况和面临的挑战。他指出认识不足，特别是掌握资源的人缺乏认识、缺乏政治承诺，以及公共资金支持的缺乏等是影响全民教育目标中幼儿保育与教育目标实现的主要因素。
第二天的会议以分会场专题讨论的方式进行，讨论的重点集中在发展政策、成本和融资、法律和体制框架，区域经验，质量和响应能力，排斥和边缘化，以及监测与评估等几个问题上。
如何从政策、财政、法律和体制框架的角度大力推进早期保育与教育，特别是处境不利儿童的保育和教育是备受关注的议题。来自所有分会场的一个强烈的声音是公共投入应该对幼儿保育和教育承担主要责任，“早期保育和教育的市场调控并不可行”，政府在其中应该起关键作用。东伦敦大学的赫伦·佩恩(Hden Penn)教授发言说，高质量的早期教育需要较高的经费支持，在很多国家，早期教育的大部分资金来自私人企业，这加剧了不平等，因为只有富人才能支付获得高质量早期教育服务的费用。美国儿童和家庭教育政策研究中心的查尔斯·布伦纳(Charles Bruner)也认为保育教育服务完全依靠市场调控不是一个好选择，公共资金的投入是绝对必要的，因为只有公共资金才可能保证早期教育的质量和儿童，特别是生活在各种不利处境下的儿童公平地获得这项服务。塞舌尔副总统丹尼·富尔(Danny Faure)也强调了这一点，并以自己国家的经验为例，说明“这些开创性的资金投入(在早期保育和教育领域)只能来自于政府”。
第三天的会议由三部分组成：一是展示全球保教领域的成功经验(俄罗斯、古巴和毛里求斯)；二是专题研讨(包括质量追求、国家与国际幼儿保育和教育监测与评估、3岁以下儿童的保教服务、被排斥和边缘化儿童的早期教育和保育等议题)；三是大会总结与闭幕。在会议的最后阶段，代表们还听取了总报告员对各专题讨论情况的总结发言和起草小组主席对大会决议《莫斯科行动纲领——用好各国的资源(草案)》(以下简称《行动纲领》)的说明，并原则上通过了这一文件。
《行动纲领》重申了宗滴恩会议(1990)和达喀尔会议(2000)确定的早期教育和保育目标，同时指出“如果不采取紧急的和坚决的行动，全民教育监测报告(EFA)目标1中提出的扩展早期教育和保育的目标将很难达到”。为此，必须下定决心“加快这个目标的实现，并把它作为达到全民教育其他目标(EFA)、千年发展目标(MDGS)的先决条件，各个国家和地区也应该把它作为议事日程上的优先发展目标”。《行动纲领》还列举了实现儿童保育教育目标所必须面临的一系列挑战，包括缺乏国家行政上的足够支持，不是总被纳入国家计划；公共资金欠缺，外部支持不足；各利益相关者缺乏合作能力；服务质量和效率低下等，指出在全球许多地区，贫困和文化壁垒阻碍了数百万儿童获取幼儿保育和教育方面的权益。为此，《行动纲领》呼吁各国政府再次对早期教育和保育作出坚定的承诺，建立法律框架，加强早期教育和保育体系的建设，保证幼儿的合法权利，特别是那些处境最不利、最脆弱的幼儿的权利；加大对儿童保育教育的财政支持；提升各利益相关者之间的合作；加强能力建设和对早期 教育和保育项目的监测与评估，提高保教质量。同时，呼吁各国与教科文组织开展合作，动员国际捐助者增加对幼儿保育和教育的财政支持，并希望教科文组织在促进与发展幼儿保育和教育方面付出更多的努力。
塞舌尔副总统丹尼·富尔在会议闭幕式的发言中请求教科文组织领导完成“儿童全面发展指数”的制定，以帮助各国在实现幼儿保育和教育目标的过程中考察进展情况，并为即将于2015年进行的重要审议打下基础。最后，富尔副总统强调“每个儿童都不应被遗忘……通过满足所有幼儿的权利，以及培育他们的潜能，为其创造福祉，我们就是在积累国家财富。”
二、莫斯科会议达成的共识
通过三天的交流和讨论，会议代表一致认为，为实现千年目标和对儿童的承诺，有必要进一步重申和强调以下观点：
(一)幼儿保育和教育具有极为重要的社会价值，是为国家积累财富
首先，“幼儿生命中的最初几年是为其设定正确发展轨道的最佳时机”。幼儿期是高度敏感的时期，7岁之前，特别是出生后的头三年是大脑发育的关键时期，也是可塑性最大的时期，重要的神经元联接将在这一时期形成(或不形成)，幼年的各种经历为健康、学习及行为设定的轨迹可能会贯穿人的一生。幼儿期的发展十分强劲，同时又最脆弱，极易受到伤害，各种风险(贫困、被忽视、毒性压力、暴力等)对儿童产生的负面影响常常造成无法挽回的后果。幼儿保育和教育可以改善幼儿的经历，“预防永远好于干预”。
其次，“儿童在幼年接受的保育和教育会影响他们今后的人生”。幼儿保育和教育能够促进儿童社会性、情感、语言、基本认知技能以及身体和动作的发展，改善其入学准备情况，培养其一生学习最为重要的品质，包括积极的自我形象、独立性、注意力和学习倾向(如学习和探索动机)，能够提高儿童入学学习的适应性、保留率、结业率和成绩水平，为其一生的发展奠定良好的基础。
第三，“早期干预能够降低社会不平等”。幼儿保育和教育可以使儿童有更多机会脱离贫困。早期保育和教育“从起点开始”为处境不利的儿童创造相对公平的成长环境，降低或抵消不利地位(如社会等级、贫穷、性别、种族／族裔或宗教等潜在因素)对其发展的负面影响，是打破跨代贫穷这一恶性循环的关键环节。
第四，“投资幼儿保育和教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报”。北美洲、西欧、美国、玻利维亚、埃及等国的多项早期教育成本效益研究表明，对早期教育的投资可以通过降低辍学率、复读率、对社会救济的依赖率、犯罪率等费用节约公共资金；拥有优质保教经验的儿童更容易接受高等教育，顺利就业，获得较高的收入，为社会做出更大的贡献。诺贝尔经济学奖得主霍克曼(James Heckman)证实，投资幼儿保育和教育的回报高于其他阶段的教育投资。国际许多杰出经济学家也一致认为，投资早期幼儿发展是改善公共开支和政策计划中最有效的一项。
第五，“早期教育和保育是对国家财富进行的投资”。“我们最大的财富是我们的人力资源，孩子是国家最宝贵的资源，投资于儿童就是投资于未来”。这是大会一再强调的观点，也是其主题“构筑国家财富”的涵义。大会意见书指出，“在21世纪，各国财富不以物质财富为定义标准。它取决于各国培养其人力资本的能力，而且各种价值观在全球化世界凸显出重要性，如平等、公正以及尊重多样性和环境。使所有儿童在他们的生命之初享有平等、强大的幼儿保育和教育带来的益处，这符合我们所有人的最大利益”。
(二)发展幼儿保育和教育是政府的责任和义务
首先，联合国成员国已经认可“幼儿保育和教育是儿童的权利”，各国政府对保障儿童的权利已作出庄严承诺。这种认可和承诺集中体现在共同签署的三个重要国际文件中：一是《儿童权利公约》(1989年)规定各会员国应最大限度地确保儿童的存活与发展；二是《世界全民教育宣言》(1990年)指出出生即为学习的开始，各会员国应提供幼儿保育和教育(ECCE)服务；三是《达喀尔行动纲领》(2000年)将“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育”作为全民教育的第一项目标。根据全民教育全球监测评估的结果，会议认为有必要重申在宗滴恩会议和达喀尔会议上发表的关于早期保育和教育目标的承诺，并加快这个目标的实现，把之作为达到其他全民教育目标(EFA)和千年发展目标(MDGS)的先决条件。同时，会议呼吁各国政府必须“展示出实现这一目标的政治意愿”，必须将儿童早期保育和教育列入国家发展的优先项目，早日提上工作日程。
其次，儿童保育和教育的主要责任方必须是政府。政府必须提供强大的、清晰的政策来保证早期保教在质量和数量上的公平性；必须建立稳固的法律体系来保证儿童接受早期教育的权力和连续性；必须提供可靠的公共资金支持早期保育和教育。一些国家(包括俄罗斯、古巴、巴西等国)代表结合自己国家的经验和有关研究指出，政府和私人保教部门之间建立合作伙伴关系是应该的，也是必须的，但不能依赖它们。早期教育服务过于依靠市场并不是一个好选择，这将会进一步加剧教育的不平等性。公共资金的投入是绝对必要的，只有公共资金才可以保证早期教育的质量和保证儿童获得这项服务的公平性，这一点对生活在各种不利处境下的儿童来说尤为必要。诺贝尔经济学奖得主霍克曼指出，“既能推进公平与社会正义，又能在整体上促进经济和社会生产力的公共政策难能可贵。对处境不利的幼儿进行投资就是这样一种政策。”
第三，政府的投入首先要向社会处境不利儿童倾斜。大量研究表明，对处境不利幼儿的早期干预不仅可以缩小入学准备的差距，提高后续义务教育的效益，而且有利于阻断贫困在代际间恶性循环，促进种族平等及社会和谐发展。然而，连续多年的全民教育全球监测报告都指出，幼儿接受早期保育和教育的机会严重不平等。这种不平等首先表现在发达国家与发展中国家之间，也体现在一个国家内部富裕家庭和贫困家庭之间。来自处境不利群体的、最需要早期保育和教育服务的儿童往往最缺少接受服务的机会。正因为如此，全民教育的第一条目标特别强调幼儿保育和教育工作应“以对最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。这几乎是所有国家公共资金在儿童保教领域投入的基本原则，那就是保底，即从保障最弱势群体儿童的早期教育权做起。
第四，建立强有力的统筹管理体制和机制，履行政府责任。管理体制和机制在很大程度上决定着政府责任能否真正落实。许多发展中国家将幼儿保育和教育的财政和管理责任下放到了区域、省、市或更基础的政府部门，以使其能更有效地满足当地需求，同时采取多个部门分摊职责的方式进行管理。但全民教育监测报告和许多国家的经验都表明，权利下放通常存在着两方面风险：一是“地方一级机构运用和管理教育系统的技能有限，普遍缺乏对角色和职责的明确界定”；二是“可能加剧国家以下各级的不平等现象”，最终导致“承诺与现实不符”。⑨部门分摊职责的风险则在于，如果没有强有力的政府机构承担主要责任并负责协调各个职能部门，各部门就有可能相互推诿、相互钳制，最终使政府责任变成一纸空文。因此，必须建立有效的管理体制和机制，以保证政府对幼儿保育和教育的责 任落到实处。
(三)幼儿期是一个不可复制的过程，质量和机会同样重要
首先，早期保育和教育的质量不可忽视。“质量是全民教育的核心所在”，早期教育和保育的有效性需要质量保证才能实现。全民教育全球监测却发现，“正在致力于保障所有儿童受教育权利的众多国家，因偏重教育机会而忽视了质量问题”。优质的儿童保育和教育需要一定的支持条件，如相对充裕的资金、专业的保教人员等。国际经验表明，在早期保教服务以私立为主、市场导向的国家，贫困人口通常不得不“选择”价格低、质量差的学校，其结果是学习和发展不但不会有所提高，甚至可能导致失败。贫困家庭儿童若要受到质量有保证的早期保育和教育，只能依赖国家财政支持的公立教育体系。“重中之重是要确保所有儿童都有机会进入一个受到良好资助的公共教育体系，这在最贫困国家尤为重要”。因此，最佳做法是将幼儿保育和教育计划与国家减贫战略结合起来，将公共资金投向最易受到伤害和处境不利的幼儿，以确保他们能够接受有质量保证的保育和教育。
其次，专业的教师队伍是儿童保育教育质量的保障。幼儿教育师资的专业素养和工作态度是影响保教质量的关键因素之一，而一个国家的幼教师资政策(包括培训和聘任制度、工资待遇、工作条件、激励制度等)往往决定着幼教师资队伍的整体素质。发展中国家普遍存在着幼教师资严重不足和专业水平低下的问题，因此需要“通过人事政策提高质量”，包括制定教师资格标准，建立培训和聘任制度，提高教师的工资待遇，使之与小学教师看齐，创造较好的工作条件等，以吸引和留住训练有素的保教人员。
再次，必须建立早期保育和教育质量标准并监督实施。一直以来，国际社会以及许多国家由于缺少共同的幼儿保育和教育的评价指标体系，使得有效监测和评估保教质量受到严重的限制，也降低了各国拟定质量标准以改善儿童发展服务的能力。因此，需要努力建立起一个综合的儿童发展指标体系，以确保政策制定的合理性，并据此提供可靠的数据，使得各种决策过程更加科学化。代表们希望UNESCO积极推动各国建立一个具有国际比较意义的保教和儿童发展指标体系，并组织进行数据收集工作，通过追踪收集数据，建立国家数据库，为政府决策服务。
(四)政策不明确、缺乏有效的体制和机制保障阻碍了全民教育保教目标的实现
在重申和强调上述观点的同时，各国代表也分析探讨了幼儿保育和教育与全民教育目标存在差距的原因，一致认为以下因素起了阻碍作用。
一是政策框架薄弱，缺乏实际内容和承诺。虽然不少国家已经将幼儿教育定为教育系统的第一阶段，在语言层面认可了它在学制中的地位，但一些国家仍将早期保育和教育视为家庭或私营提供者的责任。一些国家甚至没有国家层级的专门的早期教育法律文件，即使反映国际儿童法条款的国家立法，也极少能获得强有力的执法支持。许多现行政策和辅助性立法更多的是意向性声明，缺少与之相匹配的具体战略和充足的公共资助。
二是幼儿保育和教育政策处在部门和国家发展战略的次要地位。幼儿保育和教育在一些国家常常被边缘化，没有被纳入到国家的发展战略和政府的关键性文件(如国家发展计划、全国财政预算、部门计划以及减少贫困战略等)，甚至被排除在部门政策、战略和筹资框架之外，缺少全面系统的保教政策及可持续、稳定的计划。
三是资金投入不足，缺少基础设施建设。一些国家的儿童保育和教育缺乏政府的资金支持，尤其是中央政府的投入。同时，由于缺乏鼓励政策，也难以吸引社会资金(如来自企业、基金会等的资金)。资金匮乏造成早期教育和保育服务机构严重不足，不能满足社会需要。
四是缺乏有效的体制和机制保障，政策执行力弱。由于幼儿保育和教育具有多部门性质，其政策的制定和执行必定涉及多个部委(如卫生、教育、财政、福利等部门)。很多国家的保教体制是由部门分担职责，这虽然可以聚集各个专业领域的资源，但如果没有一个强有力的政府机构承担主要责任，各部门往往会因为认识不一或从部门利益出发而缺乏合作与协调，造成政策执行乏力。这一缺陷在国家缺乏目标明确、设计缜密、质量标准具体和有资金保障的幼儿保育和教育政策时尤为突出。总之，正是代表们的这些共识，促成大会形成了《莫斯科行动纲领(草案)》。
三、区域经验
区域及国家发展儿童保育教育的经验介绍与问题研讨，也是大会的重要内容，分会场按地区安排。在第三天的全体大会上，俄罗斯、古巴、约旦和毛里求斯代表在“幼儿保育和教育：国家最佳做法”的专题下介绍了各自的经验。如同UNESCO此次会议主题所示，从“构筑国家财富”的高度看待学前教育，是国际社会越来越认同的理念，发展学前教育实际上已成为很多国家社会和人力资源发展的最佳实践领域。这一点在分会场和全体大会介绍的国家经验中都得到了清晰的表达。
(一)发达国家的经验
许多发达国家传统上注重早期家庭养育，幼儿教育一直是慈善家、社会改造主义者和宗教团体的“私人行为”，但近几十年来情况发生了很大变化，幼儿教育已经变为“公众的责任”，主要表现在以下方面：首先是入园率迅速增加。法、英、德、荷兰等国学前三年入园率已达95％以上，美、加、澳、意及匈牙利、捷克等国达80％以上。
其次是财政投入不断增长。欧盟委员会保育协作组织1996年建议欧洲各国至少把GDP的1％投人学前教育和保育事业，目前一些国家已经达到或接近这一水平，还有一些国家甚至超出了这一投入水平，如丹麦幼教投入占GDP的2％，瑞典占1.7％；芬兰还为6～7岁班另加占GDP 0.3％的拨款，用于提升入学准备水平。同时，学前教育财政经费占教育经费总预算的比例不断增长。目前，学前教育公共经费超过教育总经费10％的国家有匈牙利、法国和捷克；在8％～10％之间的有丹麦、德国、奥地利、意大利、爱尔兰、英国和瑞典。
再次是大力推进面向处境不利幼儿、促进教育起点公平的国家学前教育行动。美国自1964年开始的向贫困家庭幼儿提供综合性早期教育服务的“提前开端”国家项目带动了许多国家和地区的类似行动，如英国的“确保开端”项目、德国(德黑兰)的“Mo.Ki”计划、荷兰的Capabel计划等。这类国家行动不仅在发达国家受到重视，在许多发展中国家也开始被关注和追随。
此外，发达国家还普遍加强了专业化幼教师资队伍建设，以促进保教质量提高。发达国家在基本满足幼儿的早期教育需求后，将更多注意力集中在提高质量上。在建立质量标准、加强质量监控的同时，为了提升幼儿园教师的专业水平，稳定教师队伍，发达国家采取了一系列行之有效的政策与措施，如完善教师准入制度、逐年提高教师的福利待遇、不断创新教师教育模式等。
(二)迅速发展国家的经验
在一些与我国发展速度相似的国家(如俄罗斯、巴西、墨西哥、约旦、印度等)，其幼儿保育和教育现实的发展水平虽与发达国家有一定的差距，但表现出了同样的发展趋势。如俄罗斯曾经在九十年代经济转型中将幼儿园推向市场，造成了学前教育体系崩溃、幼儿受教育机会难以保证等问题。近年 来，俄罗斯政府积极出台各种新政策，要求全面“恢复”因为私有化而受到严重损伤的国家学前教育系统，加大财政投入。目前，学前教育投人已经占该国GDP的0.6％，占教育总经费的14％；莫斯科市为解决近几年需求高峰期入园难的问题，更是将教育经费预算的30％用于发展幼儿园，并将许多属于政府管理的大楼拿出来办幼儿园。
又如墨西哥将幼儿教育视为奠定基础的阶段，从1983年开始将学前一年纳入义务教育范畴；2002年核准的一项宪法修订案规定了学前三年义务教育目标。2009年，这一目标已经实现。目前，墨西哥学前教育经费占到国家教育总经费预算的9.7％。
巴西《1988年宪法》即规定政府有义务向6岁及以下年龄儿童提供保育和教育。2001年《国家教育计划》的目标是到2010年，将该教育计划普及到50％的4岁以下儿童和80％的4～5岁儿童。幼儿教育纳入联邦基金。目前，该国教育经费总额占GDP的5.6％，学前教育经费占总教育经费的8％，这使得巴西的学前教育事业近年取得了引人注目的发展。为了确保学前教育质量，巴西还非常注重提升教师水平，为此创立了“基础教育发展和提高教师待遇基金”，规定基金的60％用于教师的培训和提高工资。
在古巴，教育被认为是国家的事，儿童从出生45天到6岁均可以入幼儿中心，费用由国家承担。2002年，古巴的教育经费占GDP的11.4％。近年来，古巴政府在联合国儿童基金会的支持下，开展了一项名为“教育你的孩子”的儿童早期教育项目，为超过70％的0～6岁儿童提供以社区为基础的服务，包括产前照顾，在怀孕期为准父母提供系统的建议；由医生和护士给予出生到2岁的孩子以家庭个体照顾；2岁后儿童的社区照顾旨在扩展孩子参与家庭以外活动的机会。这个项目在儿童发展和教育方面取得了显著成效。有研究表明，古巴儿童数学和西班牙语的成绩明显高于其他拉丁美洲国家的儿童。
虽然约旦的入园率与发达国家相比并不高(2005年为38％)，但已比许多阿拉伯国家16％的人园率高出一倍多。约旦近年来日益注重早期幼儿教育，其推行的知识经济教育改革计划(简称ER-fKE)的一个要点就是借由创立公共幼儿园来增加穷人子女的入学机会，希望通过提供这样的教育倾斜策略有效地促进社会公平。按照ERfKE计划，约旦2013年全国4岁儿童的入园率将达到50％，5岁儿童的入园率将达到70％。此外，约旦还积极完善教育管理制度与策略(包括认证、课程、训练和职业标准等)，保证面向贫困儿童的公共教育能够更加优质化。
印度政府也从公平的立场出发，根据本国国情推动儿童保育和教育。1975年开始，印度政府启动了学前儿童综合发展服务项目(简称ICDS)，以促进贫困地区学前儿童的整体发展。ICDS项目主要覆盖的农村地区受益明显。目前，受益儿童逐年上升，为维护印度的社会稳定和民族和谐做出了很大贡献。
四、重要启示
首先，首届国际幼儿保育和教育大会将学前教育的价值提高到“构筑国家财富”的高度，是发人深省的。儿童保育和教育是增加国家负担还是为国家积累财富?不同的政策取向并不完全取决于国家的经济发展状况，而取决于对这一问题的不同认识。各国经验充分证明了这一点。
对于“学前教育是为国家筑建财富”的观点，科学研究的两类成果已经给予了扎实的支持：一方面是有关脑科学和儿童发展的研究。这类研究让人们充分认识到早期发展和良好教育环境对于人一生发展的关键作用，因而具有奠定国家未来人力资源的坚实基础的意义；另一方面是教育经济学有关早期教育的效能研究。这类研究认定早期教育投入对于社会的高回报率价值，特别在减少贫困、犯罪、各种社会矛盾和冲突等方面起到的社会问题早期预防的效果，因此具有促进社会和谐和国家安定的巨大社会价值。正因为如此，国际社会，包括许多发展中国家都切实地把对学前教育的投入看作是为国家积累财富而不是负担，将其放在优先发展位置，更多承担了发展儿童保育教育的责任，并坚定不移地予以执行。
其次，学前教育事业发展不适用市场经济调控模式。这个观点在莫斯科会议研讨中得到十分的强调。许多国家的经验，包括那些完全市场经济的国家的经验均已证明，市场调控或者市场控制不应该成为学前教育服务事业的行动机制，因为它不能解决教育公平问题，也不能保证教育质量。“将责任向社区、父母和私立教育提供者转移这一做法并非是修补公共基础教育体系的正确举措”。甚至通过教育券等方式来调节市场的方式也越来越不被推崇，因为美国和智利等许多国家的研究结果证明其效果不佳。虽然瑞典等个别国家效果不错，但是否值得推荐一直存在争议，因为这需要政府“有足够的能力规范、监督私立教育提供者。这不是所有发达国家都具备的条件，更不用说发展中国家了”。为此，许多国家近几十年来纷纷运用政府的力量直接加强调控。即使在所谓“政府不办幼儿教育”的新加坡，事实是，执政的人民行动党利用该党的慈善机构——社区基金会(PCF)开办的为中下层民众服务的低收费幼儿园已经占到全国幼儿园总数的三分之二。俄罗斯学前教育事业发展的跌宕起伏的历史更是一种明证和警示。这些均证明，我国新近颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》“明确政府职责”“建立政府主导发展、社会参与、公办民办并举的办园体制”和“大力发展公办幼儿园”“加大政府投入”等是正确之举。
再次，政府对学前教育的投入应优先向各种处境不利儿童倾斜，促进教育起点公平。这是各类国家学前教育政策的共同取向。公共财政优先保障处境不利儿童早期教育的做法有很多，但基本越来越倾向于不是将补贴金或教育券简单分发给家庭，或对私立教育提供者进行补贴，因为国际PISA评估结果并没有显示出这类做法的积极效果，“重中之重是确保所有儿童进入一个获得良好资助的公立教育体系”。为此，许多国家纷纷以中央财政为主，设立各种面向贫困等不利处境儿童的早期保育和教育综合服务项目，并逐渐扩大，以保障这些儿童的基本发展和受教育权。许多国家在制定国家发展计划(不仅仅是教育发展规划)、减贫战略、国家安全战略时，往往把贫困地区和人群的儿童保育和教育问题一并纳入，作整体和综合考虑。我国必须尽快加大对农村、民族地区和贫困地区学前教育的投入，同时大力发展普惠性幼儿园，将公共资金更多用作促进起点公平，最终实现对国际社会和儿童的承诺。
第四，加强国家层级的学前教育立法和管理，建立儿童保育和教育政策的整体框架，包括发展计划、资金投入、人事制度、教师培养和使用制度等，并加大中央政府统筹和管理的力度，促进部门分工与合作。国家的学前教育政策法规不能只是“语言层面”的意向性声明，而应有具体的可执行的配套方案、计划和资金保证。许多国家的有关方案、计划本身都带有“拨款”条款，这是我们应认真学习和借鉴的。此外，由于学前教育立法、政策整体框架的建立及政策的执行均涉及多个部门，向各级别各部门决策者宣传联合国有关幼儿保育和教育的有关文件精神和成员国所作承诺、提高决策者对儿童保育和教育的社会价值的认识极为重要。首先应在教育部门内部发生改变，而后进一步改变财政部 门和其他要害部门负责人的认识。同时，在坚持我国一贯的学前教育“地方负责，分级管理，有关部门分工负责”的管理体制的同时，中央政府应承担起自己的责任，引导政策的研究制定，设立中央财政的专项学前教育资金，加大转移支付的力度，以协调和平衡区域差异。
第五，完善“地方负责，分级管理，有关部门分工合作”的管理体制，建立有效的管理机制。我国长期以来实行地方负责、分级管理、有关部门分工合作的管理体制。“地方负责、分级管理”给地方政府以较大的决策自主权，有利于调动其积极性，使之可以根据当地的社会、经济、文化状况制定适宜的保教政策，满足当地儿童和家长的需要，但也包含着责任层层下放，拥有更多财权和资源分配权力的上级政府弱化自己责任的可能性，致使财权和事权不匹配。例如，中央财政长期没有学前教育专项经费，不仅直接对省财政投入学前教育造成了消极影响，而且客观上使得中央和省的调控、平衡能力不足，省与省之间，省内不同地区之间，城乡之间儿童保育和教育发展水平差距很大，最需要获得早期保育和教育的处境不利儿童反而难以得到公共财政的支持。国内经验已证明，只有在各级政府强有力的领导和协调下，同时有一个制度性的工作程序的保障，“有关部门分工合作”和联席会议制度才能真正发挥作用。因此，需要进一步明确中央与地方以及各级政府、各个有关部门对早期保教应履行的职责，形成在政府领导下的跨部门协调合作的有效机制和从中央到基层政府对早期保教的完善的管理体系。
第六，国家要充分重视学前教育质量监控。国际范围内有关学前教育的质量研究，涉及不同国家、不同民族、不同文化的现实需求，存在着种种差异，但是仍有五个大家共同关注的要素：环境设备质量、课程标准质量、教学观念质量、师幼互动质量以及社区参与质量。我国是一个地区条件、发展速度差异明显的国家，需要中央政府主导建立适应不同层面需要的质量监控体系，尤其对于国家公共财政投入的学前教育项目，应当作为学前教育质量监控的试点，率先研制并实行质量监控工程。同时，也可以借鉴国际已有成果，建立与国际接轨的国家儿童保育和教育质量标准体系，建立国家数据库，促使决策过程科学化。
第七，改善学前教育教师的待遇，创新教师教育和培训体制，促进教师队伍的稳定与专业水平的提高。我国应尽快建立幼儿教师资格标准，严格评聘制度，将公办幼儿园教师与小学教师一样对待。同时，在国家和地方政府的各种学前教育项目中采用“国家雇员”的方式聘用合格教师，将其工资待遇、社会保障一并列入项目经费是各国的普遍做法，我国也必须采取相应的措施，以提高幼儿教师的待遇，提升其专业水平。
应联合国教科文组织总干事的邀请，教育部副部长陈小娅率代表团出席了大会，并在27日的全体会议上作了题为《为未来奠基：中国幼儿保育与教育发展政策与展望》的发言。中国学前教育研究会理事长、北京师范大学教授冯晓霞和华东师范大学学前与特殊教育学院副院长周兢教授也应邀在专题研讨会上就幼儿教育体制框架中的跨部门协调问题做了联合发言。
一、大会概况
(一)会议背景
自进入21世纪以来，联合国教科文组织以《儿童权利公约》《世界全民教育宣言》和《达喀尔行动纲领》为依据，对世界幼儿保育和教育状况进行监测评估，督促各国加快实现“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育”的承诺。
基于多年对世界全民教育进展情况的监测，2009年10月教科文组织大会通过决议，决定于2010年秋在莫斯科举办首届国际幼儿保育和教育大会(WCECCD)，希望通过提高会员国对幼儿保育和教育投资所产生的良好效益的关注，来促进各会员国学前教育事业实现公平、普惠性和广泛发展。此次会议的具体目标是：提高全球对“幼儿保育和教育是一项基本人权，对个人和国家的发展与繁荣具有重要意义”的认识，并加强这方面的政策对话；总结全球实现全民教育目标1的进展情况；②查明制约扩大幼儿保育和教育服务与机会及其质量提高的因素；帮助各国确定实现2015年扩大和改善幼儿，特别是最弱势幼儿的全面保育与教育目标的方式方法。
(二)会议概况
莫斯科会议共计三天。第一天为开幕式和全体会议。教科文组织总干事伊琳娜·博科娃在大会开幕式的致辞中强调“孩子是我们最宝贵的资源……幼儿生命中的最初几年是为其设定正确发展轨道的最佳时机”；教育是消除贫困的“最佳保证”，早期教育计划在解决不平等方面极为重要，是“从出发点开始创造公平的环境”；“投资幼儿保育和教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报”，然而不无遗憾的是，“这大概是政策制定和发展议程中被宣传得最少的事实之一”。
博科娃对自2000年以来世界学前教育取得的进展表示欢迎，但同时指出“在这个方面，我们还应该取得更多进展。最为重要的是，我们应该为年幼的儿童提供更多的人园机会……如果更多8岁以下儿童能够获得适当的教育机会，全球6900万失学儿童的数字就有可能减少，同样过早辍学儿童的人数也会下降”，为此需要“重申并扩展我们的承诺。”
开幕式后，全体会议围绕“幼儿保育和教育发展势在必行”和“向2015年大力推进”两个议题，邀请了国际著名专家作主旨发言。其中，美国经济学家杰弗里·萨克斯(Jeffery Sachs)从投资与产出的角度介绍了国际社会关于幼儿保育和教育的效能研究，证实了早期教育投入对于社会具有极高的回报价值，特别在提高国家人口素质、减少贫困、犯罪等社会问题方面，起到了社会发展问题早期预防的效果，并为国家未来人力资源的开发奠定了基础。哈佛大学儿童发展研究中心主任、美国国家研究院脑科学与儿童发展研究委员会主席杰克·肖可夫(Jack Shonkoff)介绍了大脑研究与儿童发展的关系。他引用大量实证研究证明了早期经验对儿童的大脑及身心发展的重要性，指出科学研究从儿童身体内部的变化告诉我们应该怎么办，我们应该形成如下共识，那就是“预防永远好于干预”。他还强调儿童的早期发展状况会影响到一个国家未来劳动者的素质和效率、国民的生活质量以及社会的公平、稳定与发展，因此投资早期教育就是投资于国家的未来。美国哥伦比亚特区华盛顿成果促进发展研究所执行主任班纳(Nicholas Burner)则介绍了全民教育目标1的进展状况和面临的挑战。他指出认识不足，特别是掌握资源的人缺乏认识、缺乏政治承诺，以及公共资金支持的缺乏等是影响全民教育目标中幼儿保育与教育目标实现的主要因素。
第二天的会议以分会场专题讨论的方式进行，讨论的重点集中在发展政策、成本和融资、法律和体制框架，区域经验，质量和响应能力，排斥和边缘化，以及监测与评估等几个问题上。
如何从政策、财政、法律和体制框架的角度大力推进早期保育与教育，特别是处境不利儿童的保育和教育是备受关注的议题。来自所有分会场的一个强烈的声音是公共投入应该对幼儿保育和教育承担主要责任，“早期保育和教育的市场调控并不可行”，政府在其中应该起关键作用。东伦敦大学的赫伦·佩恩(Hden Penn)教授发言说，高质量的早期教育需要较高的经费支持，在很多国家，早期教育的大部分资金来自私人企业，这加剧了不平等，因为只有富人才能支付获得高质量早期教育服务的费用。美国儿童和家庭教育政策研究中心的查尔斯·布伦纳(Charles Bruner)也认为保育教育服务完全依靠市场调控不是一个好选择，公共资金的投入是绝对必要的，因为只有公共资金才可能保证早期教育的质量和儿童，特别是生活在各种不利处境下的儿童公平地获得这项服务。塞舌尔副总统丹尼·富尔(Danny Faure)也强调了这一点，并以自己国家的经验为例，说明“这些开创性的资金投入(在早期保育和教育领域)只能来自于政府”。
第三天的会议由三部分组成：一是展示全球保教领域的成功经验(俄罗斯、古巴和毛里求斯)；二是专题研讨(包括质量追求、国家与国际幼儿保育和教育监测与评估、3岁以下儿童的保教服务、被排斥和边缘化儿童的早期教育和保育等议题)；三是大会总结与闭幕。在会议的最后阶段，代表们还听取了总报告员对各专题讨论情况的总结发言和起草小组主席对大会决议《莫斯科行动纲领——用好各国的资源(草案)》(以下简称《行动纲领》)的说明，并原则上通过了这一文件。
《行动纲领》重申了宗滴恩会议(1990)和达喀尔会议(2000)确定的早期教育和保育目标，同时指出“如果不采取紧急的和坚决的行动，全民教育监测报告(EFA)目标1中提出的扩展早期教育和保育的目标将很难达到”。为此，必须下定决心“加快这个目标的实现，并把它作为达到全民教育其他目标(EFA)、千年发展目标(MDGS)的先决条件，各个国家和地区也应该把它作为议事日程上的优先发展目标”。《行动纲领》还列举了实现儿童保育教育目标所必须面临的一系列挑战，包括缺乏国家行政上的足够支持，不是总被纳入国家计划；公共资金欠缺，外部支持不足；各利益相关者缺乏合作能力；服务质量和效率低下等，指出在全球许多地区，贫困和文化壁垒阻碍了数百万儿童获取幼儿保育和教育方面的权益。为此，《行动纲领》呼吁各国政府再次对早期教育和保育作出坚定的承诺，建立法律框架，加强早期教育和保育体系的建设，保证幼儿的合法权利，特别是那些处境最不利、最脆弱的幼儿的权利；加大对儿童保育教育的财政支持；提升各利益相关者之间的合作；加强能力建设和对早期 教育和保育项目的监测与评估，提高保教质量。同时，呼吁各国与教科文组织开展合作，动员国际捐助者增加对幼儿保育和教育的财政支持，并希望教科文组织在促进与发展幼儿保育和教育方面付出更多的努力。
塞舌尔副总统丹尼·富尔在会议闭幕式的发言中请求教科文组织领导完成“儿童全面发展指数”的制定，以帮助各国在实现幼儿保育和教育目标的过程中考察进展情况，并为即将于2015年进行的重要审议打下基础。最后，富尔副总统强调“每个儿童都不应被遗忘……通过满足所有幼儿的权利，以及培育他们的潜能，为其创造福祉，我们就是在积累国家财富。”
二、莫斯科会议达成的共识
通过三天的交流和讨论，会议代表一致认为，为实现千年目标和对儿童的承诺，有必要进一步重申和强调以下观点：
(一)幼儿保育和教育具有极为重要的社会价值，是为国家积累财富
首先，“幼儿生命中的最初几年是为其设定正确发展轨道的最佳时机”。幼儿期是高度敏感的时期，7岁之前，特别是出生后的头三年是大脑发育的关键时期，也是可塑性最大的时期，重要的神经元联接将在这一时期形成(或不形成)，幼年的各种经历为健康、学习及行为设定的轨迹可能会贯穿人的一生。幼儿期的发展十分强劲，同时又最脆弱，极易受到伤害，各种风险(贫困、被忽视、毒性压力、暴力等)对儿童产生的负面影响常常造成无法挽回的后果。幼儿保育和教育可以改善幼儿的经历，“预防永远好于干预”。
其次，“儿童在幼年接受的保育和教育会影响他们今后的人生”。幼儿保育和教育能够促进儿童社会性、情感、语言、基本认知技能以及身体和动作的发展，改善其入学准备情况，培养其一生学习最为重要的品质，包括积极的自我形象、独立性、注意力和学习倾向(如学习和探索动机)，能够提高儿童入学学习的适应性、保留率、结业率和成绩水平，为其一生的发展奠定良好的基础。
第三，“早期干预能够降低社会不平等”。幼儿保育和教育可以使儿童有更多机会脱离贫困。早期保育和教育“从起点开始”为处境不利的儿童创造相对公平的成长环境，降低或抵消不利地位(如社会等级、贫穷、性别、种族／族裔或宗教等潜在因素)对其发展的负面影响，是打破跨代贫穷这一恶性循环的关键环节。
第四，“投资幼儿保育和教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报”。北美洲、西欧、美国、玻利维亚、埃及等国的多项早期教育成本效益研究表明，对早期教育的投资可以通过降低辍学率、复读率、对社会救济的依赖率、犯罪率等费用节约公共资金；拥有优质保教经验的儿童更容易接受高等教育，顺利就业，获得较高的收入，为社会做出更大的贡献。诺贝尔经济学奖得主霍克曼(James Heckman)证实，投资幼儿保育和教育的回报高于其他阶段的教育投资。国际许多杰出经济学家也一致认为，投资早期幼儿发展是改善公共开支和政策计划中最有效的一项。
第五，“早期教育和保育是对国家财富进行的投资”。“我们最大的财富是我们的人力资源，孩子是国家最宝贵的资源，投资于儿童就是投资于未来”。这是大会一再强调的观点，也是其主题“构筑国家财富”的涵义。大会意见书指出，“在21世纪，各国财富不以物质财富为定义标准。它取决于各国培养其人力资本的能力，而且各种价值观在全球化世界凸显出重要性，如平等、公正以及尊重多样性和环境。使所有儿童在他们的生命之初享有平等、强大的幼儿保育和教育带来的益处，这符合我们所有人的最大利益”。
(二)发展幼儿保育和教育是政府的责任和义务
首先，联合国成员国已经认可“幼儿保育和教育是儿童的权利”，各国政府对保障儿童的权利已作出庄严承诺。这种认可和承诺集中体现在共同签署的三个重要国际文件中：一是《儿童权利公约》(1989年)规定各会员国应最大限度地确保儿童的存活与发展；二是《世界全民教育宣言》(1990年)指出出生即为学习的开始，各会员国应提供幼儿保育和教育(ECCE)服务；三是《达喀尔行动纲领》(2000年)将“扩大和改善幼儿，尤其是最脆弱和条件最差的幼儿的全面保育与教育”作为全民教育的第一项目标。根据全民教育全球监测评估的结果，会议认为有必要重申在宗滴恩会议和达喀尔会议上发表的关于早期保育和教育目标的承诺，并加快这个目标的实现，把之作为达到其他全民教育目标(EFA)和千年发展目标(MDGS)的先决条件。同时，会议呼吁各国政府必须“展示出实现这一目标的政治意愿”，必须将儿童早期保育和教育列入国家发展的优先项目，早日提上工作日程。
其次，儿童保育和教育的主要责任方必须是政府。政府必须提供强大的、清晰的政策来保证早期保教在质量和数量上的公平性；必须建立稳固的法律体系来保证儿童接受早期教育的权力和连续性；必须提供可靠的公共资金支持早期保育和教育。一些国家(包括俄罗斯、古巴、巴西等国)代表结合自己国家的经验和有关研究指出，政府和私人保教部门之间建立合作伙伴关系是应该的，也是必须的，但不能依赖它们。早期教育服务过于依靠市场并不是一个好选择，这将会进一步加剧教育的不平等性。公共资金的投入是绝对必要的，只有公共资金才可以保证早期教育的质量和保证儿童获得这项服务的公平性，这一点对生活在各种不利处境下的儿童来说尤为必要。诺贝尔经济学奖得主霍克曼指出，“既能推进公平与社会正义，又能在整体上促进经济和社会生产力的公共政策难能可贵。对处境不利的幼儿进行投资就是这样一种政策。”
第三，政府的投入首先要向社会处境不利儿童倾斜。大量研究表明，对处境不利幼儿的早期干预不仅可以缩小入学准备的差距，提高后续义务教育的效益，而且有利于阻断贫困在代际间恶性循环，促进种族平等及社会和谐发展。然而，连续多年的全民教育全球监测报告都指出，幼儿接受早期保育和教育的机会严重不平等。这种不平等首先表现在发达国家与发展中国家之间，也体现在一个国家内部富裕家庭和贫困家庭之间。来自处境不利群体的、最需要早期保育和教育服务的儿童往往最缺少接受服务的机会。正因为如此，全民教育的第一条目标特别强调幼儿保育和教育工作应“以对最易受到伤害和处境不利儿童的保育和教育工作为主”。这几乎是所有国家公共资金在儿童保教领域投入的基本原则，那就是保底，即从保障最弱势群体儿童的早期教育权做起。
第四，建立强有力的统筹管理体制和机制，履行政府责任。管理体制和机制在很大程度上决定着政府责任能否真正落实。许多发展中国家将幼儿保育和教育的财政和管理责任下放到了区域、省、市或更基础的政府部门，以使其能更有效地满足当地需求，同时采取多个部门分摊职责的方式进行管理。但全民教育监测报告和许多国家的经验都表明，权利下放通常存在着两方面风险：一是“地方一级机构运用和管理教育系统的技能有限，普遍缺乏对角色和职责的明确界定”；二是“可能加剧国家以下各级的不平等现象”，最终导致“承诺与现实不符”。⑨部门分摊职责的风险则在于，如果没有强有力的政府机构承担主要责任并负责协调各个职能部门，各部门就有可能相互推诿、相互钳制，最终使政府责任变成一纸空文。因此，必须建立有效的管理体制和机制，以保证政府对幼儿保育和教育的责 任落到实处。
(三)幼儿期是一个不可复制的过程，质量和机会同样重要
首先，早期保育和教育的质量不可忽视。“质量是全民教育的核心所在”，早期教育和保育的有效性需要质量保证才能实现。全民教育全球监测却发现，“正在致力于保障所有儿童受教育权利的众多国家，因偏重教育机会而忽视了质量问题”。优质的儿童保育和教育需要一定的支持条件，如相对充裕的资金、专业的保教人员等。国际经验表明，在早期保教服务以私立为主、市场导向的国家，贫困人口通常不得不“选择”价格低、质量差的学校，其结果是学习和发展不但不会有所提高，甚至可能导致失败。贫困家庭儿童若要受到质量有保证的早期保育和教育，只能依赖国家财政支持的公立教育体系。“重中之重是要确保所有儿童都有机会进入一个受到良好资助的公共教育体系，这在最贫困国家尤为重要”。因此，最佳做法是将幼儿保育和教育计划与国家减贫战略结合起来，将公共资金投向最易受到伤害和处境不利的幼儿，以确保他们能够接受有质量保证的保育和教育。
其次，专业的教师队伍是儿童保育教育质量的保障。幼儿教育师资的专业素养和工作态度是影响保教质量的关键因素之一，而一个国家的幼教师资政策(包括培训和聘任制度、工资待遇、工作条件、激励制度等)往往决定着幼教师资队伍的整体素质。发展中国家普遍存在着幼教师资严重不足和专业水平低下的问题，因此需要“通过人事政策提高质量”，包括制定教师资格标准，建立培训和聘任制度，提高教师的工资待遇，使之与小学教师看齐，创造较好的工作条件等，以吸引和留住训练有素的保教人员。
再次，必须建立早期保育和教育质量标准并监督实施。一直以来，国际社会以及许多国家由于缺少共同的幼儿保育和教育的评价指标体系，使得有效监测和评估保教质量受到严重的限制，也降低了各国拟定质量标准以改善儿童发展服务的能力。因此，需要努力建立起一个综合的儿童发展指标体系，以确保政策制定的合理性，并据此提供可靠的数据，使得各种决策过程更加科学化。代表们希望UNESCO积极推动各国建立一个具有国际比较意义的保教和儿童发展指标体系，并组织进行数据收集工作，通过追踪收集数据，建立国家数据库，为政府决策服务。
(四)政策不明确、缺乏有效的体制和机制保障阻碍了全民教育保教目标的实现
在重申和强调上述观点的同时，各国代表也分析探讨了幼儿保育和教育与全民教育目标存在差距的原因，一致认为以下因素起了阻碍作用。
一是政策框架薄弱，缺乏实际内容和承诺。虽然不少国家已经将幼儿教育定为教育系统的第一阶段，在语言层面认可了它在学制中的地位，但一些国家仍将早期保育和教育视为家庭或私营提供者的责任。一些国家甚至没有国家层级的专门的早期教育法律文件，即使反映国际儿童法条款的国家立法，也极少能获得强有力的执法支持。许多现行政策和辅助性立法更多的是意向性声明，缺少与之相匹配的具体战略和充足的公共资助。
二是幼儿保育和教育政策处在部门和国家发展战略的次要地位。幼儿保育和教育在一些国家常常被边缘化，没有被纳入到国家的发展战略和政府的关键性文件(如国家发展计划、全国财政预算、部门计划以及减少贫困战略等)，甚至被排除在部门政策、战略和筹资框架之外，缺少全面系统的保教政策及可持续、稳定的计划。
三是资金投入不足，缺少基础设施建设。一些国家的儿童保育和教育缺乏政府的资金支持，尤其是中央政府的投入。同时，由于缺乏鼓励政策，也难以吸引社会资金(如来自企业、基金会等的资金)。资金匮乏造成早期教育和保育服务机构严重不足，不能满足社会需要。
四是缺乏有效的体制和机制保障，政策执行力弱。由于幼儿保育和教育具有多部门性质，其政策的制定和执行必定涉及多个部委(如卫生、教育、财政、福利等部门)。很多国家的保教体制是由部门分担职责，这虽然可以聚集各个专业领域的资源，但如果没有一个强有力的政府机构承担主要责任，各部门往往会因为认识不一或从部门利益出发而缺乏合作与协调，造成政策执行乏力。这一缺陷在国家缺乏目标明确、设计缜密、质量标准具体和有资金保障的幼儿保育和教育政策时尤为突出。总之，正是代表们的这些共识，促成大会形成了《莫斯科行动纲领(草案)》。
三、区域经验
区域及国家发展儿童保育教育的经验介绍与问题研讨，也是大会的重要内容，分会场按地区安排。在第三天的全体大会上，俄罗斯、古巴、约旦和毛里求斯代表在“幼儿保育和教育：国家最佳做法”的专题下介绍了各自的经验。如同UNESCO此次会议主题所示，从“构筑国家财富”的高度看待学前教育，是国际社会越来越认同的理念，发展学前教育实际上已成为很多国家社会和人力资源发展的最佳实践领域。这一点在分会场和全体大会介绍的国家经验中都得到了清晰的表达。
(一)发达国家的经验
许多发达国家传统上注重早期家庭养育，幼儿教育一直是慈善家、社会改造主义者和宗教团体的“私人行为”，但近几十年来情况发生了很大变化，幼儿教育已经变为“公众的责任”，主要表现在以下方面：首先是入园率迅速增加。法、英、德、荷兰等国学前三年入园率已达95％以上，美、加、澳、意及匈牙利、捷克等国达80％以上。
其次是财政投入不断增长。欧盟委员会保育协作组织1996年建议欧洲各国至少把GDP的1％投人学前教育和保育事业，目前一些国家已经达到或接近这一水平，还有一些国家甚至超出了这一投入水平，如丹麦幼教投入占GDP的2％，瑞典占1.7％；芬兰还为6～7岁班另加占GDP 0.3％的拨款，用于提升入学准备水平。同时，学前教育财政经费占教育经费总预算的比例不断增长。目前，学前教育公共经费超过教育总经费10％的国家有匈牙利、法国和捷克；在8％～10％之间的有丹麦、德国、奥地利、意大利、爱尔兰、英国和瑞典。
再次是大力推进面向处境不利幼儿、促进教育起点公平的国家学前教育行动。美国自1964年开始的向贫困家庭幼儿提供综合性早期教育服务的“提前开端”国家项目带动了许多国家和地区的类似行动，如英国的“确保开端”项目、德国(德黑兰)的“Mo.Ki”计划、荷兰的Capabel计划等。这类国家行动不仅在发达国家受到重视，在许多发展中国家也开始被关注和追随。
此外，发达国家还普遍加强了专业化幼教师资队伍建设，以促进保教质量提高。发达国家在基本满足幼儿的早期教育需求后，将更多注意力集中在提高质量上。在建立质量标准、加强质量监控的同时，为了提升幼儿园教师的专业水平，稳定教师队伍，发达国家采取了一系列行之有效的政策与措施，如完善教师准入制度、逐年提高教师的福利待遇、不断创新教师教育模式等。
(二)迅速发展国家的经验
在一些与我国发展速度相似的国家(如俄罗斯、巴西、墨西哥、约旦、印度等)，其幼儿保育和教育现实的发展水平虽与发达国家有一定的差距，但表现出了同样的发展趋势。如俄罗斯曾经在九十年代经济转型中将幼儿园推向市场，造成了学前教育体系崩溃、幼儿受教育机会难以保证等问题。近年 来，俄罗斯政府积极出台各种新政策，要求全面“恢复”因为私有化而受到严重损伤的国家学前教育系统，加大财政投入。目前，学前教育投人已经占该国GDP的0.6％，占教育总经费的14％；莫斯科市为解决近几年需求高峰期入园难的问题，更是将教育经费预算的30％用于发展幼儿园，并将许多属于政府管理的大楼拿出来办幼儿园。
又如墨西哥将幼儿教育视为奠定基础的阶段，从1983年开始将学前一年纳入义务教育范畴；2002年核准的一项宪法修订案规定了学前三年义务教育目标。2009年，这一目标已经实现。目前，墨西哥学前教育经费占到国家教育总经费预算的9.7％。
巴西《1988年宪法》即规定政府有义务向6岁及以下年龄儿童提供保育和教育。2001年《国家教育计划》的目标是到2010年，将该教育计划普及到50％的4岁以下儿童和80％的4～5岁儿童。幼儿教育纳入联邦基金。目前，该国教育经费总额占GDP的5.6％，学前教育经费占总教育经费的8％，这使得巴西的学前教育事业近年取得了引人注目的发展。为了确保学前教育质量，巴西还非常注重提升教师水平，为此创立了“基础教育发展和提高教师待遇基金”，规定基金的60％用于教师的培训和提高工资。
在古巴，教育被认为是国家的事，儿童从出生45天到6岁均可以入幼儿中心，费用由国家承担。2002年，古巴的教育经费占GDP的11.4％。近年来，古巴政府在联合国儿童基金会的支持下，开展了一项名为“教育你的孩子”的儿童早期教育项目，为超过70％的0～6岁儿童提供以社区为基础的服务，包括产前照顾，在怀孕期为准父母提供系统的建议；由医生和护士给予出生到2岁的孩子以家庭个体照顾；2岁后儿童的社区照顾旨在扩展孩子参与家庭以外活动的机会。这个项目在儿童发展和教育方面取得了显著成效。有研究表明，古巴儿童数学和西班牙语的成绩明显高于其他拉丁美洲国家的儿童。
虽然约旦的入园率与发达国家相比并不高(2005年为38％)，但已比许多阿拉伯国家16％的人园率高出一倍多。约旦近年来日益注重早期幼儿教育，其推行的知识经济教育改革计划(简称ER-fKE)的一个要点就是借由创立公共幼儿园来增加穷人子女的入学机会，希望通过提供这样的教育倾斜策略有效地促进社会公平。按照ERfKE计划，约旦2013年全国4岁儿童的入园率将达到50％，5岁儿童的入园率将达到70％。此外，约旦还积极完善教育管理制度与策略(包括认证、课程、训练和职业标准等)，保证面向贫困儿童的公共教育能够更加优质化。
印度政府也从公平的立场出发，根据本国国情推动儿童保育和教育。1975年开始，印度政府启动了学前儿童综合发展服务项目(简称ICDS)，以促进贫困地区学前儿童的整体发展。ICDS项目主要覆盖的农村地区受益明显。目前，受益儿童逐年上升，为维护印度的社会稳定和民族和谐做出了很大贡献。
四、重要启示
首先，首届国际幼儿保育和教育大会将学前教育的价值提高到“构筑国家财富”的高度，是发人深省的。儿童保育和教育是增加国家负担还是为国家积累财富?不同的政策取向并不完全取决于国家的经济发展状况，而取决于对这一问题的不同认识。各国经验充分证明了这一点。
对于“学前教育是为国家筑建财富”的观点，科学研究的两类成果已经给予了扎实的支持：一方面是有关脑科学和儿童发展的研究。这类研究让人们充分认识到早期发展和良好教育环境对于人一生发展的关键作用，因而具有奠定国家未来人力资源的坚实基础的意义；另一方面是教育经济学有关早期教育的效能研究。这类研究认定早期教育投入对于社会的高回报率价值，特别在减少贫困、犯罪、各种社会矛盾和冲突等方面起到的社会问题早期预防的效果，因此具有促进社会和谐和国家安定的巨大社会价值。正因为如此，国际社会，包括许多发展中国家都切实地把对学前教育的投入看作是为国家积累财富而不是负担，将其放在优先发展位置，更多承担了发展儿童保育教育的责任，并坚定不移地予以执行。
其次，学前教育事业发展不适用市场经济调控模式。这个观点在莫斯科会议研讨中得到十分的强调。许多国家的经验，包括那些完全市场经济的国家的经验均已证明，市场调控或者市场控制不应该成为学前教育服务事业的行动机制，因为它不能解决教育公平问题，也不能保证教育质量。“将责任向社区、父母和私立教育提供者转移这一做法并非是修补公共基础教育体系的正确举措”。甚至通过教育券等方式来调节市场的方式也越来越不被推崇，因为美国和智利等许多国家的研究结果证明其效果不佳。虽然瑞典等个别国家效果不错，但是否值得推荐一直存在争议，因为这需要政府“有足够的能力规范、监督私立教育提供者。这不是所有发达国家都具备的条件，更不用说发展中国家了”。为此，许多国家近几十年来纷纷运用政府的力量直接加强调控。即使在所谓“政府不办幼儿教育”的新加坡，事实是，执政的人民行动党利用该党的慈善机构——社区基金会(PCF)开办的为中下层民众服务的低收费幼儿园已经占到全国幼儿园总数的三分之二。俄罗斯学前教育事业发展的跌宕起伏的历史更是一种明证和警示。这些均证明，我国新近颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》“明确政府职责”“建立政府主导发展、社会参与、公办民办并举的办园体制”和“大力发展公办幼儿园”“加大政府投入”等是正确之举。
再次，政府对学前教育的投入应优先向各种处境不利儿童倾斜，促进教育起点公平。这是各类国家学前教育政策的共同取向。公共财政优先保障处境不利儿童早期教育的做法有很多，但基本越来越倾向于不是将补贴金或教育券简单分发给家庭，或对私立教育提供者进行补贴，因为国际PISA评估结果并没有显示出这类做法的积极效果，“重中之重是确保所有儿童进入一个获得良好资助的公立教育体系”。为此，许多国家纷纷以中央财政为主，设立各种面向贫困等不利处境儿童的早期保育和教育综合服务项目，并逐渐扩大，以保障这些儿童的基本发展和受教育权。许多国家在制定国家发展计划(不仅仅是教育发展规划)、减贫战略、国家安全战略时，往往把贫困地区和人群的儿童保育和教育问题一并纳入，作整体和综合考虑。我国必须尽快加大对农村、民族地区和贫困地区学前教育的投入，同时大力发展普惠性幼儿园，将公共资金更多用作促进起点公平，最终实现对国际社会和儿童的承诺。
第四，加强国家层级的学前教育立法和管理，建立儿童保育和教育政策的整体框架，包括发展计划、资金投入、人事制度、教师培养和使用制度等，并加大中央政府统筹和管理的力度，促进部门分工与合作。国家的学前教育政策法规不能只是“语言层面”的意向性声明，而应有具体的可执行的配套方案、计划和资金保证。许多国家的有关方案、计划本身都带有“拨款”条款，这是我们应认真学习和借鉴的。此外，由于学前教育立法、政策整体框架的建立及政策的执行均涉及多个部门，向各级别各部门决策者宣传联合国有关幼儿保育和教育的有关文件精神和成员国所作承诺、提高决策者对儿童保育和教育的社会价值的认识极为重要。首先应在教育部门内部发生改变，而后进一步改变财政部 门和其他要害部门负责人的认识。同时，在坚持我国一贯的学前教育“地方负责，分级管理，有关部门分工负责”的管理体制的同时，中央政府应承担起自己的责任，引导政策的研究制定，设立中央财政的专项学前教育资金，加大转移支付的力度，以协调和平衡区域差异。
第五，完善“地方负责，分级管理，有关部门分工合作”的管理体制，建立有效的管理机制。我国长期以来实行地方负责、分级管理、有关部门分工合作的管理体制。“地方负责、分级管理”给地方政府以较大的决策自主权，有利于调动其积极性，使之可以根据当地的社会、经济、文化状况制定适宜的保教政策，满足当地儿童和家长的需要，但也包含着责任层层下放，拥有更多财权和资源分配权力的上级政府弱化自己责任的可能性，致使财权和事权不匹配。例如，中央财政长期没有学前教育专项经费，不仅直接对省财政投入学前教育造成了消极影响，而且客观上使得中央和省的调控、平衡能力不足，省与省之间，省内不同地区之间，城乡之间儿童保育和教育发展水平差距很大，最需要获得早期保育和教育的处境不利儿童反而难以得到公共财政的支持。国内经验已证明，只有在各级政府强有力的领导和协调下，同时有一个制度性的工作程序的保障，“有关部门分工合作”和联席会议制度才能真正发挥作用。因此，需要进一步明确中央与地方以及各级政府、各个有关部门对早期保教应履行的职责，形成在政府领导下的跨部门协调合作的有效机制和从中央到基层政府对早期保教的完善的管理体系。
第六，国家要充分重视学前教育质量监控。国际范围内有关学前教育的质量研究，涉及不同国家、不同民族、不同文化的现实需求，存在着种种差异，但是仍有五个大家共同关注的要素：环境设备质量、课程标准质量、教学观念质量、师幼互动质量以及社区参与质量。我国是一个地区条件、发展速度差异明显的国家，需要中央政府主导建立适应不同层面需要的质量监控体系，尤其对于国家公共财政投入的学前教育项目，应当作为学前教育质量监控的试点，率先研制并实行质量监控工程。同时，也可以借鉴国际已有成果，建立与国际接轨的国家儿童保育和教育质量标准体系，建立国家数据库，促使决策过程科学化。
第七，改善学前教育教师的待遇，创新教师教育和培训体制，促进教师队伍的稳定与专业水平的提高。我国应尽快建立幼儿教师资格标准，严格评聘制度，将公办幼儿园教师与小学教师一样对待。同时，在国家和地方政府的各种学前教育项目中采用“国家雇员”的方式聘用合格教师，将其工资待遇、社会保障一并列入项目经费是各国的普遍做法，我国也必须采取相应的措施，以提高幼儿教师的待遇，提升其专业水平。