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摘要：坚持系统观念是“十四五”时期做好社会治理工作必须遵循的重要原则之一。作为基础性的思想和工作方法，系统观念注重整体性与关键性、关联性与结构性、系统过程性与动态平衡性。新时代加强和创新社会治理、构建共建共治共享社会治理格局、有效推动治理重心下移，必须坚持系统观念。在系统观念视域下推动社会治理重心向基层下移，需要找准推动重心下移的着力点，整体谋划、系统重构基层治理体系，运用综合集成方法解决重心下移的现实难题，建立有效的支持机制。
关键词：系统观念;社会治理;系统治理
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2021）03-106-007
党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一。这是党的中央全会第一次提出系统观念，是党治国理政新的重要指导思想，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。党的十九届五中全会再次强调要将“推动社会治理重心向基层下移”[1]作为加强和创新社会治理的重大举措。推动社会治理重心向基层下移是一项复杂的系统工程，尤其需要坚持系统观念。目前还缺乏从系统观念视域对推动社会治理重心向基层下移进行专门研究。本文将探讨系统观念的内涵与特征，阐释以系统观念推动社会治理重心向基层下移的重大意义，分析以系统观念推动社会治理重心向基层下移的路径。
一、系统观念：内涵与特征
从一般意义上讲，系统是相互联系、相互作用的有机整体。系统作为一个整体，由不同的部分或要素组成，部分或要素是系统的构件，构成了系统存在的基础;部分或要素之间的相互联系、相互作用，会形成特定的结合方式，也就是结构，构成了系统存在的关键;系统作为有机整体，必然有其特定功能，并且是运动的、发展的，构成了系统存在的前提。系统是普遍存在的，系统性构成了事物的基本属性。[2]事物的系统性存在，要求以系统思维和方法，也就是系统观念，把握事物的存在和规律。
（一）注重整体性与关键性
系统是一个有机整体，系统观念首先就是整体观念。一方面，要以整体性看待系统，从整体上认识系统构成，从整体上把握系统功能;另一方面，从整体看待系统的组成部分及其相互关系，不能孤立地看待各组成部分，而是要从组成部分及其相互关系中把握系统的整体功能。这要求人们树立整体思维、坚持全局观点。同时，系统不同组成部分在整体中的地位和作用不同，对系统的影响和制约不同，这种不平衡性要求分清主要和次要、关键和一般。作为辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容，系统观念对整体性和关键性的强调体现了“两点论”与“重点论”的统一。在认识和分析事物过程中，既要从整体上把握事物，又要善于抓重点、抓关键。从整体着眼，从关键处着手，实现局部与整体、要素与系统的协调。正如习近平总书记指出的，“既要坚持全面系统的观点，又要抓住关键，以重要领域和关键环节的突破带动全局。”[3]
（二）注重关联性与结构性
系统是相互联系、相互作用的部分或要素的總和，系统观念本身就是联系的观念。“唯物辩证法认为，事物是普遍联系的，事物及事物各要素相互影响、相互制约，整个世界是相互联系的整体，也是相互作用的系统。”[3]强调关联性是系统观念的基本内涵之一。关联性体现在两个方面，即内部关联性和外部关联性。内部关联性是系统内部各要素之间相关依存、相互制约，要素影响系统，系统制约要素，要素之间也互相影响。外部关联性就是系统的开放性，是系统与外部环境的互动关系，系统需要从外部获得信息、资源、能量，也需要适应外部环境，并且与外部环境相互影响。关联性要求把系统的要素、内外部联系起来，考察其规律和特性，从而更好地认识和改变系统。系统是一种结构性存在。要素按照一定方式组合形成的结构，规定着要素在系统中的位置，也决定着系统功能的实现，结构的改变也会带来系统功能的变化。同时，要注重结构的层次性、多维性，运用统筹的方法，对事物进行全面的把握，实现结构的优化和功能的提升。
（三）注重系统过程性与动态平衡性
从本质上来说，“系统是‘过程的复合体’”[4]。系统及其要素处于不断的运动之中，是一个复杂的动态过程。系统的发展变化不仅受到自身及构成要素的制约，还受到外部环境的影响，是一个动态的发展过程;同时，对系统及其特征的分析，有助于提高对系统过程的认识。系统的过程性，要求人们认识事物特点及其变化规律，把握系统的演进趋势，增强行动的前瞻性、预见性和主动性。系统作为内外条件的结合体，是平衡下的稳定状态，这种稳定状态是动态的。比如，系统功能的优化是复杂过程，要坚持过程观点，要素组合方式的转变是一个持续的过程，打破既有的稳定状态，直至获得新的特质，从不平衡到平衡，因此要注重动态平衡。又如，系统的目标不是单一的，目标有优先次序、轻重缓急，需要强化全局思维、协调意识，处理好局部与整体、短期与长期的关系，在多重目标中寻求动态平衡。
二、以系统观念推动社会治理重心向基层下移的重大意义
推动社会治理中心向基层下移是立足新时期全局需要的实践创新。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要运用系统方法分析和开展工作，并把系统治理作为新时期社会治理的重要方式。以系统观念推动社会治理重心向基层下移，具有重要的现实意义。
（一）坚持系统观念，是新时代加强和创新社会治理的内在要求
加强和创新社会治理是国家治理的基础和重要内容。“加强和创新社会治理，逐步实现社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化，将有力推进国家治理现代化的进程。”[5]（P234）党的十八大以来，党中央高度重视社会治理。这就需要适应新的形势，深化对社会治理规律的认识，以系统观念统筹社会治理全局，提高社会治理现代化水平。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”[6]（P109）加强和创新社会治理，需要通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，建设社会治理共同体。党的十八届三中全会就提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[7]系统观念与社会治理的特征完全契合，是推进社会治理的重要方法。尤其是，当前社会治理面临新的风险和挑战，社会治理体系和治理能力存在明显短板和薄弱环节，迫切需要运用系统观念和方法，直面问题和矛盾，抓住主要矛盾和关键难点，完善社会治理体系。 （二）坚持系统观念，是构建共建共治共享社会治理格局的客观需要
党的十九大报告首次提出“推动社会治理重心向基层下移”[8]，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会围绕“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”[9]，对推动社会治理重心向基层下移作出部署。构建共建共治共享的社会治理格局，更是加强和创新社会治理的方向和路径。从外部关联看，构建共建共治共享社会治理格局，要求完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[9]的社会治理体系，通过整体设计、体系构建、要素整合、整体推进等途径协调进行。“打造共建共治共享的社会治理格局，需要整合社会治理中的各种要素，化解社会治理中的结构性问题与体制机制矛盾，推动各种要素高效参与社会治理。”[10]从内在逻辑看，共建共治共享不是分离的，而是相互贯通的，需要整体理解和把握，三者相互作用，有机统一于社会治理的全过程。共建共治共享，核心在于“共”，“共”就是过程，就是达成集体行动，强调全程、整体，“共”既是目标又是方法。在这一过程中，要处理好参与与共享、活力与秩序、过程与目标的关系，只有坚持系统观念，才能从根本上处理好这些关系。
（三）坚持系统观念，是有效推动社会治理重心下移的必然选择
基层是社会治理的关键，推动社会治理重心向基层下移，已经成为全社会的共识。但在具体的实践中，真正有效推动社会治理重心向基层下移，却并非易事。一方面，推动社会治理重心下移具有复杂性、艰巨性。重心下移涉及方方面面，牵扯到不同部门、不同层级。无论是资源、权力、管理、服务等的下移，还是部门或层级职能的调整，都是十分复杂的运作过程。当前不少地方进行了社会治理重心下移的探索，但由于缺乏科学性、系统性，难以真正落地或持续运作。另一方面，重心下移对基层治理效能提升具有挑戰性。基层实践显示，重心下移与治理效能提升之间不存在必然因果关系，基层治理共同体缺失、治理结构的适应性调整和转换[11]、任务偏差[12]等，都是治理效能提升面临的重要挑战。只有能够有效提升治理效能的重心下移，才是有效的重心下移。要破解上述难题，必须坚持系统观念，运用系统方法，拓宽思路，科学谋划，创新方式，在推动重心下移中与治理效能提升有机衔接起来，切实推动有效的社会治理重心下移。
三、系统观念视域下推动社会治理重心向基层下移的路径
系统观念是基础性的思想和工作方法，具有很强的现实性和指导性。推动社会治理重心向基层下移，需要树立全新观念，进行整体谋划，运用综合集成方法，构建支持机制。
（一）从系统观念出发找准推动重心下移着力点
社会治理重心下移亟需改变落后的思维认识，树立新的理念。面对深刻复杂变化的发展环境、治理问题和社会矛盾，必须从系统观念出发谋划和解决社会治理重心下移问题，强化“党建引领”理念，树立“大社会观、大治理观”和“全周期管理”意识。
强化“党建引领”理念。党的领导是最大优势，党建引领是根本保证。“社会治理重心下移，建立全社会参与的基层社会治理新格局涉及到方向性与合法性问题，也涉及到条块之间、政府与社会之间和社会网络内部的协调与整合。”[13]只有强化党建引领认识，充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党建引领贯穿到推动社会治理重心向基层下移的全过程，“建设人人有责、人人尽责、人人享有社会治理共同体”[9]，才能从根本上确保重心下移。同时，社会治理要求树立系统融合、开放包容的现代思维，党建引领能够最大限度协调上下各方的权责关系，破解疑难阻隔，凝聚各方力量，确保重心下移的方向性、稳定性、持续性，从而更加有效地发挥制度优势，提升治理效能。
树立“大社会观、大治理观”。大社会观、大治理观，是系统观念的重要体现。现代社会日益复杂多样，社会问题的外部性、关联性、复杂性前所未有，只有树立“大社会观、大治理观”，才能有效加以处理和应对。“大社会观、大治理观”意味着从大处着眼，充分认识治理重心下移的重要性，将社会治理置于国家治理的基础地位和优先位置。着眼国家和基层治理的大局，以重心下移统领社会治理工作，带动党建引领下的整体性治理实践，避免将重心下移视作自上而下的单纯工作任务或常规要求。“大社会观、大治理观”意味着从小处着手。社会治理重心下移的领域虽广、问题虽杂，但不意味着无从着力。从影响基层治理的痛点、堵点切入，从群众要求迫切的急事、难事切入，找到各方意愿和要求的最大公约数，充分调动各方力量共同参与社会治理，以小角度、小切口撬动大治理。同时，“大社会观、大治理观”还意味着坚持以人民为中心的重心下移路径，改变政府承担无限责任的“包办式”治理。政府不能大包大揽，政府与社会要良性互动。要通过激发社会活力、激活社会资源，形成社会治理共同体，降低社会治理的成本，增强社会共治活力和承接能力，提升重心下移的效能。
树立“全周期管理”意识。习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控时提出，“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”[14]“全周期管理”注重事前、事中和事后全流程，注重源头治理，强调前瞻性和预见性，强调动态管理、闭环管理。“全周期管理”蕴含了系统治理的核心理念。按照全周期的要求推动治理重心下移，实现事前、事中、事后全流程闭环管理，强化薄弱环节，补齐短板不足，高度重视社会治理中的“跑、冒、滴、漏”问题。“实现‘全周期管理’，信息是基础，能力是关键，在具体工作中，应注意做到全流程、跨区域、分层次。”[15]推动社会治理重心下移，还要注意操作上的跨区域、分层次。重心下移牵一发而动全身，一刀切将难以有效落地。在“全周期管理”框架下加强统筹协调，多管齐下、综合施策，提升治理水平和治理效能。
（二）以整体谋划实现基层治理体系系统性重构
虽然反复强调推动社会治理重心向基层下移，但是究竟下移到哪里、如何下移，还有待深入谋划。这需要对基层治理体系进行整体设计，按照整体至上、突出关键原则，实现系统性重构。 系统观念的首要内涵和特征是整体性。推动社会治理重心向基层下移需要通盘考虑、整体布局，注重系统性、整体性和协同性。加强对社会治理的研究谋划和组织协调，把握新时代社会治理的客观规律，敏锐把握已经出现和尚未出现的社会治理问题，从“全领域、全要素、全周期”进行提早部署、系统布局、整体规划，摒弃以往头痛医头、脚痛医脚的社会治理方式。“要坚持系统的观点，依照新发展理念的整体性和关联性进行系统设计，做到相互促进、齐头并进、不能单打独斗、顾此失彼，不能偏执一方、畸轻畸重。”[6]（P221）构建具有整体性的基层治理体系，是实现社会治理重心下移的重要步骤。治理重心下移本质上是基层治理制度体系的重构，需要党、政府、社区、网格等不同主体的职能调整和关系重构。通过权责明晰、上下贯通、层层推进的作用发挥机制，以赋权、下沉、增效为重点，重塑基层社会治理体系。此外，注重整体性还要补足现有体制的漏洞和缝隙，做到横向到边、纵向到底，实现社会治理的全覆盖。
在基层治理体系的系统性重构中要注意三个方面。第一，要充分关注制度设计与基层治理实践的适应性问题。要求在制度设计之时充分尊重基层社会治理实践，让基层参与到顶层设计和政策安排中来，广泛开展基层实地调研，虚心听取基层的意见建议，让制度安排和治理体系更精准、更到位。第二，要关注制度的协调性问题。在基层社会治理中，为了应对治理问题、填补制度漏洞，各种新的制度层出不穷，新旧制度交织叠加，制度的应有作用发挥不出来;在执行中，承担不同职能的部门更多，部门之间协调配合成本很高、效率很低;这些严重制约了基层治理的有效开展。需要通过调整现有制度结构、完善关键性制度提升制度体系的整合能力。第三，要关注制度体系的有效性问题。在基层治理中，要着力强化制度运行，让制度真正运转起来，畅通基层与上层治理体系高效联结的通道，构建上下联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的治理体系。
（三）用综合集成方法解決重心下移的现实难题
基层在推动社会治理重心下移中普遍面临一系列亟待解决的现实问题，亟需新的方法破解。这就要运用系统方法，在综合施策中实现重点突破，以重点突破助力整体推进。
运用综合集成的方法，在“一盘棋运行”总体部署下，把握重点、攻克难点、创新发展、持续推进。首先，结合基层治理实际提出目标要求和政策措施，将重心下移视作完整系统，研究解决下移的困难和问题。“社会治理重心下移涉及各层级政府内部权责配置，以及政府与社会等治理主体间多维度关系的构建和运行。”[16]必须从联动上、配套上、协调上下功夫，使不同领域的改革相互配合、相互促进。其次，在着眼整体、外部的同时，要关注社会治理的构成要素，优化要素组合，通过结构提升实现质的转变。再次，将社会治理视作一个完整系统时，还要注意从不同层次、维度出发考虑重心下移的构成要素，运用统筹方法，全面把握要素特性和作用，实现有效下移。
关键环节对于系统的结构优化和功能实现至关重要，基层社会治理体系亦是如此。习近平总书记指出，“统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大，形象地说，就是要十个指头弹钢琴”。[5]（P333）破解重心下移难题既有整体推进，统筹安排，又要摸清症结所在，有目标有重点地采取措施。抓住了关键环节、重点部分，就抓住了问题根本。当前基层治理体系的关键是权力、资源和服务的配置问题，层级之间的权责、资源失衡，部门之间的协同、配合不畅，制约基层治理的体制机制问题一直没有得到很好解决。只有优化体制机制，理顺权责关系，实现关系协调，才能真正实现系统性重构。当前，要以预防和化解基层社会矛盾为“牛鼻子”，“管理、服务与资源是社会治理重心下移的突破口”[13]，通过治理目光、治理责任和治理力量等向基层汇集实现重心下移。
还要认识到，社会治理重心下移不可能一蹴而就，问题的解决也不可能一步到位，既要有问题意识，也要有过程意识。推动社会治理重心下移是一个持续不断的过程，问题的解决有复杂性、长期性，要学会将多重目标分解，统筹各阶段的重点，敢于打破平衡，增强行动的前瞻性和主动性，处理好长期目标与短期目标的关系，为后续措施创造条件，在下移过程中实现动态平衡。
（四）建立社会治理重心向基层下移的支持机制
推动社会治理重心向基层下移，必须以系统完备、运行有效的支持机制为保障。超越简单向基层“放权、放人、放资源”[17]，从体制、机制、队伍和技术等方面进行努力。一是明确政府的主体责任。政府是社会治理的主体，要强化各级政府抓好推动社会治理重心下移的责任制，纳入政府重要工作议程，并作为考核的一项重要内容。二是实现资源力量常态下沉。当前不少地方的资源力量下沉往往是短期性的、应急性的，不具有持续性、约束性，推动重心下移的效果不佳。必须建立常态化的下沉机制，将行之有效的措施固定下来，久久为功，增强基层的统合、调配、治理和服务能力。三是强化科技支撑。信息技术将对社会治理带来划时代的改变。在不大幅增加治理成本的情况下，运用大数据、智能平台等信息技术，可以有效弥补基层人员、经费、信息等方面的短板，有效降低治理压力，减少治理工作量，以智能化、便捷化提升社会治理的整体水平。
推动社会治理重心向基层下移，提升治理能力和水平，还要建立治理重心向基层下移的效能转化机制。所谓效能转化机制，就是在重心下移与治理效能提升之间构建有效路径和衔接机制，使重心下移能够转化为基层的良好治理效果。一方面，构建基层治理结构的自我调适机制。自我调适机制包括适应外部环境变化、校正治理方向、优化自我结构、协同不同体系等功能。通过自我调适，实现治理能力的有效整合。具有良好自我调适机制的治理结构，能够自动校正行动方向，避免下移的偏差。而要构建基层治理结构的自我调适机制，必须赋予基层更多的自主空间，提升基层的活力。另一方面，构建社会治理效能评价和反馈机制。治理效能评价具有导向作用、激励功能，对推动重心下移具有指挥棒的作用。反馈是社会沟通的重要方式，通过反馈、互动实现良性治理，是推动社会治理现代化的重要条件，也是实现重心下移的重要政策工具。从评价、反馈、矫正、再反馈等方面设计，确保治理重心能下移、真下移，将评价问责与容错纠错机制结合起来，把基层治理的制度优势转化为治理效能。 参考文献：
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Research on the Downward Movement of the Focus of Social Governance from the Perspective of Systematic Concept
Shi Yafeng
（School of Political Science and Public Management， Shanxi University， Taiyuan Shanxi， 030006）
Abstract： Sticking to systematic concept is one of the most important principles that must be followed for social governance during the 14th Five-Year Plan period. As a fundamental thought and working method， systematic concept focuses on integrity and criticality， relevance and structure， systematic process and dynamic balance. In the new era， to strengthen and innovate social governance， construct a social governance structure based on collaboration， participation and common interests， and effectively promote the downward movement of the governance focus， we must adhere to systematic concept. To promote the social governance focus down to the primary-level， a focus of the downward movement must firstly be found accurately. Secondly， an overall plan should be applied to systematically reconstruct the system of primary-level governance. Thirdly， real difficulties in downward movement of the focus can be solved by using comprehensive approach. Fourthly， an effective supporting mechanism should be constructed.
Keywords： Systematic Concept; Social Governance; Systematic Governance
責任编辑：任德靖
关键词：系统观念;社会治理;系统治理
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2021）03-106-007
党的十九届五中全会将“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一。这是党的中央全会第一次提出系统观念，是党治国理政新的重要指导思想，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。党的十九届五中全会再次强调要将“推动社会治理重心向基层下移”[1]作为加强和创新社会治理的重大举措。推动社会治理重心向基层下移是一项复杂的系统工程，尤其需要坚持系统观念。目前还缺乏从系统观念视域对推动社会治理重心向基层下移进行专门研究。本文将探讨系统观念的内涵与特征，阐释以系统观念推动社会治理重心向基层下移的重大意义，分析以系统观念推动社会治理重心向基层下移的路径。
一、系统观念：内涵与特征
从一般意义上讲，系统是相互联系、相互作用的有机整体。系统作为一个整体，由不同的部分或要素组成，部分或要素是系统的构件，构成了系统存在的基础;部分或要素之间的相互联系、相互作用，会形成特定的结合方式，也就是结构，构成了系统存在的关键;系统作为有机整体，必然有其特定功能，并且是运动的、发展的，构成了系统存在的前提。系统是普遍存在的，系统性构成了事物的基本属性。[2]事物的系统性存在，要求以系统思维和方法，也就是系统观念，把握事物的存在和规律。
（一）注重整体性与关键性
系统是一个有机整体，系统观念首先就是整体观念。一方面，要以整体性看待系统，从整体上认识系统构成，从整体上把握系统功能;另一方面，从整体看待系统的组成部分及其相互关系，不能孤立地看待各组成部分，而是要从组成部分及其相互关系中把握系统的整体功能。这要求人们树立整体思维、坚持全局观点。同时，系统不同组成部分在整体中的地位和作用不同，对系统的影响和制约不同，这种不平衡性要求分清主要和次要、关键和一般。作为辩证唯物主义和历史唯物主义的重要内容，系统观念对整体性和关键性的强调体现了“两点论”与“重点论”的统一。在认识和分析事物过程中，既要从整体上把握事物，又要善于抓重点、抓关键。从整体着眼，从关键处着手，实现局部与整体、要素与系统的协调。正如习近平总书记指出的，“既要坚持全面系统的观点，又要抓住关键，以重要领域和关键环节的突破带动全局。”[3]
（二）注重关联性与结构性
系统是相互联系、相互作用的部分或要素的總和，系统观念本身就是联系的观念。“唯物辩证法认为，事物是普遍联系的，事物及事物各要素相互影响、相互制约，整个世界是相互联系的整体，也是相互作用的系统。”[3]强调关联性是系统观念的基本内涵之一。关联性体现在两个方面，即内部关联性和外部关联性。内部关联性是系统内部各要素之间相关依存、相互制约，要素影响系统，系统制约要素，要素之间也互相影响。外部关联性就是系统的开放性，是系统与外部环境的互动关系，系统需要从外部获得信息、资源、能量，也需要适应外部环境，并且与外部环境相互影响。关联性要求把系统的要素、内外部联系起来，考察其规律和特性，从而更好地认识和改变系统。系统是一种结构性存在。要素按照一定方式组合形成的结构，规定着要素在系统中的位置，也决定着系统功能的实现，结构的改变也会带来系统功能的变化。同时，要注重结构的层次性、多维性，运用统筹的方法，对事物进行全面的把握，实现结构的优化和功能的提升。
（三）注重系统过程性与动态平衡性
从本质上来说，“系统是‘过程的复合体’”[4]。系统及其要素处于不断的运动之中，是一个复杂的动态过程。系统的发展变化不仅受到自身及构成要素的制约，还受到外部环境的影响，是一个动态的发展过程;同时，对系统及其特征的分析，有助于提高对系统过程的认识。系统的过程性，要求人们认识事物特点及其变化规律，把握系统的演进趋势，增强行动的前瞻性、预见性和主动性。系统作为内外条件的结合体，是平衡下的稳定状态，这种稳定状态是动态的。比如，系统功能的优化是复杂过程，要坚持过程观点，要素组合方式的转变是一个持续的过程，打破既有的稳定状态，直至获得新的特质，从不平衡到平衡，因此要注重动态平衡。又如，系统的目标不是单一的，目标有优先次序、轻重缓急，需要强化全局思维、协调意识，处理好局部与整体、短期与长期的关系，在多重目标中寻求动态平衡。
二、以系统观念推动社会治理重心向基层下移的重大意义
推动社会治理中心向基层下移是立足新时期全局需要的实践创新。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要运用系统方法分析和开展工作，并把系统治理作为新时期社会治理的重要方式。以系统观念推动社会治理重心向基层下移，具有重要的现实意义。
（一）坚持系统观念，是新时代加强和创新社会治理的内在要求
加强和创新社会治理是国家治理的基础和重要内容。“加强和创新社会治理，逐步实现社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化，将有力推进国家治理现代化的进程。”[5]（P234）党的十八大以来，党中央高度重视社会治理。这就需要适应新的形势，深化对社会治理规律的认识，以系统观念统筹社会治理全局，提高社会治理现代化水平。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”[6]（P109）加强和创新社会治理，需要通过系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，建设社会治理共同体。党的十八届三中全会就提出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[7]系统观念与社会治理的特征完全契合，是推进社会治理的重要方法。尤其是，当前社会治理面临新的风险和挑战，社会治理体系和治理能力存在明显短板和薄弱环节，迫切需要运用系统观念和方法，直面问题和矛盾，抓住主要矛盾和关键难点，完善社会治理体系。 （二）坚持系统观念，是构建共建共治共享社会治理格局的客观需要
党的十九大报告首次提出“推动社会治理重心向基层下移”[8]，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会围绕“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”[9]，对推动社会治理重心向基层下移作出部署。构建共建共治共享的社会治理格局，更是加强和创新社会治理的方向和路径。从外部关联看，构建共建共治共享社会治理格局，要求完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[9]的社会治理体系，通过整体设计、体系构建、要素整合、整体推进等途径协调进行。“打造共建共治共享的社会治理格局，需要整合社会治理中的各种要素，化解社会治理中的结构性问题与体制机制矛盾，推动各种要素高效参与社会治理。”[10]从内在逻辑看，共建共治共享不是分离的，而是相互贯通的，需要整体理解和把握，三者相互作用，有机统一于社会治理的全过程。共建共治共享，核心在于“共”，“共”就是过程，就是达成集体行动，强调全程、整体，“共”既是目标又是方法。在这一过程中，要处理好参与与共享、活力与秩序、过程与目标的关系，只有坚持系统观念，才能从根本上处理好这些关系。
（三）坚持系统观念，是有效推动社会治理重心下移的必然选择
基层是社会治理的关键，推动社会治理重心向基层下移，已经成为全社会的共识。但在具体的实践中，真正有效推动社会治理重心向基层下移，却并非易事。一方面，推动社会治理重心下移具有复杂性、艰巨性。重心下移涉及方方面面，牵扯到不同部门、不同层级。无论是资源、权力、管理、服务等的下移，还是部门或层级职能的调整，都是十分复杂的运作过程。当前不少地方进行了社会治理重心下移的探索，但由于缺乏科学性、系统性，难以真正落地或持续运作。另一方面，重心下移对基层治理效能提升具有挑戰性。基层实践显示，重心下移与治理效能提升之间不存在必然因果关系，基层治理共同体缺失、治理结构的适应性调整和转换[11]、任务偏差[12]等，都是治理效能提升面临的重要挑战。只有能够有效提升治理效能的重心下移，才是有效的重心下移。要破解上述难题，必须坚持系统观念，运用系统方法，拓宽思路，科学谋划，创新方式，在推动重心下移中与治理效能提升有机衔接起来，切实推动有效的社会治理重心下移。
三、系统观念视域下推动社会治理重心向基层下移的路径
系统观念是基础性的思想和工作方法，具有很强的现实性和指导性。推动社会治理重心向基层下移，需要树立全新观念，进行整体谋划，运用综合集成方法，构建支持机制。
（一）从系统观念出发找准推动重心下移着力点
社会治理重心下移亟需改变落后的思维认识，树立新的理念。面对深刻复杂变化的发展环境、治理问题和社会矛盾，必须从系统观念出发谋划和解决社会治理重心下移问题，强化“党建引领”理念，树立“大社会观、大治理观”和“全周期管理”意识。
强化“党建引领”理念。党的领导是最大优势，党建引领是根本保证。“社会治理重心下移，建立全社会参与的基层社会治理新格局涉及到方向性与合法性问题，也涉及到条块之间、政府与社会之间和社会网络内部的协调与整合。”[13]只有强化党建引领认识，充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党建引领贯穿到推动社会治理重心向基层下移的全过程，“建设人人有责、人人尽责、人人享有社会治理共同体”[9]，才能从根本上确保重心下移。同时，社会治理要求树立系统融合、开放包容的现代思维，党建引领能够最大限度协调上下各方的权责关系，破解疑难阻隔，凝聚各方力量，确保重心下移的方向性、稳定性、持续性，从而更加有效地发挥制度优势，提升治理效能。
树立“大社会观、大治理观”。大社会观、大治理观，是系统观念的重要体现。现代社会日益复杂多样，社会问题的外部性、关联性、复杂性前所未有，只有树立“大社会观、大治理观”，才能有效加以处理和应对。“大社会观、大治理观”意味着从大处着眼，充分认识治理重心下移的重要性，将社会治理置于国家治理的基础地位和优先位置。着眼国家和基层治理的大局，以重心下移统领社会治理工作，带动党建引领下的整体性治理实践，避免将重心下移视作自上而下的单纯工作任务或常规要求。“大社会观、大治理观”意味着从小处着手。社会治理重心下移的领域虽广、问题虽杂，但不意味着无从着力。从影响基层治理的痛点、堵点切入，从群众要求迫切的急事、难事切入，找到各方意愿和要求的最大公约数，充分调动各方力量共同参与社会治理，以小角度、小切口撬动大治理。同时，“大社会观、大治理观”还意味着坚持以人民为中心的重心下移路径，改变政府承担无限责任的“包办式”治理。政府不能大包大揽，政府与社会要良性互动。要通过激发社会活力、激活社会资源，形成社会治理共同体，降低社会治理的成本，增强社会共治活力和承接能力，提升重心下移的效能。
树立“全周期管理”意识。习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控时提出，“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”[14]“全周期管理”注重事前、事中和事后全流程，注重源头治理，强调前瞻性和预见性，强调动态管理、闭环管理。“全周期管理”蕴含了系统治理的核心理念。按照全周期的要求推动治理重心下移，实现事前、事中、事后全流程闭环管理，强化薄弱环节，补齐短板不足，高度重视社会治理中的“跑、冒、滴、漏”问题。“实现‘全周期管理’，信息是基础，能力是关键，在具体工作中，应注意做到全流程、跨区域、分层次。”[15]推动社会治理重心下移，还要注意操作上的跨区域、分层次。重心下移牵一发而动全身，一刀切将难以有效落地。在“全周期管理”框架下加强统筹协调，多管齐下、综合施策，提升治理水平和治理效能。
（二）以整体谋划实现基层治理体系系统性重构
虽然反复强调推动社会治理重心向基层下移，但是究竟下移到哪里、如何下移，还有待深入谋划。这需要对基层治理体系进行整体设计，按照整体至上、突出关键原则，实现系统性重构。 系统观念的首要内涵和特征是整体性。推动社会治理重心向基层下移需要通盘考虑、整体布局，注重系统性、整体性和协同性。加强对社会治理的研究谋划和组织协调，把握新时代社会治理的客观规律，敏锐把握已经出现和尚未出现的社会治理问题，从“全领域、全要素、全周期”进行提早部署、系统布局、整体规划，摒弃以往头痛医头、脚痛医脚的社会治理方式。“要坚持系统的观点，依照新发展理念的整体性和关联性进行系统设计，做到相互促进、齐头并进、不能单打独斗、顾此失彼，不能偏执一方、畸轻畸重。”[6]（P221）构建具有整体性的基层治理体系，是实现社会治理重心下移的重要步骤。治理重心下移本质上是基层治理制度体系的重构，需要党、政府、社区、网格等不同主体的职能调整和关系重构。通过权责明晰、上下贯通、层层推进的作用发挥机制，以赋权、下沉、增效为重点，重塑基层社会治理体系。此外，注重整体性还要补足现有体制的漏洞和缝隙，做到横向到边、纵向到底，实现社会治理的全覆盖。
在基层治理体系的系统性重构中要注意三个方面。第一，要充分关注制度设计与基层治理实践的适应性问题。要求在制度设计之时充分尊重基层社会治理实践，让基层参与到顶层设计和政策安排中来，广泛开展基层实地调研，虚心听取基层的意见建议，让制度安排和治理体系更精准、更到位。第二，要关注制度的协调性问题。在基层社会治理中，为了应对治理问题、填补制度漏洞，各种新的制度层出不穷，新旧制度交织叠加，制度的应有作用发挥不出来;在执行中，承担不同职能的部门更多，部门之间协调配合成本很高、效率很低;这些严重制约了基层治理的有效开展。需要通过调整现有制度结构、完善关键性制度提升制度体系的整合能力。第三，要关注制度体系的有效性问题。在基层治理中，要着力强化制度运行，让制度真正运转起来，畅通基层与上层治理体系高效联结的通道，构建上下联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的治理体系。
（三）用综合集成方法解決重心下移的现实难题
基层在推动社会治理重心下移中普遍面临一系列亟待解决的现实问题，亟需新的方法破解。这就要运用系统方法，在综合施策中实现重点突破，以重点突破助力整体推进。
运用综合集成的方法，在“一盘棋运行”总体部署下，把握重点、攻克难点、创新发展、持续推进。首先，结合基层治理实际提出目标要求和政策措施，将重心下移视作完整系统，研究解决下移的困难和问题。“社会治理重心下移涉及各层级政府内部权责配置，以及政府与社会等治理主体间多维度关系的构建和运行。”[16]必须从联动上、配套上、协调上下功夫，使不同领域的改革相互配合、相互促进。其次，在着眼整体、外部的同时，要关注社会治理的构成要素，优化要素组合，通过结构提升实现质的转变。再次，将社会治理视作一个完整系统时，还要注意从不同层次、维度出发考虑重心下移的构成要素，运用统筹方法，全面把握要素特性和作用，实现有效下移。
关键环节对于系统的结构优化和功能实现至关重要，基层社会治理体系亦是如此。习近平总书记指出，“统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大、小中见大，形象地说，就是要十个指头弹钢琴”。[5]（P333）破解重心下移难题既有整体推进，统筹安排，又要摸清症结所在，有目标有重点地采取措施。抓住了关键环节、重点部分，就抓住了问题根本。当前基层治理体系的关键是权力、资源和服务的配置问题，层级之间的权责、资源失衡，部门之间的协同、配合不畅，制约基层治理的体制机制问题一直没有得到很好解决。只有优化体制机制，理顺权责关系，实现关系协调，才能真正实现系统性重构。当前，要以预防和化解基层社会矛盾为“牛鼻子”，“管理、服务与资源是社会治理重心下移的突破口”[13]，通过治理目光、治理责任和治理力量等向基层汇集实现重心下移。
还要认识到，社会治理重心下移不可能一蹴而就，问题的解决也不可能一步到位，既要有问题意识，也要有过程意识。推动社会治理重心下移是一个持续不断的过程，问题的解决有复杂性、长期性，要学会将多重目标分解，统筹各阶段的重点，敢于打破平衡，增强行动的前瞻性和主动性，处理好长期目标与短期目标的关系，为后续措施创造条件，在下移过程中实现动态平衡。
（四）建立社会治理重心向基层下移的支持机制
推动社会治理重心向基层下移，必须以系统完备、运行有效的支持机制为保障。超越简单向基层“放权、放人、放资源”[17]，从体制、机制、队伍和技术等方面进行努力。一是明确政府的主体责任。政府是社会治理的主体，要强化各级政府抓好推动社会治理重心下移的责任制，纳入政府重要工作议程，并作为考核的一项重要内容。二是实现资源力量常态下沉。当前不少地方的资源力量下沉往往是短期性的、应急性的，不具有持续性、约束性，推动重心下移的效果不佳。必须建立常态化的下沉机制，将行之有效的措施固定下来，久久为功，增强基层的统合、调配、治理和服务能力。三是强化科技支撑。信息技术将对社会治理带来划时代的改变。在不大幅增加治理成本的情况下，运用大数据、智能平台等信息技术，可以有效弥补基层人员、经费、信息等方面的短板，有效降低治理压力，减少治理工作量，以智能化、便捷化提升社会治理的整体水平。
推动社会治理重心向基层下移，提升治理能力和水平，还要建立治理重心向基层下移的效能转化机制。所谓效能转化机制，就是在重心下移与治理效能提升之间构建有效路径和衔接机制，使重心下移能够转化为基层的良好治理效果。一方面，构建基层治理结构的自我调适机制。自我调适机制包括适应外部环境变化、校正治理方向、优化自我结构、协同不同体系等功能。通过自我调适，实现治理能力的有效整合。具有良好自我调适机制的治理结构，能够自动校正行动方向，避免下移的偏差。而要构建基层治理结构的自我调适机制，必须赋予基层更多的自主空间，提升基层的活力。另一方面，构建社会治理效能评价和反馈机制。治理效能评价具有导向作用、激励功能，对推动重心下移具有指挥棒的作用。反馈是社会沟通的重要方式，通过反馈、互动实现良性治理，是推动社会治理现代化的重要条件，也是实现重心下移的重要政策工具。从评价、反馈、矫正、再反馈等方面设计，确保治理重心能下移、真下移，将评价问责与容错纠错机制结合起来，把基层治理的制度优势转化为治理效能。 参考文献：
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Research on the Downward Movement of the Focus of Social Governance from the Perspective of Systematic Concept
Shi Yafeng
（School of Political Science and Public Management， Shanxi University， Taiyuan Shanxi， 030006）
Abstract： Sticking to systematic concept is one of the most important principles that must be followed for social governance during the 14th Five-Year Plan period. As a fundamental thought and working method， systematic concept focuses on integrity and criticality， relevance and structure， systematic process and dynamic balance. In the new era， to strengthen and innovate social governance， construct a social governance structure based on collaboration， participation and common interests， and effectively promote the downward movement of the governance focus， we must adhere to systematic concept. To promote the social governance focus down to the primary-level， a focus of the downward movement must firstly be found accurately. Secondly， an overall plan should be applied to systematically reconstruct the system of primary-level governance. Thirdly， real difficulties in downward movement of the focus can be solved by using comprehensive approach. Fourthly， an effective supporting mechanism should be constructed.
Keywords： Systematic Concept; Social Governance; Systematic Governance
責任编辑：任德靖