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摘要：刚性治理是我国城市政府应对突发公共事件的主要技术逻辑，在历次危机治理与政府体制的动态调整中，这种刚性逻辑趋向强化，造成公共危机治理体制与复杂性危机治理需求之间的失衡风险，并凸显出我国危机治理体系碎片化、机制常态化、手段单一化等刚性特征，深刻反映了我国公共危机的复杂性特征与治理的棘手性。韧性治理是对我国公共危机刚性治理限度的超越，是提升我国城市重大突发公共事件治理效能的可行路径。可以从制度、组织、技术三个层面构建公共危机韧性治理的实现路径和治理策略。制度韧性是公共危机治理的制度体系，体现的是以政府与其他利益相关主体所组成的协作治理系统所具备的稳定力、恢复力和适应力;组织韧性是政府等组织实体在结构与行动两个维度的韧性，表征为可靠性和弹性在结构和行动中互相结合;技术韧性是刚性技术与弹性技术的有机统一和紧密耦合，是组织韧性的具体实现方式，也是与制度和组织适配的危机治理“抓手”。统筹发展与安全需要韧性治理机制的设计与实现，不仅关乎我国城市治理危机治理绩效，更是走向安全韧性城市的必由之路。
关键词：城市安全;公共危机;治理失衡;韧性治理
中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2021）03-016-011
发展与安全是城市治理的永恒意图。在国家治理现代化转型的进程中，城市越来越成为一个日益复杂的巨系统和生命体，成为各类风险和社会问题集中聚集的场域，其脆弱性特征显著。随着城市规模迅速扩大、人口结构复杂化和城市功能多元化，特大城市在城市运行、公共安全、社会稳定、生态环境等方面治理难度不断升级。[1]一方面，城市治理外部环境日趋复杂化。城市是政府经济、社会和文化活动的中心，地域、人口和资源的集中特征使其成为“黑天鹅”与“灰犀牛”等不同类型风险交相演绎的场域。在城市研究的话语里，这些风险所具有的特征常被定义为“VUCA”，即复杂性（Complexity）、模糊性（Ambiguity）、不确定性（Uncertainty）、波动性（Volatility），这些特性在城市治理中不断激烈、交织和烈化，形成了城市风险治理的复杂外部环境。另一方面，城市治理内部结构日趋“紧密”和“失活”。新公共管理运动以来，国内外政府体制机制改革的总体方向是整合行政资源打造一整套用于控制复杂公共事务的“整体性治理”模式，即通过行政流程的优化和再造、行政资源的匹配和对接、行政部门间的联动与协同，将复杂问题化约为部门化、行政化、标准化操作的行政问题的取向。在此背景下，城市公共危机治理环境复杂性与城市治理结构与功能的失活表现为两种截然不同和相互冲突的张力与对峙。在此过程中，危机治理的绩效只会不断走向对立的反面，制造出更多的风险和复杂性，最终威胁城市系统的稳定和安全。本文关注我国城市公共危机事件过程中的挑战及政府应对策略，在剖析具体问题的基础上，从危机治理理论层面对当下我国城市公共危机治理的制度逻辑作出反思和重构。
一、城市公共危机应对的技术治理路径
改革开放以来，技术治理已成为我国当下城市社会治理领域决策和行政的主导逻辑[2]。学界对技术治理的定义主要有两条路径：一是基于政府信息化创新的技术治理。这一路径聚焦于政府部门利用信息技术手段革新治理流程与部门形态的创新实践;二是作为行政技术的技术治理。这一路径强调政府行政的科学化、标准化和规范化，旨在绕过政府管理中既有的深层次难题，通过行政过程、手段和策略的复合性运用和机制创新等实现治理目的。[3]技术治理天然地蕴含了双重属性：一是工具属性，通过理性化、科学化的信息技术创新亦或是行政技术达成治理目的;二是价值属性，即技术治理不可避免地蕴含会成为政治意志表达的载体与实现工具。然而，由于技术治理自身不能突破行政机构的内在缺陷，尤其是在行政体系传统弱势领域即大规模预防型治理事务中，并不能有效推进治理现代化，这在重大突發公共事件治理过程中表现得尤为明显。[4]
在突发公共事件的应对行动中，技术治理逻辑同样主导着危机治理的政策实践。从定义看，突发公共事件一般指一种危及全体社会公众生活和利益的突发性的事件。事件的“突发性”、处置方式的“模糊性”、以及问题演进的“不确定性”是其主要特征。因此，政府应对突发公共事件的政府治理行为天然地存在滞后性和被动性，往往在危机发生之后才能针对危机采取最大程度上可降低危机影响的治理方式。危机治理的政府行动愈加趋向为可防可控的静态事件、将危机应对技术视为一种由固定的流程和减灾技术的技术治理趋向。所谓公共危机的技术治理，是指在危机防控的整个流程中，政府表现出一种利用以政府科层为主体的治理系统对整个危机事件进行精密的切割与解构，以降解危机的复杂性和达到抑制危机的效果。在此过程中，政府部门解决危机问题的方式遵循的仍然是常态科层管理的逻辑，亦或是应急预案编制的有限内容，总体上使得危机治理的政策实践呈现为以“确定性治理”应对“不确定性危机”的刚性逻辑。
这种刚性的技术治理逻辑在政府行政的不同场景中支配着危机应对的政府行动。在政府危机应对的具体行动中，政府综合运用各种类型的治理技术对危机进行控制和消解，这种取向实际上是围绕“危机”这一事件要素与“科层”这一结构要素，组合形成不同的关系类型。因此，本研究从“危机”和“行政”二元主体的角度，从“复杂性”和“治理结构”两个维度，对公共危机应对中政府技术治理行为进行了类型学划分。根据治理系统的结构间的关联程度，可以分为松散耦合和紧密耦合两种特征，前者代表治理系统各组成部门之间联系和互嵌的程度相对较低，后者则较高;根据危机事件本身的复杂性程度，可以将危机分为高度复杂性危机与低度复杂性危机两种类型。高度复杂性危机与低度复杂性危机相比，紧迫性、破坏性和不确定性更大，造成的社会危害后果一般也更为严重。从技术治理的视角观察我国公共危机治理的实践探索，可以将危机治理的技术工具大致划分为压力-动员型技术、刺激-处置型技术、自主-协商型技术、参与-协同型技术四种类型（如下图所示）。 <F：＼刊物＼党校学报（2021）＼3期＼内页＼1.tif>
其一，压力-动员型技术。这是紧密耦合的治理系统在面对复杂性危机时的一种紧急动员的治理技术。这种治理技术针对的是波及范围广、威胁程度较大的公共危机类型，这类公共危机常常造成全国性的治理挑战，常规治理机制不足以应对这类危机复杂化的治理需求，需要举国体制的压力动员以实现资源的紧急动员和决策的统一执行能力。[5]SARS和新冠等历次席卷全国的公共卫生危机就是这种治理技术广泛应用的典型案例。其二，刺激-处置型技术。这种治理技术是治理系统处于紧密耦合的状态，而危机不具备太大的紧迫性等复杂特征时所采用的一种治理技术。这种技术的使用常常具有“触发”特征，其锚定的对象多是一种长期存在的治理难题，其虽表现出低度复杂性，但有向高复杂危机事件演变的可能性，因此也需要治理系统对其进行及时识别和应对[6]，其广泛应用于大多数顽疾公共问题治理或环境邻避等集体性事件的维稳行动中。其三，自主-协商型技术。这是治理系统处于松散耦合的状态和外部危机处于低度复杂性时采用的一种治理技术，其锚定的是与公众日常生活相关性较大的潜在危机或有成熟应急预案的一般化危机，其以引导公众有序参与为主要特征，以提高治理的有效性和合法性为主要目标。[7]这种治理技术主要应用于防灾减灾等危机预防和群防群治的集体行动中。其四，参与-协同型技术。这是危机复杂性程度较高，但治理系统处于松散耦合状态时应用的一种治理技术。这种技术锚定的是具有地域化、群体化和事件化特征的公共危机，这类危机的威胁范围有限但烈度极大，常常造成区域性治理停摆事件的产生，因而需要引导全国市场、社会力量的协同参与达成及时有效的危机救援。这种治理技术主要应用于地震、洪涝等自然灾害造成的区域性治理停摆的危机事件中。
由于公共危机具有演化特性，因而以上治理技术的类型学划分预设了单一危机不仅仅存在一种危机治理技术的前提假设。在危机发生的不同阶段或者同一阶段的不同治理阶段、环节和领域，都可能存在不同技术手段的组合使用。例如，危机的响应、应对和灾后恢复的不同阶段，对技术治理工具的要求也不尽相同。从这四种类型的分析结果看，治理系统的耦合程度决定了治理技术的特质，压力-动员型治理和刺激-处置型治理两种技术类型具有明显的刚性特征，而自主-协商治理与参与-协同治理则相对地具有弹性特征。刚性治理是危机治理系统内部各组成部门之间高度关联的状态，彼此间的协调水平和互相影响的程度都较高，适应了突发性、紧迫性的危机治理需要。与西方发达国家相比，我国在危机中脆弱性更大，从过去几十年的危机应对历史看，刚性治理是我国绝大部分危机治理改革的主要趋势以及危机治理中采用的主要技术类型。例如，2003年SARS危机之后我国政府从中央到地方逐步建立起的整体性公共危机治理框架。此框架以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制构成的“一案三制”体系为主要内容，提供了应对危机的具体操作程序和办法，引导了我国危机治理体系和相应的政府机构改革的转型趋势。有学者将这种趋势总结为从“综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变;从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变;从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变;从侧重应急处置向危机管理的全过程转变”。[8]但这种危机防控体系在根本上还是处于政府科层化运作的框架内，通过紧密耦合的治理系统发挥功效，相应的治理技术以“压力-动员”和“刺激-处置”为主，因而跳脱不出刚性治理的制约。
二、从新冠肺炎疫情危机应对看刚性治理逻辑及其限度
那么，公共危机应对中技术治理的刚性问题是如何呈现的呢？从新冠肺炎疫情危机防控中可见一斑。本文认为，此次新冠肺炎疫情应对反映的是我国危机治理体制的刚性限度问题和危机治理体制韧性的缺失，根本症结是治理制度、组织和技术没有满足公共危机中复杂的治理需求。面对新时代我国公共危机治理的挑战，本文将对我国危机治理失灵的种种表现做一深刻剖析，并从“韧性治理”的分析视角，思考我国公共危机治理的韧性机制建构。从此次新冠疫情危机的应对行动看，我国公共危机治理中的问题突出表现为以下几方面。
（一）治理体系碎片化与危机防控整体化的失调
我国政府结构是由横向层级政府和纵向职能部门共同构成的“条块”结构，与此对应，我国公共危机治理的制度安排也受到“条块关系”的影响：一方面，公共危機的防控由各级政府的职能部门负责，强调的是危机治理的专业化面向;另一方面，各级政府又对危机处置具有属地管理的责任，强调的是危机治理的整体性面向。“条线部门”履职的专业性特征使得其在危机信息的处理上具有优势，公共危机治理中，“条线部门”一般负责对危机信息的收集、识别和界定。而由于层级政府在危机治理上具有属地管理权，则最终的信息发布和危机决策的大部分权力往往都落在地方政府行动框架内。在理想的治理情境中，职能部门和层级政府能够权责明确、各司其职、互相配合，对危机的信息识别、危机决策和防控处置做出专业与统一的应对行动。而在现实的环境里，条块关系往往难以得到有效整合，从而呈现出“条块分割”的碎片化特征，即由于职能部门和层级政府受有限理性、利益分割和协调困难等因素影响，二者关系往往处于一种目标分散、不可调和、甚至互相制约的紧张状态。由于公共危机是一种紧迫性、不确定性和复杂性的突发事件，情况复杂、涉及面广，往往需要众多政府部门的共同参与和应对，因此，公共危机治理强调政府统一指挥和整体调度的制度安排。这种整体性需求与碎片化的危机管理体制显然格格不入。当需要政府整体性履职的危机治理安排遭遇碎片化的政府行政体制时，危机治理的整体性能效都会受到削弱，也就会发生碎片化结构与整体性需求之间的“治理失调”现象。
在新冠肺炎疫情防控中，为了突破应急管理碎片化的问题，国家与政府主要采用的是“压力-动员”型技术，由国务院牵头、各地方政府响应，成立了“应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制”，“条”与“条”职能部门间的协同得以优化，强化了疫情期间重点物资和医疗资源的统一调度，满足了疫情防控的需求，对缓解危机的破坏效果和恶化升级起到了非常重要的作用。但从另外角度看，这次疫情治理“块”与“块”、“条”与“块”之间的协调还存在一定程度的不足。一方面，地方政府与地方政府之间的协同程度较低，启动疫情响应的时间存在不同步的现象，应急物资跨地区转运中也存在一些摩擦和纠纷，不利于疫情的统一应对和资源的精准对接。另一方面，地方政府与条线卫生部门之间的条块障碍，也为此次危机治理带来一定的压力。主要表现在卫生疫情的职能部门负责制与危机防控的属地管理制之间的矛盾。例如，由于地方疾控部门与地方政府之间存在管理与被管理的关系，疫情信息没有得到及时上报和处理，导致直报系统近乎失灵。 （二）常规治理机制与复杂化危机防控任务的错配
在非常態性危机治理过程中，我国公共危机治理呈现出一个突出的特征，即整个科层体制常常以运动型治理机制取代日常行政的常规机制，以实现对常态化治理中政府执行偏差的矫正，以及对重大危机做出及时有效的回应，并表现为“刺激-处置”型的技术治理逻辑。常规机制以事本主义为核心，具有刚性的结构和流程，在流程化和模式化治理任务中，能够专业高效地处理大量治理任务。而运动型治理机制恰恰是打破常规治理机制的一种安排，常常因为常规机制刚性失败而被触发。公共危机恰恰为启动运动型治理提供了打破常规节奏的条件和时机，使整个官僚体制迅速调整到高效治理的运转状态。[9]实践中，政府是我国公共危机治理的责任主体，从中央政府到地方政府再到基层政府，运动型治理向常规治理的过渡常常存在一定的“时滞”，往往造成治理行动未能及时过渡到与危机治理任务匹配的状态。这时“治理错配”就产生了。一方面，这种治理失衡是政府治理行动没有跟上危机治理任务的动态性和复杂性，表现为政府各项功能障碍;另一方面，也是政府治理能力与危机防控需求的脱节，表现为政府对危机缺乏敏感性和适应力。这种治理失衡在危机暴发初期尤为需要重视，政府对突发性的风险和危机常常无所适从，疲于应对，有时甚至会触发组织僵化、部门主义等“科层制反功能”，造成危机进一步升级恶化。
新冠肺炎疫情危机中，机制刚性主要表现为疫情初期政府危机信息交流失准、危机处置方案的滞后、应急资源动员的缺位、资源分配和组织管理混乱等。例如，危机暴发初期，武汉市政府疫情后备资源和市区各大医院的物资储备都极为有限，而政府一时间未能依靠常规科层的资源动员功能满足危机暴发突然剧增的物资需求，以至于大量疫情定点医院在互联网上公开向社会求助。再比如，基层政府在履行一些疫情排查任务时，出现了“表格抗疫”等效率较低的常态治理行为，不仅增加了基层干部的工作量，也一定程度上影响疫情排查摸底和及时上报的时间，延误危机治理的时机。一般而言，这种失衡是政府治理系统突然遭遇重大突发性危机时出现的暂时性组织延宕，在危机治理的中后期会有所缓解甚至消失。
（三）治理手段单一化与治理需求多样化的对立
政府在危机治理状态中的组织结构与常态治理相比具有更加紧密耦合的特征，而同时政府又是我国危机治理的责任主体，这就导致了政府的一举一动势必会影响整个危机治理行动的成败。当政府在危机治理中具有绝对控制权时，治理手段往往具有单一化的刚性特征，整个危机治理灵活性空间也被大大压缩，“自主-协商”和“参与-协同”的技术治理手段基本处于缺失状态，进而造成治理失衡。这种刚性治理带来的治理失灵往往表现为两个问题：一方面，治理主体单一。政府是公共危机治理的主体，同时也需要有市场和社会主体的协同。在政府采取技术治理的手段时，市场和社会组织的存在往往能起到很好的约束和缓和的功能;而当市场和社会组织缺位，则表现出政府治理的过度刚性。但这并不意味着我国危机应对中完全由政府承担所有角色。在现实中，多元主体的协同与参与往往是以网络和市场的形式介入危机治理，需要政府匹配以相应的治理手段来协调多元主体之间的关系，以便统筹资源、形成合力。另一方面，治理工具单一。政府单一主体主导的危机治理常常为追求“快速见效”的治理效果，以追求整体统一的治理绩效为目的，忽视公共危机的实际治理需求，一种治理工具很可能被重复使用和滥用，破坏政府治理行动的合法性，不仅取得不了预期的治理效果，反而会徒增一些衍生性社会危机，造成危机进一步恶化。技术刚性在新冠疫情治理中主要表现为“一刀切”和“层层加码”的治理现象，在“停运封路”和“表格抗疫”等问题上，都能看到地方政府刚性治理技术的使用不当。这种情况往往与政府对实际危机动态信息掌握不足，以及不作为和乱作为的官僚主义现象密切相关，主要是因为政府危机治理中多元主体参与的缺位。
三、公共危机治理机制创新：从刚性到韧性
（一）刚性治理的限度与边界
无论治理体系碎片化、机制常态化还是模式单一化，都反映了刚性治理技术并不是危机应对的“万灵药”，而是存在限度，一定程度上制约了危机治理整体行动的效能，主要有以下三种表征：一是复杂危机的不可化约。刚性治理蕴含了一种简约化治理的趋向，即政府利用常态化、流程化、单一化的行政技术试图对危机问题的复杂性进行降解。但这种降解过程往往表现出刚性结构与复杂性治理环境之间常常存在内在的冲突和失调。系统论学者阿什比提出了著名的“必要的多样性定律”，该定律指出只有多样性的控制器才能应对多样性的系统，换而言之，只有治理系统具有足够的复杂性才能对抗外界的复杂性。显然刚性治理的简约化趋向不足以应对复杂危机的不确定性和多样性所带来的挑战。在这种意义上，刚性治理的限度正体现为其对复杂危机的不可化约。刚性技术只适合处理常规化、清晰化和结构化的“驯服问题”（tamed problems），是一种紧密耦合的治理模式，因而，危机治理中的科层失败更多体现为超常规“复杂问题”（wicked problems），国家和社会在复杂危机中不同程度存在“治理过载”和“不可治理”的问题。二是事本主义的僵化倾向。刚性的危机治理结构与行动遵循着“事本主义”的取向，以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩，忽视了社会实际承载力，对公众诉求未能做出及时和有效的回应，最终滑向僵化的深渊。这种治理僵化正是危机刚性治理的另一种限度，是刚性治理在组织层面对组织结构和行动的影响。现代科层制“向上负责”、墨守陈规的僵化机制正在刚性治理中被无限放大，在具体政策执行过程中，往往出现严重偏差和“一刀切”的问题。造成了行政资源的浪费，加重了基层危机防控的压力。此外，这种事本主义也严重影响了危机治理中的政府间协调，阻碍了跨越条块关系的政府间协同治理。三是治理绩效的内卷化。治理绩效的内卷化是危机刚性治理的另一种限度。“内卷化”形容的是一种没有实质性增长的增长，公共危机治理中主要表现为治理投入的边际收益递减，即各种治理资源输入到刚性的治理系统，输出的结果却不尽人意。公共危机治理绩效的内卷化实际上又回到了前文提及的常规机制与非常态治理任务错配的问题。常规机制只能对危机中涌现的巨量资源投入做程序化和粗放式处理，对资源异质性缺乏识别和分辨的功能与效率，往往投入与产出并不匹配。此外，组织僵化更是造成科层机器的进一步阻塞，长时间的危机资源消化对治理系统的压力也与日俱增，最终造成内卷化的可能。 （二）韧性治理：一种公共危机治理的可行路徑
“韧性”是复杂系统结构和功能维持存续的一种属性、能力和状态，始见于物理、工程学、生态学等领域对系统状态的分析性研究，在拉丁语里的初始含义是“一种弹性的行动”。一个具有韧性的系统是一个能够承受冲击而不崩溃、遭受冲击而快速恢复、学习经验而不断适应的能动体系。进一步来说，国家、社会、组织、制度、个人等作为系统，亦具有韧性的特征。公共危机治理的韧性则可以表述为治理系统在危机中维持存续的能力。韧性很早就存在于公共行政学界对复杂公共问题治理机制的探讨。美国公共行政学家阿伦·威尔达夫斯基和英国公共行政学家克里斯托弗·胡德对其做出了探索性研究。威尔达夫斯基最早关注到公共行政风险管理研究中风险、不确定性和公共安全治理的问题，他将“韧性”定义为“应对非预见性致灾风险、并通过适应学习而恢复常态的能力”。他主张“预防（prevention）”和“韧性（resilience）”相结合的策略治理风险，认为风险防范阶段要以韧性的风险治理策略为主。[10]胡德的“韧性”研究表现为他对非常态治理任务中公共行政价值系统的反思。胡德认为行政价值应根据行政任务设计的不同而有差异，他提出非常态下的公共行政关注“安全与韧性”的价值，核心治理任务是维持行政系统的稳健性和韧性，以避免适应非常态复杂治理任务中的“能力陷阱”。他认为公共行政系统面对威胁和挑战时遭遇的系统性失灵、组织停摆和瘫痪状态等失败问题是一种韧性缺失的表现。为此，胡德提出“韧性”价值导向的公共行政组织设计框架，包括：多重目标的组织体系;松散耦合的协调体系;关注输入和过程的控制体系;具有凝聚力的人事管理体系;具有系统性思维的任务分配体系;以容错机制为核心的问责体系。[11]随后，公共行政学界对韧性的内涵和应用更加细致和深化。盖伊·彼得斯提出“韧性政府”是未来政府四种治理模式之一，他认为韧性政府具备克服公共部门惰性和提供公共治理的适应能力。[12]阿金·伯恩等学者从公共危机治理的角度提出公共组织的韧性适用性和方案设计，认为组织韧性是在一种高度稳定结构中具有恢复的弹性和适应性。[13]
从构建公共危机治理的理想图景看，政府公共危机治理体系的路径拓展可以从“韧性”视角得到思路启示。公共管理研究以理性官僚制为观察对象，关注的是政府官僚科层的常态化运作机制，存在着一种将现实世界视为受线性和概率关系支配的认识论预设，而忽略大多数公共问题的复杂特性以及动态变化的事实，长此以往造成公共管理理论与复杂性治理现象之间的脱节。韧性治理机制将复杂公共问题的无序性与常态公共问题的有序性置于同样本体论位置，试图通过复杂因果假设的理论设计和方法工具，对我国公共治理问题的复杂因果机制作出符合中国治理现实和具体情境的解释。[14]韧性治理关注风险、危机和不确定性的治理环境中政府官僚系统的反应模式与运作要求，在公共危机日益复杂化、高频化和动态化的现代“风险社会”，韧性治理为危机治理研究提供了一个新的研究切入点和具有潜在解释力的理论范式。韧性治理研究的核心问题就是复杂性风险或危机对政府主导的治理系统造成的冲击以及治理系统自我修复或适应的过程和机制。传统公共危机治理理论对公共危机的性质或成因的研究基本上处于一种线性的因果层面，即认为所有危机有规律性的认识可以总结，并能在经验的基础上对公共危机做出成功治理。事实上，这种基于线性和确定性的研究范式不仅难以深度把握公共危机的核心本质，也不利于理解政府危机治理的行动逻辑，当然也难以匹配危机治理的现实。
具有韧性的公共危机治理并不强调对危机的预防性投入，相反其关注的是发生危机后，政府治理如何有效吸收和控制危机，以及抑制危机的机制安排应当如何被建构。从这种意义上看，韧性治理是我国公共危机治理研究和实践的一条可行技术路径。
首先，韧性治理提供了一种化约复杂性的危机治理价值。“韧性”作为一种应对公共事务复杂性和不确定性挑战的重要能力，对非常态下公共治理具有一定的理论解释力，并体现了一定的研究持续性，这一方面反映出公共行政需要更好地理解在一个复杂性，关联性、不确定性的世界中如何通过有效治理以防范系统性危机的现实需求;另一方面也突破以往公共行政在“效率”和“公平”等价值追求之间的摇摆，体现出将“韧性”纳入公共危机等非常态治理情景下公共治理价值追求的思考，为我国公共危机治理的价值面向提供了启示。换而言之，我国公共危机治理不仅要追求有效性和合法性，也需从整个公共危机治理的流程反思“韧性”对于社会稳定、安全维护和治理绩效的价值维护作用。
其次，韧性治理是有别于刚性治理的一种灵活开放的公共危机治理理念。所有具有“韧性”属性或能力的主体（政府组织、制度安排、治理机制等）都具有“承受住干扰并恢复初始状态”的基本含义，抗击内外部冲击并保持自身基本结构功能不变是具有韧性能力的公共治理的最基本特性。这与公共危机治理抑制危机和恢复国家社会秩序的治理要义不谋而合。此外，韧性治理还将涉及到政府公共危机治理观念的革新。与以“预防”和“控制”为主要策略的前危机管理体制不同的是，韧性的危机治理强调危机中期和后期的承受力、恢复力和适应力。在我国公共危机频发、治理情境复杂的情况下，韧性治理把“规避危机”的保守治理理念突破性地转换到“吸收危机冲击并与危机共生”的治理理念中来。
最后，韧性治理尤其关注公共危机中政府科层的调适，弥补了刚性治理机制的失效。从威尔达夫斯基、胡德和彼得斯等公共行政学者对行政韧性的研究可以看出，公共行政学界早期对韧性的研究主要关注的是外部或内部风险情境下政府“治理失灵”和“能力陷阱”现象，这与公共危机治理的研究问题和观察对象完全契合。从研究对象看，韧性治理尤其关注公共危机治理中政府科层体制的再造或重塑。政府是我国公共危机治理永恒的执行组织，在危机治理中扮演着其它参与主体不可替代的角色。上文已提及，政府科层在危机治理中的流程和机制是公共危机治理研究的忽略点。韧性治理弥补了这点理论缺憾，在治理机制的设计和落地中，韧性治理尤其关注打造具有韧性的政府科层组织，以组织韧性维持治理韧性，以组织韧性提升治理绩效。 四、公共危机的韧性治理何以可能
本文认为，与刚性治理相比，韧性治理机制包括制度韧性、组织韧性和技术韧性三个层面的内容，集中表现了作为公共危机治理体制在公共危机治理中的承载力、恢复力和适应力。其中，制度韧性是公共危机治理的制度体系，是从顶层设计层面强调公共危机治理在体制、机制、法制和预案结构的体系与危机治理的制度能力的匹配，具有规范性、整体性和实操性的基础性特征。组织韧性是政府在危机应对中的结构维度和行动维度，涉及组织结构在风险承受、危机恢复和学习适应等层面的水平程度，是对公共危机治理韧性度的实际测量。技术韧性是实际操作层面，政府各项治理技术互构程度的表征，是刚性技术与弹性技术的有机统一和紧密耦合，是危机韧性治理能力的体现。
（一）危机治理的制度韧性：治理体系与能力的适配
制度主义者认为制度不仅具备必要的功能体系，还需要与此适配以及在必要时进行调整的能力。[15]公共危机治理的韧性体现的是我国国家制度韧性在治理尺度上的表现。我国国家制度的“韧性之谜”是海外中国研究的热点议题，黎安友认为中国的长期稳定在于威权政体能够对社会需求进行充分有效的回应，即回应性带来社会需求的有效解决和稳定预期，从而提高国家体制的稳定性[16];韩博天则强调这种制度韧性来源于中国政治体制的高度适应力，是稳定与灵活的结合体，主要体现在反复实验的政策设计和政府执行机制上[17];托马斯·海贝勒从多因素视角认为中国的制度韧性是依赖于经济的繁荣和持续增长、确保制度调整和政策执行灵活性的能力、成熟政治策略所支撑的合法性三大基石以及中共政权的领导能力[18]。从将我国国家治理的制度优势转化为治理效能的角度看，公共危机治理制度的韧性体现的正是以政府与其他利益相关主体所组成的协作治理系统所具备的稳定力、恢复力和适应力。在治理的具体安排上，制度韧性是对政府科层的保守倾向与复杂危机治理张力之间的调和，需要治理能力与治理体系的互嵌和适配。
具体表现为以下几方面内容：第一，响应机制与识别能力的适配。具有韧性的危机治理制度不仅需要有成熟的响应机制，还要有能力在危机发生初始期对危机相关信息进行评估和认证的危机识别能力，这种能力可使危机状态下的关键信息快速纳入决策议程，强化了政府对危机的回应性;第二，决策机制与决策能力的适配。政府科层内部不仅需要设置适配常规治理任务的决策机制，同时也要对非常规治理任务的决策机制有明确的制度化建设。在此基础上还要强化对关键岗位和人员决策能力的培育，能够在紧迫性、高压力的危机决策环境中对政策议程内的所有政策备选方案进行合理有效评估，挑选出最符合危机治理需求的决策方案，并通过危机治理决策机制在政府科层内形成权威性和执行力的政策文件。第三，协同机制与统筹能力的适配。治理系统中制度的多样性和分权增加了治理系统处理复杂性的能力。多元协同机制在公共危机治理中同样具有重要作用，与协调机制相对应的是协调的效率问题。这需要政府统筹协调能力的保障，以提升资源的运用效率和多元协同的水平，保证与公共危机相关的资源和利益相关主体能够在危机治理中贡献关键力量。第四，适应机制与学习能力的适配。危机适应力是韧性治理的重要维度。危机发生后的恢复和适应机制是提升制度韧性的重要一环，是政府治理从危机中学习以提升组织治理能力的必要条件。与危机适应机制匹配的是政府危机学习能力的建设，其强调对危机治理经验和教训的总结与反思，并要落实到危机过后治理制度的完善和再设计中来。
（二）危机治理的组织韧性：治理结构与行动的适配
危机治理的组织韧性是政府等组织实体在结构与行动两个维度的韧性。组织理论一般将风险、危机和不确定下的组织视为一个“开放系统”，这种组织观点关注的是组织与环境之间的互动关系。“开放系统”将组织视为自我调节的“有机生命体”，其特征是在复杂动态的环境中具有消解动荡功能的高度可靠的特性。[19]“开放系统”的组织观点为公共危机治理提供了一个视角。公共危机治理的政府组织也需要在复杂环境中实现对环境的权变性适应得以存续和维持组织的功能，而这种对复杂环境适应的程度就是组织韧性。汤普森从结构权变的角度认为组织对环境的适应需要通过内部结构和流程的设计实现技术理性的结构需要，通过开放的专业化边界来处理外部环境的行动需要，同时二者的互相调适非常关键。[20]
公共危机治理组织韧性同样表征为可靠性和弹性在结构和行动中互相结合。其一，结构维度是政府等组织实体危机治理的组织体系、控制体系、协调体系、任务分配体系、问责体系等具有的危机承受能力，其基本要求是组织结构体系在危机应对时避免出现结构性功能障碍或功能失调的现象。结构维度的组织韧性建构是政府等组织系统在危机治理中可靠性水平的体现。这种可靠性水平是政府等组织结构保持基本结构和功能正常运转的一种表征，是对政府主导的多元参与主体对公共危机承受力的一种韧度测度。结构维度的组织韧性与非常态治理的组织机制密切相关，是常态治理中松散耦合的治理体系向非常态治理中紧密耦合的治理体系的过度能力和结果，关乎组织功能性危机的发生与否。其二，行动维度是政府等组织实体在应对危机的组织过程中的韧度。危机治理行动中的政府等组织持“开放系统”的组织观点，注重政府对外部环境的权变性适应，强调组织根据危机环境自我调节的弹性机制。因此，政府各种危机应对行动的弹性水平是公共危机治理中组织韧性适应力的测度。组织的危机弹性水平具体表现在危机治理过程中的权变性适应和灵活性执行，主要表现为通过突破常规政府科层结构的功能障礙来提高弹性水平的具体机制设计。弹性水平关乎政府组织主导的危机治理在危机过程中能否采取及时有效的行动来遏制危机进一步升级和控制危机的灾害后果。公共危机治理的组织韧性是结构可靠性与行动弹性的统一。
（三）危机治理的技术韧性：刚性技术与弹性技术的适配
公共危机治理技术是政府综合运用各种行政工具对危机的性质、动态和进程进行控制的一种治理工具。而公共危机治理中的“技术”可以理解为政府治理在实操层面的工具性手段，具体表现为危机治理中政府的规章制度、政策工具、行政安排和减灾技术等。技术韧性需要刚性治理技术和弹性治理技术在公共危机治理中的作用和互相配合。刚性技术是基于韦伯、泰勒和法约尔等行政学家倡导的理性化、分工和专业化的一种效率性的行政安排，它确保政府治理工具的高效和统一，往往是一种正式性和固定性特征;弹性技术是与刚性技术相对应的范畴，它指一种非正式或临时性的治理制度，有助于调节公共危机治理的紧张和压力。 技术韧性内嵌于组织结构和行动之中，是组织韧性的具体实现方式，也是与制度和组织适配的危机治理“抓手”。技术韧性是治理技术在刚性和弹性之间的灵活调适。技术的刚性特征有助于各级政府自上而下地把握公共危机信息，控制决策和资源分配，常常表现出理性工具特征，适合危机治理的大量资源投入和产出的集中性治理需求，维持着危机治理制度和组织的高效运作;也适合大型的危机动员、资源协调和分配以及社会管控等治理任务在一线实践中的具体操作。与此相对应的是技术的弹性特征。技术弹性表征为技术治理的承载力和适应力，是自下而上将公共危机治理制度层面和组织层面不可降解的问题，化约为技术操作层面的问题，以提升危机治理行动的灵活性，缓和危机治理体系的内在张力。同一种治理技术同时具备刚性和弹性两种特征，需要政府在具体的危机应对任务中审慎使用，并实现韧性的技术治理。
五、结论与讨论
城市安全事关国家治理的稳定大局，党和国家从顶层设计层面作出“统筹发展与安全”的战略部署，但如何实现发展与安全的统筹？如何在公共危机治理的集体行动中实现秩序与活力、刚性与弹性、稳定和灵活的兼容并存的治理模式？对于这些问题的回答将引领我国城市公共危机治道变革。本文指出我国城市公共危机应对存在“技术治理”的刚性倾向。在技术治理的刚性逻辑下，国家和政府的危机治理行动常常将危机治理事务或涉及事务相关的结构和流程视为静止的常规治理任务，从治理资源的投入和输出，采用确定性治理模型作出预估和评测，并试图规避任何超脱常规行政职责的例外任务，奉行“事本主义”的治理逻辑。本文认为，刚性的“技术治理”主要带来了我国危机治理制度体系和能力的错配、组织结构和行动缺乏弹性、技术手段僵化等具体问题。在此基础上，本文从制度、组织、技术三个层面构建了公共危机韧性治理的实现路径和治理策略。统筹发展与安全需要韧性治理机制的设计与实现，不仅关乎我国城市治理危机治理绩效，更是走向安全韧性城市的必由之路。
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Stepping into a Safe and Resilient City： Governance Challenges and Responses to Major Public Emergencies Peng Bo， Liu Xu
（China Institute for Urban Governance， Research Center for Public Policy and Governance， School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）
Abstract： Rigid governance is the major technical logic applied by our urban government in response to public emergencies. In the dynamic adjustment of the previous crisis governance and government system， this rigid logic tends to be strengthened， making unbalanced risks between the governance system of public crisis and governance demands of complex crisis and highlighting some rigid features that the system of our country’s crisis governance has， such as the fragmentation， normalization of mechanisms， and simplification of means， which reflects profoundly the complexity of our country’s public crisis and the intractability for governance. Resilient governance transcends the rigid governance of our country’s public crisis， and it is a feasible way to improve the governance efficiency of major public emergencies in cities of our country. The realizing path and governance strategies of the resilient governance of public crisis can be constructed through institutional， organizational and technical levels. Institutional resilience is the institutional system of the governance of public crisis， which shows the stability， resilience， and adaptability of the collaborative governance system made up of the government and other stakeholders. Organizational resilience is the resilience in structure and action of the government and other organizational entities， which is reflected in the integration of reliability and flexibility in structure and action. Technical resilience is the organic unification and close coupling of rigid techniques and flexible techniques， which is a specific way to realize organizational resilience， and an important method of crisis governance that adapts to institutions and organizations. Coordinated development and safety requires the design and implementation of resilient governance mechanism， which is not only related to the effectiveness of our country’s urban governance crisis but also the only way to safe and resilient cities.
Key words： Safety of Cities; Public Crisis; Governance Imbalance; Resilient Governance
責任编辑：步 岩
关键词：城市安全;公共危机;治理失衡;韧性治理
中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2021）03-016-011
发展与安全是城市治理的永恒意图。在国家治理现代化转型的进程中，城市越来越成为一个日益复杂的巨系统和生命体，成为各类风险和社会问题集中聚集的场域，其脆弱性特征显著。随着城市规模迅速扩大、人口结构复杂化和城市功能多元化，特大城市在城市运行、公共安全、社会稳定、生态环境等方面治理难度不断升级。[1]一方面，城市治理外部环境日趋复杂化。城市是政府经济、社会和文化活动的中心，地域、人口和资源的集中特征使其成为“黑天鹅”与“灰犀牛”等不同类型风险交相演绎的场域。在城市研究的话语里，这些风险所具有的特征常被定义为“VUCA”，即复杂性（Complexity）、模糊性（Ambiguity）、不确定性（Uncertainty）、波动性（Volatility），这些特性在城市治理中不断激烈、交织和烈化，形成了城市风险治理的复杂外部环境。另一方面，城市治理内部结构日趋“紧密”和“失活”。新公共管理运动以来，国内外政府体制机制改革的总体方向是整合行政资源打造一整套用于控制复杂公共事务的“整体性治理”模式，即通过行政流程的优化和再造、行政资源的匹配和对接、行政部门间的联动与协同，将复杂问题化约为部门化、行政化、标准化操作的行政问题的取向。在此背景下，城市公共危机治理环境复杂性与城市治理结构与功能的失活表现为两种截然不同和相互冲突的张力与对峙。在此过程中，危机治理的绩效只会不断走向对立的反面，制造出更多的风险和复杂性，最终威胁城市系统的稳定和安全。本文关注我国城市公共危机事件过程中的挑战及政府应对策略，在剖析具体问题的基础上，从危机治理理论层面对当下我国城市公共危机治理的制度逻辑作出反思和重构。
一、城市公共危机应对的技术治理路径
改革开放以来，技术治理已成为我国当下城市社会治理领域决策和行政的主导逻辑[2]。学界对技术治理的定义主要有两条路径：一是基于政府信息化创新的技术治理。这一路径聚焦于政府部门利用信息技术手段革新治理流程与部门形态的创新实践;二是作为行政技术的技术治理。这一路径强调政府行政的科学化、标准化和规范化，旨在绕过政府管理中既有的深层次难题，通过行政过程、手段和策略的复合性运用和机制创新等实现治理目的。[3]技术治理天然地蕴含了双重属性：一是工具属性，通过理性化、科学化的信息技术创新亦或是行政技术达成治理目的;二是价值属性，即技术治理不可避免地蕴含会成为政治意志表达的载体与实现工具。然而，由于技术治理自身不能突破行政机构的内在缺陷，尤其是在行政体系传统弱势领域即大规模预防型治理事务中，并不能有效推进治理现代化，这在重大突發公共事件治理过程中表现得尤为明显。[4]
在突发公共事件的应对行动中，技术治理逻辑同样主导着危机治理的政策实践。从定义看，突发公共事件一般指一种危及全体社会公众生活和利益的突发性的事件。事件的“突发性”、处置方式的“模糊性”、以及问题演进的“不确定性”是其主要特征。因此，政府应对突发公共事件的政府治理行为天然地存在滞后性和被动性，往往在危机发生之后才能针对危机采取最大程度上可降低危机影响的治理方式。危机治理的政府行动愈加趋向为可防可控的静态事件、将危机应对技术视为一种由固定的流程和减灾技术的技术治理趋向。所谓公共危机的技术治理，是指在危机防控的整个流程中，政府表现出一种利用以政府科层为主体的治理系统对整个危机事件进行精密的切割与解构，以降解危机的复杂性和达到抑制危机的效果。在此过程中，政府部门解决危机问题的方式遵循的仍然是常态科层管理的逻辑，亦或是应急预案编制的有限内容，总体上使得危机治理的政策实践呈现为以“确定性治理”应对“不确定性危机”的刚性逻辑。
这种刚性的技术治理逻辑在政府行政的不同场景中支配着危机应对的政府行动。在政府危机应对的具体行动中，政府综合运用各种类型的治理技术对危机进行控制和消解，这种取向实际上是围绕“危机”这一事件要素与“科层”这一结构要素，组合形成不同的关系类型。因此，本研究从“危机”和“行政”二元主体的角度，从“复杂性”和“治理结构”两个维度，对公共危机应对中政府技术治理行为进行了类型学划分。根据治理系统的结构间的关联程度，可以分为松散耦合和紧密耦合两种特征，前者代表治理系统各组成部门之间联系和互嵌的程度相对较低，后者则较高;根据危机事件本身的复杂性程度，可以将危机分为高度复杂性危机与低度复杂性危机两种类型。高度复杂性危机与低度复杂性危机相比，紧迫性、破坏性和不确定性更大，造成的社会危害后果一般也更为严重。从技术治理的视角观察我国公共危机治理的实践探索，可以将危机治理的技术工具大致划分为压力-动员型技术、刺激-处置型技术、自主-协商型技术、参与-协同型技术四种类型（如下图所示）。 <F：＼刊物＼党校学报（2021）＼3期＼内页＼1.tif>
其一，压力-动员型技术。这是紧密耦合的治理系统在面对复杂性危机时的一种紧急动员的治理技术。这种治理技术针对的是波及范围广、威胁程度较大的公共危机类型，这类公共危机常常造成全国性的治理挑战，常规治理机制不足以应对这类危机复杂化的治理需求，需要举国体制的压力动员以实现资源的紧急动员和决策的统一执行能力。[5]SARS和新冠等历次席卷全国的公共卫生危机就是这种治理技术广泛应用的典型案例。其二，刺激-处置型技术。这种治理技术是治理系统处于紧密耦合的状态，而危机不具备太大的紧迫性等复杂特征时所采用的一种治理技术。这种技术的使用常常具有“触发”特征，其锚定的对象多是一种长期存在的治理难题，其虽表现出低度复杂性，但有向高复杂危机事件演变的可能性，因此也需要治理系统对其进行及时识别和应对[6]，其广泛应用于大多数顽疾公共问题治理或环境邻避等集体性事件的维稳行动中。其三，自主-协商型技术。这是治理系统处于松散耦合的状态和外部危机处于低度复杂性时采用的一种治理技术，其锚定的是与公众日常生活相关性较大的潜在危机或有成熟应急预案的一般化危机，其以引导公众有序参与为主要特征，以提高治理的有效性和合法性为主要目标。[7]这种治理技术主要应用于防灾减灾等危机预防和群防群治的集体行动中。其四，参与-协同型技术。这是危机复杂性程度较高，但治理系统处于松散耦合状态时应用的一种治理技术。这种技术锚定的是具有地域化、群体化和事件化特征的公共危机，这类危机的威胁范围有限但烈度极大，常常造成区域性治理停摆事件的产生，因而需要引导全国市场、社会力量的协同参与达成及时有效的危机救援。这种治理技术主要应用于地震、洪涝等自然灾害造成的区域性治理停摆的危机事件中。
由于公共危机具有演化特性，因而以上治理技术的类型学划分预设了单一危机不仅仅存在一种危机治理技术的前提假设。在危机发生的不同阶段或者同一阶段的不同治理阶段、环节和领域，都可能存在不同技术手段的组合使用。例如，危机的响应、应对和灾后恢复的不同阶段，对技术治理工具的要求也不尽相同。从这四种类型的分析结果看，治理系统的耦合程度决定了治理技术的特质，压力-动员型治理和刺激-处置型治理两种技术类型具有明显的刚性特征，而自主-协商治理与参与-协同治理则相对地具有弹性特征。刚性治理是危机治理系统内部各组成部门之间高度关联的状态，彼此间的协调水平和互相影响的程度都较高，适应了突发性、紧迫性的危机治理需要。与西方发达国家相比，我国在危机中脆弱性更大，从过去几十年的危机应对历史看，刚性治理是我国绝大部分危机治理改革的主要趋势以及危机治理中采用的主要技术类型。例如，2003年SARS危机之后我国政府从中央到地方逐步建立起的整体性公共危机治理框架。此框架以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制构成的“一案三制”体系为主要内容，提供了应对危机的具体操作程序和办法，引导了我国危机治理体系和相应的政府机构改革的转型趋势。有学者将这种趋势总结为从“综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变;从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变;从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变;从侧重应急处置向危机管理的全过程转变”。[8]但这种危机防控体系在根本上还是处于政府科层化运作的框架内，通过紧密耦合的治理系统发挥功效，相应的治理技术以“压力-动员”和“刺激-处置”为主，因而跳脱不出刚性治理的制约。
二、从新冠肺炎疫情危机应对看刚性治理逻辑及其限度
那么，公共危机应对中技术治理的刚性问题是如何呈现的呢？从新冠肺炎疫情危机防控中可见一斑。本文认为，此次新冠肺炎疫情应对反映的是我国危机治理体制的刚性限度问题和危机治理体制韧性的缺失，根本症结是治理制度、组织和技术没有满足公共危机中复杂的治理需求。面对新时代我国公共危机治理的挑战，本文将对我国危机治理失灵的种种表现做一深刻剖析，并从“韧性治理”的分析视角，思考我国公共危机治理的韧性机制建构。从此次新冠疫情危机的应对行动看，我国公共危机治理中的问题突出表现为以下几方面。
（一）治理体系碎片化与危机防控整体化的失调
我国政府结构是由横向层级政府和纵向职能部门共同构成的“条块”结构，与此对应，我国公共危机治理的制度安排也受到“条块关系”的影响：一方面，公共危機的防控由各级政府的职能部门负责，强调的是危机治理的专业化面向;另一方面，各级政府又对危机处置具有属地管理的责任，强调的是危机治理的整体性面向。“条线部门”履职的专业性特征使得其在危机信息的处理上具有优势，公共危机治理中，“条线部门”一般负责对危机信息的收集、识别和界定。而由于层级政府在危机治理上具有属地管理权，则最终的信息发布和危机决策的大部分权力往往都落在地方政府行动框架内。在理想的治理情境中，职能部门和层级政府能够权责明确、各司其职、互相配合，对危机的信息识别、危机决策和防控处置做出专业与统一的应对行动。而在现实的环境里，条块关系往往难以得到有效整合，从而呈现出“条块分割”的碎片化特征，即由于职能部门和层级政府受有限理性、利益分割和协调困难等因素影响，二者关系往往处于一种目标分散、不可调和、甚至互相制约的紧张状态。由于公共危机是一种紧迫性、不确定性和复杂性的突发事件，情况复杂、涉及面广，往往需要众多政府部门的共同参与和应对，因此，公共危机治理强调政府统一指挥和整体调度的制度安排。这种整体性需求与碎片化的危机管理体制显然格格不入。当需要政府整体性履职的危机治理安排遭遇碎片化的政府行政体制时，危机治理的整体性能效都会受到削弱，也就会发生碎片化结构与整体性需求之间的“治理失调”现象。
在新冠肺炎疫情防控中，为了突破应急管理碎片化的问题，国家与政府主要采用的是“压力-动员”型技术，由国务院牵头、各地方政府响应，成立了“应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制”，“条”与“条”职能部门间的协同得以优化，强化了疫情期间重点物资和医疗资源的统一调度，满足了疫情防控的需求，对缓解危机的破坏效果和恶化升级起到了非常重要的作用。但从另外角度看，这次疫情治理“块”与“块”、“条”与“块”之间的协调还存在一定程度的不足。一方面，地方政府与地方政府之间的协同程度较低，启动疫情响应的时间存在不同步的现象，应急物资跨地区转运中也存在一些摩擦和纠纷，不利于疫情的统一应对和资源的精准对接。另一方面，地方政府与条线卫生部门之间的条块障碍，也为此次危机治理带来一定的压力。主要表现在卫生疫情的职能部门负责制与危机防控的属地管理制之间的矛盾。例如，由于地方疾控部门与地方政府之间存在管理与被管理的关系，疫情信息没有得到及时上报和处理，导致直报系统近乎失灵。 （二）常规治理机制与复杂化危机防控任务的错配
在非常態性危机治理过程中，我国公共危机治理呈现出一个突出的特征，即整个科层体制常常以运动型治理机制取代日常行政的常规机制，以实现对常态化治理中政府执行偏差的矫正，以及对重大危机做出及时有效的回应，并表现为“刺激-处置”型的技术治理逻辑。常规机制以事本主义为核心，具有刚性的结构和流程，在流程化和模式化治理任务中，能够专业高效地处理大量治理任务。而运动型治理机制恰恰是打破常规治理机制的一种安排，常常因为常规机制刚性失败而被触发。公共危机恰恰为启动运动型治理提供了打破常规节奏的条件和时机，使整个官僚体制迅速调整到高效治理的运转状态。[9]实践中，政府是我国公共危机治理的责任主体，从中央政府到地方政府再到基层政府，运动型治理向常规治理的过渡常常存在一定的“时滞”，往往造成治理行动未能及时过渡到与危机治理任务匹配的状态。这时“治理错配”就产生了。一方面，这种治理失衡是政府治理行动没有跟上危机治理任务的动态性和复杂性，表现为政府各项功能障碍;另一方面，也是政府治理能力与危机防控需求的脱节，表现为政府对危机缺乏敏感性和适应力。这种治理失衡在危机暴发初期尤为需要重视，政府对突发性的风险和危机常常无所适从，疲于应对，有时甚至会触发组织僵化、部门主义等“科层制反功能”，造成危机进一步升级恶化。
新冠肺炎疫情危机中，机制刚性主要表现为疫情初期政府危机信息交流失准、危机处置方案的滞后、应急资源动员的缺位、资源分配和组织管理混乱等。例如，危机暴发初期，武汉市政府疫情后备资源和市区各大医院的物资储备都极为有限，而政府一时间未能依靠常规科层的资源动员功能满足危机暴发突然剧增的物资需求，以至于大量疫情定点医院在互联网上公开向社会求助。再比如，基层政府在履行一些疫情排查任务时，出现了“表格抗疫”等效率较低的常态治理行为，不仅增加了基层干部的工作量，也一定程度上影响疫情排查摸底和及时上报的时间，延误危机治理的时机。一般而言，这种失衡是政府治理系统突然遭遇重大突发性危机时出现的暂时性组织延宕，在危机治理的中后期会有所缓解甚至消失。
（三）治理手段单一化与治理需求多样化的对立
政府在危机治理状态中的组织结构与常态治理相比具有更加紧密耦合的特征，而同时政府又是我国危机治理的责任主体，这就导致了政府的一举一动势必会影响整个危机治理行动的成败。当政府在危机治理中具有绝对控制权时，治理手段往往具有单一化的刚性特征，整个危机治理灵活性空间也被大大压缩，“自主-协商”和“参与-协同”的技术治理手段基本处于缺失状态，进而造成治理失衡。这种刚性治理带来的治理失灵往往表现为两个问题：一方面，治理主体单一。政府是公共危机治理的主体，同时也需要有市场和社会主体的协同。在政府采取技术治理的手段时，市场和社会组织的存在往往能起到很好的约束和缓和的功能;而当市场和社会组织缺位，则表现出政府治理的过度刚性。但这并不意味着我国危机应对中完全由政府承担所有角色。在现实中，多元主体的协同与参与往往是以网络和市场的形式介入危机治理，需要政府匹配以相应的治理手段来协调多元主体之间的关系，以便统筹资源、形成合力。另一方面，治理工具单一。政府单一主体主导的危机治理常常为追求“快速见效”的治理效果，以追求整体统一的治理绩效为目的，忽视公共危机的实际治理需求，一种治理工具很可能被重复使用和滥用，破坏政府治理行动的合法性，不仅取得不了预期的治理效果，反而会徒增一些衍生性社会危机，造成危机进一步恶化。技术刚性在新冠疫情治理中主要表现为“一刀切”和“层层加码”的治理现象，在“停运封路”和“表格抗疫”等问题上，都能看到地方政府刚性治理技术的使用不当。这种情况往往与政府对实际危机动态信息掌握不足，以及不作为和乱作为的官僚主义现象密切相关，主要是因为政府危机治理中多元主体参与的缺位。
三、公共危机治理机制创新：从刚性到韧性
（一）刚性治理的限度与边界
无论治理体系碎片化、机制常态化还是模式单一化，都反映了刚性治理技术并不是危机应对的“万灵药”，而是存在限度，一定程度上制约了危机治理整体行动的效能，主要有以下三种表征：一是复杂危机的不可化约。刚性治理蕴含了一种简约化治理的趋向，即政府利用常态化、流程化、单一化的行政技术试图对危机问题的复杂性进行降解。但这种降解过程往往表现出刚性结构与复杂性治理环境之间常常存在内在的冲突和失调。系统论学者阿什比提出了著名的“必要的多样性定律”，该定律指出只有多样性的控制器才能应对多样性的系统，换而言之，只有治理系统具有足够的复杂性才能对抗外界的复杂性。显然刚性治理的简约化趋向不足以应对复杂危机的不确定性和多样性所带来的挑战。在这种意义上，刚性治理的限度正体现为其对复杂危机的不可化约。刚性技术只适合处理常规化、清晰化和结构化的“驯服问题”（tamed problems），是一种紧密耦合的治理模式，因而，危机治理中的科层失败更多体现为超常规“复杂问题”（wicked problems），国家和社会在复杂危机中不同程度存在“治理过载”和“不可治理”的问题。二是事本主义的僵化倾向。刚性的危机治理结构与行动遵循着“事本主义”的取向，以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩，忽视了社会实际承载力，对公众诉求未能做出及时和有效的回应，最终滑向僵化的深渊。这种治理僵化正是危机刚性治理的另一种限度，是刚性治理在组织层面对组织结构和行动的影响。现代科层制“向上负责”、墨守陈规的僵化机制正在刚性治理中被无限放大，在具体政策执行过程中，往往出现严重偏差和“一刀切”的问题。造成了行政资源的浪费，加重了基层危机防控的压力。此外，这种事本主义也严重影响了危机治理中的政府间协调，阻碍了跨越条块关系的政府间协同治理。三是治理绩效的内卷化。治理绩效的内卷化是危机刚性治理的另一种限度。“内卷化”形容的是一种没有实质性增长的增长，公共危机治理中主要表现为治理投入的边际收益递减，即各种治理资源输入到刚性的治理系统，输出的结果却不尽人意。公共危机治理绩效的内卷化实际上又回到了前文提及的常规机制与非常态治理任务错配的问题。常规机制只能对危机中涌现的巨量资源投入做程序化和粗放式处理，对资源异质性缺乏识别和分辨的功能与效率，往往投入与产出并不匹配。此外，组织僵化更是造成科层机器的进一步阻塞，长时间的危机资源消化对治理系统的压力也与日俱增，最终造成内卷化的可能。 （二）韧性治理：一种公共危机治理的可行路徑
“韧性”是复杂系统结构和功能维持存续的一种属性、能力和状态，始见于物理、工程学、生态学等领域对系统状态的分析性研究，在拉丁语里的初始含义是“一种弹性的行动”。一个具有韧性的系统是一个能够承受冲击而不崩溃、遭受冲击而快速恢复、学习经验而不断适应的能动体系。进一步来说，国家、社会、组织、制度、个人等作为系统，亦具有韧性的特征。公共危机治理的韧性则可以表述为治理系统在危机中维持存续的能力。韧性很早就存在于公共行政学界对复杂公共问题治理机制的探讨。美国公共行政学家阿伦·威尔达夫斯基和英国公共行政学家克里斯托弗·胡德对其做出了探索性研究。威尔达夫斯基最早关注到公共行政风险管理研究中风险、不确定性和公共安全治理的问题，他将“韧性”定义为“应对非预见性致灾风险、并通过适应学习而恢复常态的能力”。他主张“预防（prevention）”和“韧性（resilience）”相结合的策略治理风险，认为风险防范阶段要以韧性的风险治理策略为主。[10]胡德的“韧性”研究表现为他对非常态治理任务中公共行政价值系统的反思。胡德认为行政价值应根据行政任务设计的不同而有差异，他提出非常态下的公共行政关注“安全与韧性”的价值，核心治理任务是维持行政系统的稳健性和韧性，以避免适应非常态复杂治理任务中的“能力陷阱”。他认为公共行政系统面对威胁和挑战时遭遇的系统性失灵、组织停摆和瘫痪状态等失败问题是一种韧性缺失的表现。为此，胡德提出“韧性”价值导向的公共行政组织设计框架，包括：多重目标的组织体系;松散耦合的协调体系;关注输入和过程的控制体系;具有凝聚力的人事管理体系;具有系统性思维的任务分配体系;以容错机制为核心的问责体系。[11]随后，公共行政学界对韧性的内涵和应用更加细致和深化。盖伊·彼得斯提出“韧性政府”是未来政府四种治理模式之一，他认为韧性政府具备克服公共部门惰性和提供公共治理的适应能力。[12]阿金·伯恩等学者从公共危机治理的角度提出公共组织的韧性适用性和方案设计，认为组织韧性是在一种高度稳定结构中具有恢复的弹性和适应性。[13]
从构建公共危机治理的理想图景看，政府公共危机治理体系的路径拓展可以从“韧性”视角得到思路启示。公共管理研究以理性官僚制为观察对象，关注的是政府官僚科层的常态化运作机制，存在着一种将现实世界视为受线性和概率关系支配的认识论预设，而忽略大多数公共问题的复杂特性以及动态变化的事实，长此以往造成公共管理理论与复杂性治理现象之间的脱节。韧性治理机制将复杂公共问题的无序性与常态公共问题的有序性置于同样本体论位置，试图通过复杂因果假设的理论设计和方法工具，对我国公共治理问题的复杂因果机制作出符合中国治理现实和具体情境的解释。[14]韧性治理关注风险、危机和不确定性的治理环境中政府官僚系统的反应模式与运作要求，在公共危机日益复杂化、高频化和动态化的现代“风险社会”，韧性治理为危机治理研究提供了一个新的研究切入点和具有潜在解释力的理论范式。韧性治理研究的核心问题就是复杂性风险或危机对政府主导的治理系统造成的冲击以及治理系统自我修复或适应的过程和机制。传统公共危机治理理论对公共危机的性质或成因的研究基本上处于一种线性的因果层面，即认为所有危机有规律性的认识可以总结，并能在经验的基础上对公共危机做出成功治理。事实上，这种基于线性和确定性的研究范式不仅难以深度把握公共危机的核心本质，也不利于理解政府危机治理的行动逻辑，当然也难以匹配危机治理的现实。
具有韧性的公共危机治理并不强调对危机的预防性投入，相反其关注的是发生危机后，政府治理如何有效吸收和控制危机，以及抑制危机的机制安排应当如何被建构。从这种意义上看，韧性治理是我国公共危机治理研究和实践的一条可行技术路径。
首先，韧性治理提供了一种化约复杂性的危机治理价值。“韧性”作为一种应对公共事务复杂性和不确定性挑战的重要能力，对非常态下公共治理具有一定的理论解释力，并体现了一定的研究持续性，这一方面反映出公共行政需要更好地理解在一个复杂性，关联性、不确定性的世界中如何通过有效治理以防范系统性危机的现实需求;另一方面也突破以往公共行政在“效率”和“公平”等价值追求之间的摇摆，体现出将“韧性”纳入公共危机等非常态治理情景下公共治理价值追求的思考，为我国公共危机治理的价值面向提供了启示。换而言之，我国公共危机治理不仅要追求有效性和合法性，也需从整个公共危机治理的流程反思“韧性”对于社会稳定、安全维护和治理绩效的价值维护作用。
其次，韧性治理是有别于刚性治理的一种灵活开放的公共危机治理理念。所有具有“韧性”属性或能力的主体（政府组织、制度安排、治理机制等）都具有“承受住干扰并恢复初始状态”的基本含义，抗击内外部冲击并保持自身基本结构功能不变是具有韧性能力的公共治理的最基本特性。这与公共危机治理抑制危机和恢复国家社会秩序的治理要义不谋而合。此外，韧性治理还将涉及到政府公共危机治理观念的革新。与以“预防”和“控制”为主要策略的前危机管理体制不同的是，韧性的危机治理强调危机中期和后期的承受力、恢复力和适应力。在我国公共危机频发、治理情境复杂的情况下，韧性治理把“规避危机”的保守治理理念突破性地转换到“吸收危机冲击并与危机共生”的治理理念中来。
最后，韧性治理尤其关注公共危机中政府科层的调适，弥补了刚性治理机制的失效。从威尔达夫斯基、胡德和彼得斯等公共行政学者对行政韧性的研究可以看出，公共行政学界早期对韧性的研究主要关注的是外部或内部风险情境下政府“治理失灵”和“能力陷阱”现象，这与公共危机治理的研究问题和观察对象完全契合。从研究对象看，韧性治理尤其关注公共危机治理中政府科层体制的再造或重塑。政府是我国公共危机治理永恒的执行组织，在危机治理中扮演着其它参与主体不可替代的角色。上文已提及，政府科层在危机治理中的流程和机制是公共危机治理研究的忽略点。韧性治理弥补了这点理论缺憾，在治理机制的设计和落地中，韧性治理尤其关注打造具有韧性的政府科层组织，以组织韧性维持治理韧性，以组织韧性提升治理绩效。 四、公共危机的韧性治理何以可能
本文认为，与刚性治理相比，韧性治理机制包括制度韧性、组织韧性和技术韧性三个层面的内容，集中表现了作为公共危机治理体制在公共危机治理中的承载力、恢复力和适应力。其中，制度韧性是公共危机治理的制度体系，是从顶层设计层面强调公共危机治理在体制、机制、法制和预案结构的体系与危机治理的制度能力的匹配，具有规范性、整体性和实操性的基础性特征。组织韧性是政府在危机应对中的结构维度和行动维度，涉及组织结构在风险承受、危机恢复和学习适应等层面的水平程度，是对公共危机治理韧性度的实际测量。技术韧性是实际操作层面，政府各项治理技术互构程度的表征，是刚性技术与弹性技术的有机统一和紧密耦合，是危机韧性治理能力的体现。
（一）危机治理的制度韧性：治理体系与能力的适配
制度主义者认为制度不仅具备必要的功能体系，还需要与此适配以及在必要时进行调整的能力。[15]公共危机治理的韧性体现的是我国国家制度韧性在治理尺度上的表现。我国国家制度的“韧性之谜”是海外中国研究的热点议题，黎安友认为中国的长期稳定在于威权政体能够对社会需求进行充分有效的回应，即回应性带来社会需求的有效解决和稳定预期，从而提高国家体制的稳定性[16];韩博天则强调这种制度韧性来源于中国政治体制的高度适应力，是稳定与灵活的结合体，主要体现在反复实验的政策设计和政府执行机制上[17];托马斯·海贝勒从多因素视角认为中国的制度韧性是依赖于经济的繁荣和持续增长、确保制度调整和政策执行灵活性的能力、成熟政治策略所支撑的合法性三大基石以及中共政权的领导能力[18]。从将我国国家治理的制度优势转化为治理效能的角度看，公共危机治理制度的韧性体现的正是以政府与其他利益相关主体所组成的协作治理系统所具备的稳定力、恢复力和适应力。在治理的具体安排上，制度韧性是对政府科层的保守倾向与复杂危机治理张力之间的调和，需要治理能力与治理体系的互嵌和适配。
具体表现为以下几方面内容：第一，响应机制与识别能力的适配。具有韧性的危机治理制度不仅需要有成熟的响应机制，还要有能力在危机发生初始期对危机相关信息进行评估和认证的危机识别能力，这种能力可使危机状态下的关键信息快速纳入决策议程，强化了政府对危机的回应性;第二，决策机制与决策能力的适配。政府科层内部不仅需要设置适配常规治理任务的决策机制，同时也要对非常规治理任务的决策机制有明确的制度化建设。在此基础上还要强化对关键岗位和人员决策能力的培育，能够在紧迫性、高压力的危机决策环境中对政策议程内的所有政策备选方案进行合理有效评估，挑选出最符合危机治理需求的决策方案，并通过危机治理决策机制在政府科层内形成权威性和执行力的政策文件。第三，协同机制与统筹能力的适配。治理系统中制度的多样性和分权增加了治理系统处理复杂性的能力。多元协同机制在公共危机治理中同样具有重要作用，与协调机制相对应的是协调的效率问题。这需要政府统筹协调能力的保障，以提升资源的运用效率和多元协同的水平，保证与公共危机相关的资源和利益相关主体能够在危机治理中贡献关键力量。第四，适应机制与学习能力的适配。危机适应力是韧性治理的重要维度。危机发生后的恢复和适应机制是提升制度韧性的重要一环，是政府治理从危机中学习以提升组织治理能力的必要条件。与危机适应机制匹配的是政府危机学习能力的建设，其强调对危机治理经验和教训的总结与反思，并要落实到危机过后治理制度的完善和再设计中来。
（二）危机治理的组织韧性：治理结构与行动的适配
危机治理的组织韧性是政府等组织实体在结构与行动两个维度的韧性。组织理论一般将风险、危机和不确定下的组织视为一个“开放系统”，这种组织观点关注的是组织与环境之间的互动关系。“开放系统”将组织视为自我调节的“有机生命体”，其特征是在复杂动态的环境中具有消解动荡功能的高度可靠的特性。[19]“开放系统”的组织观点为公共危机治理提供了一个视角。公共危机治理的政府组织也需要在复杂环境中实现对环境的权变性适应得以存续和维持组织的功能，而这种对复杂环境适应的程度就是组织韧性。汤普森从结构权变的角度认为组织对环境的适应需要通过内部结构和流程的设计实现技术理性的结构需要，通过开放的专业化边界来处理外部环境的行动需要，同时二者的互相调适非常关键。[20]
公共危机治理组织韧性同样表征为可靠性和弹性在结构和行动中互相结合。其一，结构维度是政府等组织实体危机治理的组织体系、控制体系、协调体系、任务分配体系、问责体系等具有的危机承受能力，其基本要求是组织结构体系在危机应对时避免出现结构性功能障碍或功能失调的现象。结构维度的组织韧性建构是政府等组织系统在危机治理中可靠性水平的体现。这种可靠性水平是政府等组织结构保持基本结构和功能正常运转的一种表征，是对政府主导的多元参与主体对公共危机承受力的一种韧度测度。结构维度的组织韧性与非常态治理的组织机制密切相关，是常态治理中松散耦合的治理体系向非常态治理中紧密耦合的治理体系的过度能力和结果，关乎组织功能性危机的发生与否。其二，行动维度是政府等组织实体在应对危机的组织过程中的韧度。危机治理行动中的政府等组织持“开放系统”的组织观点，注重政府对外部环境的权变性适应，强调组织根据危机环境自我调节的弹性机制。因此，政府各种危机应对行动的弹性水平是公共危机治理中组织韧性适应力的测度。组织的危机弹性水平具体表现在危机治理过程中的权变性适应和灵活性执行，主要表现为通过突破常规政府科层结构的功能障礙来提高弹性水平的具体机制设计。弹性水平关乎政府组织主导的危机治理在危机过程中能否采取及时有效的行动来遏制危机进一步升级和控制危机的灾害后果。公共危机治理的组织韧性是结构可靠性与行动弹性的统一。
（三）危机治理的技术韧性：刚性技术与弹性技术的适配
公共危机治理技术是政府综合运用各种行政工具对危机的性质、动态和进程进行控制的一种治理工具。而公共危机治理中的“技术”可以理解为政府治理在实操层面的工具性手段，具体表现为危机治理中政府的规章制度、政策工具、行政安排和减灾技术等。技术韧性需要刚性治理技术和弹性治理技术在公共危机治理中的作用和互相配合。刚性技术是基于韦伯、泰勒和法约尔等行政学家倡导的理性化、分工和专业化的一种效率性的行政安排，它确保政府治理工具的高效和统一，往往是一种正式性和固定性特征;弹性技术是与刚性技术相对应的范畴，它指一种非正式或临时性的治理制度，有助于调节公共危机治理的紧张和压力。 技术韧性内嵌于组织结构和行动之中，是组织韧性的具体实现方式，也是与制度和组织适配的危机治理“抓手”。技术韧性是治理技术在刚性和弹性之间的灵活调适。技术的刚性特征有助于各级政府自上而下地把握公共危机信息，控制决策和资源分配，常常表现出理性工具特征，适合危机治理的大量资源投入和产出的集中性治理需求，维持着危机治理制度和组织的高效运作;也适合大型的危机动员、资源协调和分配以及社会管控等治理任务在一线实践中的具体操作。与此相对应的是技术的弹性特征。技术弹性表征为技术治理的承载力和适应力，是自下而上将公共危机治理制度层面和组织层面不可降解的问题，化约为技术操作层面的问题，以提升危机治理行动的灵活性，缓和危机治理体系的内在张力。同一种治理技术同时具备刚性和弹性两种特征，需要政府在具体的危机应对任务中审慎使用，并实现韧性的技术治理。
五、结论与讨论
城市安全事关国家治理的稳定大局，党和国家从顶层设计层面作出“统筹发展与安全”的战略部署，但如何实现发展与安全的统筹？如何在公共危机治理的集体行动中实现秩序与活力、刚性与弹性、稳定和灵活的兼容并存的治理模式？对于这些问题的回答将引领我国城市公共危机治道变革。本文指出我国城市公共危机应对存在“技术治理”的刚性倾向。在技术治理的刚性逻辑下，国家和政府的危机治理行动常常将危机治理事务或涉及事务相关的结构和流程视为静止的常规治理任务，从治理资源的投入和输出，采用确定性治理模型作出预估和评测，并试图规避任何超脱常规行政职责的例外任务，奉行“事本主义”的治理逻辑。本文认为，刚性的“技术治理”主要带来了我国危机治理制度体系和能力的错配、组织结构和行动缺乏弹性、技术手段僵化等具体问题。在此基础上，本文从制度、组织、技术三个层面构建了公共危机韧性治理的实现路径和治理策略。统筹发展与安全需要韧性治理机制的设计与实现，不仅关乎我国城市治理危机治理绩效，更是走向安全韧性城市的必由之路。
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Stepping into a Safe and Resilient City： Governance Challenges and Responses to Major Public Emergencies Peng Bo， Liu Xu
（China Institute for Urban Governance， Research Center for Public Policy and Governance， School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）
Abstract： Rigid governance is the major technical logic applied by our urban government in response to public emergencies. In the dynamic adjustment of the previous crisis governance and government system， this rigid logic tends to be strengthened， making unbalanced risks between the governance system of public crisis and governance demands of complex crisis and highlighting some rigid features that the system of our country’s crisis governance has， such as the fragmentation， normalization of mechanisms， and simplification of means， which reflects profoundly the complexity of our country’s public crisis and the intractability for governance. Resilient governance transcends the rigid governance of our country’s public crisis， and it is a feasible way to improve the governance efficiency of major public emergencies in cities of our country. The realizing path and governance strategies of the resilient governance of public crisis can be constructed through institutional， organizational and technical levels. Institutional resilience is the institutional system of the governance of public crisis， which shows the stability， resilience， and adaptability of the collaborative governance system made up of the government and other stakeholders. Organizational resilience is the resilience in structure and action of the government and other organizational entities， which is reflected in the integration of reliability and flexibility in structure and action. Technical resilience is the organic unification and close coupling of rigid techniques and flexible techniques， which is a specific way to realize organizational resilience， and an important method of crisis governance that adapts to institutions and organizations. Coordinated development and safety requires the design and implementation of resilient governance mechanism， which is not only related to the effectiveness of our country’s urban governance crisis but also the only way to safe and resilient cities.
Key words： Safety of Cities; Public Crisis; Governance Imbalance; Resilient Governance
責任编辑：步 岩