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辽宁沿海经济带地处环渤海地区重要位置和东北亚中心地带，是连接中国东北经济区和华北京津冀经济区的重要枢纽，是东北亚面向亚太地区最便捷的出海通道，在东北老工业基地全面振兴乃至全国发展大格局中占有举足轻重的战略地位。实施“五点一线”战略以来，国家、省及沿海经济带六市陆续出台了一系列财政支持政策，这些政策的出台和实施，大大推动了辽宁沿海经济带的快速发展。截至2012年，沿海6市共完成固定资产投资 9881亿元，占全省比重的46%，增长23.6%，沿海6市经济总量占全省比重51%，占东北三省25%。辽宁沿海经济带不仅是辽宁经济实现升级的动力，更成为东北腹地经济转型的引擎。加快辽宁沿海经济带的开发建设，对于振兴东北老工业基地，完善我国沿海经济布局，促进区域协调发展和扩大对外开放，具有重要的战略意义。
一、财政支持辽宁沿海经济带建设发展的现状
为了加快辽宁沿海经济带的开发建设，国家和辽宁省先后出台了一系列政策，并开始从财政资金投入和相关配套政策等方面给予支持。
税收方面，对重点发展和重点支持区域内兴办的企业，经有关部门认定为高新技术企业的，可按15%的税率征收所得税。财政方面，对重点发展和重点支持区域上缴省的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税，省财政给予70%的增量返还。项目贷款贴息方面，对重点发展和重点支持区域内的装备制造、原材料加工、精细化工、农产品精深加工、纺织、医药等行业的技术改造和服务业项目，省级财政优先给予一定期限的贷款贴息。招商引资方面，对重点发展和重点支持区域内的从省外、国外引入民间资金、金融资本和国外资本等实际到位资金的，符合国家产业政策、环保节能的产业项目，省政府给予一定的奖励资金。鼓励外贸出口方面，对重点发展和重点支持区域内的外贸出口企业开展质量体系认证、产品对外宣传与推介、参加国际专业展览会等费用，中小企业国际市场开拓资金给予重点资助。其他方面，省中小企业信用担保中心对园区内符合条件的企业银行贷款优先提供担保等。
二、财政支持沿海经济带发展中存在的问题
（一）财政体制改革不到位，加剧了地方财政困难
实行分税制财政体制以来，中央财政调控能力大为增强，但由于财权与事权划分的不对称，出现了财力在向中央、省市集中的同时，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍要提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护等地方性公共物品，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、所需支出基数大、无法压缩。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，财权划分与事权划分出现了背离的格局，加剧了基层的财政困难。此外，由于基层政府缺乏主体税种，而税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大、增收潜力小，地方财政收入增长空间受限。
（二）财政职能作用发挥有限，调节力度不够
沿海经济带不同行政区域内，目前一些项目存在重复建设、产能过剩的现象，但由于财政投资所占社会投资总额比重较低，财政对这些项目很难起到调控作用。由于国民收入分配格局的改变，财政与银行的关系也发生了根本变化，银行每年新增贷款额不仅高于财政收入增加额，而且相当于年财政收入总额，财政调节社会资金的能力十分有限。在支出方面，财政支出中用于基础产业部门的投资性支出比重不高，基础产业的瓶颈状况比较严重，导致经济增长缺乏必要的合理化产业结构的支撑，加剧了经济增长的周期性波动。同时，财政对科研、教育的支出严重不足，影响了科技水平及劳动力素质的提高，从而制约了沿海经济带的发展。
（三）税收优惠目标不明确，政策针对性较差
现行的税收优惠政策目标不明确，税收优惠政策缺针对性。增值税超税负返还仅适用于软件企业和集成电路企业，对自主创新企业或自主创新产品，则缺少相应的优惠政策，对企业自主创新成果转化的支持力度不够。企业所得税法对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税收扣除没有专门的税收优惠规定，在一定程度上抑制了企业进行研发投入的积极性。由于税收政策目标不明确，税收优惠往往以事后优惠为主，因此造成了高新技术产业税收负担较重。
（四）财政监督制约机制不健全，监督力度不够
由于我国财政监督工作起步较晚，监督机制缺乏科学性、规范性，加之财政监督力量不足，现有的财监专职干部由各部门抽调组成，多数干部没有从事过财政监督工作，政策水平与业务能力参差不齐。各地虽然都建立了财政监督机构，配备了专职干部，但人员配备情况不一，且人员知识结构存在老化，所以对财政政策的监督评估不到位，致使相当一部分财政资金的使用效果不够理想，甚至出现了专项资金被挪用的现象。
三、财政支持辽宁沿海经济带发展的具体建议
（一）深化财政体制改革
要完善各级财政管理体制，逐步建立财力向基层倾斜的机制，增强基层政府提供公共服务的能力，引导地方政府由过于重视发展工业项目向重视生态环境和基础设施方面转变。与此同时，要进一步明确政策的适用空间，对于沿海经济带六个市，根据各自的情况、经济规模，出台相应的财政政策。要划分好政府间事权，明确责任，严格界定财政支出范畴，明确中央、辽宁省与辽宁沿海经济带城市的事权，以减轻辽宁沿海经济带城市财政支出压力。建议考虑在辽宁沿海经济带率先推进“省管县”财政体制的试点。
（二）争取中央财政支持
区域开发建设的中央专项补助是辽宁沿海经济带建设中的重要资金来源。因此，辽宁沿海经济带开发和建设过程中，积极争取区域开发建设的国家财政对港口、道路、机场、水利等专项支持，建议中央比照天津滨海新区产业基金对东北基础设施建设给与特殊补贴。同时，要积极争取优惠的土地政策，通过合理方式将土地转让收益转化为当地基础设施建设的资金来源。此外，要对现有的财政专项资金进行整合，由此形成一定规模的产业发展专项基金，通过财政贴息、基础设施建设投入等形式，以支持沿海经济带的发展。
（三）拓宽资金融资渠道
首先，地方政府建立股权投资基金，进行基础设施和产业项目的投资，然后再转让股权，收回投资，实现辽宁沿海经济带财政投入的可持续发展。其次，应积极利用国家开发行等政策性融资便利，发行辽宁沿海经济带地方债，要注意举债过度问题，实现财政收支平衡。最后，地方政府大胆尝试建设—营运—转让、建设—拥有—营运—转让、公用事业市场化等多种运营形式，实现基础设施和公益项目的建设及运营管理。通过建立沿海开发投资公司、发行地方债券和租赁承包等多种形式引进合规的民间资本，共同参与辽宁沿海经济带的开发建设。
（四）进一步完善税收优惠政策
首先，允许高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等用于研究开发、技术更新，并准予这些准备金在所得税前据实扣除。对于企业所使用的先进设备或为研究开发活动购置的专供科研开发使用的设备或建筑物，实行加速折旧政策。其次，可以考虑对沿海经济带内的规模以上的临港物流业统一按较低税率征收土地使用税，加快培育重点物流基地。再次，鼓励民资进入辽宁沿海经济带旅游领域，比照国家对基础设施的投资支持，从获利年度至2020年规划期一定年限内，减征或免征企业所得税，营业税执行3%的低税率。最后，支持沿海经济带内的农业产业化龙头企业发展，建议免征其生产经营用房、地产的房产税、土地使用税，免征其来源于为农民生产提供服务取得收入的营业税。
（五）加大财政监督力度
要从流程上构建预算编制、执行、监督三位一体的监督机制，进一步完善财政资金审批程序，引入外部监督机制，加强对项目申报、筛选、评审、实施等全过程、全方位的监督检查，确保专项资金专款专用、安全有序，并加强对资金使用情况的追踪问效，完善财政支出绩效评价。加强财政监督队伍建设，各级财政部门要严把选人关、调入关、用人关。同时，还要通过调整知识结构、加强财政监督机构队伍建设，提高财政监督人员政治素质和业务素质，加大财政监督的力度。要做好财政信息公开工作，自觉接受人大、政协和社会公众监督，提高财政资金分配的透明度。
本文系辽东学院人文社会科学项目《鸭绿江区域经济发展研究》的成果之一。项目编号：2014163。
责任编辑：康伟
一、财政支持辽宁沿海经济带建设发展的现状
为了加快辽宁沿海经济带的开发建设，国家和辽宁省先后出台了一系列政策，并开始从财政资金投入和相关配套政策等方面给予支持。
税收方面，对重点发展和重点支持区域内兴办的企业，经有关部门认定为高新技术企业的，可按15%的税率征收所得税。财政方面，对重点发展和重点支持区域上缴省的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和房产税，省财政给予70%的增量返还。项目贷款贴息方面，对重点发展和重点支持区域内的装备制造、原材料加工、精细化工、农产品精深加工、纺织、医药等行业的技术改造和服务业项目，省级财政优先给予一定期限的贷款贴息。招商引资方面，对重点发展和重点支持区域内的从省外、国外引入民间资金、金融资本和国外资本等实际到位资金的，符合国家产业政策、环保节能的产业项目，省政府给予一定的奖励资金。鼓励外贸出口方面，对重点发展和重点支持区域内的外贸出口企业开展质量体系认证、产品对外宣传与推介、参加国际专业展览会等费用，中小企业国际市场开拓资金给予重点资助。其他方面，省中小企业信用担保中心对园区内符合条件的企业银行贷款优先提供担保等。
二、财政支持沿海经济带发展中存在的问题
（一）财政体制改革不到位，加剧了地方财政困难
实行分税制财政体制以来，中央财政调控能力大为增强，但由于财权与事权划分的不对称，出现了财力在向中央、省市集中的同时，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍要提供义务教育、基础设施、社会治安、环境保护等地方性公共物品，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、所需支出基数大、无法压缩。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，财权划分与事权划分出现了背离的格局，加剧了基层的财政困难。此外，由于基层政府缺乏主体税种，而税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大、增收潜力小，地方财政收入增长空间受限。
（二）财政职能作用发挥有限，调节力度不够
沿海经济带不同行政区域内，目前一些项目存在重复建设、产能过剩的现象，但由于财政投资所占社会投资总额比重较低，财政对这些项目很难起到调控作用。由于国民收入分配格局的改变，财政与银行的关系也发生了根本变化，银行每年新增贷款额不仅高于财政收入增加额，而且相当于年财政收入总额，财政调节社会资金的能力十分有限。在支出方面，财政支出中用于基础产业部门的投资性支出比重不高，基础产业的瓶颈状况比较严重，导致经济增长缺乏必要的合理化产业结构的支撑，加剧了经济增长的周期性波动。同时，财政对科研、教育的支出严重不足，影响了科技水平及劳动力素质的提高，从而制约了沿海经济带的发展。
（三）税收优惠目标不明确，政策针对性较差
现行的税收优惠政策目标不明确，税收优惠政策缺针对性。增值税超税负返还仅适用于软件企业和集成电路企业，对自主创新企业或自主创新产品，则缺少相应的优惠政策，对企业自主创新成果转化的支持力度不够。企业所得税法对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税收扣除没有专门的税收优惠规定，在一定程度上抑制了企业进行研发投入的积极性。由于税收政策目标不明确，税收优惠往往以事后优惠为主，因此造成了高新技术产业税收负担较重。
（四）财政监督制约机制不健全，监督力度不够
由于我国财政监督工作起步较晚，监督机制缺乏科学性、规范性，加之财政监督力量不足，现有的财监专职干部由各部门抽调组成，多数干部没有从事过财政监督工作，政策水平与业务能力参差不齐。各地虽然都建立了财政监督机构，配备了专职干部，但人员配备情况不一，且人员知识结构存在老化，所以对财政政策的监督评估不到位，致使相当一部分财政资金的使用效果不够理想，甚至出现了专项资金被挪用的现象。
三、财政支持辽宁沿海经济带发展的具体建议
（一）深化财政体制改革
要完善各级财政管理体制，逐步建立财力向基层倾斜的机制，增强基层政府提供公共服务的能力，引导地方政府由过于重视发展工业项目向重视生态环境和基础设施方面转变。与此同时，要进一步明确政策的适用空间，对于沿海经济带六个市，根据各自的情况、经济规模，出台相应的财政政策。要划分好政府间事权，明确责任，严格界定财政支出范畴，明确中央、辽宁省与辽宁沿海经济带城市的事权，以减轻辽宁沿海经济带城市财政支出压力。建议考虑在辽宁沿海经济带率先推进“省管县”财政体制的试点。
（二）争取中央财政支持
区域开发建设的中央专项补助是辽宁沿海经济带建设中的重要资金来源。因此，辽宁沿海经济带开发和建设过程中，积极争取区域开发建设的国家财政对港口、道路、机场、水利等专项支持，建议中央比照天津滨海新区产业基金对东北基础设施建设给与特殊补贴。同时，要积极争取优惠的土地政策，通过合理方式将土地转让收益转化为当地基础设施建设的资金来源。此外，要对现有的财政专项资金进行整合，由此形成一定规模的产业发展专项基金，通过财政贴息、基础设施建设投入等形式，以支持沿海经济带的发展。
（三）拓宽资金融资渠道
首先，地方政府建立股权投资基金，进行基础设施和产业项目的投资，然后再转让股权，收回投资，实现辽宁沿海经济带财政投入的可持续发展。其次，应积极利用国家开发行等政策性融资便利，发行辽宁沿海经济带地方债，要注意举债过度问题，实现财政收支平衡。最后，地方政府大胆尝试建设—营运—转让、建设—拥有—营运—转让、公用事业市场化等多种运营形式，实现基础设施和公益项目的建设及运营管理。通过建立沿海开发投资公司、发行地方债券和租赁承包等多种形式引进合规的民间资本，共同参与辽宁沿海经济带的开发建设。
（四）进一步完善税收优惠政策
首先，允许高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等用于研究开发、技术更新，并准予这些准备金在所得税前据实扣除。对于企业所使用的先进设备或为研究开发活动购置的专供科研开发使用的设备或建筑物，实行加速折旧政策。其次，可以考虑对沿海经济带内的规模以上的临港物流业统一按较低税率征收土地使用税，加快培育重点物流基地。再次，鼓励民资进入辽宁沿海经济带旅游领域，比照国家对基础设施的投资支持，从获利年度至2020年规划期一定年限内，减征或免征企业所得税，营业税执行3%的低税率。最后，支持沿海经济带内的农业产业化龙头企业发展，建议免征其生产经营用房、地产的房产税、土地使用税，免征其来源于为农民生产提供服务取得收入的营业税。
（五）加大财政监督力度
要从流程上构建预算编制、执行、监督三位一体的监督机制，进一步完善财政资金审批程序，引入外部监督机制，加强对项目申报、筛选、评审、实施等全过程、全方位的监督检查，确保专项资金专款专用、安全有序，并加强对资金使用情况的追踪问效，完善财政支出绩效评价。加强财政监督队伍建设，各级财政部门要严把选人关、调入关、用人关。同时，还要通过调整知识结构、加强财政监督机构队伍建设，提高财政监督人员政治素质和业务素质，加大财政监督的力度。要做好财政信息公开工作，自觉接受人大、政协和社会公众监督，提高财政资金分配的透明度。
本文系辽东学院人文社会科学项目《鸭绿江区域经济发展研究》的成果之一。项目编号：2014163。
责任编辑：康伟