论文部分内容阅读
一
政府、新闻传媒和公众三者的关系一直是新闻界和学术界讨论的热点话题。在重大的公共性事件中,三者之间的关系更为引人注目。政府是社会管理机构;新闻传媒从事专门性的新闻传播工作;公众是相对于政府而言的社会群体,在新闻传媒面前则是受众。三者围绕信息的公开传播形成特定关系。“此种特定关系是指:在某些时候,政府决定是否发布、何时发布和发布何种重要信息,为媒体提供重要的政务信息和公共信息,对媒体进行相应管理;新闻传媒从政府那里获取信息,在公众中进行传播,如实报道事实和据实发表评论,对政府及官员进行舆论监督;公众通过媒体接受政务信息和公共信息,通过媒体参政议政,实施舆论监督。”①
政府作为社会管理机构,公众和新闻传媒都是其管理对象,从这个角度说,三者地位并不是完全平等的。然而从现代社会中政府形成的原因来说,政府是由每个公民自愿让渡部分个人权利而缔结成的,因此政府从本质上来说,是为公众服务的。在为公众服务、对公众进行管理的过程中,政府与公众之间信息的沟通与交流是政府官员执政的基础之一。政府自身有向公众传达政务信息和公共信息的需求,而公众也有了解相关公共信息的权利,知情权是宪法赋予公民的最基本的权利之一。但是政府和公众两者的信息并不是对称的,所以政府和公众需要新闻传媒作为中介进行信息的流通。政府掌握着丰富的信息资源,在通过媒体进行发布时,会对信息进行一定的选择,而选择的前提是必须满足公众的知情权。只有满足了公众的知情权,才能够保证公众对政府工作的监督。两者之间,只有保持信息流动的顺畅,才能保证社会的稳定与和谐。
“政府与新闻学的关系大致包括两个层次:政府对新闻传媒的调控和政府作为报道客体在新闻传媒中的呈现。”②政府对新闻传媒的调控,一方面表现在政府对新闻传媒进行体制上的规划与管理;另一方面表现为政府通过媒体形成正确的舆论导向。新闻传媒作为党和政府的舆论工具,“肩负着在党和政府的领导下,代表公理正义和人民利益,以形成舆论和利用舆论力量的方式,监督权力拥有者和权力部门、干预和监测社会生活的重任。”③
新闻传媒是党和政府的喉舌,同时也是人民的喉舌。“作为社会的中介,在其社会能量输出的底端和后端,是各种社会力量博弈以及围绕新闻传媒博弈的宏大背景。围绕着新闻传媒表演的是各种个体和组织的运用行为和取向。在现实的语境中,新闻传媒被创造出来,在一定程度上就是政府和公众运用的结果。”④新闻传媒要同时承担来自政府和公民的双重期待,这是由其自身的传播属性所决定的。媒体在接受政府调控的同时,也会将政府作为报道对象呈现在公众视野中,既包括政府发布的信息,也包括政府自身的行政表现。这就对政府的工作提出了更高的要求,也对以往政府面对媒体进行传播时原有的观念和做法提出了挑战。“政府是新闻传媒的最大新闻源之一,利用新闻源本身就是一种看不见的宣传。”⑤当政府本身成为新闻传媒的报道对象时,政府对新闻传媒说什么不是最重要的,政府做了什么才是最重要的。
在我国,政府、新闻传媒和公众在根本利益上是一致的,但是在具体的实际操作中,三者之间也会出现矛盾。在我国的国情条件下,处理政府、新闻传媒、公众三者关系的关键在于政府。“政府在关注社会上最大多数人的利益方面做得好,政府与媒体的关系也相对比较容易协调,相反,就难以协调。”⑥在实际情境中,政府处于相对强势的地位,政府在处理三者关系时必须以公民权利和利益作为首要考虑对象,本着对公民负责的原则及时向新闻传媒发布重要信息;新闻传媒必须发挥自身的沟通作用,及时传达相关信息,引导舆论,安定民心;公众则通过新闻传媒对政府的相关信息的发布和政府的工作进行监督,为政府更好地行政提供意见和建议。三者相互制衡,不能依赖于其中的任何一方来实现和谐。社会和谐有赖于三方的配合与协作。
二
政府、新闻传媒、公众三者之间的关系主要围绕信息的公开传播展开,在平时,三者关系已经呈现出一定的复杂性与矛盾性。在突发的抑或非突发的重大公共事件中,三者的关系问题则更为突出。因为重大公共事件通常会导致信息的剧增、不确定因素增加,并形成政府、新闻传媒、公众三者所掌握的信息严重不对称的局面。三者关系在此类事件中往往更加难以处理,以下将结合新近发生且尚在继续蔓延的甲型H1N1事件分析三者的关系在具体实践中的表现。
甲型H1N1流感属于重大公共卫生事件。它的最初爆发并不是政府可以预测和预防的,此类非人为的灾害对政府各方面的能力都提出了极大的挑战。“政府的公共管理身份和性质决定了政府是社会公共利益的代表,当公共利益受到损害和威胁的时候,应当坚决维护社会公共利益”。⑦政府能否在第一时间掌握并发布关键信息,成为政府能否掌握舆论主导权的关键。
传染性疾病的蔓延是一个逐步发展的过程。在墨西哥确认出现当时所称的“猪流感”以后,中国新闻媒体就对此进行了及时报道,并时刻关注此种流感病毒在全球范围内的传播情况。据《南方周末》报道,四川出现中国内地第一个甲型H1N1流感疑似病例后,为“避免恐慌猜忌情绪蔓延”,5月11日凌晨,成都市政府着手准备新闻发布会,凌晨3点正式召开。“这种速度在以往是没有过的”。⑧时效性是新闻的基本属性之一,而政府能够在第一时间对突发事件进行新闻发布,为新闻媒体报道该事件提供了来自政府的权威信息以及政府的态度和观点,这是政府负责任的重要表现。此举有利于在事件中掌握主动权,有利于引导社会舆论,预防了民间小道消息的流传与扩散,避免引起公众不必要的恐慌,当然也间接地塑造了一个高效、负责的政府形象。
从公众的角度来看,每当灾难性事件发生时,公众总是希望第一时间就能了解有关灾情造成的破坏程度、伤亡人数和影响范围等情况。特别当这种灾难是一种传染性疾病的时候,公众对于相关信息就更为关注。自中国确诊第一例甲型H1N1流感患者以来,公众都可以第一时间在报纸重要版面或电视的关键时段中了解到我国以及世界各国的疫情扩散情况。像新浪等主要门户网站都设有甲型H1N1流感的专栏,网民可以很方便地从相关网页看到我国每天甲型H1N1的最新情况。各类新闻传媒对疫情的报道来自政府对相关信息的及时公布,而同时政府在甲型H1N1中的表现也被纳入新闻传媒的视野。《新京报》的报道《从非典到甲型流感 中国走了多远》就对政府在疫情初期的包括信息公开在内的一系列表现给予了肯定的评价,发挥了舆论监督的作用。
政府提供的信息一般来说是具有权威性的,其可信度是有保证的,这是由政府本身的性质决定的。从新闻传媒的角度来说,政府的消息是其信源的一部分,在这种重大的公共卫生事件中,往往是最重要的信源。但是,在现代新闻事业发展比较成熟的美国,政府发布的消息也只是新闻信息来源的一部分,代表官方的观点,并不能完全主导该事件的舆论导向。新闻所讲究的“平衡性”原则倾向于同时提供来自立场、利益不同的两方的意见,避免主观价值偏向的影响,由公众自身对该事件做出价值判断。美国杜克大学教授David·Paletz曾做过题为“《纽约时报》里的中国形象”的专题研究。他指出,“《纽约时报》驻华记者经常从新闻社获得官方消息,但却选择自己的表述方式,改变了报道原有的语境,使原来的正面报道在美国读者眼里成了负面报道”。⑨这当然是个比较极端的例子,但是也提醒从事政府新闻学研究的学者,在一个现代化不断发展的社会中,尽管“政府是新闻传媒的最大新闻源之一,利用新闻源本身就是一种看不见的宣传”,但政府提供的消息源只是新闻传播的众多信息源的一部分。伴随政府强势地位而来的希望以此掌控或引导舆论的预设必然在体制不断完善,且理念、實践更为成熟的媒体环境中遭遇新的挑战。
信息真实、完整的公开,是政府在突发危机事件中通过新闻传媒赢得公众的关键所在。公关之父伯奈斯曾经说过:“最好的公关是说实话。当你不说实话的时候,即使你有很高的公关技巧,能蒙人于一时,但最终还是要受到时代、舆论和历史的惩罚。”⑩2003年SARS期间,4月20日前政府部门对信息的封锁与遮盖,使得新闻传媒失去了本应是最有说服力的信息源。自此以后,政府在反思中增强了信息公开的意识。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施。在2008年汶川地震等一系列重大公共事件中,政府在信息公开方面已经取得长足的进步。“据观察,与2003年非典防治相比,中国在甲型H1N1流感防治过程中,大大地改进了信息公开的数量、质量和类型,实现了公共卫生处理机制的全过程信息公开和实时信息公开。从应急预案,到应急处置,以及进一步的防治措施,都做到了向全社会公开。”{11}
信息是瞬息万变的,政府在掌握已有信息的同时还必须对变动中的信息保持密切关注,并及时作出反应。“政府的信息公开与政府形象、政府行为能力的传播有着重大关联,需要政府对信息的流动作出有利于自身的转变。必须使自己的执政思维从信息控制转向谋求通过各种手段实现体现自己意图的信息强势……执政能力的重点必须从控制信息流动方向和范围转向保持自己意愿的信息强势。”{12}在甲型H1N1流感事件中,由政府主动、真实地发布信息,既是新闻传媒所乐意的,也是公众乐见的。
此次甲型H1N1流感,是全球性的公共卫生事件。我国并不是该流感病毒的源发性国家,并且疫情相对来说并不严重;但是中国时刻都保持着与WHO的联系,同时也时刻关注世界其他国家疫情的发展。另外,由于中国最早确认确诊的三例甲型H1N1流感病例,全部都是从国外返回的中国留学生,出入境检疫成为预防该流感的重要组成,难免涉及到与其他国家的国际关系。随着信息流动的全球化,必须从全球化的视野中对政府、新闻传媒和公众的三者关系进行进一步剖析。
胡锦涛总书记在2008年6月20日视察人民日报社时发表的讲话指出:“特别值得注意的是,当前,世界范围内各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁,‘西强我弱’的国际舆论格局还没有根本改变,新闻舆论领域的斗争更趋激烈、更趋复杂。在这样的情况下,新闻宣传工作任务更为艰巨、责任更加重大。{13}
近日,《环球时报》上刊登了一篇报道:《日专家辩称日流感多源于诚实 中韩数据不准》。{14}报道指出,日本右翼媒体《产经新闻》5月22日报道称,东京慈普医科大学普岛充佳副教授认为,中国和韩国等国感染人数不见大幅增加,理由在于两国政府不能掌握准确数据;而日本感染者增加则与日本人的国民性有关,称“日本人非常诚实,如果出现感冒症状就立刻去医疗机构接受检查。其他国家的医疗制度和日本不同,只要没有严重症状,人们就不会去医院。”《产经新闻》报道中还称,日本国立传染病研究所传染病信息中心相关人士也认为,日本流感检查体系健全是日本新流感感染者猛增的原因之一。这种来自日本媒体的声音,一方面是日本专家对本国甲型H1N1流感病毒感染人数激增的解释,也是对我国传染病检疫制度与措施的质疑。
由此可见,我国政府不仅要处理好与国内新闻传媒的关系,还要处理好与国外媒体的关系,而我国媒体在国际传播格局中并不占优势。客观地说,我国在国际上的形象主要是由在国际传播格局中占强势地位的国外媒体塑造的。在处理对外传媒的关系的时候,我国的公众与新闻传媒成为政府强有力的后盾,也是意见表达者和“发言人”。《环球时报》的以上报道,引用了中华医学会传染病分会教授翁心华对此所作的回应:“这种说法很不负责任、也很不友善,在不了解中国防控疫情步骤和措施的情况下,说这样的话也没什么意义。中国目前的疫情防控措施一环扣一环,检查手段也很完善,排查疫情的工作也很到位。而且中国各地都有发热门诊,这本身就是很好的筛查环节。”同时也引用了一名分析人士的话:“中国之前有过非典的教训”,“因此此次对待流感疫情非常认真,采取了严厉的隔离和控制措施”。
国际环境中的信息传播情况要比国内更复杂,也更敏感。政府、新闻传媒、公众三者的关系在此会经受更为严峻的考验。如果在国外媒体上,出现分别来自政府和公众的关于我国政府防控甲型H1N1流感的带有质疑性质的声音,而我国的媒体又未能作出富于说服力的回应,任其误导国际社会,那么我国政府的国际形象就会大打折扣,对内传播的公信力也会因之而受损。
三
讨论由2008年4月份持续至今的甲型H1N1流感事件,不得不提到2003年的SARS事件。两次都是重大公共事件,然而在SARS事件中,“政府、传媒、公众之间信息缺乏沟通,媒介舆论与公众舆论‘两张皮’严重脱节。”{15}而正呈現在进行时态的甲型H1N1事件自出现至今,信息相当透明,公众可以在第一时间了解到政府公布在新闻传媒上的相关信息。在SARS事件中,三者关系相对紧张;而在甲型H1N1流感事件中,三者关系则相当和谐。对于本次甲型H1N1事件中政府信息公开的部分,在本文第二部分已经有了相关讨论。这里就不再赘述。以下主要从政府、新闻传媒和公众三个主体的角度出发,来讨论三者关系在甲型H1N1流感事件中的新变化。
(一)政府:掌握信息公布的主动权,把舆论引导权牢牢掌握在手中
在此次甲型H1N1事件中,中央政府和地方政府相关部门积极努力,保证了信息在政府不同级别和不同部门之间的沟通与流动。政府对信息的全面掌握,保证了政府对新闻传媒发布信息的主动权,通过权威真实信息的发布,杜绝了谣言流传的可能,从而牢牢地掌握住了舆论的引导权。
早在4月28日,“在中国还没有发现疫情时,胡锦涛就对做好防范人感染猪流感(笔者注:当时流感尚未改成现名)工作做出指示,温家宝召开了国务院常务会议,研究部署中国加强人感染猪流感的预防控制工作。5月5日,温家宝再次召开国务院常务会议,听取前一阶段工作汇报,再次部署甲型H1N1流感防治工作。”研究危机公关的有关学者认为:“在危机开始露出苗头的时期,需要做出的最关键的决定之一就是是否有必要让管理层参与……如果没有企业的最高层官员参与危机管理,可能会导致浪费时间,不利于决策活动,并最终损害公司的威信力。”{16}虽然将政府等同于公司并不确切,但类似于甲型H1N1流感一类的事件在某种程度上也的确可看做是危机公关。政府最高层在甲型H1N1流感在全球范围内初露苗头时,就很快做出反应,既是对我国可能遭遇的情况做好预防和准备,同时,也是从政府的角度牢牢掌握了相关信息发布的主导权和主动权。在SARS事件中,2002年11月16日在广州佛山地区发现首个SARS案例,疫情随后开始在广州地区蔓延。直到次年2月11日,广东已确诊305例病例并有5人死亡时,地方政府才召开新闻发布会允许记者报道。在对部分信息的掌握上,政府部门具有优先权,但是在SARS事件中,政府并没有处理好自己优先掌握的信息,反而对信息多有隐瞒,最终丧失了对舆论的引导权。“据广州市社情民意调查中心数据,2月10日前,8成市民从手机短信获知‘广州发生致命流感’。”{17}
(二)新闻传媒:兼具信息渠道与舆论监督的功能
在本次事件中,新闻传媒除了较好地充当了政府与公众之间的信息沟通的渠道外,还时刻关注政府在甲型H1N1流感事件中的表现,更好地履行了舆论监督的职责;同时,值得指出的是新闻传媒在本次事件中从自身的角度对事件进行了思考与内省。
在SARS事件中,在经历了最初的集体失声后,新闻传媒有过一段时间的信息轰炸。在2003年4月20日,北京市市长和卫生部部长被免职后,SARS报道放开,部分媒体进入了“失控阶段”。当时有研究者指出:“在这场超常规的媒体战役中,各家媒体、尤其是晚报、都市报得到了超常发挥。首先,表现在数量上,连篇累牍、声势浩大,甚至‘失控’,结果造成公众恐慌。许多新闻其实是同义重复,在同一个角度、同一个层面对相同内容的过度报道……铺天盖地的数量并不代表很好地满足了公众知情权,也不能说明媒体很好地履行了责任。其次,新闻的科学精神、客观性准则、真实性原则没有被严格恪守。尤其是关于医护人员的报道,随着主题词的不断升级,医护人员被神化。一方面是概念化、单一化、模式化;另一方面是庸俗化、煽情、耸动(即使在灾情并不严重的地区,医护人员工作处于正常状态,当地媒体也如法炮制)。”{18}在本次甲型H1N1流感事件中,新闻传媒上传播信息显然要准确、理智许多,就目前的状况来说,既没有因为信息缺失造成的公众恐慌,也没有在大众媒体上进行信息的过分轰炸。据笔者统计,从5月11日(《人民日报》报道中国出现首例甲型H1N1确诊病例)到5月31日,《人民日报》一共有73篇关于甲型H1N1的报道,最多是5月22日,有7篇;最少一天也有一篇。报道的内容主要集中于中国当日新确诊的病例以及一些防护措施。信息发布量的多少主要与新增确诊案例的多少相关,并没有人为进行信息的轰炸。
关于对甲型H1N1反应是否过度的问题,新闻传媒也进行了自我的反思与内省。央视“新闻1+1”栏目就在2009年5月21日播出了《面对流感,谁过度了?》的节目。我国政府为应对本次流感,进行了包括“加强出入境检查、举行模拟演练、患者和疑似病例进行隔离”等在内的一系列措施,而这些措施遭遇到来自部分国家的质疑。节目中讨论了措施的必要性与如何看待患者道歉等问题,使新闻传媒在本次流感事件中,不限于信息的传播,还进入了理性层面的思考。这对于向公众解释政府政策、措施,保证社会的稳定具有积极意义和良好作用。
与此同时,政府的表现被纳入媒体观察的视野,如《新京报》发表的社论《避免公众恐慌信息必须全面精准》就充分体现了这一点。来自新闻传媒的监督,督促政府在本次流感事件中时刻都不能掉以轻心。
(三)公众:既是政府工作的监督者,也是相关信息的发布者
与SARS事件相比较,公众在本次流感事件中信息的传播上表现得要更为主动:不再满足于被动地接收相关信息,或对政府的信息公开进行舆论监督,而是更为主动地在互联网等媒体上发布自己所知的关于流感的信息。这与SARS期间,以短信等形式进行民间信息传播是不同的。
因为我国最早三例确诊病例都是刚从国外回来的留学生,所以有关留学生是否应该在甲型H1N1流感爆发之际回国成为人们热议的话题。迁徙和旅行作为公民最基本的权利,是应该得到保护的。我国政府并没有发表关于不允许留学生回国的言论,然而公众却自发对此进行了讨论:互联网上公布的一篇题为《致纽约女儿的一封信》{19}的文章,是一位留学生的母亲在表达对女儿关心之余,对女儿暂时不回国的决定表示的感动与支持。这封信发表在互联网上,感动了很多海外的留学生,也感动了无数的网友。这种来自公众的言论在媒体上进行传播,并没有引发不必要的群体恐慌,而是公众把自身纳入到积极预防甲型H1N1流感的范畴中来,反而有利于政府相关工作的展开。
在SARS事件中,早期由于大众媒体上相关信息的缺失,造成了各种小道消息在民间私下迅速流播,使得当时“广州城内人心惶惶,引起集体恐慌,诱发了抢购白醋、板蓝根、抗生素的风潮,波及邻近省份。”{20}民间小道消息的传播严重扰乱了公众的正常生活,也没有对SARS的预防与检疫起到正面的作用。可知,因为政府与新闻传媒信息的缺失带来的民间传言的扩散对于整个社会是不利的。
公众在接受到全面、准确的信息后,增加了对政府的信任,也乐于在媒体上发布政府或新闻传媒所不掌握的信息或意见,与政府的信息公开和舆论引导形成了互补,使新闻传媒的沟通渠道功能得以更好发挥。
政府、新闻传媒、公众三者围绕信息的传播形成的是动态制衡的关系。新闻传媒在充当政府与公众的信息渠道的同时,自身也要负担起对政府进行舆论监督和对公众利益负责的责任;政府通过新闻传媒传播信息的根本目的是为了保证公众的利益,维护社会的和谐,从根本目的上来说,是与新闻传媒相一致的;公众有权了解政府的相关信息,并在了解信息的基础上通过新闻传媒对政府工作进行监督。在甲型H1N1流感这样的公共卫生事件中,政府具有優先掌握相关信息的优势,通过在新闻传媒上及时、真实地发布信息来掌握信息流通的主动权,满足公众对相关信息的知晓权,也便于引导社会舆论;新闻传媒能够及时传达政府的信息,便于公众进行舆论监督,保证突发性事件中信息渠道的畅通,避免了民间小道消息的扩散引发的社会不稳定;公众在了解相关信息的基础上发挥自身的主观能动性,一方面对政府工作进行监督,另一方面也从自身所掌握的信息出发,为政府工作提供建议。甲型H1N1流感事件尚在进行中,从目前来看,政府、新闻传媒与公众业已形成了渠道畅通、信息透明、相互协作制衡的关系,而这种和谐的关系也是在吸取了SARS事件的经验与教训的基础上探索而来的,并将随着该事件的发展继续调整和完善。
注释
①③⑥丁柏铨:《论灾难事件中政府、新闻传媒、公众的关系》,《新闻界》,2006年第1期
②④⑤詹旭武:《建构政府新闻学的基本问题》,《今传媒》,2008年第5期
⑦叶皓:《政府新闻学——政府应对媒体的新学问》,凤凰出版传媒集团江苏人民出版社,2007年,第217页
⑧{11}李文钊:《从非典到甲型流感中国走了多远》,《新京报》,2009年5月18日
⑨王润娟:《政府新闻学的现状及国家化思考》,《南京社会科学》,2009年第2期
⑩郎劲松:《现代政治传播初探》,哈艳秋主编,《新闻传播学前沿》,北京广播学院出版社2004年版,第23页
{12}陆晓华:《作为执政能力构成的舆论影响力与传媒运用能力》,《声屏世界》,2005第4期
{13}《胡锦涛在人民日报社考察工作时的讲话》,《人民日报》,2008年6月21日
{14}孙秀萍,王娜:《日专家辩称日流感多源于诚实 中韩数据不准》,《环球时报》,2009年5月22日
{15}{17}{20}马汇莹:《论公共危机中政府、传媒、公众三者关系的建构》,《中国优秀硕士论文全文数据库》,2006年3月27日
{16}【美】迈特拉·阿尔提格著、欧阳旭东译:《公关造势与技巧:通向21世纪的桥梁》,中国人民大学出版社,2005年6月版,第272页
{18}夏倩芳、叶晓华:《从失语到喧嚣》,载《新闻与传播研究》,2003年第3期
{19}http://bbs.book.sina.com.cn/thread-9 -0/table-751433-2205.html
(丁柏铨为南京大学新闻研究所所长、教授、博士生导师;郭元为南京大学新闻传播学院2008级硕士研究生)
政府、新闻传媒和公众三者的关系一直是新闻界和学术界讨论的热点话题。在重大的公共性事件中,三者之间的关系更为引人注目。政府是社会管理机构;新闻传媒从事专门性的新闻传播工作;公众是相对于政府而言的社会群体,在新闻传媒面前则是受众。三者围绕信息的公开传播形成特定关系。“此种特定关系是指:在某些时候,政府决定是否发布、何时发布和发布何种重要信息,为媒体提供重要的政务信息和公共信息,对媒体进行相应管理;新闻传媒从政府那里获取信息,在公众中进行传播,如实报道事实和据实发表评论,对政府及官员进行舆论监督;公众通过媒体接受政务信息和公共信息,通过媒体参政议政,实施舆论监督。”①
政府作为社会管理机构,公众和新闻传媒都是其管理对象,从这个角度说,三者地位并不是完全平等的。然而从现代社会中政府形成的原因来说,政府是由每个公民自愿让渡部分个人权利而缔结成的,因此政府从本质上来说,是为公众服务的。在为公众服务、对公众进行管理的过程中,政府与公众之间信息的沟通与交流是政府官员执政的基础之一。政府自身有向公众传达政务信息和公共信息的需求,而公众也有了解相关公共信息的权利,知情权是宪法赋予公民的最基本的权利之一。但是政府和公众两者的信息并不是对称的,所以政府和公众需要新闻传媒作为中介进行信息的流通。政府掌握着丰富的信息资源,在通过媒体进行发布时,会对信息进行一定的选择,而选择的前提是必须满足公众的知情权。只有满足了公众的知情权,才能够保证公众对政府工作的监督。两者之间,只有保持信息流动的顺畅,才能保证社会的稳定与和谐。
“政府与新闻学的关系大致包括两个层次:政府对新闻传媒的调控和政府作为报道客体在新闻传媒中的呈现。”②政府对新闻传媒的调控,一方面表现在政府对新闻传媒进行体制上的规划与管理;另一方面表现为政府通过媒体形成正确的舆论导向。新闻传媒作为党和政府的舆论工具,“肩负着在党和政府的领导下,代表公理正义和人民利益,以形成舆论和利用舆论力量的方式,监督权力拥有者和权力部门、干预和监测社会生活的重任。”③
新闻传媒是党和政府的喉舌,同时也是人民的喉舌。“作为社会的中介,在其社会能量输出的底端和后端,是各种社会力量博弈以及围绕新闻传媒博弈的宏大背景。围绕着新闻传媒表演的是各种个体和组织的运用行为和取向。在现实的语境中,新闻传媒被创造出来,在一定程度上就是政府和公众运用的结果。”④新闻传媒要同时承担来自政府和公民的双重期待,这是由其自身的传播属性所决定的。媒体在接受政府调控的同时,也会将政府作为报道对象呈现在公众视野中,既包括政府发布的信息,也包括政府自身的行政表现。这就对政府的工作提出了更高的要求,也对以往政府面对媒体进行传播时原有的观念和做法提出了挑战。“政府是新闻传媒的最大新闻源之一,利用新闻源本身就是一种看不见的宣传。”⑤当政府本身成为新闻传媒的报道对象时,政府对新闻传媒说什么不是最重要的,政府做了什么才是最重要的。
在我国,政府、新闻传媒和公众在根本利益上是一致的,但是在具体的实际操作中,三者之间也会出现矛盾。在我国的国情条件下,处理政府、新闻传媒、公众三者关系的关键在于政府。“政府在关注社会上最大多数人的利益方面做得好,政府与媒体的关系也相对比较容易协调,相反,就难以协调。”⑥在实际情境中,政府处于相对强势的地位,政府在处理三者关系时必须以公民权利和利益作为首要考虑对象,本着对公民负责的原则及时向新闻传媒发布重要信息;新闻传媒必须发挥自身的沟通作用,及时传达相关信息,引导舆论,安定民心;公众则通过新闻传媒对政府的相关信息的发布和政府的工作进行监督,为政府更好地行政提供意见和建议。三者相互制衡,不能依赖于其中的任何一方来实现和谐。社会和谐有赖于三方的配合与协作。
二
政府、新闻传媒、公众三者之间的关系主要围绕信息的公开传播展开,在平时,三者关系已经呈现出一定的复杂性与矛盾性。在突发的抑或非突发的重大公共事件中,三者的关系问题则更为突出。因为重大公共事件通常会导致信息的剧增、不确定因素增加,并形成政府、新闻传媒、公众三者所掌握的信息严重不对称的局面。三者关系在此类事件中往往更加难以处理,以下将结合新近发生且尚在继续蔓延的甲型H1N1事件分析三者的关系在具体实践中的表现。
甲型H1N1流感属于重大公共卫生事件。它的最初爆发并不是政府可以预测和预防的,此类非人为的灾害对政府各方面的能力都提出了极大的挑战。“政府的公共管理身份和性质决定了政府是社会公共利益的代表,当公共利益受到损害和威胁的时候,应当坚决维护社会公共利益”。⑦政府能否在第一时间掌握并发布关键信息,成为政府能否掌握舆论主导权的关键。
传染性疾病的蔓延是一个逐步发展的过程。在墨西哥确认出现当时所称的“猪流感”以后,中国新闻媒体就对此进行了及时报道,并时刻关注此种流感病毒在全球范围内的传播情况。据《南方周末》报道,四川出现中国内地第一个甲型H1N1流感疑似病例后,为“避免恐慌猜忌情绪蔓延”,5月11日凌晨,成都市政府着手准备新闻发布会,凌晨3点正式召开。“这种速度在以往是没有过的”。⑧时效性是新闻的基本属性之一,而政府能够在第一时间对突发事件进行新闻发布,为新闻媒体报道该事件提供了来自政府的权威信息以及政府的态度和观点,这是政府负责任的重要表现。此举有利于在事件中掌握主动权,有利于引导社会舆论,预防了民间小道消息的流传与扩散,避免引起公众不必要的恐慌,当然也间接地塑造了一个高效、负责的政府形象。
从公众的角度来看,每当灾难性事件发生时,公众总是希望第一时间就能了解有关灾情造成的破坏程度、伤亡人数和影响范围等情况。特别当这种灾难是一种传染性疾病的时候,公众对于相关信息就更为关注。自中国确诊第一例甲型H1N1流感患者以来,公众都可以第一时间在报纸重要版面或电视的关键时段中了解到我国以及世界各国的疫情扩散情况。像新浪等主要门户网站都设有甲型H1N1流感的专栏,网民可以很方便地从相关网页看到我国每天甲型H1N1的最新情况。各类新闻传媒对疫情的报道来自政府对相关信息的及时公布,而同时政府在甲型H1N1中的表现也被纳入新闻传媒的视野。《新京报》的报道《从非典到甲型流感 中国走了多远》就对政府在疫情初期的包括信息公开在内的一系列表现给予了肯定的评价,发挥了舆论监督的作用。
政府提供的信息一般来说是具有权威性的,其可信度是有保证的,这是由政府本身的性质决定的。从新闻传媒的角度来说,政府的消息是其信源的一部分,在这种重大的公共卫生事件中,往往是最重要的信源。但是,在现代新闻事业发展比较成熟的美国,政府发布的消息也只是新闻信息来源的一部分,代表官方的观点,并不能完全主导该事件的舆论导向。新闻所讲究的“平衡性”原则倾向于同时提供来自立场、利益不同的两方的意见,避免主观价值偏向的影响,由公众自身对该事件做出价值判断。美国杜克大学教授David·Paletz曾做过题为“《纽约时报》里的中国形象”的专题研究。他指出,“《纽约时报》驻华记者经常从新闻社获得官方消息,但却选择自己的表述方式,改变了报道原有的语境,使原来的正面报道在美国读者眼里成了负面报道”。⑨这当然是个比较极端的例子,但是也提醒从事政府新闻学研究的学者,在一个现代化不断发展的社会中,尽管“政府是新闻传媒的最大新闻源之一,利用新闻源本身就是一种看不见的宣传”,但政府提供的消息源只是新闻传播的众多信息源的一部分。伴随政府强势地位而来的希望以此掌控或引导舆论的预设必然在体制不断完善,且理念、實践更为成熟的媒体环境中遭遇新的挑战。
信息真实、完整的公开,是政府在突发危机事件中通过新闻传媒赢得公众的关键所在。公关之父伯奈斯曾经说过:“最好的公关是说实话。当你不说实话的时候,即使你有很高的公关技巧,能蒙人于一时,但最终还是要受到时代、舆论和历史的惩罚。”⑩2003年SARS期间,4月20日前政府部门对信息的封锁与遮盖,使得新闻传媒失去了本应是最有说服力的信息源。自此以后,政府在反思中增强了信息公开的意识。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施。在2008年汶川地震等一系列重大公共事件中,政府在信息公开方面已经取得长足的进步。“据观察,与2003年非典防治相比,中国在甲型H1N1流感防治过程中,大大地改进了信息公开的数量、质量和类型,实现了公共卫生处理机制的全过程信息公开和实时信息公开。从应急预案,到应急处置,以及进一步的防治措施,都做到了向全社会公开。”{11}
信息是瞬息万变的,政府在掌握已有信息的同时还必须对变动中的信息保持密切关注,并及时作出反应。“政府的信息公开与政府形象、政府行为能力的传播有着重大关联,需要政府对信息的流动作出有利于自身的转变。必须使自己的执政思维从信息控制转向谋求通过各种手段实现体现自己意图的信息强势……执政能力的重点必须从控制信息流动方向和范围转向保持自己意愿的信息强势。”{12}在甲型H1N1流感事件中,由政府主动、真实地发布信息,既是新闻传媒所乐意的,也是公众乐见的。
此次甲型H1N1流感,是全球性的公共卫生事件。我国并不是该流感病毒的源发性国家,并且疫情相对来说并不严重;但是中国时刻都保持着与WHO的联系,同时也时刻关注世界其他国家疫情的发展。另外,由于中国最早确认确诊的三例甲型H1N1流感病例,全部都是从国外返回的中国留学生,出入境检疫成为预防该流感的重要组成,难免涉及到与其他国家的国际关系。随着信息流动的全球化,必须从全球化的视野中对政府、新闻传媒和公众的三者关系进行进一步剖析。
胡锦涛总书记在2008年6月20日视察人民日报社时发表的讲话指出:“特别值得注意的是,当前,世界范围内各种思想文化交流、交融、交锋更加频繁,‘西强我弱’的国际舆论格局还没有根本改变,新闻舆论领域的斗争更趋激烈、更趋复杂。在这样的情况下,新闻宣传工作任务更为艰巨、责任更加重大。{13}
近日,《环球时报》上刊登了一篇报道:《日专家辩称日流感多源于诚实 中韩数据不准》。{14}报道指出,日本右翼媒体《产经新闻》5月22日报道称,东京慈普医科大学普岛充佳副教授认为,中国和韩国等国感染人数不见大幅增加,理由在于两国政府不能掌握准确数据;而日本感染者增加则与日本人的国民性有关,称“日本人非常诚实,如果出现感冒症状就立刻去医疗机构接受检查。其他国家的医疗制度和日本不同,只要没有严重症状,人们就不会去医院。”《产经新闻》报道中还称,日本国立传染病研究所传染病信息中心相关人士也认为,日本流感检查体系健全是日本新流感感染者猛增的原因之一。这种来自日本媒体的声音,一方面是日本专家对本国甲型H1N1流感病毒感染人数激增的解释,也是对我国传染病检疫制度与措施的质疑。
由此可见,我国政府不仅要处理好与国内新闻传媒的关系,还要处理好与国外媒体的关系,而我国媒体在国际传播格局中并不占优势。客观地说,我国在国际上的形象主要是由在国际传播格局中占强势地位的国外媒体塑造的。在处理对外传媒的关系的时候,我国的公众与新闻传媒成为政府强有力的后盾,也是意见表达者和“发言人”。《环球时报》的以上报道,引用了中华医学会传染病分会教授翁心华对此所作的回应:“这种说法很不负责任、也很不友善,在不了解中国防控疫情步骤和措施的情况下,说这样的话也没什么意义。中国目前的疫情防控措施一环扣一环,检查手段也很完善,排查疫情的工作也很到位。而且中国各地都有发热门诊,这本身就是很好的筛查环节。”同时也引用了一名分析人士的话:“中国之前有过非典的教训”,“因此此次对待流感疫情非常认真,采取了严厉的隔离和控制措施”。
国际环境中的信息传播情况要比国内更复杂,也更敏感。政府、新闻传媒、公众三者的关系在此会经受更为严峻的考验。如果在国外媒体上,出现分别来自政府和公众的关于我国政府防控甲型H1N1流感的带有质疑性质的声音,而我国的媒体又未能作出富于说服力的回应,任其误导国际社会,那么我国政府的国际形象就会大打折扣,对内传播的公信力也会因之而受损。
三
讨论由2008年4月份持续至今的甲型H1N1流感事件,不得不提到2003年的SARS事件。两次都是重大公共事件,然而在SARS事件中,“政府、传媒、公众之间信息缺乏沟通,媒介舆论与公众舆论‘两张皮’严重脱节。”{15}而正呈現在进行时态的甲型H1N1事件自出现至今,信息相当透明,公众可以在第一时间了解到政府公布在新闻传媒上的相关信息。在SARS事件中,三者关系相对紧张;而在甲型H1N1流感事件中,三者关系则相当和谐。对于本次甲型H1N1事件中政府信息公开的部分,在本文第二部分已经有了相关讨论。这里就不再赘述。以下主要从政府、新闻传媒和公众三个主体的角度出发,来讨论三者关系在甲型H1N1流感事件中的新变化。
(一)政府:掌握信息公布的主动权,把舆论引导权牢牢掌握在手中
在此次甲型H1N1事件中,中央政府和地方政府相关部门积极努力,保证了信息在政府不同级别和不同部门之间的沟通与流动。政府对信息的全面掌握,保证了政府对新闻传媒发布信息的主动权,通过权威真实信息的发布,杜绝了谣言流传的可能,从而牢牢地掌握住了舆论的引导权。
早在4月28日,“在中国还没有发现疫情时,胡锦涛就对做好防范人感染猪流感(笔者注:当时流感尚未改成现名)工作做出指示,温家宝召开了国务院常务会议,研究部署中国加强人感染猪流感的预防控制工作。5月5日,温家宝再次召开国务院常务会议,听取前一阶段工作汇报,再次部署甲型H1N1流感防治工作。”研究危机公关的有关学者认为:“在危机开始露出苗头的时期,需要做出的最关键的决定之一就是是否有必要让管理层参与……如果没有企业的最高层官员参与危机管理,可能会导致浪费时间,不利于决策活动,并最终损害公司的威信力。”{16}虽然将政府等同于公司并不确切,但类似于甲型H1N1流感一类的事件在某种程度上也的确可看做是危机公关。政府最高层在甲型H1N1流感在全球范围内初露苗头时,就很快做出反应,既是对我国可能遭遇的情况做好预防和准备,同时,也是从政府的角度牢牢掌握了相关信息发布的主导权和主动权。在SARS事件中,2002年11月16日在广州佛山地区发现首个SARS案例,疫情随后开始在广州地区蔓延。直到次年2月11日,广东已确诊305例病例并有5人死亡时,地方政府才召开新闻发布会允许记者报道。在对部分信息的掌握上,政府部门具有优先权,但是在SARS事件中,政府并没有处理好自己优先掌握的信息,反而对信息多有隐瞒,最终丧失了对舆论的引导权。“据广州市社情民意调查中心数据,2月10日前,8成市民从手机短信获知‘广州发生致命流感’。”{17}
(二)新闻传媒:兼具信息渠道与舆论监督的功能
在本次事件中,新闻传媒除了较好地充当了政府与公众之间的信息沟通的渠道外,还时刻关注政府在甲型H1N1流感事件中的表现,更好地履行了舆论监督的职责;同时,值得指出的是新闻传媒在本次事件中从自身的角度对事件进行了思考与内省。
在SARS事件中,在经历了最初的集体失声后,新闻传媒有过一段时间的信息轰炸。在2003年4月20日,北京市市长和卫生部部长被免职后,SARS报道放开,部分媒体进入了“失控阶段”。当时有研究者指出:“在这场超常规的媒体战役中,各家媒体、尤其是晚报、都市报得到了超常发挥。首先,表现在数量上,连篇累牍、声势浩大,甚至‘失控’,结果造成公众恐慌。许多新闻其实是同义重复,在同一个角度、同一个层面对相同内容的过度报道……铺天盖地的数量并不代表很好地满足了公众知情权,也不能说明媒体很好地履行了责任。其次,新闻的科学精神、客观性准则、真实性原则没有被严格恪守。尤其是关于医护人员的报道,随着主题词的不断升级,医护人员被神化。一方面是概念化、单一化、模式化;另一方面是庸俗化、煽情、耸动(即使在灾情并不严重的地区,医护人员工作处于正常状态,当地媒体也如法炮制)。”{18}在本次甲型H1N1流感事件中,新闻传媒上传播信息显然要准确、理智许多,就目前的状况来说,既没有因为信息缺失造成的公众恐慌,也没有在大众媒体上进行信息的过分轰炸。据笔者统计,从5月11日(《人民日报》报道中国出现首例甲型H1N1确诊病例)到5月31日,《人民日报》一共有73篇关于甲型H1N1的报道,最多是5月22日,有7篇;最少一天也有一篇。报道的内容主要集中于中国当日新确诊的病例以及一些防护措施。信息发布量的多少主要与新增确诊案例的多少相关,并没有人为进行信息的轰炸。
关于对甲型H1N1反应是否过度的问题,新闻传媒也进行了自我的反思与内省。央视“新闻1+1”栏目就在2009年5月21日播出了《面对流感,谁过度了?》的节目。我国政府为应对本次流感,进行了包括“加强出入境检查、举行模拟演练、患者和疑似病例进行隔离”等在内的一系列措施,而这些措施遭遇到来自部分国家的质疑。节目中讨论了措施的必要性与如何看待患者道歉等问题,使新闻传媒在本次流感事件中,不限于信息的传播,还进入了理性层面的思考。这对于向公众解释政府政策、措施,保证社会的稳定具有积极意义和良好作用。
与此同时,政府的表现被纳入媒体观察的视野,如《新京报》发表的社论《避免公众恐慌信息必须全面精准》就充分体现了这一点。来自新闻传媒的监督,督促政府在本次流感事件中时刻都不能掉以轻心。
(三)公众:既是政府工作的监督者,也是相关信息的发布者
与SARS事件相比较,公众在本次流感事件中信息的传播上表现得要更为主动:不再满足于被动地接收相关信息,或对政府的信息公开进行舆论监督,而是更为主动地在互联网等媒体上发布自己所知的关于流感的信息。这与SARS期间,以短信等形式进行民间信息传播是不同的。
因为我国最早三例确诊病例都是刚从国外回来的留学生,所以有关留学生是否应该在甲型H1N1流感爆发之际回国成为人们热议的话题。迁徙和旅行作为公民最基本的权利,是应该得到保护的。我国政府并没有发表关于不允许留学生回国的言论,然而公众却自发对此进行了讨论:互联网上公布的一篇题为《致纽约女儿的一封信》{19}的文章,是一位留学生的母亲在表达对女儿关心之余,对女儿暂时不回国的决定表示的感动与支持。这封信发表在互联网上,感动了很多海外的留学生,也感动了无数的网友。这种来自公众的言论在媒体上进行传播,并没有引发不必要的群体恐慌,而是公众把自身纳入到积极预防甲型H1N1流感的范畴中来,反而有利于政府相关工作的展开。
在SARS事件中,早期由于大众媒体上相关信息的缺失,造成了各种小道消息在民间私下迅速流播,使得当时“广州城内人心惶惶,引起集体恐慌,诱发了抢购白醋、板蓝根、抗生素的风潮,波及邻近省份。”{20}民间小道消息的传播严重扰乱了公众的正常生活,也没有对SARS的预防与检疫起到正面的作用。可知,因为政府与新闻传媒信息的缺失带来的民间传言的扩散对于整个社会是不利的。
公众在接受到全面、准确的信息后,增加了对政府的信任,也乐于在媒体上发布政府或新闻传媒所不掌握的信息或意见,与政府的信息公开和舆论引导形成了互补,使新闻传媒的沟通渠道功能得以更好发挥。
政府、新闻传媒、公众三者围绕信息的传播形成的是动态制衡的关系。新闻传媒在充当政府与公众的信息渠道的同时,自身也要负担起对政府进行舆论监督和对公众利益负责的责任;政府通过新闻传媒传播信息的根本目的是为了保证公众的利益,维护社会的和谐,从根本目的上来说,是与新闻传媒相一致的;公众有权了解政府的相关信息,并在了解信息的基础上通过新闻传媒对政府工作进行监督。在甲型H1N1流感这样的公共卫生事件中,政府具有優先掌握相关信息的优势,通过在新闻传媒上及时、真实地发布信息来掌握信息流通的主动权,满足公众对相关信息的知晓权,也便于引导社会舆论;新闻传媒能够及时传达政府的信息,便于公众进行舆论监督,保证突发性事件中信息渠道的畅通,避免了民间小道消息的扩散引发的社会不稳定;公众在了解相关信息的基础上发挥自身的主观能动性,一方面对政府工作进行监督,另一方面也从自身所掌握的信息出发,为政府工作提供建议。甲型H1N1流感事件尚在进行中,从目前来看,政府、新闻传媒与公众业已形成了渠道畅通、信息透明、相互协作制衡的关系,而这种和谐的关系也是在吸取了SARS事件的经验与教训的基础上探索而来的,并将随着该事件的发展继续调整和完善。
注释
①③⑥丁柏铨:《论灾难事件中政府、新闻传媒、公众的关系》,《新闻界》,2006年第1期
②④⑤詹旭武:《建构政府新闻学的基本问题》,《今传媒》,2008年第5期
⑦叶皓:《政府新闻学——政府应对媒体的新学问》,凤凰出版传媒集团江苏人民出版社,2007年,第217页
⑧{11}李文钊:《从非典到甲型流感中国走了多远》,《新京报》,2009年5月18日
⑨王润娟:《政府新闻学的现状及国家化思考》,《南京社会科学》,2009年第2期
⑩郎劲松:《现代政治传播初探》,哈艳秋主编,《新闻传播学前沿》,北京广播学院出版社2004年版,第23页
{12}陆晓华:《作为执政能力构成的舆论影响力与传媒运用能力》,《声屏世界》,2005第4期
{13}《胡锦涛在人民日报社考察工作时的讲话》,《人民日报》,2008年6月21日
{14}孙秀萍,王娜:《日专家辩称日流感多源于诚实 中韩数据不准》,《环球时报》,2009年5月22日
{15}{17}{20}马汇莹:《论公共危机中政府、传媒、公众三者关系的建构》,《中国优秀硕士论文全文数据库》,2006年3月27日
{16}【美】迈特拉·阿尔提格著、欧阳旭东译:《公关造势与技巧:通向21世纪的桥梁》,中国人民大学出版社,2005年6月版,第272页
{18}夏倩芳、叶晓华:《从失语到喧嚣》,载《新闻与传播研究》,2003年第3期
{19}http://bbs.book.sina.com.cn/thread-9 -0/table-751433-2205.html
(丁柏铨为南京大学新闻研究所所长、教授、博士生导师;郭元为南京大学新闻传播学院2008级硕士研究生)