行政不作为是政府活动过程中普遍发生却又不可避免的一种消极违法行为,它表现为行政主体负有行政法上的作为义务,在有作为可能性的情况下,未在一定的期限内或未按照一定的方式履行法定作为义务。值得注意的是,与一般行政不作为不尽相同的形式上已经作为而实质上仍应认定为行政不作为的行政行为,在实践中易被忽略或是错误认定为属于行政作为行为的范畴。如于欢案中的派出所民警出警到达了现场,对催债人员也进行了口头警告,并外出调查询问报警人信息。看似已经完全履行了处理民间纠纷的一系列动作,但更进一步分析不难发现,由于民警未及时、也未采取正确的保护措施,使于欢及其母亲再次陷入来自催债人员施加的人身安全危害,濒临崩溃的于欢最终因防卫过当不幸造成催债人员一死三伤的结果,而派出所民警敷衍了事的不作为态度与一死三伤的悲剧无不具有直接联系。可见,单纯的以某种标准如法定履行期限或身体的静动来衡量行政不作为的成立与否的做法无法囊括所有的行政不作为行为,因此,寻求更为合理的标准使对行政不作为的形式认定转变为实质认定,是形式法治过渡到实质法治的内在要求。种种行政不作为乱象反映出了行政机关及其工作人员懒政怠政作风普遍,当前有关行政不作为立法规定存在欠缺,行政不作为责任追究体制尚不健全等问题。这些问题的长期存在和得不到有效解决,使本就柔弱的行政相对人在与行政机关打交道时无能为力却又难以实现权利救济,其合法权益受到的不同程度的侵害从而产生不同的结果。因此,为深入研究行政不作为这一违法行政行为,笔者力求在对现有研究成果归纳分析的基础上,分析当前有关行政不作为的理论认定和界定争议,试图阐明和完善对行政不作为实质认定标准。通过研究其存在的多方现实困境和制度缺陷,问题产生的原因,从而提出对其有效规制的相关制度措施,实现最大程度的保护权利遭受行政不作为侵害的行政相对人甚或利害关系人。本文从研究三则典型的行政不作为导致的侵权现象出发,结合案例分析指出当前有关行政不作为这一消极违法行政行为在理论中一直存在的争议,阐明对形式作为行为进行实质认定构成行政不作为的界定依据、指出其在政府履行职责过程中的常态性、在司法实践中存在的立法和制度缺陷等等现实问题。对几类在理论中还争议不断的较为典型的行政不作为行为进行探讨和提出观点,并分析普遍存在行政不作为这一现象的成因。其次,根据上述的行政不作为行为在理论界定上的误区,结合现行法律的相关规定,指出其在法律操作中的表现即对行政不作为纠纷的规制措施上,立法层面和司法层面中存在着不可回避的缺陷,如对抽象行政不作为的相关规定过窄,行政不作为诉讼中关于举证责任分配的缺陷等。结合上述关于行政不作为几类典型行为的界定争议中本文提出的观点,对这些缺陷进行逐一分析,试以较为合理的观点进行论述。最后,完善对行政不作为这一现象的规制需要一一修正行政不作为在法律实践过程中存在的问题,使立法、司法和行政能够更为有效的分工与配合。此外,还需要建立更为多元化的行政不作为纠纷解决机制,让更多的人民群众参与监督和制约。因此本文结合问题和实际提出在法律实施和监督过程中可以行之有效的完善措施,以期减少或者遏制我国目前存在的行政不作为问题,更为全面地保护行政相对人的合法权益。