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[摘 要]铁路转运业是以货物的代运、装卸与转口为主要职能的行业，它由一系列转运公司组成。由于其在客观上推进了铁路运输业的发展，因此社会舆论密切注视着转运业的走向。通过考察1878—1936年社会舆论的发展历程，可展现其与实践形成的紧密互动。同时在分析该时期实践措施的演進方面，也可看出舆论所施加的影响。舆论与实践的密切关联，推动了铁路转运业的发展。
[关键词]社会舆论，转运公司，铁路转运业
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2020）14-0037-09
铁路转运业（以下简称转运业）是以货物的代运、转口与装卸为主要职能的行业，它由一系列转运公司构成。转运公司是一种设立在铁路沿线的、以代客运货为主要业务的商业机构，它本质上是铁路局与货商的中介人。转运业在客观上推动了铁路货运业务的发展，因此社会舆论对其多有关注，甚至在20世纪30年代就对转运业的主导权与转运公司的存废问题进行了讨论。①铁路转运业的发展，离不开社会舆论与实践的推进。因此从学理性角度出发，深入探究舆论与实践的推动作用，成为研究转运业所不可或缺的环节之一。
目前学界已经涌现出一批与铁路转运业、转运公司相关的研究论著。②但在查阅档案资料的基础上，可发现当前研究仍存在一些“盲点”。如就铁路转运业的起源问题来看，学界大多采用1936年《中国铁路转运公司》的观点，认为最早的转运公司是1904年在天津设立的合兴货栈。③但据另一份档案材料《悦来股份有限公司注册稿底》来看，似乎最早的转运公司应为1901年创立的悦来公司。④再如，就社会舆论的研究来看，一些学者已经探讨了20世纪30年代关于转运公司的存废问题，⑤但对该问题的起源、变化以及不同时期多方势力的交涉、合作等方面，则较少涉及。
基于该项选题所留存的研讨空间，笔者即以1878—1936年铁路转运业的变迁为研究对象，在探究舆论与实践的发展、变化的基础上，总结其对铁路转运业的推动作用。不足之处，还望各位学界前辈、同仁予以指导、斧正。
19世纪末清廷兴起的是否修建铁路的探讨，促使了国人对于铁路转运业的构想与谋划，其本质是与传统水陆转运业争夺话语权。1901年，该业由理论步入实践。随着外国势力对铁路转运业的渗透，主权问题成为舆论所关注的焦点，由此在实践环节形成了官商协作的局面。民国成立后，随着转运公司势力的崛起，官商协作的现象逐步演变为“铁路局-转运公司-客商”的合作体系。但该体系在实际运作层面存在诸多弊端，进而引发社会舆论的担忧。
从19世纪70年代开始，清廷内部围绕是否修建铁路形成了几次讨论。国人对铁路的认知，经历了从厉行拒绝到逐渐接受的过程。正如英国人肯德在《中国铁路发展史》中所说，1879年伊始中国人逐渐认识到铁路的优点，并自发投入至铁道事业的建设中。①在与顽固派争论是否兴建铁路的过程中，洋务派逐渐萌发了将铁路运用在转运业的设想。该想法最早由薛福成提出，他在阐述修建铁路所带来的利益时，提出了将其运用在军事、赈灾、商贸方面：
今以转运无路，而价昂辄逾七倍。是饥民死于沟堑者，亦至七倍之多也，岂不哀哉？设令轮车盛行，则漕运也，赈粮也，军饷也，皆不劳而理，不费而捷矣。此便于转运之又一也。②
从薛福成的话中可以看出，铁路转运的提出蕴含着国人在内忧外患的情况下，将西方先进事物融入中国以图自强的愿景。
19世纪80—90年代，关于铁路转运的探讨进一步深化。1890年9月16日，刊登在《申报》的《论东省宜兴屯田以济铁路》一文，从地域开发的角度阐述铁路转运对于东三省经济发展的作用：“若有铁路以通往来，则利之所在，人争趋之，吾知此后东省必且日就繁华。”③1898年1月，容闳在《津镇铁路条陈》中，就铁路在转运漕粮中的管理、装卸以及费用等方面所发挥的作用，提出了自我的看法：“若须雇佣公司，轮车由铁路起拨。转运者，无论数百里或数千里，所有装运使费，应由地方大吏及解运官与公司商议给价，本解官自行押运。”④甲午海战后，西方列强逐步攫取了中国的筑路权。国人关于铁路转运的设想，则多了一分对主权问题的关注。“若夫商务之害，则中国无路。其市面势必瞠乎，在俄之后终将全失欧亚来往转运客货之利，而西伯利亚铁路之资以养者，正赖此利”。⑤综上所述，该时期国人主要从铁路转运业实行的意义、方法以及主权问题等方面，对其形成与发展提出看法。
20世纪初铁路转运的主权问题由舆论步入现实。1901年，青岛悦来公司与大清通运公司设立，标志着列强对铁路转运业经营权与管理权展开掠夺。在此严峻情况下，官员和商人势图从舆论与实践的角度挽回利权，由此导致了官商合作局面的出现。
1901年，江苏商人丁敬臣联合山东官员柴寿宸等在青岛创设悦来公司，并与由德国控制的华德铁路公司⑥订立运货合同。该合同第二条规定，所装运的火车货物，“由悦来公司开具凭单，报经（华德）铁路公司查验签字毕，发给货主执照”。⑦第三条规定，悦来公司所装客货的铁路运费，“应由悦来公司汇开总单，照章核算，随交（华德）铁路公司”。⑧同年，日本人在天津设立大清通运公司，其主要经营华北铁路沿线的货物转运与保管业务，并代办船舶公司的海关检验手续。⑨可见，以华德铁路公司与大清通运公司为代表的外国势力攫取了铁路转运业的经营与管理权，这自然引起国人对于转运主权问题的关注。
因此该时期国人对铁路转运业的认知，主要集中在收回利权方面。如1903年山东省农工商务局在劝谕悦来公司的稿件中，就指出“惟此事关系通省商务，兼及中外交涉，为期甚久。必须详慎妥议，以免后来为难”。⑩1905年10月19日，刊载在《大公报》的《路政改良说略》，也指出通运公司的设立对于中国铁路主权的破坏：“今津榆一路，已有日本通运公司，利权早为人有，此后他路，务须查照章程仿办，以塞漏卮。”11在此背景下，官商协作的局面开始出现。1904年，鉴于德国在胶济铁路沿线设立邮局、侵蚀中国铁路转运业务的情势，山东省农工商务局通知具有“揽货客栈”资格的悦来公司，阻止德国邮局的侵权行为。①1906年5月，商部的某位主事集款50万两，禀请当时的督办铁路大臣唐绍仪，在京汉铁路一带设立通运公司。②后经商部批准，同意在该区域设立通运公司，并派官员前往堪地。③ 1912年后，随着转运公司数量逐渐增多、货运业务迅速发展，铁路转运业开始进入黄金阶段。不仅客商乐于将货物委托与转运公司代运，铁路当局也通过各项政策支持该业的发展，“铁路局-转运公司-客商”的合作体系逐渐成形。但随着转运公司势力的增大，其与客商、路局④的关系则存在一定隐患，由此引发了社会舆论的担忧。
民国成立后，铁路转运业继续向前发展。该时期不仅公司数量逐渐增多，货运业务也十分发达，铁路局也颁布一些规章优待转运公司。在公司的数量方面，自1921年至1925年，以利兴、汇通、中华捷运等为代表的转运公司，先后继起，该时期公司数量之多，“竟有一路达百余家转运公司之多者”。⑤在货运业务方面，1919年茂顺泰转运公司自该年夏季起，经沪杭甬铁路由杭州运往上海的箱茶数量已达十万多箱，“其运数之发达，殊出预料之外”。⑥由于早期铁路运输采取的是货主负责制，且客商对货物的装载技术也缺乏经验，⑦因此他们多乐于将货物托与转运公司代运，从而保障货物运输的安全性与便利性。地方路局也颁布一些政策支持转运公司的发展。例如，1917年颁布的《津浦铁路局修订运货回佣注册暂行章程》第6条，将转运公司报运运费的多寡与路局给予的佣金数量挂钩。⑧再如在京汉铁路推行的蓝票制度，规定转运公司在向交通部缴纳5万元保证金后，可保障其优先使用货车。⑨由此，以转运公司为媒介，进而沟通路局与客商的三元关系就此形成。该关系渗透至货物的招揽、搬运、仓储、保险、押汇以及手续的办理等多个方面，⑩进而演进成一种性质复杂的商业合作体系。
但该体系在实际运作方面存在诸多弊端。就转运公司与地方路局的关系而言，存在双方相互勾结、由此侵蚀国家利益的现象。位于南浔铁路的通济转运公司，与该路路局的主要管理者存在收受贿赂关系，由此造成“转运公司多增一分权利，该路即失一分权利”11的现象。转运公司与客商的关系也并非坚若磐石。1924年4—5月，沪宁、沪杭甬路的转运公司因不满财政厅颁布的新税章，纷纷举行罢运活动。此举引起了货商的担忧，他们决定舍铁路而走水运。12可见在北洋时期，即已出现对合作体系的质疑声。在1924年沪宁、沪杭甬路转运公司的罢运期间，即有人指出铁路转运业应摆脱官商合作的局面：“盖国家经济愈形支绌，其官办转运之心，亦愈形坚决。故将来之转运业，或恐完全变为官办云。”13再如针对南浔铁路局与通济转运公司互相勾结的腐败现象，时人建议以整顿地方路局的形式防止危害的加剧：“该路不欲敷衍，则已如欲整顿，则若辈路蠧不除，其贻害无穷可断言也。”①在北洋时期军阀混戰的背景下，中央政府无力实现铁路转运国有化的目标。虽然该时期已有人士意识到当前体系的弊害，但在缺乏政府配套举措的情况下，社会舆论无法形成强有力的探讨环境。
综上所述，考察1878—1926年铁路转运业的发展历程，可以发现舆论与实践呈现相互交织、互相影响的关系。从社会舆论的层面来看，其大体包含了理论层次的设想、主权层面的争夺以及对合作体系的担忧三个层面。从实践措施的层面来看，其从官商协作局面的产生到合作体系的建立，均与社会舆论的发展呈现呼应之势。1927年南京国民政府成立以后，关于铁路转运业与转运公司的探讨不绝如缕。那么，先从舆论的角度出发，梳理不同时期探讨焦点与揭示问题的发展轨迹;再从实践的角度出发，指出舆论所对应的实践环节，则成为接下来所考察的重点。
自1927年至1936年，社会舆论对铁路转运业的探讨呈现密集化趋势。梳理该时期研讨的主要类型、代表观点与提出的解决方案，可发现舆论关注点大致是从揭示转运公司的弊病再至探讨该类机构的废除问题。社会舆论的发展、转向在本质上是铁道部争夺铁路转运业务的先声，从而达成了由铁道部直管转运业的共识。
1927—1929年是为研讨的第一阶段，该时期社会舆论主要就转运公司的弊病进行揭示。此次讨论大致以报刊为主要载体，在陈述转运公司所存弊端的基础之上，提出相应的整顿意见。从舆论所塑造的研讨背景来看，多从军事运输与商业运输的辩证关系着手，进而指出转运公司所存在的弊端。1927年7月4日，刊载于《申报》的《交通部整顿路政近讯》就指出：
查现在该路（指沪宁铁路）军运已止，货运日旺，对于各站车辆急宜整顿，务使随到随卸，不致虚糜。②
该文认为部分转运公司存在垄断装卸现象，严重阻碍了商业运输的正常运作。1929年5月30日刊登在《大公报》的《改良铁道货运》也认为，“历年因军事关系，堆积累累，多未疏运，商民痛苦不堪。兹为将来货运计，不能不预为筹划，以臻良好之结果”。③该文由此认为，转运公司所存在的垄断仓库行为，亟需由铁道部进行整顿。
因此，以转运公司的经营为视点，进而探究其与路局、客户存在的矛盾关系，成为社会舆论的主流。在转运公司的经营方面，他们就注意到当前合作体系对客商、路局所造成的弊害。就转运公司的货运流程来看，商家多将挂车、报装、纳税、押运等运货手续交由转运公司办理，“而转运公司则利用机会，往往与路员狼狈相依。货品则以贵报贱，重量则以多报少。浮收运费，私售车皮，侵蚀所得，彼此朋分”。④就转运公司的押汇业务来看，时人就对其业务的妥当性、安全性，以及信用问题均产生了怀疑，“转运公司良莠不齐，若仅凭一纸提单即予押款，亦殊不甚稳妥。而类如栈单、押款章所云诸弊病，又均当加以注意。是以银行揽做押汇，必须审查借主与转运公司之信用”。⑤而转运公司在经营方面对路局、客商所造成的损害，严重影响了商业运输的正常运转。正如铁路运输学专家金士宣在《转运公司之组织及营业》中所说，转运公司“结纳不肖铁路及捐卡职员，串同舞弊，以多报少、以高报低，分利自肥，此皆不正当之利益也”。⑥
舆论所提出的解决方案，一方面建议铁道部以颁布措施的形式来抑制弊端的蔓延，另一方面建议相关部门吸收转运公司的营业模式。就转运公司贿赂车站员工从而造成把持车运的局面，《车站员司严禁舞弊》建议商民可以借此控告地方路局，以防止弊端的蔓延。⑦再如从汲取转运公司的营业模式来看，铁道部参事孙鹤皋建议地方路局自办铁路仓库业务，借此“可以扫除恶习、振兴生产、调剂金融。一举数利，实为路政之急务”。⑧地方实业人才李福星则建议将货栈的经营权及附属业务移植予铁路部门： 铁路如见及此，于重要市站建有货栈。除保管主要业务之外，亦得以兼营其他附业。如发行提单、周旋押汇、发行栈单、代收货之价。在在皆可增加铁路之收入。而流通金融、便利企业，厥货功尤为伟大。①
自1930年《交大月刊》刊载《转运公司的存废问题》开始，社会舆论对转运公司的研讨进入了第二阶段：由原先的揭示弊病转为妥议废除。此次讨论以报刊为主要平台，吸引了官方、民间势力的注意，并形成了是否要取缔转运公司的争论。从他们所讨论的内容、列举的观点以及提出的解决方案来看，现有合作体系已无法适应时代发展的需求，应由铁道部直管铁路转运业。
首先是官方势力对取缔转运公司的看法。1931年，沪杭甬铁路曹甬段副段长王叔龙在《我国铁路转运公司问题》中指出，为了便于客商运输、保障铁路招揽业务向合理化方向发展，转运公司必须要取缔，由此他提出16条针对性建议，希冀达到废除转运公司的目的。②1935年，曾任国民政府全国经济委员会专员、湘桂铁路理事会专员的沈奏廷认为，若要废除转运公司，则需要铁路部门举办货运接送业务、各种货运代办附属事业、广布各种货运价章以及推行沿线水道公路货物联运等10项措施。③
其次是民间势力对废除转运公司的意见。1930年，近代著名政论家程志政在《转运公司的存废问题》中认为，虽然转运公司存在种种弊端，但因其在铁路货运收入方面占有相当比重，要完全取缔是行不通的。④同年，交通大学学生徐宗蔚则提出相反的看法。他认为虽然现在废除转运公司的工作非常困难，“然事在人为而已，转运公司之废除，必以渐进的手段，达到最后的目的”。⑤1932年，铁路运输学专家金士宣从运输管理的角度，指出如果要取缔转运公司，就需要铁路部门在实行货运负责制的基础上雇用熟悉商情之人、改良铁路运输业务。⑥1936年曾任交通大学教授一职的刘金泉，提出要由铁路部门采取积极（吸收转运公司的业务与营业管理方法）与消极（颁布相关规章措施）相结合的方法取缔转运公司。⑦
最后，可发现报刊传媒所起的作用。这体现在其通过刊载相应文章的形式，成为不同论见者展示自我观点的平台。1931年铁道部已有取缔转运公司之意，对此《益世报》《华北日报》《大公报》在报道相关新闻时，多从铁道部的视角阐明废除该类公司的必要性。⑧如该年6月10日在《大公报》刊载的《转运公司将取消，各站设立营业站长说》中就指出：“以上两年铁道部召开之运输会议中，又有人以转运公司，介居铁路客商之间，包揽货物，从中操纵。在过去軍阀时代更有转运公司勾结军阀盗卖车皮情事，致铁路与客商日益瘦弱。而转运公司反日见肥壮。”⑨该文总体上是赞成废除转运公司的。与此同时，另外一些文章则从转运业、客商的角度，说明取缔转运公司的困难。如1931年《申报》记者专门采访了上海转运业的某位领袖，他认为转运公司在本质上是客商与铁路部门的掮客人，一方面其并未损害铁路部门的商业利益;另一方面当前铁路运输制度的复杂性，又决定了客商仍需要转运公司的协助。⑩ 6月20日，《大公报》又刊载《为铁道部取消转运公司并立营业站长意见书》，其主要内容为反驳6月10日报道中赞成废除转运公司的观点，认为当前铁道部通过设立营业所站长以取缔转运公司的设想，并未能从根本上代替转运公司在客商方面所发挥的职能，因此对废除转运公司的观点取保留态度。①
由此可见，此次由铁道部相关决策所引起的、吸引官方与民间势力自发参与的研讨，形成了是否要废除转运公司的争论。在赞成取缔转运公司的人士看来，现有合作体系致使铁路局与客商深受其害，因此势必要废除转运公司。虽然“铁路局-转运公司-客商”的体系能给地方路局带来不菲收入，但“其公司中人之干涉路局，阻碍行政，实超出根本能之外。而对于客商运送货物垄断操纵，非特路局受其害，即商民亦受其害也”。②而反对派多从水陆竞争、铁路厘金以及路局营业三个角度进行论述。第一，水陆竞争问题。若是取缔转运公司，则会使客商趋向水运，对铁路货运的发展是不利的。③第二，厘金捐税问题。反对者认为，铁路厘金的缴纳至为繁琐，“若转运公司一旦废除，则客商运货必须自纳厘金，手续既繁，费用又大。两两相较，客商必不愿再走陆路”。④第三，铁路局的营业问题。由于铁路局依靠转运公司招徕业务已为习惯，“即使铁路能将转运公司取消，然其被取消后，货运无人代为招徕”。⑤看来，反对派在本质上是强调当前体系所起的积极作用，这确实也是铁道部在接管转运业中所遇到的难题。
那么，如何在废除现有体系的基础上，保证新体系的正常运转呢？时人在充分分析转运公司的运作模式及与铁路局、客商的关系后，认为可从制度化与商业化方面着手处理。
既然要取缔转运公司，就必须深入了解当前体系的工作原理。现有体系是以转运公司为媒介，拉近客商与路局的距离。因此无论是从市场交易的角度，还是从运输制度的角度来看，转运公司均占据优势。例如，沈奏廷指出当前铁路货运设备简陋、报运手续繁多，但若由熟悉货运手续的转运公司为之代办，“则客商可以安然而无虞”。⑥再如程志政发现当前的铁路运输制度给了转运公司繁荣的契机：“凡是交转运公司代运的货件，如有损失，虽没有向铁路保险，但转运公司可负全责赔偿，不论是什么情形之下。”⑦ 20世纪20年代末关于弊病问题的揭示，仅仅指出了转运公司对路局、客商的弊害角度。但20世纪30年代的存废之争则在此基础之上分析出转运公司与路局、客商的依存关系，实际是对铁路货运问题的深刻检讨。
时人提出的废除方案，多数是围绕制度问题与商业问题进行叙述。在制度问题方面，王叔龙建议铁路部门通过改进运输责任制与推广铁路联运制的方法，以求运输上的敏捷与便利，“则转运公司之营业，势必削减，终至难于维持也”。⑧在商业问题方面，时人则建议地方路局通过添设货运代办所、扩充铁路设备等形式，改进铁路当局的货运业务，从而鼓励客商直接向路局报运货物。正如刘金泉在《中国铁路转运公司》中所说：
今铁路负责运输以及负责联运，水陆联运相实行，运货便利。如再能从事招徕，及与客商接洽联络，则客商未能不惠然而来者。盖既可免除转运公司无限制剥削，又可获运输之便利，可谓一举两得。⑨ 不难发现，这些方案的提出，本质是为消除铁路局与客商的隔阂，构建以铁道部为主导的新体系。
1928年至1936年，社会舆论就转运公司的看法，大体上经历了从弊病问题的揭示到对存废问题的争论。在弊病问题的揭示阶段，时人以军事运输与商业运输的关系为焦点，探讨了转运公司对路局与客商所造成的种种弊害，一些人建议应由铁路局直营货栈与仓库业务。在存废问题的争论阶段，时人以商业问题与制度问题为焦点，探讨取缔转运公司的步骤与方法，最终认为改进运输制度与设立货运营业所的形式，可以从根本上取缔转运公司。虽然不同阶段所关注的内容及提出的观点与方法不尽相同，但均揭示了铁路转运业的归属与走向问题。
无论是20世纪20年代末转运公司的弊病揭示问题，还是20世纪30年代开始的妥议废除问题，社会舆论的变化与实践均形成了紧密的互现关系。这主要从不同研讨阶段所关注的焦点、提出的问题以及探讨的焦点方案中，较为显著地体现了出来。1927—1936年由铁路部门所采取的一系列措施，本质上是铁道部与转运公司争夺铁路转运主导权，这同样也是社会舆论所探讨的核心议题。
首先，从实践角度考察、揭示弊病阶段所关注的各类问题。其中，北伐战事前后所造成的军事运输与商业运输问题，与该时期社会舆论所营造的研讨背景形成了呼应之势。同时沪宁、沪杭甬路局建设与管理铁路货仓业务的做法，也成为一些人提出的解决方案的模板。
1926年北伐战争开始，铁路车辆主要被用在军事运输方面，商业运输陷入停滞，从而影响到转运公司的营业及与路局、客商的关系。1927年2月，津浦铁路主要用于军事运输，致使南京下关、浦口各大转运公司的营业陷入停滞。① 8月1日，沪杭甬铁路局因受战争影响，收入呈现锐减之势，国民政府交通部决定即日起减少发予转运公司的回佣，此举使沪杭路各转运公司大为不满，遂于11月起举行停止运装糖货的抗议行为。② 8月7日，位于沪杭甬沿线的各转运公司召开同业大会，指出自该年4月以来沪杭路多用于军事运输，因此商业运输延搁所造成的货物损腐、货价涨落问题，“实系时局所关，非转运公司之咎”。③可见，北伐战争对转运公司的经营运作造成负面影响，激化了其与路局、客商间的矛盾。在军事战争的介入下，现有合作体系的弊病暴露无遗。
在1928年国内局势渐趋稳定的情况下，如何处理军事运输与商业运输的关系自然成为时人所关注的焦点。该时期商业运输的特点主要表现在战事结束后的恢复与对原有弊病的整顿。如蚌埠市众粮商战前曾购买的4000余吨黄豆，因北伐战争期间车辆缺乏一直被存储在该市转运公司的货栈中，及至1928年该市转运公会为保证货物的正常运输，向交通部协商调拨车辆。④再如同年4月，经战火洗礼的浦口各大转运公司元气大伤，为求战后转运同业的恢复与发展，各公司联合向津浦铁路局请愿，要求该局废除原先优待部分转运公司的做法。⑤随着1928年10月20日南京国民政府铁道部的设立，政府和民间对于恢复商业运输的发展、扫除原先路政中存在问题的愿望愈发强烈，也在舆论层面形成了对转运公司弊病问题的揭示。
从该时期铁路部门所采取的措施来看，沪宁、沪杭甬铁路局在货仓的筹建、管理方面的工作，成为解决弊病问题的标杆。1918年，鉴于江浙沪一带铁路转运业的日益兴旺，沪宁、沪杭甬车务处在上海日晖巷建造了一所铁路货栈。⑥北伐战争结束后，针对目前转运行业混乱的现象，沪宁、沪杭甬铁路局在两路各站筹办多所货栈，并通过颁布试办章程的形式，以达到自行管理的效果。⑦沪宁、沪杭两路自办货栈、自行管理的办法，吸引了铁路部门的注意。1928年，铁道部参事孙鹤皋曾指出，鉴于当前因转运公司把持货运所造成的各种弊病，可以通过仿效沪宁、沪杭甬铁路局自办货仓的办法，逐渐将转运业务收归路局自办，自可达到革除弊端、便利路商的效用。⑧
其次，从实践层面分析存废问题阶段所提出的各类问题。社会舆论所探讨的商业问题与制度问题，与该时期铁路部门所采取的一系列措施紧密相联。铁路部门无论是改进制度还是实行商业化措施，在本质上是与转运公司争夺铁路转运主导权，这同样也是社会舆论所研讨的核心议题。
沪宁、沪杭甬铁路管理局自办货仓的做法，给予铁道部很大的启示。20世纪30年代开始，铁道部在铁路货运业方面实行多项措施，对转运公司造成实质性打击。1931年铁道部召开会议，决定取缔转运公司，并在各车站设立营业站长。⑨这成为舆论层面从揭示弊病转向妥议废除的直接原因。1933年8月21日，由京沪铁路局与沪杭甬铁路局联合创立的铁路营业所正式开幕，其业务主要包括答复客商闻讯、接送旅客行李、收送客户包裹、帮助客商定购旅馆以及代办货运五个方面。①及至1934年12月，该营业所的总收入达到2443.9269万元。②铁道部在货运业方面所采取的多项措施，被社会舆论归结为“铁路商业化”趋势，其多指让铁道机关在管理、人事与运作方面，朝商业化方向发展，由此摆脱原先存在的官僚化问题。③
制度問题主要表现在铁路联运制的实施与运输责任制的改进。在铁路运输责任制方面，原先除胶济、四洮、吉长铁路采用铁路负责制外，其余各路之货运均由客商自行负责。但通过转运公司代客运货，其会派人随车押送，若中途有遗失损坏等情况，“则照同行公议之规章赔偿，故甚为客商所信任”。④1932年，铁道部制定《铁路货车负责运输通则》《铁路货车负责运输办事细则》《铁路货车负责运输提货单章程》等章程，则宣布客商在运输过程中的责任完全由铁路部门承担。所谓铁路联运，是指货物或旅客自一路至另一路无须中转，即可直接到达之运输。⑤北洋时期，虽然交通部曾出台过相关措施推动联运制度的实施，但多为昙花一现，联运业务多由转运公司为客商办理。1933年，铁道部制定《铁路负责货物联运暂行办法》，规定该年起全国各大铁路开始实行负责货物联运，打破原先由转运公司垄断货物联运的现象。
20世纪30年代，铁道部在商业与制度方面所采取的各类措施，在本质上是对铁路货运业务、制度的整顿与改进，并在客观上对转运公司的营业带来影响。据1936年出版的《中国铁路转运公司》所载，铁道部在制度与营业方面所进行的努力，“皆予转运业一重大打击也”。⑥废除转运公司的舆论，亦在此实践土壤上得以生根发芽。然而，单就铁道部的视角来审视铁路转运主导权的话，则尚显单薄。该时期转运公司的生存实态，尤其铁道部在商业与制度方面对转运公司所产生的影响，亦是影响主导权位移的主要因素。
[关键词]社会舆论，转运公司，铁路转运业
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2020）14-0037-09
铁路转运业（以下简称转运业）是以货物的代运、转口与装卸为主要职能的行业，它由一系列转运公司构成。转运公司是一种设立在铁路沿线的、以代客运货为主要业务的商业机构，它本质上是铁路局与货商的中介人。转运业在客观上推动了铁路货运业务的发展，因此社会舆论对其多有关注，甚至在20世纪30年代就对转运业的主导权与转运公司的存废问题进行了讨论。①铁路转运业的发展，离不开社会舆论与实践的推进。因此从学理性角度出发，深入探究舆论与实践的推动作用，成为研究转运业所不可或缺的环节之一。
目前学界已经涌现出一批与铁路转运业、转运公司相关的研究论著。②但在查阅档案资料的基础上，可发现当前研究仍存在一些“盲点”。如就铁路转运业的起源问题来看，学界大多采用1936年《中国铁路转运公司》的观点，认为最早的转运公司是1904年在天津设立的合兴货栈。③但据另一份档案材料《悦来股份有限公司注册稿底》来看，似乎最早的转运公司应为1901年创立的悦来公司。④再如，就社会舆论的研究来看，一些学者已经探讨了20世纪30年代关于转运公司的存废问题，⑤但对该问题的起源、变化以及不同时期多方势力的交涉、合作等方面，则较少涉及。
基于该项选题所留存的研讨空间，笔者即以1878—1936年铁路转运业的变迁为研究对象，在探究舆论与实践的发展、变化的基础上，总结其对铁路转运业的推动作用。不足之处，还望各位学界前辈、同仁予以指导、斧正。
19世纪末清廷兴起的是否修建铁路的探讨，促使了国人对于铁路转运业的构想与谋划，其本质是与传统水陆转运业争夺话语权。1901年，该业由理论步入实践。随着外国势力对铁路转运业的渗透，主权问题成为舆论所关注的焦点，由此在实践环节形成了官商协作的局面。民国成立后，随着转运公司势力的崛起，官商协作的现象逐步演变为“铁路局-转运公司-客商”的合作体系。但该体系在实际运作层面存在诸多弊端，进而引发社会舆论的担忧。
从19世纪70年代开始，清廷内部围绕是否修建铁路形成了几次讨论。国人对铁路的认知，经历了从厉行拒绝到逐渐接受的过程。正如英国人肯德在《中国铁路发展史》中所说，1879年伊始中国人逐渐认识到铁路的优点，并自发投入至铁道事业的建设中。①在与顽固派争论是否兴建铁路的过程中，洋务派逐渐萌发了将铁路运用在转运业的设想。该想法最早由薛福成提出，他在阐述修建铁路所带来的利益时，提出了将其运用在军事、赈灾、商贸方面：
今以转运无路，而价昂辄逾七倍。是饥民死于沟堑者，亦至七倍之多也，岂不哀哉？设令轮车盛行，则漕运也，赈粮也，军饷也，皆不劳而理，不费而捷矣。此便于转运之又一也。②
从薛福成的话中可以看出，铁路转运的提出蕴含着国人在内忧外患的情况下，将西方先进事物融入中国以图自强的愿景。
19世纪80—90年代，关于铁路转运的探讨进一步深化。1890年9月16日，刊登在《申报》的《论东省宜兴屯田以济铁路》一文，从地域开发的角度阐述铁路转运对于东三省经济发展的作用：“若有铁路以通往来，则利之所在，人争趋之，吾知此后东省必且日就繁华。”③1898年1月，容闳在《津镇铁路条陈》中，就铁路在转运漕粮中的管理、装卸以及费用等方面所发挥的作用，提出了自我的看法：“若须雇佣公司，轮车由铁路起拨。转运者，无论数百里或数千里，所有装运使费，应由地方大吏及解运官与公司商议给价，本解官自行押运。”④甲午海战后，西方列强逐步攫取了中国的筑路权。国人关于铁路转运的设想，则多了一分对主权问题的关注。“若夫商务之害，则中国无路。其市面势必瞠乎，在俄之后终将全失欧亚来往转运客货之利，而西伯利亚铁路之资以养者，正赖此利”。⑤综上所述，该时期国人主要从铁路转运业实行的意义、方法以及主权问题等方面，对其形成与发展提出看法。
20世纪初铁路转运的主权问题由舆论步入现实。1901年，青岛悦来公司与大清通运公司设立，标志着列强对铁路转运业经营权与管理权展开掠夺。在此严峻情况下，官员和商人势图从舆论与实践的角度挽回利权，由此导致了官商合作局面的出现。
1901年，江苏商人丁敬臣联合山东官员柴寿宸等在青岛创设悦来公司，并与由德国控制的华德铁路公司⑥订立运货合同。该合同第二条规定，所装运的火车货物，“由悦来公司开具凭单，报经（华德）铁路公司查验签字毕，发给货主执照”。⑦第三条规定，悦来公司所装客货的铁路运费，“应由悦来公司汇开总单，照章核算，随交（华德）铁路公司”。⑧同年，日本人在天津设立大清通运公司，其主要经营华北铁路沿线的货物转运与保管业务，并代办船舶公司的海关检验手续。⑨可见，以华德铁路公司与大清通运公司为代表的外国势力攫取了铁路转运业的经营与管理权，这自然引起国人对于转运主权问题的关注。
因此该时期国人对铁路转运业的认知，主要集中在收回利权方面。如1903年山东省农工商务局在劝谕悦来公司的稿件中，就指出“惟此事关系通省商务，兼及中外交涉，为期甚久。必须详慎妥议，以免后来为难”。⑩1905年10月19日，刊载在《大公报》的《路政改良说略》，也指出通运公司的设立对于中国铁路主权的破坏：“今津榆一路，已有日本通运公司，利权早为人有，此后他路，务须查照章程仿办，以塞漏卮。”11在此背景下，官商协作的局面开始出现。1904年，鉴于德国在胶济铁路沿线设立邮局、侵蚀中国铁路转运业务的情势，山东省农工商务局通知具有“揽货客栈”资格的悦来公司，阻止德国邮局的侵权行为。①1906年5月，商部的某位主事集款50万两，禀请当时的督办铁路大臣唐绍仪，在京汉铁路一带设立通运公司。②后经商部批准，同意在该区域设立通运公司，并派官员前往堪地。③ 1912年后，随着转运公司数量逐渐增多、货运业务迅速发展，铁路转运业开始进入黄金阶段。不仅客商乐于将货物委托与转运公司代运，铁路当局也通过各项政策支持该业的发展，“铁路局-转运公司-客商”的合作体系逐渐成形。但随着转运公司势力的增大，其与客商、路局④的关系则存在一定隐患，由此引发了社会舆论的担忧。
民国成立后，铁路转运业继续向前发展。该时期不仅公司数量逐渐增多，货运业务也十分发达，铁路局也颁布一些规章优待转运公司。在公司的数量方面，自1921年至1925年，以利兴、汇通、中华捷运等为代表的转运公司，先后继起，该时期公司数量之多，“竟有一路达百余家转运公司之多者”。⑤在货运业务方面，1919年茂顺泰转运公司自该年夏季起，经沪杭甬铁路由杭州运往上海的箱茶数量已达十万多箱，“其运数之发达，殊出预料之外”。⑥由于早期铁路运输采取的是货主负责制，且客商对货物的装载技术也缺乏经验，⑦因此他们多乐于将货物托与转运公司代运，从而保障货物运输的安全性与便利性。地方路局也颁布一些政策支持转运公司的发展。例如，1917年颁布的《津浦铁路局修订运货回佣注册暂行章程》第6条，将转运公司报运运费的多寡与路局给予的佣金数量挂钩。⑧再如在京汉铁路推行的蓝票制度，规定转运公司在向交通部缴纳5万元保证金后，可保障其优先使用货车。⑨由此，以转运公司为媒介，进而沟通路局与客商的三元关系就此形成。该关系渗透至货物的招揽、搬运、仓储、保险、押汇以及手续的办理等多个方面，⑩进而演进成一种性质复杂的商业合作体系。
但该体系在实际运作方面存在诸多弊端。就转运公司与地方路局的关系而言，存在双方相互勾结、由此侵蚀国家利益的现象。位于南浔铁路的通济转运公司，与该路路局的主要管理者存在收受贿赂关系，由此造成“转运公司多增一分权利，该路即失一分权利”11的现象。转运公司与客商的关系也并非坚若磐石。1924年4—5月，沪宁、沪杭甬路的转运公司因不满财政厅颁布的新税章，纷纷举行罢运活动。此举引起了货商的担忧，他们决定舍铁路而走水运。12可见在北洋时期，即已出现对合作体系的质疑声。在1924年沪宁、沪杭甬路转运公司的罢运期间，即有人指出铁路转运业应摆脱官商合作的局面：“盖国家经济愈形支绌，其官办转运之心，亦愈形坚决。故将来之转运业，或恐完全变为官办云。”13再如针对南浔铁路局与通济转运公司互相勾结的腐败现象，时人建议以整顿地方路局的形式防止危害的加剧：“该路不欲敷衍，则已如欲整顿，则若辈路蠧不除，其贻害无穷可断言也。”①在北洋时期军阀混戰的背景下，中央政府无力实现铁路转运国有化的目标。虽然该时期已有人士意识到当前体系的弊害，但在缺乏政府配套举措的情况下，社会舆论无法形成强有力的探讨环境。
综上所述，考察1878—1926年铁路转运业的发展历程，可以发现舆论与实践呈现相互交织、互相影响的关系。从社会舆论的层面来看，其大体包含了理论层次的设想、主权层面的争夺以及对合作体系的担忧三个层面。从实践措施的层面来看，其从官商协作局面的产生到合作体系的建立，均与社会舆论的发展呈现呼应之势。1927年南京国民政府成立以后，关于铁路转运业与转运公司的探讨不绝如缕。那么，先从舆论的角度出发，梳理不同时期探讨焦点与揭示问题的发展轨迹;再从实践的角度出发，指出舆论所对应的实践环节，则成为接下来所考察的重点。
自1927年至1936年，社会舆论对铁路转运业的探讨呈现密集化趋势。梳理该时期研讨的主要类型、代表观点与提出的解决方案，可发现舆论关注点大致是从揭示转运公司的弊病再至探讨该类机构的废除问题。社会舆论的发展、转向在本质上是铁道部争夺铁路转运业务的先声，从而达成了由铁道部直管转运业的共识。
1927—1929年是为研讨的第一阶段，该时期社会舆论主要就转运公司的弊病进行揭示。此次讨论大致以报刊为主要载体，在陈述转运公司所存弊端的基础之上，提出相应的整顿意见。从舆论所塑造的研讨背景来看，多从军事运输与商业运输的辩证关系着手，进而指出转运公司所存在的弊端。1927年7月4日，刊载于《申报》的《交通部整顿路政近讯》就指出：
查现在该路（指沪宁铁路）军运已止，货运日旺，对于各站车辆急宜整顿，务使随到随卸，不致虚糜。②
该文认为部分转运公司存在垄断装卸现象，严重阻碍了商业运输的正常运作。1929年5月30日刊登在《大公报》的《改良铁道货运》也认为，“历年因军事关系，堆积累累，多未疏运，商民痛苦不堪。兹为将来货运计，不能不预为筹划，以臻良好之结果”。③该文由此认为，转运公司所存在的垄断仓库行为，亟需由铁道部进行整顿。
因此，以转运公司的经营为视点，进而探究其与路局、客户存在的矛盾关系，成为社会舆论的主流。在转运公司的经营方面，他们就注意到当前合作体系对客商、路局所造成的弊害。就转运公司的货运流程来看，商家多将挂车、报装、纳税、押运等运货手续交由转运公司办理，“而转运公司则利用机会，往往与路员狼狈相依。货品则以贵报贱，重量则以多报少。浮收运费，私售车皮，侵蚀所得，彼此朋分”。④就转运公司的押汇业务来看，时人就对其业务的妥当性、安全性，以及信用问题均产生了怀疑，“转运公司良莠不齐，若仅凭一纸提单即予押款，亦殊不甚稳妥。而类如栈单、押款章所云诸弊病，又均当加以注意。是以银行揽做押汇，必须审查借主与转运公司之信用”。⑤而转运公司在经营方面对路局、客商所造成的损害，严重影响了商业运输的正常运转。正如铁路运输学专家金士宣在《转运公司之组织及营业》中所说，转运公司“结纳不肖铁路及捐卡职员，串同舞弊，以多报少、以高报低，分利自肥，此皆不正当之利益也”。⑥
舆论所提出的解决方案，一方面建议铁道部以颁布措施的形式来抑制弊端的蔓延，另一方面建议相关部门吸收转运公司的营业模式。就转运公司贿赂车站员工从而造成把持车运的局面，《车站员司严禁舞弊》建议商民可以借此控告地方路局，以防止弊端的蔓延。⑦再如从汲取转运公司的营业模式来看，铁道部参事孙鹤皋建议地方路局自办铁路仓库业务，借此“可以扫除恶习、振兴生产、调剂金融。一举数利，实为路政之急务”。⑧地方实业人才李福星则建议将货栈的经营权及附属业务移植予铁路部门： 铁路如见及此，于重要市站建有货栈。除保管主要业务之外，亦得以兼营其他附业。如发行提单、周旋押汇、发行栈单、代收货之价。在在皆可增加铁路之收入。而流通金融、便利企业，厥货功尤为伟大。①
自1930年《交大月刊》刊载《转运公司的存废问题》开始，社会舆论对转运公司的研讨进入了第二阶段：由原先的揭示弊病转为妥议废除。此次讨论以报刊为主要平台，吸引了官方、民间势力的注意，并形成了是否要取缔转运公司的争论。从他们所讨论的内容、列举的观点以及提出的解决方案来看，现有合作体系已无法适应时代发展的需求，应由铁道部直管铁路转运业。
首先是官方势力对取缔转运公司的看法。1931年，沪杭甬铁路曹甬段副段长王叔龙在《我国铁路转运公司问题》中指出，为了便于客商运输、保障铁路招揽业务向合理化方向发展，转运公司必须要取缔，由此他提出16条针对性建议，希冀达到废除转运公司的目的。②1935年，曾任国民政府全国经济委员会专员、湘桂铁路理事会专员的沈奏廷认为，若要废除转运公司，则需要铁路部门举办货运接送业务、各种货运代办附属事业、广布各种货运价章以及推行沿线水道公路货物联运等10项措施。③
其次是民间势力对废除转运公司的意见。1930年，近代著名政论家程志政在《转运公司的存废问题》中认为，虽然转运公司存在种种弊端，但因其在铁路货运收入方面占有相当比重，要完全取缔是行不通的。④同年，交通大学学生徐宗蔚则提出相反的看法。他认为虽然现在废除转运公司的工作非常困难，“然事在人为而已，转运公司之废除，必以渐进的手段，达到最后的目的”。⑤1932年，铁路运输学专家金士宣从运输管理的角度，指出如果要取缔转运公司，就需要铁路部门在实行货运负责制的基础上雇用熟悉商情之人、改良铁路运输业务。⑥1936年曾任交通大学教授一职的刘金泉，提出要由铁路部门采取积极（吸收转运公司的业务与营业管理方法）与消极（颁布相关规章措施）相结合的方法取缔转运公司。⑦
最后，可发现报刊传媒所起的作用。这体现在其通过刊载相应文章的形式，成为不同论见者展示自我观点的平台。1931年铁道部已有取缔转运公司之意，对此《益世报》《华北日报》《大公报》在报道相关新闻时，多从铁道部的视角阐明废除该类公司的必要性。⑧如该年6月10日在《大公报》刊载的《转运公司将取消，各站设立营业站长说》中就指出：“以上两年铁道部召开之运输会议中，又有人以转运公司，介居铁路客商之间，包揽货物，从中操纵。在过去軍阀时代更有转运公司勾结军阀盗卖车皮情事，致铁路与客商日益瘦弱。而转运公司反日见肥壮。”⑨该文总体上是赞成废除转运公司的。与此同时，另外一些文章则从转运业、客商的角度，说明取缔转运公司的困难。如1931年《申报》记者专门采访了上海转运业的某位领袖，他认为转运公司在本质上是客商与铁路部门的掮客人，一方面其并未损害铁路部门的商业利益;另一方面当前铁路运输制度的复杂性，又决定了客商仍需要转运公司的协助。⑩ 6月20日，《大公报》又刊载《为铁道部取消转运公司并立营业站长意见书》，其主要内容为反驳6月10日报道中赞成废除转运公司的观点，认为当前铁道部通过设立营业所站长以取缔转运公司的设想，并未能从根本上代替转运公司在客商方面所发挥的职能，因此对废除转运公司的观点取保留态度。①
由此可见，此次由铁道部相关决策所引起的、吸引官方与民间势力自发参与的研讨，形成了是否要废除转运公司的争论。在赞成取缔转运公司的人士看来，现有合作体系致使铁路局与客商深受其害，因此势必要废除转运公司。虽然“铁路局-转运公司-客商”的体系能给地方路局带来不菲收入，但“其公司中人之干涉路局，阻碍行政，实超出根本能之外。而对于客商运送货物垄断操纵，非特路局受其害，即商民亦受其害也”。②而反对派多从水陆竞争、铁路厘金以及路局营业三个角度进行论述。第一，水陆竞争问题。若是取缔转运公司，则会使客商趋向水运，对铁路货运的发展是不利的。③第二，厘金捐税问题。反对者认为，铁路厘金的缴纳至为繁琐，“若转运公司一旦废除，则客商运货必须自纳厘金，手续既繁，费用又大。两两相较，客商必不愿再走陆路”。④第三，铁路局的营业问题。由于铁路局依靠转运公司招徕业务已为习惯，“即使铁路能将转运公司取消，然其被取消后，货运无人代为招徕”。⑤看来，反对派在本质上是强调当前体系所起的积极作用，这确实也是铁道部在接管转运业中所遇到的难题。
那么，如何在废除现有体系的基础上，保证新体系的正常运转呢？时人在充分分析转运公司的运作模式及与铁路局、客商的关系后，认为可从制度化与商业化方面着手处理。
既然要取缔转运公司，就必须深入了解当前体系的工作原理。现有体系是以转运公司为媒介，拉近客商与路局的距离。因此无论是从市场交易的角度，还是从运输制度的角度来看，转运公司均占据优势。例如，沈奏廷指出当前铁路货运设备简陋、报运手续繁多，但若由熟悉货运手续的转运公司为之代办，“则客商可以安然而无虞”。⑥再如程志政发现当前的铁路运输制度给了转运公司繁荣的契机：“凡是交转运公司代运的货件，如有损失，虽没有向铁路保险，但转运公司可负全责赔偿，不论是什么情形之下。”⑦ 20世纪20年代末关于弊病问题的揭示，仅仅指出了转运公司对路局、客商的弊害角度。但20世纪30年代的存废之争则在此基础之上分析出转运公司与路局、客商的依存关系，实际是对铁路货运问题的深刻检讨。
时人提出的废除方案，多数是围绕制度问题与商业问题进行叙述。在制度问题方面，王叔龙建议铁路部门通过改进运输责任制与推广铁路联运制的方法，以求运输上的敏捷与便利，“则转运公司之营业，势必削减，终至难于维持也”。⑧在商业问题方面，时人则建议地方路局通过添设货运代办所、扩充铁路设备等形式，改进铁路当局的货运业务，从而鼓励客商直接向路局报运货物。正如刘金泉在《中国铁路转运公司》中所说：
今铁路负责运输以及负责联运，水陆联运相实行，运货便利。如再能从事招徕，及与客商接洽联络，则客商未能不惠然而来者。盖既可免除转运公司无限制剥削，又可获运输之便利，可谓一举两得。⑨ 不难发现，这些方案的提出，本质是为消除铁路局与客商的隔阂，构建以铁道部为主导的新体系。
1928年至1936年，社会舆论就转运公司的看法，大体上经历了从弊病问题的揭示到对存废问题的争论。在弊病问题的揭示阶段，时人以军事运输与商业运输的关系为焦点，探讨了转运公司对路局与客商所造成的种种弊害，一些人建议应由铁路局直营货栈与仓库业务。在存废问题的争论阶段，时人以商业问题与制度问题为焦点，探讨取缔转运公司的步骤与方法，最终认为改进运输制度与设立货运营业所的形式，可以从根本上取缔转运公司。虽然不同阶段所关注的内容及提出的观点与方法不尽相同，但均揭示了铁路转运业的归属与走向问题。
无论是20世纪20年代末转运公司的弊病揭示问题，还是20世纪30年代开始的妥议废除问题，社会舆论的变化与实践均形成了紧密的互现关系。这主要从不同研讨阶段所关注的焦点、提出的问题以及探讨的焦点方案中，较为显著地体现了出来。1927—1936年由铁路部门所采取的一系列措施，本质上是铁道部与转运公司争夺铁路转运主导权，这同样也是社会舆论所探讨的核心议题。
首先，从实践角度考察、揭示弊病阶段所关注的各类问题。其中，北伐战事前后所造成的军事运输与商业运输问题，与该时期社会舆论所营造的研讨背景形成了呼应之势。同时沪宁、沪杭甬路局建设与管理铁路货仓业务的做法，也成为一些人提出的解决方案的模板。
1926年北伐战争开始，铁路车辆主要被用在军事运输方面，商业运输陷入停滞，从而影响到转运公司的营业及与路局、客商的关系。1927年2月，津浦铁路主要用于军事运输，致使南京下关、浦口各大转运公司的营业陷入停滞。① 8月1日，沪杭甬铁路局因受战争影响，收入呈现锐减之势，国民政府交通部决定即日起减少发予转运公司的回佣，此举使沪杭路各转运公司大为不满，遂于11月起举行停止运装糖货的抗议行为。② 8月7日，位于沪杭甬沿线的各转运公司召开同业大会，指出自该年4月以来沪杭路多用于军事运输，因此商业运输延搁所造成的货物损腐、货价涨落问题，“实系时局所关，非转运公司之咎”。③可见，北伐战争对转运公司的经营运作造成负面影响，激化了其与路局、客商间的矛盾。在军事战争的介入下，现有合作体系的弊病暴露无遗。
在1928年国内局势渐趋稳定的情况下，如何处理军事运输与商业运输的关系自然成为时人所关注的焦点。该时期商业运输的特点主要表现在战事结束后的恢复与对原有弊病的整顿。如蚌埠市众粮商战前曾购买的4000余吨黄豆，因北伐战争期间车辆缺乏一直被存储在该市转运公司的货栈中，及至1928年该市转运公会为保证货物的正常运输，向交通部协商调拨车辆。④再如同年4月，经战火洗礼的浦口各大转运公司元气大伤，为求战后转运同业的恢复与发展，各公司联合向津浦铁路局请愿，要求该局废除原先优待部分转运公司的做法。⑤随着1928年10月20日南京国民政府铁道部的设立，政府和民间对于恢复商业运输的发展、扫除原先路政中存在问题的愿望愈发强烈，也在舆论层面形成了对转运公司弊病问题的揭示。
从该时期铁路部门所采取的措施来看，沪宁、沪杭甬铁路局在货仓的筹建、管理方面的工作，成为解决弊病问题的标杆。1918年，鉴于江浙沪一带铁路转运业的日益兴旺，沪宁、沪杭甬车务处在上海日晖巷建造了一所铁路货栈。⑥北伐战争结束后，针对目前转运行业混乱的现象，沪宁、沪杭甬铁路局在两路各站筹办多所货栈，并通过颁布试办章程的形式，以达到自行管理的效果。⑦沪宁、沪杭两路自办货栈、自行管理的办法，吸引了铁路部门的注意。1928年，铁道部参事孙鹤皋曾指出，鉴于当前因转运公司把持货运所造成的各种弊病，可以通过仿效沪宁、沪杭甬铁路局自办货仓的办法，逐渐将转运业务收归路局自办，自可达到革除弊端、便利路商的效用。⑧
其次，从实践层面分析存废问题阶段所提出的各类问题。社会舆论所探讨的商业问题与制度问题，与该时期铁路部门所采取的一系列措施紧密相联。铁路部门无论是改进制度还是实行商业化措施，在本质上是与转运公司争夺铁路转运主导权，这同样也是社会舆论所研讨的核心议题。
沪宁、沪杭甬铁路管理局自办货仓的做法，给予铁道部很大的启示。20世纪30年代开始，铁道部在铁路货运业方面实行多项措施，对转运公司造成实质性打击。1931年铁道部召开会议，决定取缔转运公司，并在各车站设立营业站长。⑨这成为舆论层面从揭示弊病转向妥议废除的直接原因。1933年8月21日，由京沪铁路局与沪杭甬铁路局联合创立的铁路营业所正式开幕，其业务主要包括答复客商闻讯、接送旅客行李、收送客户包裹、帮助客商定购旅馆以及代办货运五个方面。①及至1934年12月，该营业所的总收入达到2443.9269万元。②铁道部在货运业方面所采取的多项措施，被社会舆论归结为“铁路商业化”趋势，其多指让铁道机关在管理、人事与运作方面，朝商业化方向发展，由此摆脱原先存在的官僚化问题。③
制度問题主要表现在铁路联运制的实施与运输责任制的改进。在铁路运输责任制方面，原先除胶济、四洮、吉长铁路采用铁路负责制外，其余各路之货运均由客商自行负责。但通过转运公司代客运货，其会派人随车押送，若中途有遗失损坏等情况，“则照同行公议之规章赔偿，故甚为客商所信任”。④1932年，铁道部制定《铁路货车负责运输通则》《铁路货车负责运输办事细则》《铁路货车负责运输提货单章程》等章程，则宣布客商在运输过程中的责任完全由铁路部门承担。所谓铁路联运，是指货物或旅客自一路至另一路无须中转，即可直接到达之运输。⑤北洋时期，虽然交通部曾出台过相关措施推动联运制度的实施，但多为昙花一现，联运业务多由转运公司为客商办理。1933年，铁道部制定《铁路负责货物联运暂行办法》，规定该年起全国各大铁路开始实行负责货物联运，打破原先由转运公司垄断货物联运的现象。
20世纪30年代，铁道部在商业与制度方面所采取的各类措施，在本质上是对铁路货运业务、制度的整顿与改进，并在客观上对转运公司的营业带来影响。据1936年出版的《中国铁路转运公司》所载，铁道部在制度与营业方面所进行的努力，“皆予转运业一重大打击也”。⑥废除转运公司的舆论，亦在此实践土壤上得以生根发芽。然而，单就铁道部的视角来审视铁路转运主导权的话，则尚显单薄。该时期转运公司的生存实态，尤其铁道部在商业与制度方面对转运公司所产生的影响，亦是影响主导权位移的主要因素。