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摘要：公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的活动。公共行政的理论范式随着时代变化而不断发展和转换。其中一次关键的范式转换便是从统治行政到治理行政。治理行政在一定程度上改善了统治行政无解的“市场失灵”和“政府失灵”难题，但其理论基础亦存有潜在的治理逻辑困境、权威分配困境和界域划分困境。基于此，在进入新时代后，应从加强制度建设，提升公民素质，展望理论远景等方面发展和完善治理行政形式，进而更好地服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。
关键词：公共行政;统治行政;治理行政;理论困境;改善对策
一、公共行政的范式转换：从统治到治理
范式转换又被称范式革命，它指的是“新范式代替旧范式的过程，其实质是提出一套新的分析问题和解决问题的方法，并会带来整个理论体系的创新”。[1]从统治行政到治理行政，是公共行政领域范式转换的一个典型。
在传统公共行政模式中，“统治”（government）是主旋律。恩格斯指出，在原始社会，由于生产力低下，几乎没有剩余产品，也就不存在压迫和剥削。但随着畜牧业的发展，生产力的提高，开始出现剩余产品。私有制产生，贫富分化，贫富阶级的矛盾逐渐激化。为缓和矛盾，使得人类社会不至于在无畏的斗争中把自己都消灭，国家产生。[2]“国家产生之后必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成强大的政权而对国家进行管理，如果没有诞生国家这个政治实体，统治也无从谈起”。[3]因而与国家同时产生的，还有国家对社会公共事务的管理统治。也正是因为如此，统治的权威主体必然是政府，权威基础来源主要是政府的强制性的法规命令，运行模式是一种自上而下发号施令的方式。而统治的范围仅只限于以领土为界的民族国家之内，不会跨越国际领域。
随着社会结构的复杂化，民主理念的普及化，传统的统治行政模式逐渐暴露出了其内在缺陷。这主要表现为统治行政模式无法消化“市场失灵”和“政府失灵”两大难题，也即是，既无法提升政府行政效率，又无法充分发挥市场机制作用实现最优的资源配置。基于此，治理行政随即产生。
在二十世纪七、八十年代，西方国家的政府行为大多都经历着从统治向治理转变的过程。“治理”一词始于1989年，世界银行在一份关于非洲的报告中首次使用了“治理危机”的说法，由此开始，“治理”便逐步开始流行于政治学、管理学和行政学等研究领域。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中提出，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是不同的甚至相互冲突的利益得以调和的持续过程，并包括正式与非正式的制度规则”。[4]综合来看，“治理”行政至少包括四个方面的特征。一是从治理主体来看，既涉及公共部门，也涉及到私人部门和社会组织。二是在治理框架上，不是单向线性政治，而是主体间相互依赖的网络体系。三是在治理方式上，不再是控制模式，而是协调、协商模式。四是在治理性质上，它不仅仅是一种活动，而是一个过程。
治理行政与统治行政虽然它们两者之间仅有一字之差，但其本质理念却有较大的差别。一是权威主体不同，统治行政的权威主体主要是政府，而治理行政的权威主体则包括政府、社会组织、市场私人部门等。二是权威的基础来源不同，统治行政的权威基础主要是政府的强制性与暴力武器，而治理行政的权威来源主要是公民共同的认同感，以自愿为主。三是政治运行模式的向度不同，统治行政主要偏向于自上而下的单向运行模式，而治理更偏向于一种上下互动的运行模式。四是理论上的管理范围不同，由于权威主体及权威主体来源等的差别，治理行政的适用范围要比统治行政的适用范围更为宽泛。简而言之，相对于统治行政而言，治理行政的着眼点不再停留于政府本身的层次，因为仅仅依靠政府无法实现最优的资源配置，也就无法实现公共利益分配的最优化，亦无法仅依靠市场实现公共利益最大化。因而治理行政将其着眼点放至整个社会之中，通过协商手段，民主参与，逐渐调配权威，协调政府、市场、社会三者的地位和作用，优化社会资源配置，尽可能破解政府失灵和市场失灵难题，进而实现公共利益的最大化，实现整个社会公共利益的“帕累托最优”。
治理行政的的理想状态是“善治”。“善治的根本要求是一种社会分化和协作，它要求政府、市场、社会三者寻求公开、透明的合作关系，明確它们在公共产品供给上的权责关系。”[5]综合来看，“善治”至少要包括十个基本要素。[6]一是社会成员自愿认同和服从权威的合法性（legitimacy）。二是依法行政和依法办事的法治（rule of law）。三是政治信息向社会公开的透明性（transparency）。四是社会成员对自己行为负责的责任性（accountability）。五是社会成员积极参与社会政治生活的参与（civic participation）。六是管理人员廉洁奉公的廉洁性（cleanness）。七是管理部门及其管理人员对社会成员需求做出及时反应的回应性（responsiveness）。八是以低成本实现高效率管理的有效性（effectiveness）。九是“稳定压倒一切”的稳定性（stability）。十是在政治及经济等权利上不分性别、阶层、种族、文化程度、宗教以及政治信仰的公正性（justice）。从“善治”的十个基本要素出发，“善治”与否的衡量标准至少包含五个。[7]首要的便是公共权力运行的制度化和规范化。其次便是保障人民当家作主及其主体地位的民主化。再次是法律面前人人平等而依法行政的法治化。此外还包括国家治理体系高效运转的效率化。最后还包括政府、市场和社会等各主体在内的网状结构运行的协调化。由此来看，为了实现善治，须从善治的十个要素以及五个标准出发，促成善治的理论要素与现实条件切实落地，才能无限地接近其理想状态。
二、治理行政的理论基础及其困境
在从“统治”向“治理”转变过程中，治理行政摒弃了单向政治统治的缺陷，而其理论基础即为治理理论。 治理理论产生后衍生出了多种不同的治理理论模式。主要包括新公共管理理论、新公共服务理论、多中心治理理论等三种模式。
其一是新公共管理理论。20世纪80年代以来，倡导管理至上的管理主义吸收了公共选择理论、交易成本经济学、委托一代理理论等，构成了“新管理主义”，新公共管理理论即是其标准范本。新公共管理理论的核心理念是“管理的自由化”和“管理市场化”。在奥斯本和盖布勤的《重塑政府》一书中，新公共管理理论的理论和理念被进一步提炼成为企业家政府理论，它强调运用企业家精神来对政府进行重新塑造。[8]统而言之，新公共管理理论试图在主要依赖政府的公共行政运作模式中，引入市场与经济部门的管理方法，通过分权明确权责分配关系，从而形成效率和效能优先，社会成员成为“顾客”的企业型政府管理模式。
其二是新公共服务理论。登哈特指出，“新公共服务理论基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论精髓企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论”。[9]概而言之，新公共服务理论不再主张基于经济和自我利益主导的公共行政模式，而是主张“服务于公民，而不是服务于顾客”，它强调民主和公民权的基础，提倡为公共利益服务的模式。而且，不同于新公共管理理论，新公共服务理论不再仅仅强调政府内部的封闭性管理决策，而是积极倡导鼓励社会参与，并要求政府主动协调和服务于社会事务。因此，在新公共服务理论中，政府从决策主导者逐渐转变为公共事务协调者。
其三是多中心治理理论。在新公共管理理论和新公共服务理论的基础上，多中心治理理论在治理主体上迈出了更大一步，它主张把社会组织和经济组织等非政府组织放在与政府地位对等的基础之上。由此，在多中心治理主体基础上，不同组织相互独立而又相互依赖，进而展开协商与合作，从而在治理网络中实现公共利益的最优分配。
概括来看，治理理论主张政府、市场、社会等多元化主体形成网状框架结构，通过合作协商的途径促成多元主体间的沟通，实现社会善治正义和公共利益最大化。它是在回应传统公共行政弊端的基础上产生的，是一种协调、互补性的理论。但是，“治理理论的这种逻辑结构决定了它要伴随着实践的发展而不断扩展与丰富，也导致了理论本身存在着内在紧张。”[10]尤其是当我们从“理性人”视角审视政府行为时，也即把政府看做理性的行动者，它也会“根据自身利益偏好追求利益最大化”。[11]我们就会发现，治理理论在治理逻辑、权威分配和界域划分三个方面都存在难以破除的内在困境。
首先，治理理论存有潜在的逻辑困境。治理理论的认为，治理主体包括政府、市场和社会等，而这三者的治理逻辑是不同的，甚至是相互矛盾的。其中，政府的治理逻辑是在运作过程中上达下行的权威型逻辑。而市场运作尊崇的是自身利益优先的自治逻辑。社会机制主张的则是合作协商逻辑。然而，从资源占有与分配情况来看，在政府、市场与社会三者之间，政府始终处于主导的优势地位。但治理理论寄却希望于处于非主导地位的社会、市场能够与政府处于平等地位。这就需要处于主导地位的政府的让渡与妥协，需要政府赋予市场、社会以理论上的平等地位，并主动推行社会和市场的治理逻辑。从政府也是“理性人”的角度来看，这是不符合政府治理逻辑的，它必须优先考虑自身利益，而不是社会和市场的利益。
其次，治理理论存有潜在的权威分配困境。“权威（authority）是权力的一种形式，它是基于被认可的服從义务，而不是任何形式的强迫或操纵，因而权威就是披上了合法性和公正性外衣的权力。”[12]权威分配即是权力资源在政府、社会和市场三者之间的分配。与治理逻辑的潜在困境类似，治理理论希望权力资源在政府、市场和社会三者之间实现平等与平衡。但是，从“理性人”角度来看，政府始终处于权力资源的主导地位，市场和社会的权力资源更多依靠政府的赋予。因而政府、市场、社会三者间的权力资源平等分配难以实现。
再次，治理理论存有潜在的界域划分困境。治理理论的核心是公共部门与私人部门等多元主体相互之间的协商合作，这就涉及“公”与“私”的界限问题。但是，公私“公共领域”与“私人领域”的界域难以清楚划分。而一旦出现公私不分状况，就会产生严重的治理问题。
三、新时代治理行政的改善对策
在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记在报告中庄严宣布，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”。具体而言，我们可从四个角度认识新时代。首先是从历史发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着中国踏上了强起来的道路。而从制度发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着中国的体制机制越来越完善。再次是从矛盾转变维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着国内治理任务和方式等的转型。此外，从国际发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，我国已具备向世界贡献中国智慧和中国方案的实力。这样一个新时代，正是我国在充满机遇和挑战的“世界百年未有之大变局”时期奋勇前进的时代，而公共行政的发展和完善至关重要。
在我国公共行政领域，十八大首次使用了“国家治理”的概念，并提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”随即，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。可见，在我国公共行政领域，强调“国家治理”的政治理念正在我国飞速成长、发展。而且，我国的“国家治理”理念是独具中国特色的“治理”理念。在我国的“国家治理”理念下，应坚持中国共产党的领导，不断完善我国的国家治理体系和治理能力，促使治理行政无限接近善治状态。
从统治行政到治理行政的转变不仅仅是字面意思的变化，它更标志着治理思想观念的变化。但是，治理行政的理论基础治理理论仍然潜在着多种问题，包括治理逻辑困境、权威分配困境、权限划分困境等。为此，应重视治理行政的改善对策，从加强制度建设、提升公民素质、展望理论远景等角度发展治理行政。 首先，从加强制度建设的角度来看，需充分吸收中央、地方以及国外的优秀经验，改良一切阻碍公共利益最大化实现的体制机制。具体而言，既需要从上加强顶层设计，也需要从下吸取地方治理改革的创新经验，还需去粗取精学习外国政府治理的优秀经验。只有上下联动，并参考中外制度建设经验，才能进一步破除阻碍制度发展的体制机制。
其次，从提升公民素质的角度来看，需不断改革行政机构执政观念及方式，推进公民文化发展。官民的素质好坏关系到治理效益发展，因而需兼顾“官”、“民”两方的综合素质的提升。[13]一方面，需要加强“官”的综合素养提升。受官本位思想影响，“官”往往把自己看成是社会的主人而不是社会的服务者。因此，需破除的官本位观念，并加强执政道德建设。另一方面，需要提升“民”的综合素质。在传统的政治生活中，公民维护自身利益的意识较为薄弱，遇到问题时总希望政府替自己做主，而在自身利益受到侵害时也总是选择沉默忍受的态度。这有碍于公民社会发展，同时也使得“强国家，弱社会”的局面难以突破。基于此，应积极强化增强公民的主体性观念，只有公民认识到自身的主体性，才能真正扩大公民参与实效。
最后，从展望理论远景的角度来看，则需推进社会善治的实现。治理理论希望公共部门和私人部门达成平等合作关系。但在政府主导公共资源的现实条件之下，善治要求的对等合作所能依赖的只有市民社会的发展，因此与其说善治是政府的善治，还不如说是社会的善治。可以说，治理理论的着眼点便是实现整个社会的善治。[14]因而只有推进社会善治的实现，公共行政才算迈出了走向善治的关键一步。但在社会善治实现之前，应从基础性的工作着手，尤其重视基层地方治理和行业职业治理的发展。
概而言之，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代背景之下，不断完善治理理论是题中应有之意。从理论上，统治行政转向治理行政已然成为现实，治理行政已成为当代的重要治理观念之一。但治理理论本身存在多种潜在的困境，因而在政治实践中，应从多维度破解困境，增强国家治理能力，从而更好地服务于推进国家治理体系和治理能力现代化发展的总目标。
参考文献
[1] 褚添有，潘秀珍.统治·管理·服务：公共管理范式转换及其意义[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2008（01）：16-20.
[2] [德]弗里德里希·恩格斯，家庭、私有制和国家的起源[M]，北京：人民出版社，2003：92.
[3] 刘昱彤.全球化背景下的统治与治理——公共管理的新趋势：全球治理[J].企业技术开发，2015，34（03）：136-138.
[4] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（01）：20-32.
[5] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（01）：20-32.
[6] 高秉雄，张江涛.公共治理：理论缘起与模式变迁[J].社会主义研究，2010（06）：107-112.
[7] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（01）：20-32.
[8] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（01）：5-8+13.
[9] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.丁煌译，新公共服务：服务，而不是掌舵（第三版）[M]，北京：中国人民大学出版社，2016：2.
[10] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.丁煌译，新公共服务：服务，而不是掌舵（第三版）[M]，北京：中国人民大学出版社，2016：5.
[11] 高秉雄，张江涛.治理理论的内在紧张[J].江汉论坛，2010（11）：70-73.
[12] 丘海雄，张应祥.理性选择理论述评[J].中山大学学报（社会科学版），1998（01）：118-125.
[13] 安德鲁·海伍德，政治学核心概念，吴勇译，北京：中国人民大学出版社，2014：7.
[14] 俞可平.中国要走向官民共治[J].决策探索（下半月），2012（09）：12-13.
[15] 唐鳴，祁中山.理解社会治理创新的三个维度[J].科学社会主义，2015（02）：108-112.
作者简介：
任国琴，1993.10，女，贵州遵义，汉，硕士，中共遵义市委党校助教。研究方向：基层治理。
（中共遵义市委党校 贵州 遵义 563000）
关键词：公共行政;统治行政;治理行政;理论困境;改善对策
一、公共行政的范式转换：从统治到治理
范式转换又被称范式革命，它指的是“新范式代替旧范式的过程，其实质是提出一套新的分析问题和解决问题的方法，并会带来整个理论体系的创新”。[1]从统治行政到治理行政，是公共行政领域范式转换的一个典型。
在传统公共行政模式中，“统治”（government）是主旋律。恩格斯指出，在原始社会，由于生产力低下，几乎没有剩余产品，也就不存在压迫和剥削。但随着畜牧业的发展，生产力的提高，开始出现剩余产品。私有制产生，贫富分化，贫富阶级的矛盾逐渐激化。为缓和矛盾，使得人类社会不至于在无畏的斗争中把自己都消灭，国家产生。[2]“国家产生之后必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成强大的政权而对国家进行管理，如果没有诞生国家这个政治实体，统治也无从谈起”。[3]因而与国家同时产生的，还有国家对社会公共事务的管理统治。也正是因为如此，统治的权威主体必然是政府，权威基础来源主要是政府的强制性的法规命令，运行模式是一种自上而下发号施令的方式。而统治的范围仅只限于以领土为界的民族国家之内，不会跨越国际领域。
随着社会结构的复杂化，民主理念的普及化，传统的统治行政模式逐渐暴露出了其内在缺陷。这主要表现为统治行政模式无法消化“市场失灵”和“政府失灵”两大难题，也即是，既无法提升政府行政效率，又无法充分发挥市场机制作用实现最优的资源配置。基于此，治理行政随即产生。
在二十世纪七、八十年代，西方国家的政府行为大多都经历着从统治向治理转变的过程。“治理”一词始于1989年，世界银行在一份关于非洲的报告中首次使用了“治理危机”的说法，由此开始，“治理”便逐步开始流行于政治学、管理学和行政学等研究领域。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中提出，治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是不同的甚至相互冲突的利益得以调和的持续过程，并包括正式与非正式的制度规则”。[4]综合来看，“治理”行政至少包括四个方面的特征。一是从治理主体来看，既涉及公共部门，也涉及到私人部门和社会组织。二是在治理框架上，不是单向线性政治，而是主体间相互依赖的网络体系。三是在治理方式上，不再是控制模式，而是协调、协商模式。四是在治理性质上，它不仅仅是一种活动，而是一个过程。
治理行政与统治行政虽然它们两者之间仅有一字之差，但其本质理念却有较大的差别。一是权威主体不同，统治行政的权威主体主要是政府，而治理行政的权威主体则包括政府、社会组织、市场私人部门等。二是权威的基础来源不同，统治行政的权威基础主要是政府的强制性与暴力武器，而治理行政的权威来源主要是公民共同的认同感，以自愿为主。三是政治运行模式的向度不同，统治行政主要偏向于自上而下的单向运行模式，而治理更偏向于一种上下互动的运行模式。四是理论上的管理范围不同，由于权威主体及权威主体来源等的差别，治理行政的适用范围要比统治行政的适用范围更为宽泛。简而言之，相对于统治行政而言，治理行政的着眼点不再停留于政府本身的层次，因为仅仅依靠政府无法实现最优的资源配置，也就无法实现公共利益分配的最优化，亦无法仅依靠市场实现公共利益最大化。因而治理行政将其着眼点放至整个社会之中，通过协商手段，民主参与，逐渐调配权威，协调政府、市场、社会三者的地位和作用，优化社会资源配置，尽可能破解政府失灵和市场失灵难题，进而实现公共利益的最大化，实现整个社会公共利益的“帕累托最优”。
治理行政的的理想状态是“善治”。“善治的根本要求是一种社会分化和协作，它要求政府、市场、社会三者寻求公开、透明的合作关系，明確它们在公共产品供给上的权责关系。”[5]综合来看，“善治”至少要包括十个基本要素。[6]一是社会成员自愿认同和服从权威的合法性（legitimacy）。二是依法行政和依法办事的法治（rule of law）。三是政治信息向社会公开的透明性（transparency）。四是社会成员对自己行为负责的责任性（accountability）。五是社会成员积极参与社会政治生活的参与（civic participation）。六是管理人员廉洁奉公的廉洁性（cleanness）。七是管理部门及其管理人员对社会成员需求做出及时反应的回应性（responsiveness）。八是以低成本实现高效率管理的有效性（effectiveness）。九是“稳定压倒一切”的稳定性（stability）。十是在政治及经济等权利上不分性别、阶层、种族、文化程度、宗教以及政治信仰的公正性（justice）。从“善治”的十个基本要素出发，“善治”与否的衡量标准至少包含五个。[7]首要的便是公共权力运行的制度化和规范化。其次便是保障人民当家作主及其主体地位的民主化。再次是法律面前人人平等而依法行政的法治化。此外还包括国家治理体系高效运转的效率化。最后还包括政府、市场和社会等各主体在内的网状结构运行的协调化。由此来看，为了实现善治，须从善治的十个要素以及五个标准出发，促成善治的理论要素与现实条件切实落地，才能无限地接近其理想状态。
二、治理行政的理论基础及其困境
在从“统治”向“治理”转变过程中，治理行政摒弃了单向政治统治的缺陷，而其理论基础即为治理理论。 治理理论产生后衍生出了多种不同的治理理论模式。主要包括新公共管理理论、新公共服务理论、多中心治理理论等三种模式。
其一是新公共管理理论。20世纪80年代以来，倡导管理至上的管理主义吸收了公共选择理论、交易成本经济学、委托一代理理论等，构成了“新管理主义”，新公共管理理论即是其标准范本。新公共管理理论的核心理念是“管理的自由化”和“管理市场化”。在奥斯本和盖布勤的《重塑政府》一书中，新公共管理理论的理论和理念被进一步提炼成为企业家政府理论，它强调运用企业家精神来对政府进行重新塑造。[8]统而言之，新公共管理理论试图在主要依赖政府的公共行政运作模式中，引入市场与经济部门的管理方法，通过分权明确权责分配关系，从而形成效率和效能优先，社会成员成为“顾客”的企业型政府管理模式。
其二是新公共服务理论。登哈特指出，“新公共服务理论基于对新公共管理理论的反思，特别是针对新公共管理理论精髓企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论”。[9]概而言之，新公共服务理论不再主张基于经济和自我利益主导的公共行政模式，而是主张“服务于公民，而不是服务于顾客”，它强调民主和公民权的基础，提倡为公共利益服务的模式。而且，不同于新公共管理理论，新公共服务理论不再仅仅强调政府内部的封闭性管理决策，而是积极倡导鼓励社会参与，并要求政府主动协调和服务于社会事务。因此，在新公共服务理论中，政府从决策主导者逐渐转变为公共事务协调者。
其三是多中心治理理论。在新公共管理理论和新公共服务理论的基础上，多中心治理理论在治理主体上迈出了更大一步，它主张把社会组织和经济组织等非政府组织放在与政府地位对等的基础之上。由此，在多中心治理主体基础上，不同组织相互独立而又相互依赖，进而展开协商与合作，从而在治理网络中实现公共利益的最优分配。
概括来看，治理理论主张政府、市场、社会等多元化主体形成网状框架结构，通过合作协商的途径促成多元主体间的沟通，实现社会善治正义和公共利益最大化。它是在回应传统公共行政弊端的基础上产生的，是一种协调、互补性的理论。但是，“治理理论的这种逻辑结构决定了它要伴随着实践的发展而不断扩展与丰富，也导致了理论本身存在着内在紧张。”[10]尤其是当我们从“理性人”视角审视政府行为时，也即把政府看做理性的行动者，它也会“根据自身利益偏好追求利益最大化”。[11]我们就会发现，治理理论在治理逻辑、权威分配和界域划分三个方面都存在难以破除的内在困境。
首先，治理理论存有潜在的逻辑困境。治理理论的认为，治理主体包括政府、市场和社会等，而这三者的治理逻辑是不同的，甚至是相互矛盾的。其中，政府的治理逻辑是在运作过程中上达下行的权威型逻辑。而市场运作尊崇的是自身利益优先的自治逻辑。社会机制主张的则是合作协商逻辑。然而，从资源占有与分配情况来看，在政府、市场与社会三者之间，政府始终处于主导的优势地位。但治理理论寄却希望于处于非主导地位的社会、市场能够与政府处于平等地位。这就需要处于主导地位的政府的让渡与妥协，需要政府赋予市场、社会以理论上的平等地位，并主动推行社会和市场的治理逻辑。从政府也是“理性人”的角度来看，这是不符合政府治理逻辑的，它必须优先考虑自身利益，而不是社会和市场的利益。
其次，治理理论存有潜在的权威分配困境。“权威（authority）是权力的一种形式，它是基于被认可的服從义务，而不是任何形式的强迫或操纵，因而权威就是披上了合法性和公正性外衣的权力。”[12]权威分配即是权力资源在政府、社会和市场三者之间的分配。与治理逻辑的潜在困境类似，治理理论希望权力资源在政府、市场和社会三者之间实现平等与平衡。但是，从“理性人”角度来看，政府始终处于权力资源的主导地位，市场和社会的权力资源更多依靠政府的赋予。因而政府、市场、社会三者间的权力资源平等分配难以实现。
再次，治理理论存有潜在的界域划分困境。治理理论的核心是公共部门与私人部门等多元主体相互之间的协商合作，这就涉及“公”与“私”的界限问题。但是，公私“公共领域”与“私人领域”的界域难以清楚划分。而一旦出现公私不分状况，就会产生严重的治理问题。
三、新时代治理行政的改善对策
在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记在报告中庄严宣布，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代”。具体而言，我们可从四个角度认识新时代。首先是从历史发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着中国踏上了强起来的道路。而从制度发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着中国的体制机制越来越完善。再次是从矛盾转变维度来看，中国特色社会主义进入新时代，意味着国内治理任务和方式等的转型。此外，从国际发展维度来看，中国特色社会主义进入新时代，我国已具备向世界贡献中国智慧和中国方案的实力。这样一个新时代，正是我国在充满机遇和挑战的“世界百年未有之大变局”时期奋勇前进的时代，而公共行政的发展和完善至关重要。
在我国公共行政领域，十八大首次使用了“国家治理”的概念，并提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”随即，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。可见，在我国公共行政领域，强调“国家治理”的政治理念正在我国飞速成长、发展。而且，我国的“国家治理”理念是独具中国特色的“治理”理念。在我国的“国家治理”理念下，应坚持中国共产党的领导，不断完善我国的国家治理体系和治理能力，促使治理行政无限接近善治状态。
从统治行政到治理行政的转变不仅仅是字面意思的变化，它更标志着治理思想观念的变化。但是，治理行政的理论基础治理理论仍然潜在着多种问题，包括治理逻辑困境、权威分配困境、权限划分困境等。为此，应重视治理行政的改善对策，从加强制度建设、提升公民素质、展望理论远景等角度发展治理行政。 首先，从加强制度建设的角度来看，需充分吸收中央、地方以及国外的优秀经验，改良一切阻碍公共利益最大化实现的体制机制。具体而言，既需要从上加强顶层设计，也需要从下吸取地方治理改革的创新经验，还需去粗取精学习外国政府治理的优秀经验。只有上下联动，并参考中外制度建设经验，才能进一步破除阻碍制度发展的体制机制。
其次，从提升公民素质的角度来看，需不断改革行政机构执政观念及方式，推进公民文化发展。官民的素质好坏关系到治理效益发展，因而需兼顾“官”、“民”两方的综合素质的提升。[13]一方面，需要加强“官”的综合素养提升。受官本位思想影响，“官”往往把自己看成是社会的主人而不是社会的服务者。因此，需破除的官本位观念，并加强执政道德建设。另一方面，需要提升“民”的综合素质。在传统的政治生活中，公民维护自身利益的意识较为薄弱，遇到问题时总希望政府替自己做主，而在自身利益受到侵害时也总是选择沉默忍受的态度。这有碍于公民社会发展，同时也使得“强国家，弱社会”的局面难以突破。基于此，应积极强化增强公民的主体性观念，只有公民认识到自身的主体性，才能真正扩大公民参与实效。
最后，从展望理论远景的角度来看，则需推进社会善治的实现。治理理论希望公共部门和私人部门达成平等合作关系。但在政府主导公共资源的现实条件之下，善治要求的对等合作所能依赖的只有市民社会的发展，因此与其说善治是政府的善治，还不如说是社会的善治。可以说，治理理论的着眼点便是实现整个社会的善治。[14]因而只有推进社会善治的实现，公共行政才算迈出了走向善治的关键一步。但在社会善治实现之前，应从基础性的工作着手，尤其重视基层地方治理和行业职业治理的发展。
概而言之，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代背景之下，不断完善治理理论是题中应有之意。从理论上，统治行政转向治理行政已然成为现实，治理行政已成为当代的重要治理观念之一。但治理理论本身存在多种潜在的困境，因而在政治实践中，应从多维度破解困境，增强国家治理能力，从而更好地服务于推进国家治理体系和治理能力现代化发展的总目标。
参考文献
[1] 褚添有，潘秀珍.统治·管理·服务：公共管理范式转换及其意义[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2008（01）：16-20.
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作者简介：
任国琴，1993.10，女，贵州遵义，汉，硕士，中共遵义市委党校助教。研究方向：基层治理。
（中共遵义市委党校 贵州 遵义 563000）