相对集中行政处罚权工作的开展迄今已有十年,综合行政执法的试点探索也已五年。尽管许多人坚信,综合行政执法是现代城市管理的重要趋势,是行政执法权重新配置的必然选择。但是,理论和实务界对它的误解和质疑也从未间断。要明确综合行政执法的发展方向,澄清误解,回应质疑,有必要深入研究其理论与实践问题,充实其理论基础,提出切实可行的对策建议。更为重要的是,在新一轮地方政府机构改革的视野下,综合行政执法是创新行政管理体制的亮点,是建设法治政府、服务型政府的重点。建构规范的综合行政执法主体,可以作为建立职能有机统一的大部门体制的有益探索,特别适合构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。笔者同样相信综合行政执法是具有生命力和发展前途的新鲜事物。但是,坚持这种观点的人们必须思考和回答:在综合行政执法改革中应该建立一个什么样的组织?这个组织在目前的行政体制中应该处于什么样的地位?它的权力如何配置,如何行使?如何处理它与其它行政部门的关系?如果权力的过于分散损害了行政效率和公共利益,那么权力的集中是否会增加行政专断和权力滥用的风险?面临中国城市化进程的加快和城市公共空间的急剧扩张,应该如何建构这一执法组织,使其保持效率和富有弹性的规模?本文即为笔者对上述问题的浅显思考和初步回答。本文从行政法学的视角出发,以严谨的规范分析为基础,同时合理吸收行政管理学的知识资源和研究成果,拓展研究视野,深化研究力度,使文章的核心观点既具备行政法学的理论基础,又符合行政管理的基本规律,从而实现理论的自洽与实践的切合。为避免一些宏观策论的大而无当,本文采取个体主义的方法论,运用资料搜集解读、规范依据梳理、比较分析等具体研究手段,对综合执法主体的构成要素逐一进行分解和辨析,并在规范分析的基础上逐一进行制度建构。笔者认为,综合行政执法的实质在于行政管理过程中决策、许可、处罚权的结构性分离与不同行政部门相近职权的功能性集中。就研究对象而言,本文研究综合行政执法的实体性内容,包括综合执法主体的规范依据、职权结构、组织结构和运作方式,而不涉及执法程序和监督机制。就研究范围而言,基于综合行政执法改革发端并主要集中于城市管理领域相对集中行政处罚权的实际,本文侧重于研究城市管理综合行政执法主体,同时对城市管理领域之外的综合行政执法进行了可行性分析和前景展望,从而保持学术讨论的开放性与前瞻性。就研究思路而言,本文从行政组织法三原则出发,根据依法组织原则讨论综合行政执法主体的合法性,根据行政分权原则讨论综合行政执法主体的职权结构,根据组织效率原则讨论综合行政执法主体的组织结构,在此基础上,通过权力的协调配合勾勒综合行政执法主体的运行机制。本文主要研究综合行政执法主体的要素分解和制度建构,目的在于通过现实可行的制度建构实现综合行政执法主体的规范和效能。全文分为导论、本论和结论三大部分。导论部分主要介绍论文的选题目的和意义、研究现状、研究方法和研究框架。为避免宏观策论可能存在的大而无当,本文的本论部分采取了“要素的逐一分解—相应的制度建构”的结构。这与许多已有的研究成果所采取的“描述现状—发现问题—分析成因—提出对策”的结构有所不同。本论第一章是综合行政执法主体概说,本章界定了相关概念,运用行政法的基本理论讨论了建构规范的综合行政执法主体的学理基础,在政府机构改革与建立大部门体制的背景下阐明了建构规范的综合行政执法主体的现实必要,回顾了综合行政执法主体的发展历程,探析了综合行政执法主体的理论前景。第二章是综合行政执法主体的规范依据,本章首先对综合行政执法主体的规范依据进行了逐一梳理,接着对综合行政执法主体的合法性争论进行了综述和评析,归纳了质疑者的理论逻辑和支持者对此的回应,并从行政改革与立法的关系和实质法治理念出发,对综合行政执法主体的合法性进行了辩护,在此基础上,提出了综合行政执法主体的立法建议。第三章是综合行政执法主体的职权结构,本章首先明确了综合行政执法主体的职能定位,提出了权力配置的目标和所应遵循的原则,接着对综合行政执法主体的权力结构进行了结构性和功能性配置的分析,然后探讨综合行政执法领域逐渐扩展的趋势,对城市管理领域之外的综合行政执法进行了可行性分析和前景展望,进一步研究了综合行政执法主体的发展方向。第四章是综合行政执法主体的组织结构,本章首先指出了目前综合行政执法主体组织结构的不足,接着提出了规范的综合行政执法组织的建构目标,归纳了建构思路,最后就综合行政执法主体的名称、人员编制、纵向领导体制、内部机构设置等方面提出了个人的具体设想。第五章是综合行政执法主体的运行机制,本章研究了行政管理体制中权力的协调配合和公共管理领域多元主体的沟通互动,对综合行政执法主体的总体运行框架进行了勾勒和描绘。结论部分归纳了文章的基本观点,指出了笔者力图实现理论创新之处,反思了此项研究的局限性和不足之处,并点出了本文未尽的问题。