政府或有负债是财政风险的核心内容之一。随着中国社会主义市场经济体制的确立,各级政府尤其是地方政府在大力发展社会主义市场经济的过程中,需要大量的经济建设资金。由于《预算法》明确规定地方政府不准发行公债,这使得地方政府的融资渠道非常狭窄。在财力有限的情况下,地方政府不得不千方百计从不同渠道筹集资金。如通过组建政府性公司进行融资、利用政府担保为企业贷款、向国际金融机构争取贷款、向中央争取国债转贷、利用地方政府信用融资等。所以中国现行的财政预算体系只是反映了政府活动的一部分内容,不能涵盖政府的全部财政活动,尤其对游离于预算体系以外的政府或有负债缺乏有效的确认、量化、报告和披露制度,使得这一部分债务不断累积、缺乏管理,具有相当大的隐蔽性和潜伏性,并正沿着下面的路径转化:政府或有负债→政府直接负债。这就造成了政府或有负债的总量难以把握和财政风险难以预计,从而对政府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁。作为最严重的社会风险之一,财政风险如果得不到及时控制和化解,意味着整个社会再无其他力量可以阻挡,其后果最为严重。因此,防范和化解财政风险必须认真研究政府或有负债。研究政府或有负债的目的,就是通过分析政府或有负债形成的原因及可能产生的正、负两方面影响,使各级政府对此有一个比较清醒的认识,并有针对性地做出相应的制度安排,加强管理,依法理财,在发挥政府负债积极作用的同时,尽可能消除非正常或有负债产生的根源,降低财政风险。 本文首先从界定政府或有负债和财政风险入手,搞清楚政府或有负债究竟包括那些内容,政府或有负债和财政风险的关系。在此基础上分析中国政府负债总量及政府或有负债形成原因。本文在进一步分析典型国家应对财政风险和或有负债的措施之后,提出中国政府应对或有负债、化解财政风险的思路。