2015年,中央授权湖南浏阳市和江西余江县等15个地区开展宅基地改革试点。然而历时3年,有的地方在较短时间内实现了改革的县域推广,有的地方却难以突破小范围试点的改革困境,不同地区的宅基地改革出现显著的效率差异。那么,究竟是什么原因导致了改革效率的差异以及如何提高改革效率?这是本文研究的核心问题。本文基于现有关于效率差异理论研究,选取改革主体的行动水平（行动能力和行动意愿）作为改革效率分析的影响因子,构建“行动—效率”关系模型,指出其中隐含的“短板”困局:在宅基地改革具体实践场域中,涉及的行动主体主要包括地方政府、基层组织（村委会和村民理事会）和农民,这些主体各自的行动水平直接影响着改革效率,当其中某个（些）主体的行动水平较低时,就会成为改革中的“短板”,从而制约改革的整体效率。要实现改革效率的提升,必须对“短板”进行治理,即提升“短板”的行动能力和行动意愿。为此,本文以湖南浏阳市和江西余江县两个县域的宅基地改革实践为个案,深入考察和比较分析两地地方政府、基层组织和农民在改革中发挥的不同程度的行动力,以此识别改革中的“短板”及其对改革效率的影响。研究发现,两地地方政府的行动力都较为积极,行动水平较高,但是两地基层组织和农民的行动力却有着显著的差异。相较而言,浏阳市基层组织和农民的行动能力和行动意愿明显低于余江县,由此可以判定浏阳市基层组织和农民是改革中的两个“短板”。“短板”的存在不利于行动主体之间的合作互动,使得浏阳市宅基地改革仍然停留在小范围试点阶段,难以实现大范围推广,改革效率整体偏低。对江西省余江县的研究发现,该县治理“短板”的关键在于组织赋权、行为激励和网络化行动的构建,即政府对基层组织和农民进行赋权,赋予两者行动权、决策权和参与权,并通过资源激励、绩效激励、声誉激励和体制吸纳激励对基层组织和农民进行有效激励,在此基础上利用村庄内化的规则和文化网络对农民进行差序动员,可以有效提升基层组织和农民的行动能力和行动意愿,克服“短板”效应,提升改革效率。最后本文对改革中的“短板”判定和效率评估问题尝试了进一步探讨。从短期来看,余江县通过赋权、激励和构建网络化行动,提升了基层组织和农民的行动水平,宅基地改革的执行效率较高。但是我们仍然需要注意“短板”对后来者的诅咒,即农民的行动水平虽然提升了,但其参与本质上是一种动员式参与,不是内生型参与,短期内改革的执行效率高,但长期来看改革执行的可持续不强,农民仍可能会成为制约改革整体效率的“短板”。此外,需要注意的是改革效率不仅包括执行效率,还应包括公平价值,即在改革中要切实维护和保障农民利益,促进社会经济发展,还要注重资源分配的公平性。只有实现改革的公平价值,农民才会真正认同并支持改革,其内生的行动意愿才会提升,才能真正克服“短板”效应,实现改革整体效率的提升。