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摘 要 我国自1981年恢复发行国债以来,每年发行的国债数额少则数百亿元多则数千亿元,然而我国至今为止尚未有一部统一的国债法律规范。随着我国市场经济的逐步完善,国债市场也迫切要求建立相关的法律制度予以规范。
关键词 国债 国库券 国债法
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-053-01
国债,又称“金边债券”,是国家以其信用为基础,按照债的一般原则,通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。 我国自1981年恢复发行国债以来,国债规模逐年增长,2008年上半年我国国债余额已达到5.23万亿 。同时检视我国国债法律法规,我国沿用的仍然是1992年国务院颁布的《国库券条例》。
一、我国国债的形成与发展
建国以后我国国债的形成与发展大致可以分为三个阶段:
第一阶段:50年代到1981年,政府发行了人民胜利折实公债,但是1958年我国停止了国债的发行,并与1968年偿清了全部债务。
第二个阶段:从1981年到1996年,国债发行处于探索阶段。随着经济体制改革的深入,国债市场也在进行改革,最明显的标志便是1993年国债期货交易试验。这一时期人们逐步认识到国债是筹集建设资金的重要手段之一。
第三个阶段:1996年——至今,这一阶段国债的宏观调控功能正式确立,特别是随着1997年亚洲金融危机的爆发,为应对危机,国债作为宏观调控的手段其既是作为财政政策也是作为货币政策。
在二十多年的国债发行中,我国逐渐认识到国债是弥补财政赤字的重要手段,对我国的经济建设起到资金补充的重要作用,同时国债的发行也是宏观调控的重要措施之一。然而与此不相适应是我国国债立法却严重滞后,已远不能适应当前国债市场的需要。笔者认为,尽管是以国家的名义发行和筹集的国债,但其在一定意义上也是平等主体之间的债权债务关系,也应受到市场行为法的规制。
二、我国国债立法现状
我国自1981年恢复发行国债以来,国债的发行数额年年攀升,然而立法的滞后阻碍了国债市场的发展。
首先,国债市场被人为分割三个部分:银行间国债市场、沪深证券交易所国债市场和凭证式国债买卖市场(银行柜台)。三大市场被人为地进行严格区分,以致彼此互不相通、协调。
其次,国债发行的三个市场造成国债监管的多头和无序。中国人民银行负责监管银行间债券市场,交易所债券市场由证监会来监管,而银行柜台上的国债买卖至今仍缺乏明确的监管部门。不同监管者之间的监管,很难做到信息共享和监管行为的协调一致。
再次,现行有关国债监管的法律法规的立法层次较低,至今还没有统一的规范国债发行、使用、交易、管理和偿还的法律。
最后,国债的发行主体有待法律予以确定。《中国人民银行法》第4条第一款规定,“中国人民银行依法制定和执行货币政策”,第22条第4款规定,“在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇”,1992年的《中华人民共和国国库券条例》第4条规定“每年国库券的发行数额、利率、偿还期等,经国务院确定后,由财政部予以公告。”第7条规定:“国库券的发行和还本付息事宜……由财政部门和中国人民银行组织有关部门多渠道办理。”这实际上是取消了央行国债发行的决定权,造成部门之间分工不明。
三、关于《国债法》立法的几点建议
一个统一、开放、竞争有序的国债市场需要投资者对国家经济的信心更需要有法制的保障。
首先,《国债法》的立法原则。《国债法》的立法应坚持公开、法治、民主、市场化原则。政府的主要任务之一就是为公众提供公共产品和公共服务,国债发行的数额、利率、期限、对象都应在国债发行之前予以公告。根据财政法定的原则,国债的发行也应符合未来《国债法》规定的条件。国债发行的启动机制也应遵循议会议决原则 ,广泛听取各方意见。国债发行也要遵循市场化原则。
其次,国债发行主体的立法建议。当前我国国债发行主体不清,现行的《国库券条例》和《中国人民银行法》的规定互有冲突,我国未来的国债法可借鉴欧洲央行与财政部的关系由财政部根据当年的财政预算在每年年初向社会公布一个详细的政府债券发行计划,然后由中央银行作为政府债券的发行代理负责具体操作。另外,目前国债的发行权主要集中于中央,地方政府没有国债的发行权,然而地方政府的财政资金却经常出现严重危机。未来《国债法》的制定应该允许地方政府特别是省一级政府有一定程度上的地方国债发行权。
再次,国债资金监管的立法建议。现行的国债法规立法层次较低,监督几近空白,国债资金的使用和监管也应纳入未来《国债法》的立法之中。所筹集的资金要按照法定条件、程序和预先制定的合法使用目的合理使用,同时要定期审计,发现问题,及时解决,要赋予全国人大及其常委会广泛的国债资金使用监督权。可以在全国人大的财政经济委员会下设国债监督机构,负责国债发行的审查和国债资金使用监管,并定期向财政经济委员会报告,必要时可以直接向全国人大常委会报告。
最后,国债交易制度的立法建议。我国目前的国债市场被人为分割成三个市场,彼此之间不能流通,未来的《国债法》应该统一发行市场,由此国债的利率和市场定价机制就可以由市场逐步形成,我国国债市场将步入健康运行的轨道。
四、结语
国债作为“金边债券”,不仅可以弥补财政赤字也可作为调控经济的重要手段加以运用,市场经济是法治经济,国债的发行、使用、交易、管理和偿还的各个环节都需要立法予以规范。我国国债的发行数额越来越大,国债在国民经济的建设中必将发挥越来越大的作用,制定《国债法》已是大势所趋。
注释:
刘大洪.经济法学.北京大学出版社.2007年版.第194页.
财政部:《2008年上半年国债管理报告》.
田中英.我国国债法律问题初探.武汉化工学院学报.2005(6).
刘剑文.财税法学研究述评.高等教育出版社.2004年版.第38页.
关键词 国债 国库券 国债法
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-053-01
国债,又称“金边债券”,是国家以其信用为基础,按照债的一般原则,通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。 我国自1981年恢复发行国债以来,国债规模逐年增长,2008年上半年我国国债余额已达到5.23万亿 。同时检视我国国债法律法规,我国沿用的仍然是1992年国务院颁布的《国库券条例》。
一、我国国债的形成与发展
建国以后我国国债的形成与发展大致可以分为三个阶段:
第一阶段:50年代到1981年,政府发行了人民胜利折实公债,但是1958年我国停止了国债的发行,并与1968年偿清了全部债务。
第二个阶段:从1981年到1996年,国债发行处于探索阶段。随着经济体制改革的深入,国债市场也在进行改革,最明显的标志便是1993年国债期货交易试验。这一时期人们逐步认识到国债是筹集建设资金的重要手段之一。
第三个阶段:1996年——至今,这一阶段国债的宏观调控功能正式确立,特别是随着1997年亚洲金融危机的爆发,为应对危机,国债作为宏观调控的手段其既是作为财政政策也是作为货币政策。
在二十多年的国债发行中,我国逐渐认识到国债是弥补财政赤字的重要手段,对我国的经济建设起到资金补充的重要作用,同时国债的发行也是宏观调控的重要措施之一。然而与此不相适应是我国国债立法却严重滞后,已远不能适应当前国债市场的需要。笔者认为,尽管是以国家的名义发行和筹集的国债,但其在一定意义上也是平等主体之间的债权债务关系,也应受到市场行为法的规制。
二、我国国债立法现状
我国自1981年恢复发行国债以来,国债的发行数额年年攀升,然而立法的滞后阻碍了国债市场的发展。
首先,国债市场被人为分割三个部分:银行间国债市场、沪深证券交易所国债市场和凭证式国债买卖市场(银行柜台)。三大市场被人为地进行严格区分,以致彼此互不相通、协调。
其次,国债发行的三个市场造成国债监管的多头和无序。中国人民银行负责监管银行间债券市场,交易所债券市场由证监会来监管,而银行柜台上的国债买卖至今仍缺乏明确的监管部门。不同监管者之间的监管,很难做到信息共享和监管行为的协调一致。
再次,现行有关国债监管的法律法规的立法层次较低,至今还没有统一的规范国债发行、使用、交易、管理和偿还的法律。
最后,国债的发行主体有待法律予以确定。《中国人民银行法》第4条第一款规定,“中国人民银行依法制定和执行货币政策”,第22条第4款规定,“在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇”,1992年的《中华人民共和国国库券条例》第4条规定“每年国库券的发行数额、利率、偿还期等,经国务院确定后,由财政部予以公告。”第7条规定:“国库券的发行和还本付息事宜……由财政部门和中国人民银行组织有关部门多渠道办理。”这实际上是取消了央行国债发行的决定权,造成部门之间分工不明。
三、关于《国债法》立法的几点建议
一个统一、开放、竞争有序的国债市场需要投资者对国家经济的信心更需要有法制的保障。
首先,《国债法》的立法原则。《国债法》的立法应坚持公开、法治、民主、市场化原则。政府的主要任务之一就是为公众提供公共产品和公共服务,国债发行的数额、利率、期限、对象都应在国债发行之前予以公告。根据财政法定的原则,国债的发行也应符合未来《国债法》规定的条件。国债发行的启动机制也应遵循议会议决原则 ,广泛听取各方意见。国债发行也要遵循市场化原则。
其次,国债发行主体的立法建议。当前我国国债发行主体不清,现行的《国库券条例》和《中国人民银行法》的规定互有冲突,我国未来的国债法可借鉴欧洲央行与财政部的关系由财政部根据当年的财政预算在每年年初向社会公布一个详细的政府债券发行计划,然后由中央银行作为政府债券的发行代理负责具体操作。另外,目前国债的发行权主要集中于中央,地方政府没有国债的发行权,然而地方政府的财政资金却经常出现严重危机。未来《国债法》的制定应该允许地方政府特别是省一级政府有一定程度上的地方国债发行权。
再次,国债资金监管的立法建议。现行的国债法规立法层次较低,监督几近空白,国债资金的使用和监管也应纳入未来《国债法》的立法之中。所筹集的资金要按照法定条件、程序和预先制定的合法使用目的合理使用,同时要定期审计,发现问题,及时解决,要赋予全国人大及其常委会广泛的国债资金使用监督权。可以在全国人大的财政经济委员会下设国债监督机构,负责国债发行的审查和国债资金使用监管,并定期向财政经济委员会报告,必要时可以直接向全国人大常委会报告。
最后,国债交易制度的立法建议。我国目前的国债市场被人为分割成三个市场,彼此之间不能流通,未来的《国债法》应该统一发行市场,由此国债的利率和市场定价机制就可以由市场逐步形成,我国国债市场将步入健康运行的轨道。
四、结语
国债作为“金边债券”,不仅可以弥补财政赤字也可作为调控经济的重要手段加以运用,市场经济是法治经济,国债的发行、使用、交易、管理和偿还的各个环节都需要立法予以规范。我国国债的发行数额越来越大,国债在国民经济的建设中必将发挥越来越大的作用,制定《国债法》已是大势所趋。
注释:
刘大洪.经济法学.北京大学出版社.2007年版.第194页.
财政部:《2008年上半年国债管理报告》.
田中英.我国国债法律问题初探.武汉化工学院学报.2005(6).
刘剑文.财税法学研究述评.高等教育出版社.2004年版.第38页.