一 比较历史政治经济社会学的新经典

　　遍览世界上通行的各种社会政治经济理论， 除了无政府主义，大多都主张政府应该有所作为， 只不过其倡导的政府作为，在边界和方式上都有 所不同。政治哲学中的自由至上主义（libertarianism） 主张最小国家，这同经济学中古典自由主义传统（主要为奥地利学派以及一部分芝加哥学派学者所倡导） 是交相呼应的。在经济学中，淡水学派与咸水学 派的争论绵延八十年了，在可见的未来依然不会 消停，前者被视为新古典主义的气宗，而后者则 成为新古典主义的剑宗，号称新古典综合派，其 争论的核心就在于凯恩斯主义的政府干预是否可 取、是否有效。即便同属奥地利学派，米塞斯（Ludwig H. E. Mises）和哈耶克（Friedrich A. Hayek）对政府干 预的看法也大有差别 ：米塞斯反对一切形式的福 利国家之举，而哈耶克则明确主张，政府应该确 保给予每一个人最低限度的食物、住房、衣物等 保障，即维持身体健康及工作能力的基本条件。
　　理论上如此，现实生活也是如此。问题在于， 有为政府的哪些作为对其治下国土的社会经济发 展真正有益？从思想史的角度来看，理论争论无 疑是重要的，但从学术史的视角来看，没有经验 研究支持的理论之争往往陷入意识形态之争而无 法自拔。经验研究需要考察的是，哪些政府干预 在何种条件下对经济社会发展产生了何种影响。
　　《政府干预太多的国度 ：美国丰饶与贫困的悖 论》就是一部经验研究的杰作。此书考察的是美国的经验。一般认为，美国是自由放任的乐土，甚至是这个星球上 唯一奉行自由放任施政理念的国家，政府干预举措少，范围窄，力 度弱。简言之，美国政府不是有为政府，甚至可归为某种解释下的“无 为政府”，并达到了“无为而无不为”的至高境界。很多人认为，消 极政府干预主义正是美国兴旺发达的根源。甚至有不少（中国）经济 学家认为，美国经济的发达带来了美国经济学的发达，而正是其消 极政府干预主义的主导性，促成了新古典主义在美国乃至全球经济 学中的正宗地位。当然，对他们来说，中国经济学家要想在国际学 界出人头地，就必须借助中国经济奇迹的助推，发展出以积极政府 干预主义为核心内容的具有中国气派的新经济学学派。
　　然而，《政府干预太多的国度》一书首先破除了全球知识界當中 的一个刻板印象，即美国奉行消极政府干预主义的国策。实际上， 美国政府同世界各国的政府有一点是相同的，即力行政府干预的冲 动一点儿也不弱。简言之，美国其实也是政府积极干预的乐土，美 国政府也是有为政府，美国国家也是强国家。
　　但破除刻板印象并非《政府干预太多的国度》这本书的大功， 实际上也非此书的首功，因为美国国家强悍的命题，在此书出版之 前，已经在美国社会学界和政治学界成为常识了，相关的经典论著 早在世纪之交就已多有问世了。此书的大功在于揭橥了美国积极政 府干预主义的核心特征，即奉行所谓的“按揭凯恩斯主义”，与欧洲 国家奉行“社会凯恩斯主义”的积极政府干预大异其趣。美国独特 的积极政府干预之道给美国政治经济带来的深远影响，即一方面未 能发展出更具公平性的福利国家，造就了丰饶与贫困并存的奇景， 另一方面成为数次金融危机的滥觞，有损美国经济的稳定发展。
　　《政府干预太多的国度》作者莫妮卡·普拉萨德是印度裔学者， 二○○○年从芝加哥大学社会学系获得博士学位，其博士论文获得 了该校社会科学部最佳博士论文奖。后来，她的博士论文以《自由市场的政治学 ：新自由主义经济政策在英国、法国、德国和美国的 兴起》为题于二○○六年在芝加哥大学出版社出版，得到了历史社 会学界领军人物查尔斯·蒂利（Charles Tilly）的高度赞赏，并于次年 获得了美国社会学学会比较历史社会学部巴林顿·摩尔（Barrington Moore）最佳著作奖，为普拉萨德的学术生涯奠定了坚实的基础。《政 府干预太多的国度》的出版，不仅使普拉萨德成为巴林顿·摩尔奖 的两届得主，而且还在政治社会学、经济社会学和社会经济史学界 奠定了普拉萨德顶级学者的学术地位。
　　普拉萨德两部获奖著作的论题大为不同，但在一定程度上具有 某种历史相关性。《自由市场的政治学》考察的是积极政府干预主义 在四个国家的命运，而《政府干预太多的国度》考察的是积极政府 干预主义在美国的起源和影响。两部著作都是在比较政治经济社会 学的框架中书写，而后一部著作之所以仅以美国为案例，原因有二： 其一，有关欧洲国家积极政府干预主义起源的经典论著早已多有问 世，无须赘述 ；其二，学界对于美国的积极政府干预主义多有误解， 亟待深入研究以正本清源。《政府干预太多的国度》真可谓生逢其时。

二 美国积极政府干预主义的历史根源

　　《政府干预太多的国度》考察的是十九世纪中叶到二十世纪中叶 美国百年财税史。财税史论著，无论是在英文还是中文世界，都汗 牛充栋，但大多是流水账的写法，水平高低仅在于流水描写的文学 功底和账目记述的准确程度。普拉萨德的历史社会学写作则从欧美 比较的视野，发展出一种政治经济社会学的“需求侧理论”，描绘出 欧美积极政府干预的差异所在，并分析其导致的结果，尤其是揭示 了美国政府如何通过塑造大众消费走上了与欧洲国家大异其趣的社 会经济发展之路。
　　《政府干预太多的国度》共有三个部分，每一部分有三章。第一部分的两章，通过虚构的美国农民旅欧游记，记述了美国政府所奉 行的积极干预主义国策。至少在十九世纪中叶到二十世纪中叶这段 历史时期，与欧洲相比，美国看上去是一个自由更少的国家。美国 在打击大的商业巨头的同时还向富人课以重税，且都更甚于欧洲国 家。同时，美国还以损失债权人的利益来帮助债务人，而且美国对 于公司的管制更为深广。这些记述从史学的角度来看并非新颖。从 二十世纪八十年代以来，美国史学界兴起了一股“修正主义”学术 浪潮，对美国自由放任主义以及弱国家的神话，给予了毁灭性的打 击。普拉萨德的记述建立在修正主义美国史的学术基础之上。 　　不仅如此，普拉萨德的记述还通过与既有文献中四个研究传统 的对话，分析了造就美国积极政府干预主义的根源。这四个传统分 别是阶级论、制度论、文化论和结构论。阶级论源自马克思主义， 在当今比较政治经济学界发展出许多精致的阶级论版本，基本上以 劳工社团、工党（左翼政党）以及劳动力的非商品化为基础，来解释 国家行动，尤其是福利国家的兴起。制度论建筑于政治科学中的历 史制度主义，强调国家与社会行动者在历史演进而成的制度架构中 互动，造就了公共政策和社会经济制度在不同国家和不同历史时期 的差异。文化论将各国政府干预以及福利国家发展的差异归因于不 同国家的政治文化。结构论则从社会结构的视角来解释政府干预， 而最常援引的结构性因素就是种族分裂。
　　在与丰富文献的对话中，普拉萨德确立了自己在学界的定位， 即接近于历史制度主义中的新国家主义学派。新国家主义者的学术 口号是“找回国家”，这也是一部经典性论文集的书名。对这一学派 而言，国家具有自主性，国家行动者固然受到社会行动者的影响， 但不会被社会利益集团轻易俘获，反而会基于自主的视野、能力和 愿景对国家行动产生独立的影响。对于美国积极政府干预主义的塑 造而言，最为重要的国家行动者是民粹主义政治家，而最为重要的社会行动者则是农民，而不是产业工人团体。修正主义美国史以及 普拉萨德的分析都显示，面对生产过剩所导致的困局，当时的美国 农场主作为一个利益集团具有强烈的国家主义倾向，施压政府采取 强有力的干预措施，以保障他们的利益。民粹主义政治家、知识分 子和媒体人则好风凭借力，将特定的利益诉求转化为有为政府的公 益性论述。
　　需要澄清的是，美国史修正主义学派也好，普拉萨德的历史社 会学也罢，并非通过历史的论证表明美国国家对经济生活的干预程 度要强于其他国家。在某些领域，美国政府的确更具有干预性 ；在 另外一些领域，别的许多国家，其政府的干预性更甚于美国。所有 发达的资本主义国家都在干预市场，而且就每一个国家而言，有些 政府干预会促进市场经济，而有些则破坏之。
　　问题的关键不在于政府干预的规模而在于政府干预的方式。在 普拉萨德看来，历史制度主义者将研究重点放在劳工与资本力量的 集体谈判，以及国家力量对集体谈判的形塑，或许有失焦之嫌，至 少对美国来说如此，因为在美国，劳工组织对福利国家建设并不热 心。尚未厘清的真正问题在于，政府干预往往体现在财税制度和政 策之中，而不同的财税制度和政策为什么产生是需要加以研究的， 而这些财税制度和政策的不同影响，也是需要加以研究的。这正是 财税社会学对于比较政治经济学至关重要的原因所在。

三 走向按揭凯恩斯主义 ：美国社会结构与利益集团的影响

　　为此，普拉萨德宣称要发展出一个需求侧理论，对美国积极政 府干预主义的兴起加以解释。依照这一理论，美国积极政府干预主 义源自大萧条的酝酿期，而在大萧条期间，农场主这个庞大的利益 集团滋生出强烈的国家主义倾向，并与民粹主义国家行动者互动， 最终导致美国走向了凯恩斯主义的消费国家而不是福利国家。
　　由于技术进步、移民涌入以及其他有利的因素，美国农业生产 自十九世纪中叶以来取得了长足的进步，出现了产能过剩的问题， 进一步引致了美国国内各种商品的价格下降（通货紧缩）和大西洋两 岸贸易的不平衡。为了应对国际贸易的不平衡，欧洲国家采用了保 护主义措施，而美国固然也会还以颜色，但贸易保护主义对于消化 产能过剩是无济于事的。于是，美国农民转而游说政府采取措施， 保护农产品的价格，从价格补贴、低息贷款到政府建立粮食储备制 度，不一而足（實际上，最后一类政府干预在中华帝国有着悠久的历史，早 在战国时期，李悝就提出并在魏国实施了“平籴法”，后来发展为常平仓制度）， 并在大萧条期间被美国学者津津乐道，视为挽救危局的良方。可是， 尽管农民的游说行动不可谓不成功，美国政府扶助“三农”的政策 迭出，大萧条仍然不期而至。
　　面对经济危机，强力政府干预无论如何是不可避免的，不管后 世对具体的政府干预措施如何评价。现在，政府对经济危机的应对 之道就是凯恩斯主义，而凯恩斯主义的内功心法，一言以蔽之，就 是提振总需求。凯恩斯主义“武学”博大精深，其中有些内容是由 凯恩斯亲自阐发的，而另有一些则是从凯恩斯的“武功秘籍”衍生 出来的，从而使凯恩斯主义发展成三个分支。
　　第一支就是众所周知的宏观经济学，其武功招数就是财政政策 和货币政策，我们姑且称之为“经济凯恩斯主义”；第二支是凯恩斯 主义福利国家，通过扩大政府财政在社会福利和社会发展领域的支 出，尤其是注重教育、医疗卫生、社会保障、社会服务的发展，以 确保国民经济的总需求保持一定程度的稳定，这一支在国外的社会 学和政治学中被称为“社会凯恩斯主义”；第三支就是普拉萨德在《政 府干预太多的国度》一书中所描绘的武学，并称之为“按揭凯恩斯 主义”，其要旨是通过促进信贷消费，提振对国民经济的总需求。
　　在大萧条时期及以后，美国政府以征收累进式所得税和鼓励消费信贷双管齐下的方式，对经济生活实施强力政府干预。无论对于 实施何种政府干预，征税都是必要的，而税收征管能力是国家强弱 的一个显著评判指标。然而，征税型的政府干预会遭遇到纳税人的 强力反弹，而美国的纳税人有能力通过跨界利益集团的政治运作推 动旨在减税（或至少不增税）的反政府干预型政策。普拉萨德用一章 的篇幅，详细记述了容易导致价格普涨的国家销售税立法在美国一 次又一次遭到挫败的政治经济历史，用另一章的篇幅记述了累进性 的所得税如何在农民国家主义和民粹主义的支持下变成了美国税收 体系的主干。
　　在此政治背景下，美国式政府干预更多地依赖于鼓励消费信贷， 而这种政府干预措施貌似给予了所有利益集团成员以短期好处，因 此不容易引致政治上的反弹。这一点被普拉萨德称为“信贷的民主 化”。消费品生产商对此大为欢迎自不待言 ；即便是广大的消费者， 对此类举措即便不热烈欢迎，也不至于加以反对。更何况，积极鼓 励消费信贷还容易获得金融界的大力支持，而金融界的政治游说能 力超强，他们完全可以制造出各种消费信贷具有公益性的说辞，以 作为政府有为的理据。 　　消费贷款一般以抵押贷款的商业模式进行，因此“按揭凯恩斯 主义”的另一个译法就是“抵押贷款凯恩斯主义”。在中文中，狭 义的“按揭”特指房地产抵押贷款，而广义的“按揭”则泛指一切 形式的抵押贷款，因此本文以“按揭凯恩斯主义”来翻译 mortgage Keynesianism 一词，以与“经济凯恩斯主义”和“社会凯恩斯主义” 并行。凯恩斯主义的精粹在于政府对国民经济进行需求管理，而普 拉萨德的书揭示，同是需求管理，欧洲国家多采用常规的经济凯恩 斯主义式的经济政策和社会凯恩斯主义式的社会政策，而美国则采 用了独树一帜的按揭凯恩斯主义。

四 丰饶与贫困并存、增长与危机交替的制度根源

　　按揭凯恩斯主义的出现，使得大西洋两岸西方发达国家的政治 经济社会发展模式出现了一个大分野，即形成了欧洲的社会凯恩斯 主义福利国家和美国的按揭凯恩斯主义消费国家。由此，美国也形 成了一个以本国消费拉动增长的经济发展模式，这一模式也为中国 财经界和政界的精英们所津津乐道。
　　可是，普拉萨德对这一模式则不以为然。按揭凯恩斯主义式的 政府干预，不仅对扶贫毫无助益，反而加重了贫困。首先，按揭凯 恩斯主义导致信贷民主化，但信贷民主化并不能让贫穷者优先受益， 而是让消费大户受益良多。其次，政府对抵押贷款的鼓励措施必定 伴随着税收的减少，这样也就减少了政府财政对社会福利项目的支 出份额。再次，政府在金融领域推行的新自由主义放松规制措施， 在弱福利国家中，往往会刺激消费信贷的膨胀，这对贫困家庭的脱 贫并没有帮助。简言之，与福利国家相比，消费国家的兴起固然在 一定程度上有利于经济增长，但对于降低经济不平等没有助益。进 而，不平等的扩大，又对经济增长造就了新的不利因素。
　　实际上，福利在美国是有的，只不过与欧洲福利国家相比，美 国福利国家规模较小，因而显得相对孱弱一些。全民健保或全民医 保直到今天都未在美国实现，这恰是美国福利国家孱弱的一种体现。 这一点对于学者来说已是常识。对于普拉萨德来说，更重要的不是 福利国家的规模，而是福利国家的运作方式。美国福利国家常常以 税收优惠的方式来实施，诸多社会福利项目，并非由政府财政支出 的方式获得财务支撑，而是通过税收优惠的方式激励民众参与。在 社会政策领域，这种福利国家被称为“隐形福利国家”，其独特筹资 方式被称为“税务支出”，而一般的筹资方式则是财政支出。这种独 特的福利国家运作方式导致私益福利的兴起，即美国很多社会福利 是通过民间机构（既包括非营利组织也包括营利性组织）来提供，而政府只是提供税收优惠给予了适当的激励。这样的福利提供方式与所谓 的“公益福利”有别，最大的特色在于不具有普惠性，也不具有公 平性，使得穷人受益的比重相对较低。
　　按揭凯恩斯主义固然刺激了美国经济长达几十年的增长，但也 是美国金融危机发作的制度性根源之一。对此，普拉萨德进行了抽 丝剥茧般的分析，乃至此书刚出版时，有中文自媒体推送时仅仅突 出了此书对金融海啸的远因分析。实际上，美国对金融业的管制范 围之广，力度之强，远非欧洲能比，但吊诡的是，强有力的金融管 制并未阻止系统性金融危机在美国的间断性爆发。同民粹主义有关， 美国的金融管制不利于工商界而有利于普通民众，例如债务管制（破 产法）有利于债务人，银行法有利于储户，证券法有利于投资者，对 全能银行的管控也有利于风险控制。但是，民粹主义式的信贷民主 化，却成为二十一世纪初美国次贷危机的远因。政府为了实現提升 住房自有率的社会政策目标，并为了通过房地产相关的消费来促进 经济增长，建立在美国极为罕见的国有企业房利美和房地美，最终 导致了抵押贷款在按揭证券化的过程中风险失控，引致美国的金融 海啸并危及了全球经济。
　　政府应该有所作为，这一主张的理据千千万万，而有为政府的 推动力也来自四面八方。由此，有为政府实际上无所不在。可是， 在现实生活中，有为政府并非永远是一个好东西。只要政府有所作 为，其结果既有可能好，也有可能坏。有为政府所奠定的制度，还 有可能在不可预计的未来产生深远的影响。有为政府积极干预的范 围固然值得研究，而有为政府积极干预的方式更是既有研究的薄弱 环节。《政府干预太多的国度》讲述的是美国有为政府的故事，而这 个故事以及讲述故事的方法，特别值得中国学人仔细品味。
　　（《政府干预太多的国度 ：美国丰饶与贫困的悖论》，[美]莫 妮卡·普拉萨德著，余晖译，上海人民出版社即出）