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在新型城镇化快速发展的今天，如何实现产业与城市发展的良性互动，是各个城市面临的共同挑战。在我国，产城互动之所以存在许多问题，体制机制的缺陷是重要原因。必须大力推进体制机制创新，为产城互动发展创造良好的条件。
一、体制机制的问题
（一）城市等级制促使生产要素向中心城市、城区过度集中
在现行体制下，大量的、公共的、社会的资源和资金通过行政方式集中到了高等级的城市。我国有4个直辖市、15个副省级城市，这些城市实行计划单列，享有省级的经济管理权和立法权，财税也不用与省里分成，因而拥有得天独厚的政策优势。在省级层面，省会城市享有更多的行政资源优势，中心城市的功能仍在强化与集中，而与省会城市地理距离越远的地市，发展条件越差，机会越小，越来越被边缘化。我国的分税制只是到省，省以下仍然是包干制和谈判制，由于存在严格的行政隶属关系，下级官员通常不敢与上级政府在税收分成和产业招商上讨价还价。县级城市、小城镇的税收地方留成部分大多给了省、市级政府，留给自身的极少。用地指标的分配也是如此，土地计划分配指标都是按照传统的计划经济方式向下分配的，高等级城市能截留更多的建设用地指标。另外，由于主要官员都集中居住在中心城市和城区，通常倾向于利用行政手段调动各类资源满足他们的利益需要，优质的公共服务和产业发展功能更容易集中于这些地区。
（二）政绩考核的经济导向使得城市间分工合作难以实现
长期以来，对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济增长业绩直接挂钩，而这种业绩又主要通过对投资、产值、招商到位资金及其增长速度进行简单的量化和比较，这样，必然导致各地经济增长和招商引资的竞争空前激烈。只要是产值高、利税多的产业，只要是大项目、大企业，各城市均争先恐后上马或引进，形成“千军万马争上重化工”的局面。在一个行政区的内部，往往不考虑区位优势、资源条件、环境承载力等方面的差异性，上级政府要搞什么，上下一致都要搞什么。由于资源、资本等生产要素极度短缺，城市间竞争的排他性更加强烈，就连地级市域范围内的各个县区之间，都形成了资源和资金的竞争关系。近年来，地区间的产业转移与承接也开始受制于行政分割及其政绩评价。上海、广东、浙江等发达省市都出台了优惠的政策，鼓励产业从发达城市向本省市的其他城市转移，而限制这些产业向省外的转移。这种“肥水不流外人田”的作法，使得不同地区城市间、大中小城市间的产业分工协作非常困难，不利于形成城市间优势互补、合作共赢的局面。
（三）中央和地方间财政体制不完善抑制了中小城市的发展
我国中央与地方政府事权与支出责任界定不清晰。中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放。分税制提高了中央财政在财政收入中的比重，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种。地方各级政府纷纷仿效中央的作法，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。由省到市再到县，越往基层政府，日子越难过，可用于经济建设的资金越短缺。高等级政府的资金多得分不完、用不完，而基层城市政府往往捉襟见肘、囊中羞涩，导致本地公共服务供给严重不足、质量低下。长期以来，在全国范围内，缺乏一套有效的、均等化的财政转移支付体系来平衡各地的公共服务水平，政府间纵向财力差距和横向财力差距不断拉大，造成了大中小城市间以及东中西部城市间的公共服务差距迅速扩大，城市对于产业的吸引力的差距也在迅速扩大。北上广等大城市集中了全国最优质的公共服务和所有的大企业，中小城市发展机会越来越渺茫。
（四）土地财政融资模式推动土地城镇化超前于人口城镇化
我国的土地财政加速了城镇规模扩张步伐，造成了土地资源的浪费性开发。在我国城镇化过程中，一个突出特点是，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。按国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，其合理区间在1—1.12之间。而2000—2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍，远超过国际标准。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。而根据国土资源部的测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%，即人口城镇化率与土地容量相比，大概慢了10个百分点。由于地方政府需要不断增加财政收入来支撑当地的城市建设，而财政收入的增加又依赖于土地出让收益，促使地方政府无节制地扩张城市用地规模，却没有开成相关产业的聚集，即便是城市已经建起来了，但是，缺乏足够的人气，形成“空城”或“死城”，导致土地资源的严重浪费。
（五）资源和要素价格人为压低使得产城升级缺少动力
长期以来，我国生产要素价格不合理，要素成本不能在生产中得到真实反映，对城市及其产业的粗放发展造成了负面的激励。由于城市政府严格控制建设用地使用权的转让、定价及其收入分配过程，可以在土地一级市场上独家垄断取得廉价建设用地，导致城市园区、新区、开发区大量涌现，土地资源被严重浪费；由于能源资源价格被长期压低，地方政府又提供许多价格上的优惠条件，使得企业可以不断延续原有的粗放型、消耗型的发展方式；由于地方政府的保护，企业的环境成本、社会成本、安全设备以及社会保障方面的开支都被外部化，使许多本不具备生产条件的投资进入了相关行业，造成相关行业的盲目扩张。总之，在要素价格被人为扭曲的情况下，利用价格杠杆调节要素投入方向和利用效率的市场机制被大大弱化，城市经济发展为此付出高昂的代价，产业和城市发展都固化在低端，创新的动力和压力普遍不足，形成城市间的产业同构和功能同构。
（六）民主决策机制缺失导致城市和产业发展违背规律
长期以来，我国城市政府的规划和项目决策通常只局限于政府部门内部甚至少数几个政府官员的“暗箱”操作，政府官员常以提高决策效率为名，无视甚至阻碍决策民主进程，社会公众的知情权和参与权被严重剥夺，规划与项目决策的透明化和公众参与程度不高。近年来，各地政府都在频繁修编城市规划，城市面积不断扩张，产业园区空置严重，远远超过了未来经济发展的客观需要。由于地方官员在一个地方任职的时间缩短，规划变更的频率越来越大，规划的法律性和严肃性受到挑战。在许多地方，规划跟着项目走，规划被投资商的意愿牵着鼻子走，遇到大的招商引资项目，地方领导就竭尽全力满足投资者的利益，“官商规划”痕迹明显，公共利益受到侵害。城市政府习惯于大拆大建，城市建设贪大求洋。近年来，代表城市灵魂的古旧街区和建筑大多被拆除，具有民族风格和地域特色的城市风貌正在迅速消失，代之而来的是千篇一律的高楼大厦，“千城一面”的现象日趋严重。 二、体制机制的创新
（一）加快行政体制改革，推动产城互动及其可持续发展
只有基层民众能够通过“用手投票”的方式决定官员的命运，地方政府的行为才会真正收敛到符合当地民众利益和愿望的轨道上来，才能有利于产业和城市在良性互动中实现可持续发展。
要推进地方政府官员的直接选举，建立较为完善的政治市场，使得政府官员像职业经理一样，接受市场的挑选和公众的评价，使当地居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，发挥各级人大在城市规划和项目投资中的监督与约束作用，不断提高城市产业发展和服务功能的协调性。
完善政绩考核机制。淡化GDP考核指标，强化民生指标及社会和谐发展指标考核，将地方政府官员的晋升与促进辖区内的产业发展和人口就业、居民福利和公共服务水平提高等方面紧密结合起来，并将居民对就业和公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中。
健全规划和项目决策体系。不断扩大社会公众参与城市规划和投资项目决策的力度和深度。逐步实行政府投资项目决策公示和重大规划决策听证制度，让社会公众知晓并积极参与规划和项目决策过程。试行由当地民众公决，将民众投票结果作为规划和项目取舍重要依据的制度。
（二）促进财政体制改革，实现基本公共服务均等化
要大力促进城市间公共服务的均等化，引导优质公共资源向中小城市，特别是中西部的中小城市流动，走更加均衡的城镇化发展道路。
促进财力与事权相匹配。适当“上移”部分的地方政府基本公共服务事权和支出责任，特别是要将义务教育、公共卫生等方面的事权和支出责任上收中央政府。凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给下级财政。取消欠发达地区中央专项投资的配套资金要求。
建立地方政府的稳定财源。财产税是各国城镇政府的主要税种。我国不征收地价税、不动产税、遗产税和赠与税，使财产税的收入作用受到很大的限制。未来要逐步列入征收范围，同时还要对某些特殊消费行为、超标房产、地方名产征收奢侈税，以进一步充实城镇政府收入。要根据事权与财权匹配的原则，将上述税种的收入主要留给城镇政府，以提高其筹资能力。
完善财政转移支付制度。围绕主体功能区建设，增强中央财政对禁止开发与限制开发区域政府公共服务的财力保障能力。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市转移支付力度。探索建立东部对中西部地区的横向转移支付制度，各省级财政也要加强对本省经济欠发达区域的转移支付。通过财力的均等化推进基本公共服务的均等化，从根本上提高中小城市、城镇的城市功能和产业承载力。
（三）实现要素价格的市场决定，促进产业和城市结构升级
加快推进生产要素价格的市场化进程，使之能充分反映其在市场上的稀缺程度，形成迫使产业和城市创新的倒逼机制。
建立价格市场形成机制。按照市场定价、比价合理、监管有效的原则，建立促进绿色发展的能源资源价格体系，深化电力、成品油、天然气、水价和利率市场化改革。探索农村集体用地直接入市交易制度。农村集体用地可以到城市政府的土地交易中心出让，土地收益按比例由政府和村股份公司分成，从而推动农村社区转型和城乡一体发展。
构建绿色税收体系。扩大资源税的征税范围，逐步将水、土地、草原、森林等重要自然资源纳入征税范围。开征新的环境税种。进一步强化主体税种的低碳环保功能。在增值税方面，对“三高”产品实施进项税零抵扣的惩罚性政策；在企业所得税方面，对企业节能环保行为给予税收优惠政策。适时开征碳税，建立低碳税制。
完善市场准入机制。重点强化对项目投资的节能节地节水、环保、安全等的前置管理，从源头上淘汰落后产能。严格“两高一资”行业的市场准入，控制盲目建设和产能过剩。建立市场退出机制。降低企业退出成本，简便退出程序，丰富退出渠道，为市场主体创造良好的退出环境。制定产业援助政策和完善社会保障制度。
（四）完善区划管理，拓展中小城市的发展空间和能力
随着经济的快速发展，一些城镇的经济规模及其影响力早已突破了原有行政区划和建制范围，需要不断完善区划调整，为具有发展潜力的城镇开辟更广阔的空间。
推动撤县设市。近两年，撤县设区成为区划调整的重要方式。由于撤县设区基本上由行政层级较高的地级市政府主导和决策，撤县设区增加了地级城市的发展空间，却削弱了县级城市的发展潜能。因此，未来应重启县改市，特别是远离地级以及地级以上城市、人口密度和城镇化率较高、综合实力较强的县，可考虑改为市。
推动撤镇设市。由于我国城市特有的等级制，造成中小城市、城镇处于相对不利地位。对于东部发达地区的一些镇域经济体，经法定程序批准可改为建制市，实行镇改市，从而提高这些城镇的产业支撑能力和公共服务水平，提高人口吸纳能力。
逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，进一步下放财政和土地等管理权限，改变低层次城市资源被高等级城市被截留的状况，将更多的公共资源用于支持中小城市、城镇加强基础设施和公共服务体系建设。把适宜在中小城市布局的项目或一些特殊经济社会活动向中小城市布局，为中小城市创造更多的发展机会。
（五）构建区域合作治理机制，实现城市间合作共赢发展
只有不断推进合理的城市间的竞争与合作，促进资源与要素的优化与整合，才能摆脱生产力的低水平复制循环，熨平差距、弥补劣势。
打破市场分割和垄断，构建各城市产业协调发展的良好竞争合作关系。引导各地立足自身资源禀赋，发展具有自身特色和优势的产业和产业环节。核心城市应当承担更多的责任与义务，集中发展高端现代服务业，而向外围城市转移有利于促进当地就业的一般制造业，支持外围城市发展休闲旅游业、商贸物流等专业化功能。
有效协调区域间利益关系，通过灵活的税收、金融和统计政策，对特定领域的投资做出兼顾地区利益分配的政策调节，促进城市间资源的整合与优化配置。建立利益共享的项目投资合资合作机制，对于可能产生较大收益的区域性重大投资项目，不受项目所在地的限制，可实行联合投资，按投资比例分配收益。
搭建各类合作平台。加强中央政府对城际关系的指导和协调，建立城市间紧密联系的合作网络，共同解决区域性公共问题。城市政府与企业、社会组织应设立协商论坛，针对具有多方利害关系的议题与事务展开交流与讨论。运用正式或非正式的形式，开展城市间人员交流，促进提升合作共识。
（六）创新市场化开发模式，增强产城互动发展的新活力
市场化的城市开发模式，有利于激发企业和社会的创新动力和活力，兼顾产业和城市发展的共同需要，规避土地财政及政府债务风险。
创新“城市运营商”建设模式。优秀的城市运营商不仅是基础设施的投资者，也是城市产业的组织者、市政设施的运营者和化明的推动者。运用这种模式，将土地一级开发和二级开发关联起来，使开发商通过政府的成本返还和土地二级开发来获取收益，以填补一级开发的成本，最终实现盈利。一方面解决了政府资金紧缺的问题，另一方面也提高了效率，节约了成本。
探索“产城一体化”园区建设模式。我国产业园区存在的主要问题是商业配套、公共服务设施、居住社区等城市综合功能发展严重滞后，制约了园区的可持续发展。应充分依托园区融资平台，多渠道吸引社会资金参与，统筹推进园区基础设施、生产和生活配套设施建设，增强政务、教育、医疗、商贸等服务功能，改变园区“无城”现状，实现大多数就业人口居住生活在“城”里的愿望。
推广“统筹城乡”建设模式。首先，依托城市近郊地区产业集聚优势，围绕产业发展，建设产业基地，全面提升产业实力。之后，围绕城镇化改造，采取“组合地产”方式，由产业基地投资实施村镇搬迁改造，建设现代商贸中心和配套居住区，实现园区建设和城市改造同步实施、协同推进，加速农村向城镇、农民向市民转化，实现工业化与城镇化的融合互动，协调发展。
（作者单位：国家发展改革委投资所 东北证券投资银行部）
一、体制机制的问题
（一）城市等级制促使生产要素向中心城市、城区过度集中
在现行体制下，大量的、公共的、社会的资源和资金通过行政方式集中到了高等级的城市。我国有4个直辖市、15个副省级城市，这些城市实行计划单列，享有省级的经济管理权和立法权，财税也不用与省里分成，因而拥有得天独厚的政策优势。在省级层面，省会城市享有更多的行政资源优势，中心城市的功能仍在强化与集中，而与省会城市地理距离越远的地市，发展条件越差，机会越小，越来越被边缘化。我国的分税制只是到省，省以下仍然是包干制和谈判制，由于存在严格的行政隶属关系，下级官员通常不敢与上级政府在税收分成和产业招商上讨价还价。县级城市、小城镇的税收地方留成部分大多给了省、市级政府，留给自身的极少。用地指标的分配也是如此，土地计划分配指标都是按照传统的计划经济方式向下分配的，高等级城市能截留更多的建设用地指标。另外，由于主要官员都集中居住在中心城市和城区，通常倾向于利用行政手段调动各类资源满足他们的利益需要，优质的公共服务和产业发展功能更容易集中于这些地区。
（二）政绩考核的经济导向使得城市间分工合作难以实现
长期以来，对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济增长业绩直接挂钩，而这种业绩又主要通过对投资、产值、招商到位资金及其增长速度进行简单的量化和比较，这样，必然导致各地经济增长和招商引资的竞争空前激烈。只要是产值高、利税多的产业，只要是大项目、大企业，各城市均争先恐后上马或引进，形成“千军万马争上重化工”的局面。在一个行政区的内部，往往不考虑区位优势、资源条件、环境承载力等方面的差异性，上级政府要搞什么，上下一致都要搞什么。由于资源、资本等生产要素极度短缺，城市间竞争的排他性更加强烈，就连地级市域范围内的各个县区之间，都形成了资源和资金的竞争关系。近年来，地区间的产业转移与承接也开始受制于行政分割及其政绩评价。上海、广东、浙江等发达省市都出台了优惠的政策，鼓励产业从发达城市向本省市的其他城市转移，而限制这些产业向省外的转移。这种“肥水不流外人田”的作法，使得不同地区城市间、大中小城市间的产业分工协作非常困难，不利于形成城市间优势互补、合作共赢的局面。
（三）中央和地方间财政体制不完善抑制了中小城市的发展
我国中央与地方政府事权与支出责任界定不清晰。中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放。分税制提高了中央财政在财政收入中的比重，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种。地方各级政府纷纷仿效中央的作法，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。由省到市再到县，越往基层政府，日子越难过，可用于经济建设的资金越短缺。高等级政府的资金多得分不完、用不完，而基层城市政府往往捉襟见肘、囊中羞涩，导致本地公共服务供给严重不足、质量低下。长期以来，在全国范围内，缺乏一套有效的、均等化的财政转移支付体系来平衡各地的公共服务水平，政府间纵向财力差距和横向财力差距不断拉大，造成了大中小城市间以及东中西部城市间的公共服务差距迅速扩大，城市对于产业的吸引力的差距也在迅速扩大。北上广等大城市集中了全国最优质的公共服务和所有的大企业，中小城市发展机会越来越渺茫。
（四）土地财政融资模式推动土地城镇化超前于人口城镇化
我国的土地财政加速了城镇规模扩张步伐，造成了土地资源的浪费性开发。在我国城镇化过程中，一个突出特点是，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。按国际公认标准，衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数，其合理区间在1—1.12之间。而2000—2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍，远超过国际标准。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。而根据国土资源部的测算，按照现在土地城镇化的速度，如果让人口城镇化的速度跟上来的话，2010年城镇化率应该达到59%，即人口城镇化率与土地容量相比，大概慢了10个百分点。由于地方政府需要不断增加财政收入来支撑当地的城市建设，而财政收入的增加又依赖于土地出让收益，促使地方政府无节制地扩张城市用地规模，却没有开成相关产业的聚集，即便是城市已经建起来了，但是，缺乏足够的人气，形成“空城”或“死城”，导致土地资源的严重浪费。
（五）资源和要素价格人为压低使得产城升级缺少动力
长期以来，我国生产要素价格不合理，要素成本不能在生产中得到真实反映，对城市及其产业的粗放发展造成了负面的激励。由于城市政府严格控制建设用地使用权的转让、定价及其收入分配过程，可以在土地一级市场上独家垄断取得廉价建设用地，导致城市园区、新区、开发区大量涌现，土地资源被严重浪费；由于能源资源价格被长期压低，地方政府又提供许多价格上的优惠条件，使得企业可以不断延续原有的粗放型、消耗型的发展方式；由于地方政府的保护，企业的环境成本、社会成本、安全设备以及社会保障方面的开支都被外部化，使许多本不具备生产条件的投资进入了相关行业，造成相关行业的盲目扩张。总之，在要素价格被人为扭曲的情况下，利用价格杠杆调节要素投入方向和利用效率的市场机制被大大弱化，城市经济发展为此付出高昂的代价，产业和城市发展都固化在低端，创新的动力和压力普遍不足，形成城市间的产业同构和功能同构。
（六）民主决策机制缺失导致城市和产业发展违背规律
长期以来，我国城市政府的规划和项目决策通常只局限于政府部门内部甚至少数几个政府官员的“暗箱”操作，政府官员常以提高决策效率为名，无视甚至阻碍决策民主进程，社会公众的知情权和参与权被严重剥夺，规划与项目决策的透明化和公众参与程度不高。近年来，各地政府都在频繁修编城市规划，城市面积不断扩张，产业园区空置严重，远远超过了未来经济发展的客观需要。由于地方官员在一个地方任职的时间缩短，规划变更的频率越来越大，规划的法律性和严肃性受到挑战。在许多地方，规划跟着项目走，规划被投资商的意愿牵着鼻子走，遇到大的招商引资项目，地方领导就竭尽全力满足投资者的利益，“官商规划”痕迹明显，公共利益受到侵害。城市政府习惯于大拆大建，城市建设贪大求洋。近年来，代表城市灵魂的古旧街区和建筑大多被拆除，具有民族风格和地域特色的城市风貌正在迅速消失，代之而来的是千篇一律的高楼大厦，“千城一面”的现象日趋严重。 二、体制机制的创新
（一）加快行政体制改革，推动产城互动及其可持续发展
只有基层民众能够通过“用手投票”的方式决定官员的命运，地方政府的行为才会真正收敛到符合当地民众利益和愿望的轨道上来，才能有利于产业和城市在良性互动中实现可持续发展。
要推进地方政府官员的直接选举，建立较为完善的政治市场，使得政府官员像职业经理一样，接受市场的挑选和公众的评价，使当地居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约，发挥各级人大在城市规划和项目投资中的监督与约束作用，不断提高城市产业发展和服务功能的协调性。
完善政绩考核机制。淡化GDP考核指标，强化民生指标及社会和谐发展指标考核，将地方政府官员的晋升与促进辖区内的产业发展和人口就业、居民福利和公共服务水平提高等方面紧密结合起来，并将居民对就业和公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中。
健全规划和项目决策体系。不断扩大社会公众参与城市规划和投资项目决策的力度和深度。逐步实行政府投资项目决策公示和重大规划决策听证制度，让社会公众知晓并积极参与规划和项目决策过程。试行由当地民众公决，将民众投票结果作为规划和项目取舍重要依据的制度。
（二）促进财政体制改革，实现基本公共服务均等化
要大力促进城市间公共服务的均等化，引导优质公共资源向中小城市，特别是中西部的中小城市流动，走更加均衡的城镇化发展道路。
促进财力与事权相匹配。适当“上移”部分的地方政府基本公共服务事权和支出责任，特别是要将义务教育、公共卫生等方面的事权和支出责任上收中央政府。凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给下级财政。取消欠发达地区中央专项投资的配套资金要求。
建立地方政府的稳定财源。财产税是各国城镇政府的主要税种。我国不征收地价税、不动产税、遗产税和赠与税，使财产税的收入作用受到很大的限制。未来要逐步列入征收范围，同时还要对某些特殊消费行为、超标房产、地方名产征收奢侈税，以进一步充实城镇政府收入。要根据事权与财权匹配的原则，将上述税种的收入主要留给城镇政府，以提高其筹资能力。
完善财政转移支付制度。围绕主体功能区建设，增强中央财政对禁止开发与限制开发区域政府公共服务的财力保障能力。完善资源枯竭型城市转移支付制度，加大对资源枯竭型城市转移支付力度。探索建立东部对中西部地区的横向转移支付制度，各省级财政也要加强对本省经济欠发达区域的转移支付。通过财力的均等化推进基本公共服务的均等化，从根本上提高中小城市、城镇的城市功能和产业承载力。
（三）实现要素价格的市场决定，促进产业和城市结构升级
加快推进生产要素价格的市场化进程，使之能充分反映其在市场上的稀缺程度，形成迫使产业和城市创新的倒逼机制。
建立价格市场形成机制。按照市场定价、比价合理、监管有效的原则，建立促进绿色发展的能源资源价格体系，深化电力、成品油、天然气、水价和利率市场化改革。探索农村集体用地直接入市交易制度。农村集体用地可以到城市政府的土地交易中心出让，土地收益按比例由政府和村股份公司分成，从而推动农村社区转型和城乡一体发展。
构建绿色税收体系。扩大资源税的征税范围，逐步将水、土地、草原、森林等重要自然资源纳入征税范围。开征新的环境税种。进一步强化主体税种的低碳环保功能。在增值税方面，对“三高”产品实施进项税零抵扣的惩罚性政策；在企业所得税方面，对企业节能环保行为给予税收优惠政策。适时开征碳税，建立低碳税制。
完善市场准入机制。重点强化对项目投资的节能节地节水、环保、安全等的前置管理，从源头上淘汰落后产能。严格“两高一资”行业的市场准入，控制盲目建设和产能过剩。建立市场退出机制。降低企业退出成本，简便退出程序，丰富退出渠道，为市场主体创造良好的退出环境。制定产业援助政策和完善社会保障制度。
（四）完善区划管理，拓展中小城市的发展空间和能力
随着经济的快速发展，一些城镇的经济规模及其影响力早已突破了原有行政区划和建制范围，需要不断完善区划调整，为具有发展潜力的城镇开辟更广阔的空间。
推动撤县设市。近两年，撤县设区成为区划调整的重要方式。由于撤县设区基本上由行政层级较高的地级市政府主导和决策，撤县设区增加了地级城市的发展空间，却削弱了县级城市的发展潜能。因此，未来应重启县改市，特别是远离地级以及地级以上城市、人口密度和城镇化率较高、综合实力较强的县，可考虑改为市。
推动撤镇设市。由于我国城市特有的等级制，造成中小城市、城镇处于相对不利地位。对于东部发达地区的一些镇域经济体，经法定程序批准可改为建制市，实行镇改市，从而提高这些城镇的产业支撑能力和公共服务水平，提高人口吸纳能力。
逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，进一步下放财政和土地等管理权限，改变低层次城市资源被高等级城市被截留的状况，将更多的公共资源用于支持中小城市、城镇加强基础设施和公共服务体系建设。把适宜在中小城市布局的项目或一些特殊经济社会活动向中小城市布局，为中小城市创造更多的发展机会。
（五）构建区域合作治理机制，实现城市间合作共赢发展
只有不断推进合理的城市间的竞争与合作，促进资源与要素的优化与整合，才能摆脱生产力的低水平复制循环，熨平差距、弥补劣势。
打破市场分割和垄断，构建各城市产业协调发展的良好竞争合作关系。引导各地立足自身资源禀赋，发展具有自身特色和优势的产业和产业环节。核心城市应当承担更多的责任与义务，集中发展高端现代服务业，而向外围城市转移有利于促进当地就业的一般制造业，支持外围城市发展休闲旅游业、商贸物流等专业化功能。
有效协调区域间利益关系，通过灵活的税收、金融和统计政策，对特定领域的投资做出兼顾地区利益分配的政策调节，促进城市间资源的整合与优化配置。建立利益共享的项目投资合资合作机制，对于可能产生较大收益的区域性重大投资项目，不受项目所在地的限制，可实行联合投资，按投资比例分配收益。
搭建各类合作平台。加强中央政府对城际关系的指导和协调，建立城市间紧密联系的合作网络，共同解决区域性公共问题。城市政府与企业、社会组织应设立协商论坛，针对具有多方利害关系的议题与事务展开交流与讨论。运用正式或非正式的形式，开展城市间人员交流，促进提升合作共识。
（六）创新市场化开发模式，增强产城互动发展的新活力
市场化的城市开发模式，有利于激发企业和社会的创新动力和活力，兼顾产业和城市发展的共同需要，规避土地财政及政府债务风险。
创新“城市运营商”建设模式。优秀的城市运营商不仅是基础设施的投资者，也是城市产业的组织者、市政设施的运营者和化明的推动者。运用这种模式，将土地一级开发和二级开发关联起来，使开发商通过政府的成本返还和土地二级开发来获取收益，以填补一级开发的成本，最终实现盈利。一方面解决了政府资金紧缺的问题，另一方面也提高了效率，节约了成本。
探索“产城一体化”园区建设模式。我国产业园区存在的主要问题是商业配套、公共服务设施、居住社区等城市综合功能发展严重滞后，制约了园区的可持续发展。应充分依托园区融资平台，多渠道吸引社会资金参与，统筹推进园区基础设施、生产和生活配套设施建设，增强政务、教育、医疗、商贸等服务功能，改变园区“无城”现状，实现大多数就业人口居住生活在“城”里的愿望。
推广“统筹城乡”建设模式。首先，依托城市近郊地区产业集聚优势，围绕产业发展，建设产业基地，全面提升产业实力。之后，围绕城镇化改造，采取“组合地产”方式，由产业基地投资实施村镇搬迁改造，建设现代商贸中心和配套居住区，实现园区建设和城市改造同步实施、协同推进，加速农村向城镇、农民向市民转化，实现工业化与城镇化的融合互动，协调发展。
（作者单位：国家发展改革委投资所 东北证券投资银行部）