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摘要： 人民监督员制度，是由社会各界民主推荐具有一定公信力和代表性的公民担任人民监督员,依照一定的程序规范,对人民检察院直接受理侦查案件"三类案件"、"五种情形"进行监督,保障依法、公正、理性、平和、文明、廉洁履行检察职责的一种新型社会监督制度,是检察机关接受人民群众监督的宪法和有关法律原则的具体化,属于人民群众的监督。对人民监督员制度的正当性基础探究,是为了更好地完善该制度。
关键词： 国家事务管理；人民监督员制度；法定监督权
开展人民监督员制度试点，是检察机关落实宪法和法律规定、推进司法文明建设的一项具体措施。我国宪法和法律规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。试行人民监督员制度，通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现；请人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识。因此人民监督员制度符合民主法治要求，有助于彰显程序正义、确保司法公正，对于加强司法文明建设、发展社会主义民主政治具有积极的意义
一、人民监督员制度完善的必要性
——有利于民主政治建设。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民监督员制度的实行，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。
——有利于司法体制的改革。推进司法体制改革，是党的十六大、十七大确定的一项重要任务。司法体制改革要变为社会实践，具体到检察机关进行的检察体制改革中，人民监督员制度就是为解决检察机关直接侦查案件缺乏有效的外部监督问题而进行的重要改革探索。人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督中能客观反映人民群众对检察工作的要求和愿望，促进和推动中国特色社会主义检察制度的完善和发展。
——有利于保障司法公正，避免司法腐败。检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。人民监督员制度试行前，检察机关虽然也有一整套规范检察队伍和业务工作制度体系和监督制约机制，但由于这些监督制约机制缺乏公开性和人民群众直接参与性，也就缺少了外部的有效监督力度和执法行为对人民群众的透明度，造成有关制度执行不力，违规现象时有发生。人民监督员制度的实行，不仅能促使检察机关有效纠正自身执法中存在的一些突出问题，而且能促使检察干警在执法思想、执法观念和执法方式上的转变，更加注重法律效果与社会效果的统一，提高执法的社会公信度。
二、人民监督员制度完善的几点初识
（一）从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提出建议：
1、人民监督员的任职资格条件需要进一步完善。《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》对此作了明确规定。人民监督员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满二十三岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为仅（四）属于实质性条件。但该该项规定模糊不清：何为较高的政策、法律水平？建议以操作性较强的规定取代：如从事法律工作满两年或在高等院校法律专业研修满四年。理由一是经过国家多年培养，我国法律人才济济；二是《检察官法》规定：担任检察官须一般须具有（法律）本科学历，且须通过国家统一司法考试。试想，若人民监督员的任职资格条件低于检察官任职资格条件，其监督质量先不提，其监督的权威恐怕至少不能让检察官满意。要完善人民监督员资格和产生程序。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。另外，产生程序也应当予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。
2、 人民监督员产生方法规定也存在缺陷。《规定（试行）》对此作了明确规定：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。本条规定独到之处在于否决检察机关自身对人民监督员人选的意见。但缺陷一是任期不清，建议作出明确规定；缺陷二是完全否定聘任检察院的能动性，完全忽视检察院自身的意见，导致各单位无论推荐人选是否符合规定，检察院无权否定该人选，且各单位推荐人数不清（人数过多必将给检察机关造成巨大的财政负担；人数过多，意见分歧也可能较大，必将给检察机关的工作造成被动）。笔者建议对该规定作如下修改：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。但经检察机关（或同级人大常委会）审查其不具有相应法律水平者或与检察院正在办理的案件具有法律上的利害关系者不得担任人民監督员。每个推荐单位仅限一人。缺陷三是对各级领导干部、国家机关工作人员和人大代表是否适宜担任人民监督员没有作出规定。笔者认为上述人员都不适宜担任人民监督员。各级领导干部、国家机关工作人员没有充裕的时间和精力去完成监督工作，但退休人员可以胜任；人大代表本身拥有法定监督权。缺陷四是其产生程序没有明确和细化。笔者建议应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。要完善被监督案件的确定程序。由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此，在检察机关设立人民监督员办公室后，可设立人民监督员委派之工作人员，负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访、报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件需要启动监督程序与否。
3、回避情形之适用。由机关、团体、企事业单位推荐产生的人民监督员，具备刑事诉讼法第28、29条规定之情形或检察机关正在办理该单位案件，原则上该人选不被接受（由同级人大否决还是由聘任检察机关否决需要进一步研究）。原因是具备刑事诉讼法规定的具备法律上的利害关系，须适用回避情形，否则有违程序正义。辩护律师作为人民监督员，涉及检察机关办理案件，也适用回避情形。若人民监督员适用范围扩大后，公安人员、审判人员也都不适宜担任人民监督员。
4、与权力（利）相匹配的责任（义务）缺位。“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验”，孟德斯鸠的这句名言，已经成为人所共知的真理，也一语道出了权力监督的重要性。《规定（试行）》赋予人民监督员以较多的权力，却鲜见与之相应的义务和责任。不能不说是一大遗憾。“不存在无权利的义务，也不存在无义务的权利。”对人民监督员滥用职权或玩忽职守造成重大危害结果的，根据刑法修正案（四）可依法追究刑事责任，但对人民监督员利用职务上的便利贪污、受贿等等，由于其不具备在编国家机关工作人员身份，如何处理依照刑法有关规定处罚，《规定（试行）》没有明确还是值得研究和探讨的问题。建议作出明确规定。
（二）从实际运行层面对人民监督员制度进一步完善提出建议
1、加快人民监督员制度法制化进程。人民监督员制度的合法性、合理性是毋庸置疑的。然而，目前，开展人民监督员工作的具体依据是最高人民检察院指定的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，但此规定过于原则化，可操作性和细化程度不够，特别是有关人民监督员的选任程序、监督性质、效力、范围，人民监督员的权利、责任等制度上缺乏明确具体的规定。为避免这一制度流于形式，缺乏刚性，应适时推动人民监督员制度的立法工作，使人民监督员制度由制度上升为法律，使之更具合法性、规范性和权威性。
2、拓展人民监督员监督案件的范围。最高检制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，目前人民监督员监督的案件范围，局限于检察机关直接受理侦查案件中的三类案件和五种情形，我们认为随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定相关法律，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
3、扩大人民监督员的信息知情权范围。在实践中，检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握。人民监督员了解案情和法律适用的情况主要是听取检察机关及承办人员的介绍，信息知情权范围受限。加之相对于专业的检察人员，人民监督员的法律水平一般，对案件有时难以作出有效和准确的判断。因此，要完善人民监督员制度，还应通过各种方式拓宽人民监督员的信息渠道。首先，规定人民监督员可查阅相关案件卷宗材料，有助于其作出正确判断，但人民监督员应自觉履行保密义务；其次，规定人民监督必要时可以旁听审讯和询问，或听取具体案件的律师意见。这样兼听则明，了解相关问题，才能做到判断无误。
4、改变人民监督员的组织形式。现行的人民监督员制度的选任程序违背了建立人民监督员制度的初衷，既然人民监督员制度是外部监督，检察机关就不应当直接参与人民监督员的选任工作，监督人员独立于检察机关之外是外部监督的关键所在。因此，人民监督员的选聘不宜由检察机关决定，应当由人大及其常委會主持选任工作，检察机关起协助作用。按照确定名额、报名推荐、资格审查、明确人选、人员公示、人大任命、上报备案等一系列程序产生，以确保人民监督员的素质条件以及对检察机关的监督力度。
5、加强人民监督员的专业培训。由于人民监督员任期为三年，人员变动较大，建议上级院要阶段性地对人民监督员进行法律专业知识培训，加强人民监督员自身法律素养，不断提高人民监督员履行监督职责的水平与能力。
人民监督员制度的完善和发展是一个漫长的过程，只有在不断深入总结经验和广泛调查研究的基础上，由国家立法机构出台相关法律，落实相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能在司法实践上发挥更大的作用。
关键词： 国家事务管理；人民监督员制度；法定监督权
开展人民监督员制度试点，是检察机关落实宪法和法律规定、推进司法文明建设的一项具体措施。我国宪法和法律规定，一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。试行人民监督员制度，通过规范的程序将检察机关的执法活动置于人民群众监督之下，在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见、接受人民群众监督的工作环节，把宪法和法律关于接受人民监督的规定具体化和制度化，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，是在司法领域实现人民直接参与国家事务管理的具体体现；请人民来监督公权行使，参与程序决定，能够从根本上提高法律程序的公信力，铸造法律权威，弘扬法制观念，培养民众的法律意识。因此人民监督员制度符合民主法治要求，有助于彰显程序正义、确保司法公正，对于加强司法文明建设、发展社会主义民主政治具有积极的意义
一、人民监督员制度完善的必要性
——有利于民主政治建设。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民监督员制度的实行，不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，创建了一条落实民主监督的新途径，而且有助于促进检察机关提高职务犯罪案件的查办质量，从而确保司法公正的实现。人民监督员制度是一项切合法治观念、富于时代精神的制度探索和创新。
——有利于司法体制的改革。推进司法体制改革，是党的十六大、十七大确定的一项重要任务。司法体制改革要变为社会实践，具体到检察机关进行的检察体制改革中，人民监督员制度就是为解决检察机关直接侦查案件缺乏有效的外部监督问题而进行的重要改革探索。人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性和社会影响力，在监督中能客观反映人民群众对检察工作的要求和愿望，促进和推动中国特色社会主义检察制度的完善和发展。
——有利于保障司法公正，避免司法腐败。检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行及各个环节的监督职责，特殊定位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。人民监督员制度试行前，检察机关虽然也有一整套规范检察队伍和业务工作制度体系和监督制约机制，但由于这些监督制约机制缺乏公开性和人民群众直接参与性，也就缺少了外部的有效监督力度和执法行为对人民群众的透明度，造成有关制度执行不力，违规现象时有发生。人民监督员制度的实行，不仅能促使检察机关有效纠正自身执法中存在的一些突出问题，而且能促使检察干警在执法思想、执法观念和执法方式上的转变，更加注重法律效果与社会效果的统一，提高执法的社会公信度。
二、人民监督员制度完善的几点初识
（一）从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善提出建议：
1、人民监督员的任职资格条件需要进一步完善。《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》对此作了明确规定。人民监督员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）拥护中华人民共和国宪法；（三）年满二十三岁；（四）作风正派，坚持原则，有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为仅（四）属于实质性条件。但该该项规定模糊不清：何为较高的政策、法律水平？建议以操作性较强的规定取代：如从事法律工作满两年或在高等院校法律专业研修满四年。理由一是经过国家多年培养，我国法律人才济济；二是《检察官法》规定：担任检察官须一般须具有（法律）本科学历，且须通过国家统一司法考试。试想，若人民监督员的任职资格条件低于检察官任职资格条件，其监督质量先不提，其监督的权威恐怕至少不能让检察官满意。要完善人民监督员资格和产生程序。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员，因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作；人大代表担任人民监督员也不宜过多，因为人大代表本身拥有法定监督权。因此，人民监督员应当主要从企事业单位（教学科研）、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。另外，产生程序也应当予以明确和细化，应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。
2、 人民监督员产生方法规定也存在缺陷。《规定（试行）》对此作了明确规定：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。本条规定独到之处在于否决检察机关自身对人民监督员人选的意见。但缺陷一是任期不清，建议作出明确规定；缺陷二是完全否定聘任检察院的能动性，完全忽视检察院自身的意见，导致各单位无论推荐人选是否符合规定，检察院无权否定该人选，且各单位推荐人数不清（人数过多必将给检察机关造成巨大的财政负担；人数过多，意见分歧也可能较大，必将给检察机关的工作造成被动）。笔者建议对该规定作如下修改：由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。但经检察机关（或同级人大常委会）审查其不具有相应法律水平者或与检察院正在办理的案件具有法律上的利害关系者不得担任人民監督员。每个推荐单位仅限一人。缺陷三是对各级领导干部、国家机关工作人员和人大代表是否适宜担任人民监督员没有作出规定。笔者认为上述人员都不适宜担任人民监督员。各级领导干部、国家机关工作人员没有充裕的时间和精力去完成监督工作，但退休人员可以胜任；人大代表本身拥有法定监督权。缺陷四是其产生程序没有明确和细化。笔者建议应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换程序。要完善被监督案件的确定程序。由人民监督员对案件全部阅卷决定是否进行监督是不可能也是不必要的。因此，在检察机关设立人民监督员办公室后，可设立人民监督员委派之工作人员，负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访、报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理，再由人民监督员集体讨论具体案件需要启动监督程序与否。
3、回避情形之适用。由机关、团体、企事业单位推荐产生的人民监督员，具备刑事诉讼法第28、29条规定之情形或检察机关正在办理该单位案件，原则上该人选不被接受（由同级人大否决还是由聘任检察机关否决需要进一步研究）。原因是具备刑事诉讼法规定的具备法律上的利害关系，须适用回避情形，否则有违程序正义。辩护律师作为人民监督员，涉及检察机关办理案件，也适用回避情形。若人民监督员适用范围扩大后，公安人员、审判人员也都不适宜担任人民监督员。
4、与权力（利）相匹配的责任（义务）缺位。“任何拥有权力的人，都易于滥用权力，这是万古不易的一条经验”，孟德斯鸠的这句名言，已经成为人所共知的真理，也一语道出了权力监督的重要性。《规定（试行）》赋予人民监督员以较多的权力，却鲜见与之相应的义务和责任。不能不说是一大遗憾。“不存在无权利的义务，也不存在无义务的权利。”对人民监督员滥用职权或玩忽职守造成重大危害结果的，根据刑法修正案（四）可依法追究刑事责任，但对人民监督员利用职务上的便利贪污、受贿等等，由于其不具备在编国家机关工作人员身份，如何处理依照刑法有关规定处罚，《规定（试行）》没有明确还是值得研究和探讨的问题。建议作出明确规定。
（二）从实际运行层面对人民监督员制度进一步完善提出建议
1、加快人民监督员制度法制化进程。人民监督员制度的合法性、合理性是毋庸置疑的。然而，目前，开展人民监督员工作的具体依据是最高人民检察院指定的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》，但此规定过于原则化，可操作性和细化程度不够，特别是有关人民监督员的选任程序、监督性质、效力、范围，人民监督员的权利、责任等制度上缺乏明确具体的规定。为避免这一制度流于形式，缺乏刚性，应适时推动人民监督员制度的立法工作，使人民监督员制度由制度上升为法律，使之更具合法性、规范性和权威性。
2、拓展人民监督员监督案件的范围。最高检制定人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，目前人民监督员监督的案件范围，局限于检察机关直接受理侦查案件中的三类案件和五种情形，我们认为随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定相关法律，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
3、扩大人民监督员的信息知情权范围。在实践中，检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握。人民监督员了解案情和法律适用的情况主要是听取检察机关及承办人员的介绍，信息知情权范围受限。加之相对于专业的检察人员，人民监督员的法律水平一般，对案件有时难以作出有效和准确的判断。因此，要完善人民监督员制度，还应通过各种方式拓宽人民监督员的信息渠道。首先，规定人民监督员可查阅相关案件卷宗材料，有助于其作出正确判断，但人民监督员应自觉履行保密义务；其次，规定人民监督必要时可以旁听审讯和询问，或听取具体案件的律师意见。这样兼听则明，了解相关问题，才能做到判断无误。
4、改变人民监督员的组织形式。现行的人民监督员制度的选任程序违背了建立人民监督员制度的初衷，既然人民监督员制度是外部监督，检察机关就不应当直接参与人民监督员的选任工作，监督人员独立于检察机关之外是外部监督的关键所在。因此，人民监督员的选聘不宜由检察机关决定，应当由人大及其常委會主持选任工作，检察机关起协助作用。按照确定名额、报名推荐、资格审查、明确人选、人员公示、人大任命、上报备案等一系列程序产生，以确保人民监督员的素质条件以及对检察机关的监督力度。
5、加强人民监督员的专业培训。由于人民监督员任期为三年，人员变动较大，建议上级院要阶段性地对人民监督员进行法律专业知识培训，加强人民监督员自身法律素养，不断提高人民监督员履行监督职责的水平与能力。
人民监督员制度的完善和发展是一个漫长的过程，只有在不断深入总结经验和广泛调查研究的基础上，由国家立法机构出台相关法律，落实相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能在司法实践上发挥更大的作用。