在剛刚闭幕的十届全国人大三次会议上，国务院总理温家宝在作政府工作报告时强调，要正确处理人民内部矛盾，及时合理解决群众反映的问题，坚决依法纠正各种损害群众利益的行为，认真实施《信访条例》，加强改进信访工作，建立健全社会矛盾纠纷的调处机制，完善社会稳定的预警体系和应急处理机制，积极预防和妥善处置群体性事件。
　　为此，记者走访了在京的上访者和相关问题的专家学者，他们说，温总理的报告给信访工作的改革指明了方向，也为加强信访工作提供了理论基础。
　　曾经上书朱总理、疾呼“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的李昌平，在接受《国际先驱导报》采访时说：“农民上访的增多，是对‘依法治国’的一个讽刺。”
　　中国农民问题实证研究学者于建嵘套用毛泽东论长征的话给出了自己的“上访论”：“上访是宣传队，农民在上访途中获悉对他们有用的中央政策和文件，并转而把这些文件变成与地方政府抗争的武器；上访是加速器，农民因为上访屡遭挫折，进而意识到必须提出更高的政治要求；上访是大学校，农民在上访中看尽各级政府官员的脸色，认识到自己在现实生活中的政治地位；上访是联络站，上访代表们在上访中实现跨村、跨乡、跨县的横向联合；上访是催生婆，农民在上访中得出上访是死胡同的结论，从而转向组织集体抗争；上访还是农民领袖的摇篮，很多农民起初上访是为个人，在上访过程中意识到还要发动和组织群众。”
　　东庄，北京南店边上的一个不起眼的小村庄，不，现在已经是都市了。2005年2月21日，农历正月十三，北京下起了一场大雪，天刚蒙蒙亮，冬日的寒风正起劲地刮着，雪花打在人的脸上如刀割般疼痛，来自山西省太原市的林援朝没有顾忌这些，早早地从床上爬了起来，快步地走出了村庄，他今天的目的地是位于永定门西街甲一号的国务院、全国人大信访办公室。
　　生于1943年的林援朝，本名叫林顺。1950年10月25日，他7岁，他的父亲赴朝参加了伟大的抗美援朝战争，母亲为了纪念这个伟大的时代，给他改名叫援朝。今年63岁的他，从县供销社退休，因为供销社不能全员为在职人员缴纳社会统筹，县劳动局就拒绝为供销社的退休工人发放退休金。
　　为了讨要退休金，林援朝和一帮退休工人到县政府上访过，也到山西省政府上访过，但是，他们的退休金问题都没有解决。县劳动局的负责人说，由于县供销社没有全员缴纳在职人员的社会统筹，所以，县劳动局就不发放他们的退休金。
　　“这是土政策，也是没有办法的办法。现在，所有的企业都希望劳动局发放退休人员的退休金，但又不按时缴纳在职人员的社会统筹！”这位负责人摇着头说，“这活没法干！”
　　林援朝背着一只破旧的编织袋，一边急急忙忙地走着，一边注意着脚下的垃圾，捡拾着废旧的塑料瓶和废纸，一边还接受着记者的采访：“我们边走边说吧，不敢耽搁了。为了排队，春节也没有回家，这一次排不上号，又得等上一个月。”
　　按照国家信访局的规定，对信访人员的接访是按号进行的。如果不能排上一个“靠前的号”，或许一天的等待都要白费了。所以，拿到了“号”的上访者心里并不轻松，他们心里都要揣测自己的“号”是不是挂上当天可以接谈的“名次”。而在最高人民法院人民来访接待室，“来访人登记表每月只登记一次，当月重复登记无效。”这意味着一旦当月没有被叫到号，得等到下个月。
　　“当然啦，能拿到第一号最好了。一则是上级领导一定会对这第一号重视，二则，拿到了第一号就不需要再等下去了！”林援朝对上访“排号”充满了希望。
　　“你为什么没有到法院去起诉劳动局，让他们支付退休金？”
　　“去了！法院说了，起诉了也没有用，全县有好多退休工人都拿不到退休金。”林援朝一边说着一边把脚下的一只塑质饮料瓶装进编织袋中。
　　“你认为来北京上访就能解决问题吗？”我的提问并不让他感到意外，他站住了脚步，望着雪花飞舞的苍茫的天，说：“即使解决不了，我也要让党中央知道下面的实情，我们退休工人并不都像一些报纸说的那样衣食无忧，而是拿不到工资。”
　　和林援朝一样，2005年春节，难以计数的上访者并没有离开京城，而是满怀期望地等待着春节过后的“第一号”，希望这“第一号”为自己的故事划上一个圆满的结局。
　　
　　“清官意识”让信访承受之重
　　
　　由于信访部门的权利限制，这种法制社会以外的体制并不能起到真正解决社会矛盾的作用，反而，使人们更加相信权力的作用，也刺激了中国传统文化中“清官断案”意识的滋生。这使信访制度的改革提上了重要的议事日程。
　　受中国千百年来的传统习惯影响，中国的老百姓习惯相信“清官”，而不相信法制体制的完善，他们宁愿游离于法制体制之外“进京告御状”，也不愿把遇到的伤害放进法律的程序中去解决。一些人，特别是那些几代人都生存在农村的农民或文化素质不高的城市居民，他们往往把戏文中的“公堂”搬进了现实的生活中，总希望有一个“青天大老爷”把“惊堂木”一拍就解决他们心中的疑惑。
　　这种情况在改革开放初期曾得到过相当的改善。文学作品是反映一个时代的生活的缩影，我们可以看到电影《秋菊打官司》中的秋菊曾是先上访，后走进了司法解决的道路。但是，由于现代社会进程中出现的一些问题，司法腐败的问题曾经对社会的弱势群体造成了严重的心理伤害，加之新闻媒体的炒作，人们再一次把目光投向了“领导批示”或“清官私访”上。
　　作为国家的现行体制，从1949年建国以来，出于对社情民意上通下达的需要，在全国范围内建立起一套信访体系，从制度上保证了老百姓的这种申诉权利。
　　近些年来，由于受传统文化和社会因素的影响，人们向上反映问题、要求解决问题的欲望越来越强烈，当地方基层政府不能把这些“问题”在“基层解决”时，他们便把渴望的目光聚集到首都北京，造成直接到北京向中央政府部门上访的群众数量不断增加。据权威资料表明，2004年国家信访局和各部委接访的案件超过了1300万件。从1993年群众来信来访总量开始回升以来，信访数量上升现象已持续12个年头。“当前来京群众信访反映的问题中，80%以上是有道理的，还有80%以上是通过各级党委、政府的努力是可以在基层得到解决的”。国家信访局局长周占顺认为，“地方政府没有提供应有的帮助是导致来京上访人数增多的重要原因” 。
　　这种信访工作中存在的问题已经引起中国领导层的高度重视。从2003年以来，中央高层领导多次做出指示，要求不同地方和部门之间加强配合与协作，逐步形成一种“统筹兼顾、标本兼治”的大信访格局。据新华通讯社的最新报道表明，2004年，“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”已经建立。该联席会议包括中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位。根据目前群众来访反映突出的问题，联席会议成立了“农村征地”、“企业体制改革”、“城镇拆迁”等5个专项工作小组，每个小组设有具体负责人，并每月定期举行会议。
　　在现行的信访体制下，信访机构通常只负责登记和转发有关的信访案件，缺乏充分的授权去要求有关部门落实解决，导致了大量重点和难点的信访问题长期难以解决。中央政府为此出台了很多相关文件，对信访案件的接待和处理做出了明确的责任规定，包括将信访工作纳入官员的政绩考核以及惩罚那些在处理信访案件中渎职和失职的官员。在“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”以后，河北、河南、山西、山东等“信访重点省（市）”被要求派信访工作小组常驻北京，一些省市政府还通过努力，把“信访驻京办事处”以给编制、给经费、给权力的方式作为一种长效机制固定下来，其使命就是尽力就地解决外地来京上访者的问题，负责对来自各地区的信访人员进行分类登记并落实到责任人和责任部门，努力劝说上访者早日回乡，逐步减少那些常常聚集在国家机关门口申冤的上访人数。
　　


　　在京的上访者并不知道，在他们为了维护自己的权益等待春节后的“第一号”时，中国政府的信访工作者，特别是那些“信访驻京办事处”的工作人员春节过得也并不轻松。在位于永定门附近的一家宾馆里，记者见到了某省“信访局驻京办事处”负责官员邓先生。
　　这位信访官员介绍，春节来临前，省里来了指示，要求驻京办的同志坚守工作岗位，不能松懈大意，“特别要做好滞留在京上访人员的劝返工作，对不能劝返的，要保证他们能过上一个温暖的春节！”
　　为了把这个精神贯彻到实处，驻京办事处的同志从进入农历腊月初十开始就忙碌开了：积极和在京上访人员联系，听取他们的苦衷，协调地方各职能部门，就上访的问题进行重点处理，以“地方政府相当委屈”的条件来换取在京上访者的信任。“目的就是为了做好在京上访者的劝返工作！”这负责人说，“但是，按老百姓通俗的说法，上访者的问题大多是一些陈年旧账，解决起来非常的棘手，即使是这样也不能保证让他们全部回返。我们除对上访人员集聚地进行重点的走访外，在春节期间还在天安门、中南海等重点地区派出专人巡访，防止意外事故发生。”
　　“春节期间有没有发现在京滞留上访人员呢？有没有发生相关的事故呢？他们的生活状况又是怎样的？”
　　“有，腊月三十那天，我们的工作人员在东庄巡访时，见到了一个，好说歹说才把他请到了我们办事处。现在，还在办事处住着，已经通知当地政府把他领回去解决，他也答应了。”
　　“他为什么滞留在京上访呢？”
　　面对记者的询问，这位信访官员苦笑地摇了摇头，说：“这个案子说起来既可气又可笑，还会让人感到无奈。”
　　在“信访驻京办事处”租住的宾馆里，记者见到了这位滞留在京的上访者，他告诉记者说，他的名字叫王柯（化名），71岁。
　　据“信访驻京办事处”的负责人介绍，1964年5月，王柯所在的村里正大面积地发生鸡瘟。这天，县里的“四清运动”工作小组来到村里帮助搞“四清”，工作组还没有进村，就发现路旁有一只鸡躺在那儿，鸡头耷拉着，浑身哆索，一看就知道是只患了瘟病的鸡子。
　　“为什么不埋了它？”按照在学校时老师教的防止鸡瘟的方法，應该把病瘟鸡深埋，防止出现交叉感染。工作组的小杨走上前去，一脚把这只病瘟鸡踢开，说：“这得赶快通知村民把这些患病的鸡都埋了！”
　　当时的王柯26岁，刚结婚，还是村里的贫协代表。小杨用脚踢病鸡的时候，他恰巧看到了这一幕，就生气地问小杨：“你咋能踢俺家的鸡子呢？我家可是贫下中农，又不是地主、富农，你心里咋没有一点阶级感情呢？”
　　小杨振振有词地说：“早晚也是个死！踢它一脚也是为了让它早日结束痛苦。”
　　王柯的脸上现出了怒色。工作组组长刘老师一看要吵架，就打哈哈说：“王同志，别生气，他是个小孩子家，不懂事。要是鸡死了，我赔你一只好不好？”
　　看刘老师说到这儿，王柯一声不吭地下地了。
　　这只病瘟鸡和其他的病瘟鸡一样，很快就死了！所不同的是，它是在小杨踢了它一脚后一顿饭的工夫死的，这下王柯抓住了理，找到刘老师要求赔他鸡子。“四清”工作组得知此事后要小杨个人赔偿，小杨说本来就是病鸡，就是不踢它也要死的，坚决不同意赔偿。
　　不久，这事闹到县里，县“四清”工作组认为王柯是破坏“四清”运动，就把他抓起来，关了一个月。
　　从此，王柯走上了上访的道路。
　　40年的上访，王柯的要求也从当初的“赔一只鸡”到文革结束后的要求“平反昭雪”，现在已经变成了要求“经济赔偿”。在这期间，因为上访，他的妻子和他离了婚，一个人孤独地走过了四十多年的岁月，但他从没有为上访后悔过，他已经把上访当成了他生活中的必需。由于经常上访他已经脱离了村里人的正常生活，成了平凡世界以外的另一个平凡的人。当他从外面上访回到村里的时候，他发现大家都会用一种怪异的眼光看着他，背地里说他不务正业，白白荒废了好年华。
　　于是，他就离开了村子，再也没有回去过。在上访的路上，他经历了很多的苦难，要睡觉了，随意找个可以遮风挡雨的地方，就地展开一张塑料布，把他那只破铺盖卷一展就成了“宾馆”；饿了，就讨饭，吃饱肚子后，还是上访。长年累月地奔波在县政府、地区行政公署、省政府和国务院各个信访部门之间，要求平反昭雪，要求经济赔偿。
　　说起王柯上访的问题，那位信访驻京办事处的负责人说：“王柯在信访工作人员眼中就是有名的缠访户，说他没有理吧，好像还有点理；说他有理吧，他每一条要求都可以说是胡搅蛮缠。但是，在这个事上，我们的工作人员也应该接受教训，一是为什么要踢那一脚，用一种更和谐的方法处理病鸡不行吗？二是当初工作组既然同意要赔他鸡，为什么没有赔他？以至于造成他四十多年的上访！”
　　在接受记者采访时，河南省“信访驻京办事处”的一位负责人忧心忡忡地说，中国政府建立信访制度的本意是使社情民意上通下达，其职能相当于一个秘书系统。但是，由于观念的错位，使群众认为信访制度对他们的救济高于其他行政救济，甚至于高于国家司法救济，是他们求得正义的最后一根救命稻草。
　　同时，不可否认的是，中国的信访渠道也确实起到了对群众的正义救济作用。这种具有中国特色的人权救济方式，从她建立之日起，为社会主义新中国的发展起了举足轻重的作用，一是1951年至1979年的大众动员型信访时期。这个时期的信访工作受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。解放初期的社会稳定在一定意义上来说，信访的功劳不可埋没；特别是“文革”中几次少有的“正确”决议，大部分是通过信访渠道了解到了下面存在的真实问题后，党中央对政策及时进行了调整和修整；二是1979年至1982年的拨乱反正型信访时期。也就是从这个时期开始，中国的信访体系开始从国家政治生活中的边缘走到了中心，在解决历史遗留问题，平反冤假错案上，起到了不可替代的作用。同时，信访的规模和工作量也开始增加，群众的“清官务政”的意识也从这个时候开始培养起来，并茁壮成长，为以后的信访工作埋下了伏笔；从1982年以后，信访工作已经由过去的秘书型信访变成了一个多功能的安定团结型信访，变成了一个化解纠纷、实现正义救济的体系。
　　
　　信访制度已经发生了错位
　　
　　可以这样说，从1982年以后，信访所接待的来访大部分是反映合法权益受到侵害的问题，这种问题在法制社会应该由法律机构来解决，但是，由于依靠“清官”为民做主的社会传统思想主导着上访者的思维，他们仍然不会舍弃信访这种政治渠道寻求正义救济。
　　在这种情况下，信访部门的工作显得极其尴尬，一方面是信访机构承受了太大的社会责任，导致了信访部门和信访群众的诉求错位；另一个方面是国家的司法体制的权威遭到怀疑。
　　中国社科院农村问题研究所通过对进京上访的农民调查表明，现在的信访工作对象的诉求已经发生了变化，已经由过去的个性问题变成了集体性的诉求，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案请求，而是关系到农村工作的各个方面。但是，面对各种复杂的信访诉求，仅靠一个秘书性质的信访体系是很难解决这些问题的：调查发现，由于人们把信访当成了最后一条救济渠道，往往把司法救济也忽视了。据了解，在上访者来到信访部门上访之前，他们所反映的问题已经到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9%；上访者认为法院不依法办事判决败诉的占54.9%。上访的目的也变得多种多样，其中90.5%是为了“告诉党中央下面的情况”，88.5%是为了“让他们（地方政府）按党中央的政策办事”。
　　向上级政府报警、求助和向下级政府施加压力成了群众进京上访的主要目的。
　　


　　2004年9月，古玉力已经来到北京的一家报社任职，他的老家，陈县政府因为举全县之力办文化节受到了新闻界的质疑，北京的一家大报刊出了两个版的文章进行了评论。为了摆平这家报纸，县里的主要领导来到京城找古玉力拉关系“说事”，于是说起自己上访十年也没有讨得说法的事，县里的领导又一次叫起了“穷”。古玉力显得有点生气地说：“你们办个文化节可以花费三个亿，我们老百姓的几个钱就不能赔了？”
　　这个领导一听这话，觉得颇有道理，但却说：“你们上访的事，我们这一届领导也知道，但那是上几届班子遗留下来的问题，你说我们有责任还吗？如果是你自己的事，我们这一届班子可以加倍还你，问题是四百户呀！赔一户，就要赔四百户，算下来要上千万元呢！”
　　在接受我的采访时，古玉力说：“说实话，通过这十年上访，我已经对他们失望了！我想，我的那四百家邻居，现在的心情一定和我一样的失望。”
　　他的脸上是无奈！
　　
　　关于上访的高端观点
　　
　　中纪委副书记张惠新：一些群众越级集体上访迟迟得不到解决的背后，往往存在着腐败问题，具有一定的规律性。这些腐败包括：党员干部以权谋私、侵害群众利益、领导干部失职失察等。
　　全国人大常委会办公厅信访局原局长李铁流：任何一个部门，任何一个官员，只要履行了自己的职责，就不会出现群众上访的问题。我当信访局长的时候就对工作人员说，不要把上访者送回去，回去还会来，我们抓住一件就办一件。但是，现在一年十几万起上访案件，每天都是排着队上访，信访部门就那么几个人，如何解决呢？
　　北京大学公法研究中心主任姜明安：在老百姓权利意识逐渐觉醒的大背景下，如果司法救济的渠道不畅，矛盾的社会化就势不可挡，这是现在上访问题比过去大量增加的一个重要社会根源。
　　北京大学法学院教授陈瑞华：中国的司法救济体系目前非常薄弱、滞后，使得司法机关不仅不能吸纳、解决矛盾，甚至把大量地方性的、部门性的，并且大多数都是很小的争端推向社会，推向党政部门，推出本地，导致大量的群众到省城、北京上访。
　　国家信访局研究室主任张彭发：现行信访制度的确存在很大问题，信访部门权力有限就是其中之一。显然应该强化信访工作职能，加强现行信访部门的权力。
　　中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘：对于一项实行了长达50年的制度，要不要改，如何改都是一个复杂而富有挑战性的问题，但既然信访制度存在着重大的制度性缺陷，那就必须彻底改革。
　　中国政法大学副教授应星：从严格的法治角度讲，这种将权利救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上、扬人治抑法治的上访制度，是法治的“敌人”；但对于偏重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某些在当地投告无门的上访者来说是一个可能的出路，对于被司法不公困扰的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。因此，信访又是法治的“朋友”。在时机成熟的时候，可以借鉴瑞典首创、多个国家和地区（包括香港）的通行做法，建立申诉专员制度，将信访救济正式納入法制轨道；在诉讼救济和复议救济遭遇种种困难时尤其是关系网的阻隔时，转到信访渠道处理。
　　四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全：信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法，改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。
　　中国科学院国情中心研究员康晓光：如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但是，如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。因此，信访部门要有更多的如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，行政问责制必须与信访结合起来才可发挥信访部门的真实作用。
　　
　　策划人语
　　我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门槛的系统。“当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。”