农村集体土地所有权制度是在我国社会主义革命建设实践基础上逐步形成的一项具有中国特色的法律制度。自民主革命时期开始,我国的集体土地所有权制度的形成经过了三个阶段:第一阶段,以土地改革为主线实现“耕者有其田”,形成了土地的农民私人所有制;第二阶段,开展互助合作运动,形成土地农民私人所有制基础上的互助合作组织;第三阶段分两个过程,即初级合作社和高级合作社,初级社时期以农民自愿为原则,土地和其他资料交由集体统一经营,高级社时期土地则被强制、无偿地转为集体所有,集体土地所有权从此开始产生。此后经过人民公社化运动,至80年代实行家庭联产承包责任制之前,我国一直保持“三级所有、队为基础”的人民公社的土地集体所有权制度。十一届三中全会以后,随着我国农村改革的深入,由宪法和一系列法律对集体土地所有权制度进一步作了确认和规范,形成了目前独具中国特色的土地所有权制度。 但是,目前立法关于集体土地所有权制度的设计还存在着许多缺陷。一是主体虚位,二是权能弱化,三是客体范围不清。现实中出现的土地承包经营权效力的弱化以及耕地数量的锐减即是制度设计缺陷的表现。针对集体土地所有权制度的缺陷与弊端,自80年代以来,我国理论界提出了变革集体所有权制度的三种方案,即国有化方案,私有化方案和回避集体土地所有权制度强调完善集体土地使用权制度。依中国目前的国情,要取消集体土地所有权制度建立一种新的土地所有权制度,所要付出的制度成本远比改良这一制度大得多,所以只有渐进完善集体土地所有权制度才是必由之路。 鉴于这一制度的特殊性,笔者建议借鉴日耳曼法上的“总有”制度并将之改造成一种“新型总有”制度来进行完善。首先应完善集体土地所有权的主体制度。针对立法对集体土地所有权主体制度设计的不足,笔者建议将农民集体统一界定为村一级农民集体,健全村集体土地所有权制度的运行组织,包括权力机构和管理机构。而建立完备的成员权制度,对构建完善的集体土地所有权的主体制度,具有十分重要的意义。成员权主要包括集体组织成员的政治权利和经济权利,这两项权利构成我国公有制下集体组织成员对集体土地的基本权利。其次还应完善集体土地所有权制度的应有权能,使集体土地所有权成为一种完整的所有权。笔者认为应当从允许合理利用集体土地进行房地产开