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当前,我国正处在经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化的改革开放关键时期,突发性公共危机事件由非常态变为常态、由偶发变为多发。从2008年汶川地震到今年玉树地震,从湖北石首事件、吉林通钢事件到近期全国各地多起针对儿童的袭击事件等,都对我国政府的公共危机管理能力提出了严峻挑战。
一、公共危机与危机管理
在西方国际政治中,“危机管理”(Crisis Management)这一术语产生于20世纪60年代,原意指“赢得外交胜利的艺术”①,一般以针对国家安全和国际争端的危机为主。随着时代的发展,“危机管理”一词不断被赋予新的内涵,广泛运用于政府管理、公共关系等各个领域。近年来,许多学者对“危机”一词从不同角度进行了定义,其中著名危机管理学家罗森·塔尔的定义被广为认同:“危机是对一个社会体系的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。”相对于政府的常规性决策环境而言,危机事件往往处于一种非常态的社会情境,是各种不利情况、严重威胁、不确定性因素的高度积聚。从其内涵来看,公共危机主要具有以下特征:
1. 危机发生的突然性。危机事件的突然性是指对危机于什么时间、什么地点、以什么样的方式暴发,以及暴发的程度等情况,人们大多都是始料未及、难以准确地把握。它反映了危机事件具有极大的偶然性和随机性。这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应,形成正确的判断,以争取到宝贵的时间,使损失尽可能的最小化。
2. 危机受众的广泛性。公共危机是一种对公共利益产生较大影响的事件,如危及公共安全、损害公共财产和广大民众的私有财产,甚至严重破坏正常的社会秩序、危及社会的基本价值等。公共危机本身就能够引起公众的高度关注,其解决也必须要有公权力的介入,不能够在一定群体中自行解决。
3. 危机损害的严重性。由于危机常具有“出其不意,攻其不备”的特点,不论什么性质和规模的危机,都必然不同程度地会给社会造成破坏,甚至混乱和恐慌,而且由于决策的时间以及信息有限,往往会导致决策失误,从而带来无可估量的损失。这种损失不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏,而且也体现在危机对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击,并进而渗透影响到社会生活中的各个层面。
4. 危机前景的不确定性。公共危机是一种急遽而突然变化的状态,事态和未来发展推移具有不可判定性。危机的实际规模、具体态势和影响深度是不能或者难以准确预测的。
5. 危机后果的连锁性。一个危机事件的暴发往往会导致其它危机事件的暴发,从而引起一系列的连锁反应,也称为危机事件的“多米诺骨牌效应”或“涟漪效应”。一个已经暴发的危机事件,既是“前因之果”,也是“后果之因”,它就像一粒石子投进水中引起阵阵涟漪那样,对外部会产生一系列的影响,甚至初始的小危机事件会引发更大的危机事件。
6. 危机决策的紧迫性。危机一旦暴发,其破坏性的能量就会被迅速释放,并呈快速蔓延之势,如果不能及时采取有效措施加以应对,危机事件就会在短时间内处于一种失控的状态,特别是在飞速发展的信息技术极大地缩短了时空距离之后,一点点小的失误都会在瞬间酿成轩然大祸。这就使得危机留给人们反应、决策、处理的时间极其有限。
7. 危机性质的双重性。公共危机是一把双刃剑,危险与机遇总是相伴而生的。尽管有些危机事件难以完全避免,但危险之中也蕴含着机遇,一方面,公共危机以极大的危害性威胁着公共利益的安全;另一方面,危机的发生也暗含着新的机会。危机事件就好像是一个分水岭,它有50%的可能走向更坏,也有50%的可能走向更好。每一次危机既包含着导致失败的根源,也孕育着成功的种子。
作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者,对危机事件实施应急管理是政府的一项重要职能,也是一项责任。实施有效的危机管理,规避和化解所遇到的各类危机,并充分利用危机中的机遇,以增强政府对不确定环境的适应能力,是当前环境下任何一个政府都必须承担的艰巨重任。政府在危机事件中的管理能力,是一个责任政府取信于民的关键所在,也是衡量政府综合能力的一项重要指标。
二、目前我国公共危机管理存在的主要问题
在经历了冰雪灾害、汶川地震、全球金融海啸、玉树地震等重大公共危机事件之后,我国政府在危机管理方面积累了丰富的经验,危机管理的水平和能力正在逐步提高,政府危机管理体系和制度正在逐步完善,但是客观、理性、科学地审视我国的政府危机管理,不难发现无论是理论研究还是实际操作都相对滞后,仍需进一步完善与发展。
1. 政府决策部门危机管理意识还不够强烈
当前,中国社会进入矛盾凸显期,各类深层次社会矛盾逐渐显露,有的还比较突出。我国政府在推进社会转轨进程中,对社会运行中潜藏的各种风险和危机还缺乏足够认识,缺少完善的风险评估机制,导致风险不能被及时发现和有效防治。特别是对于一些群体性突发事件,一些领导干部思想麻木,习以为常,有的甚至存在“刁民论”、“闹事论”、“抹黑论”的思想,对于一些已处于萌芽状态的问题没发现,延误了化解矛盾的有利时机。一些领导干部怕担风险,不敢处理,担心问题解决不好,所以能拖就拖,敷衍了事。有些干部由于平时忽视自己的学习和各方面能力的锻炼提高,一遇到群体性事件就显得惊惶失措,指挥不得章法,措施不得要领,甚至激化矛盾。
2. 缺乏全局性的公共危机管理法律保障体系
从整体上看,我国还缺乏一部对危机共同规律进行总结,对危机管理具有普遍指导性的《危机基本法》。尽管,我国政府危机管理的法律体系已经初具规模,在某些领域已有一些危机管理的单方面的法律,如《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》,以及政府职能中部分关于处理危机的法律、规章、应急预案,但这些毕竟只是针对特定领域重大危机的立法,而且这些法律本身具有很强的独立性, 部门管理色彩很重, 在客观上就造成了对每一年度或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑, 对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析, 导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。
3. 缺乏对NGO和其他社会力量的重视
非政府组织(Non-governmental Organization)在国际上正在不断发展壮大并逐步走向成熟,并以其创新、公平、适应性、效率、沟通等优势在公共危机处理中发挥着积极作用,承担起政府和企业并不擅长的职能②。我国传统的危机处理模式是靠政治动员,政府一直处在主导地位,并习惯于以行政为主导的行为程序,但这种方式在应对危机过程中的局限性和成本值得思考。公共危机的“公共性”决定了仅靠政府来完成危机管理是远远不够的,必须要有NGO等民间力量的参与和合作。而传统政府管理思维则忽视民间力量和社会力量的实力,限制了民间组织在公共危机中扮演角色和发挥作用,未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。
三、优化我国政府公共危机决策机制思考
世界著名的政策科学家叶海尔·德罗尔曾经说过:“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式,它对许多国家具有极大的现实重要性,对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命,有效的危机决策就越显得关键。”③为了减轻公共危机对国家发展、社会安定的不利影响,做到处变不惊、审慎应对,必须采取切实有效的措施,全方位地加强公共危机管理。
1. 加强危机决策意识,建立危机预警机制
在和平稳定时期,人们往往缺乏危机意识,一旦发生危机事件,公众通常惊慌失措。因此,我国的各级政府首先应从党和国家发展的高度认识危机管理的重大意义。
政府应当树立危机理念,认识到危机是一种客观存在的社会现象,不仅要有在危机发生之时迅速作出决策的危机决策意识,在平常的常规决策中,也要树立危机意识。必须保持敏感度,实时调整、更新危机应对战略;在日常的公共决策中,应以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能;在应急的非常规决策中应制定行之有效、有的放矢的危机管理计划,并及时总结,以修正、调整常规性决策,建立科学合理的危机治理结构;政府相关部门应重视普及日常社会教育,建立起完善的公共危机预警机制,定期组织公众进行危机教育培训和应急演练,提高民众的危机应对技能,从而增进社会整体的抗逆水平。
2. 健全和完善全局性的国家危机管理法律体系
目前我国已经颁布和制订了部分应对危机状态下的法律法规,但从整体上来看,当前最核心的问题在于我国宪法中没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权,我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。因此,通过制定全局性危机管理方面的法律,从立法的高度规定重大危机下领导权力体系、危机管理的基本原则、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、复合型危机发生之后的危机应对等,有利于维护政府的公信力、权威性和合法性。
所以,全局性的危机法律是把危机管理真正纳入法治化的轨道,从战略的角度提高政府的危机决策能力的前提。在制定新的有关危机管理的法律的同时,政府也要积极、及时地审视现有的危机管理政策、法律法规,对其效力和适用性进行评估,对于已经不适合实际局势的危机管理政策、法律法规应当及时予以修正、更新和改进,使其符合实际需要。
3. 积极动员社会力量参与公共危机管理
民众与NGO的参与,一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用,使公众了解真相,祛除恐惧,消除危机制造者希望危机伴生的流言、恐慌等副产品,起到稳定社会、恢复秩序的作用;另一方面也可以有效降低政府救治危机的成本。
由于社会力量的参与,信息通道不再堵塞,政府决策的可信度和可行性得到提高。特别是一些专业NGO的参与将给危机的处理带来更多积极的效果。相比我国NGO的严重缺位状态,美国社会的NGO在应对突发事件时的反应就相当主动和积极。“9·11”事件中从世贸中心受到攻击的第一刻起,美国社会的各种NGO不用动员,就立即自发地行动起来:各地教会号召教徒们为死难者的灵魂祈祷,各种慈善团体为死难者家属募捐,志愿者们纷纷奔向献血站。美国之所以在灾难时刻社会能够自发启动,那是因为在美国人的日常生活中有太多的NGO在发挥作用了。所以我国必须积极倡导NGO参与社会事务的管理,建立和完善NGO的管理制度,为NGO参与社会危机管理敞开道路,并积极调动各种社会力量,参与危机管理。
社会是一个不可分割的整体,一场危机可能涉及到社会中的每个人,只有全社会和衷共济、共度难关,才能战胜危机。政府要努力拓宽社会参与渠道,形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面。只有有效地组织社会力量,让社会大众积极参与到政府的救灾行为中,而不是被动地过分依赖政府,才能更快更好地战胜危机。
注释:
①Holbroad,Carsten: Supperpowers and International Conflict,St.MartinsPress,NewYork,1979年版。
②邓云辙:《NGO参与公共危机管理的功能分析》,《科协论坛》2007年6月,第48—49页。
③叶海尔·德罗尔:《逆境中的政策制定》,上海远东出版社1996年版。
责任编辑:徐建秋
一、公共危机与危机管理
在西方国际政治中,“危机管理”(Crisis Management)这一术语产生于20世纪60年代,原意指“赢得外交胜利的艺术”①,一般以针对国家安全和国际争端的危机为主。随着时代的发展,“危机管理”一词不断被赋予新的内涵,广泛运用于政府管理、公共关系等各个领域。近年来,许多学者对“危机”一词从不同角度进行了定义,其中著名危机管理学家罗森·塔尔的定义被广为认同:“危机是对一个社会体系的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。”相对于政府的常规性决策环境而言,危机事件往往处于一种非常态的社会情境,是各种不利情况、严重威胁、不确定性因素的高度积聚。从其内涵来看,公共危机主要具有以下特征:
1. 危机发生的突然性。危机事件的突然性是指对危机于什么时间、什么地点、以什么样的方式暴发,以及暴发的程度等情况,人们大多都是始料未及、难以准确地把握。它反映了危机事件具有极大的偶然性和随机性。这一特征要求政府在非常有限的时间内做出反应,形成正确的判断,以争取到宝贵的时间,使损失尽可能的最小化。
2. 危机受众的广泛性。公共危机是一种对公共利益产生较大影响的事件,如危及公共安全、损害公共财产和广大民众的私有财产,甚至严重破坏正常的社会秩序、危及社会的基本价值等。公共危机本身就能够引起公众的高度关注,其解决也必须要有公权力的介入,不能够在一定群体中自行解决。
3. 危机损害的严重性。由于危机常具有“出其不意,攻其不备”的特点,不论什么性质和规模的危机,都必然不同程度地会给社会造成破坏,甚至混乱和恐慌,而且由于决策的时间以及信息有限,往往会导致决策失误,从而带来无可估量的损失。这种损失不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏,而且也体现在危机对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击,并进而渗透影响到社会生活中的各个层面。
4. 危机前景的不确定性。公共危机是一种急遽而突然变化的状态,事态和未来发展推移具有不可判定性。危机的实际规模、具体态势和影响深度是不能或者难以准确预测的。
5. 危机后果的连锁性。一个危机事件的暴发往往会导致其它危机事件的暴发,从而引起一系列的连锁反应,也称为危机事件的“多米诺骨牌效应”或“涟漪效应”。一个已经暴发的危机事件,既是“前因之果”,也是“后果之因”,它就像一粒石子投进水中引起阵阵涟漪那样,对外部会产生一系列的影响,甚至初始的小危机事件会引发更大的危机事件。
6. 危机决策的紧迫性。危机一旦暴发,其破坏性的能量就会被迅速释放,并呈快速蔓延之势,如果不能及时采取有效措施加以应对,危机事件就会在短时间内处于一种失控的状态,特别是在飞速发展的信息技术极大地缩短了时空距离之后,一点点小的失误都会在瞬间酿成轩然大祸。这就使得危机留给人们反应、决策、处理的时间极其有限。
7. 危机性质的双重性。公共危机是一把双刃剑,危险与机遇总是相伴而生的。尽管有些危机事件难以完全避免,但危险之中也蕴含着机遇,一方面,公共危机以极大的危害性威胁着公共利益的安全;另一方面,危机的发生也暗含着新的机会。危机事件就好像是一个分水岭,它有50%的可能走向更坏,也有50%的可能走向更好。每一次危机既包含着导致失败的根源,也孕育着成功的种子。
作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者,对危机事件实施应急管理是政府的一项重要职能,也是一项责任。实施有效的危机管理,规避和化解所遇到的各类危机,并充分利用危机中的机遇,以增强政府对不确定环境的适应能力,是当前环境下任何一个政府都必须承担的艰巨重任。政府在危机事件中的管理能力,是一个责任政府取信于民的关键所在,也是衡量政府综合能力的一项重要指标。
二、目前我国公共危机管理存在的主要问题
在经历了冰雪灾害、汶川地震、全球金融海啸、玉树地震等重大公共危机事件之后,我国政府在危机管理方面积累了丰富的经验,危机管理的水平和能力正在逐步提高,政府危机管理体系和制度正在逐步完善,但是客观、理性、科学地审视我国的政府危机管理,不难发现无论是理论研究还是实际操作都相对滞后,仍需进一步完善与发展。
1. 政府决策部门危机管理意识还不够强烈
当前,中国社会进入矛盾凸显期,各类深层次社会矛盾逐渐显露,有的还比较突出。我国政府在推进社会转轨进程中,对社会运行中潜藏的各种风险和危机还缺乏足够认识,缺少完善的风险评估机制,导致风险不能被及时发现和有效防治。特别是对于一些群体性突发事件,一些领导干部思想麻木,习以为常,有的甚至存在“刁民论”、“闹事论”、“抹黑论”的思想,对于一些已处于萌芽状态的问题没发现,延误了化解矛盾的有利时机。一些领导干部怕担风险,不敢处理,担心问题解决不好,所以能拖就拖,敷衍了事。有些干部由于平时忽视自己的学习和各方面能力的锻炼提高,一遇到群体性事件就显得惊惶失措,指挥不得章法,措施不得要领,甚至激化矛盾。
2. 缺乏全局性的公共危机管理法律保障体系
从整体上看,我国还缺乏一部对危机共同规律进行总结,对危机管理具有普遍指导性的《危机基本法》。尽管,我国政府危机管理的法律体系已经初具规模,在某些领域已有一些危机管理的单方面的法律,如《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》,以及政府职能中部分关于处理危机的法律、规章、应急预案,但这些毕竟只是针对特定领域重大危机的立法,而且这些法律本身具有很强的独立性, 部门管理色彩很重, 在客观上就造成了对每一年度或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑, 对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析, 导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。
3. 缺乏对NGO和其他社会力量的重视
非政府组织(Non-governmental Organization)在国际上正在不断发展壮大并逐步走向成熟,并以其创新、公平、适应性、效率、沟通等优势在公共危机处理中发挥着积极作用,承担起政府和企业并不擅长的职能②。我国传统的危机处理模式是靠政治动员,政府一直处在主导地位,并习惯于以行政为主导的行为程序,但这种方式在应对危机过程中的局限性和成本值得思考。公共危机的“公共性”决定了仅靠政府来完成危机管理是远远不够的,必须要有NGO等民间力量的参与和合作。而传统政府管理思维则忽视民间力量和社会力量的实力,限制了民间组织在公共危机中扮演角色和发挥作用,未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。
三、优化我国政府公共危机决策机制思考
世界著名的政策科学家叶海尔·德罗尔曾经说过:“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式,它对许多国家具有极大的现实重要性,对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命,有效的危机决策就越显得关键。”③为了减轻公共危机对国家发展、社会安定的不利影响,做到处变不惊、审慎应对,必须采取切实有效的措施,全方位地加强公共危机管理。
1. 加强危机决策意识,建立危机预警机制
在和平稳定时期,人们往往缺乏危机意识,一旦发生危机事件,公众通常惊慌失措。因此,我国的各级政府首先应从党和国家发展的高度认识危机管理的重大意义。
政府应当树立危机理念,认识到危机是一种客观存在的社会现象,不仅要有在危机发生之时迅速作出决策的危机决策意识,在平常的常规决策中,也要树立危机意识。必须保持敏感度,实时调整、更新危机应对战略;在日常的公共决策中,应以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能;在应急的非常规决策中应制定行之有效、有的放矢的危机管理计划,并及时总结,以修正、调整常规性决策,建立科学合理的危机治理结构;政府相关部门应重视普及日常社会教育,建立起完善的公共危机预警机制,定期组织公众进行危机教育培训和应急演练,提高民众的危机应对技能,从而增进社会整体的抗逆水平。
2. 健全和完善全局性的国家危机管理法律体系
目前我国已经颁布和制订了部分应对危机状态下的法律法规,但从整体上来看,当前最核心的问题在于我国宪法中没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权,我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。因此,通过制定全局性危机管理方面的法律,从立法的高度规定重大危机下领导权力体系、危机管理的基本原则、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、复合型危机发生之后的危机应对等,有利于维护政府的公信力、权威性和合法性。
所以,全局性的危机法律是把危机管理真正纳入法治化的轨道,从战略的角度提高政府的危机决策能力的前提。在制定新的有关危机管理的法律的同时,政府也要积极、及时地审视现有的危机管理政策、法律法规,对其效力和适用性进行评估,对于已经不适合实际局势的危机管理政策、法律法规应当及时予以修正、更新和改进,使其符合实际需要。
3. 积极动员社会力量参与公共危机管理
民众与NGO的参与,一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用,使公众了解真相,祛除恐惧,消除危机制造者希望危机伴生的流言、恐慌等副产品,起到稳定社会、恢复秩序的作用;另一方面也可以有效降低政府救治危机的成本。
由于社会力量的参与,信息通道不再堵塞,政府决策的可信度和可行性得到提高。特别是一些专业NGO的参与将给危机的处理带来更多积极的效果。相比我国NGO的严重缺位状态,美国社会的NGO在应对突发事件时的反应就相当主动和积极。“9·11”事件中从世贸中心受到攻击的第一刻起,美国社会的各种NGO不用动员,就立即自发地行动起来:各地教会号召教徒们为死难者的灵魂祈祷,各种慈善团体为死难者家属募捐,志愿者们纷纷奔向献血站。美国之所以在灾难时刻社会能够自发启动,那是因为在美国人的日常生活中有太多的NGO在发挥作用了。所以我国必须积极倡导NGO参与社会事务的管理,建立和完善NGO的管理制度,为NGO参与社会危机管理敞开道路,并积极调动各种社会力量,参与危机管理。
社会是一个不可分割的整体,一场危机可能涉及到社会中的每个人,只有全社会和衷共济、共度难关,才能战胜危机。政府要努力拓宽社会参与渠道,形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面。只有有效地组织社会力量,让社会大众积极参与到政府的救灾行为中,而不是被动地过分依赖政府,才能更快更好地战胜危机。
注释:
①Holbroad,Carsten: Supperpowers and International Conflict,St.MartinsPress,NewYork,1979年版。
②邓云辙:《NGO参与公共危机管理的功能分析》,《科协论坛》2007年6月,第48—49页。
③叶海尔·德罗尔:《逆境中的政策制定》,上海远东出版社1996年版。
责任编辑:徐建秋