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摘要：
政治制度是国家治理的依靠和保障，二者之间存在着一致性和相关性，政治制度的良善、进步、成熟与否关系着国家治理的方向、水平和能力。从卢梭的政治制度论来看，国家治理应遵循的一般原则是：基于民族特点，依靠法治，依赖制度文明，增强政治认同。这些原则实际上是对古今中外国家治理普遍规律的精辟概括，也是对人类政治发展和政治文明建设经验与教训的深刻总结，与中国共产党当前提出的治国理政理念高度契合，对我们今天完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的借鉴和参考意义。
关键词：国家治理；一般原则；卢梭；政治制度
中图分类号：D0
文献标识码：A
文章编号：16738268（2015）05001305
卢梭作为现代政治制度设计大师，在年轻时即立志要撰写《政治制度论》，但终其一生也未能完成，相关思想主要散见于《政治经济论》（1755）、《社会契约论》（1762）、《科西嘉宪政规划》（1765）、《关于波兰政体的思考》（1770）等著作中，集中体现了其有关政治制度的思考。我们知道，政治制度是国家治理的结构和保障所在，从某种意义上担负着指挥、调动、汇聚、整合治理资源的重任，政治制度的良善、进步、成熟与否关系着国家治理的方向、水平和能力。而政治制度的构建一般都着眼于国家治理的现实需要和可能，善治实际上就是能够使政府与公民达成良好合作的制度设计，所以卢梭的政治制度论包含有对国家治理一般原则的探讨。
一、国家治理须基于民族特点
古往今来，许多政治思想家一直在探讨何为最优政体问题，用今天的话说，其实就是探讨治理最好的政制形式，古代君主制、贵族制、民主制、混合制，现代民主共和制、君主立宪制等都曾进入学者们的视野，但却始终没有争论出一个确切的结果来。当然，这方面共识性因素还是有的，譬如权
力的人民性、行政效率高、制度回应能力强等，而且不容否认的是，由于任何一个政治共同体都是由一定的民族所构成，因而无论何种所谓好的政制，一旦被“落实”在特定的城邦或国度里，就必须符合各民族的特点，植根于一定民族文化的土壤之中。正因为如此，卢梭认为政体设计“要遵循的第一条规则就是民族性格的原理，因为每个民族都有，或者说应该有一种民族性格”。
一般而言，在没有受到外界干扰的情况下，民族性格受本地自然环境等多种因素影响，需经长期的演化积淀才得以形成，因而卢梭断定“当一个国家没有住进殖民者的时候，是因为土壤的性质造成了居民的原初性格”。这虽然在一定程度上夸大了土壤性质这一自然条件在民族性格形成过程中的作用，但他却指明了一个道理，即民族性格主要由该民族的内在基因所决定，具有独特性和唯一性，正如世界上没有完全相同的两片树叶，也绝不会有完全相同的两个民族性格。民族性格非短时间内所能形成，它是一个民族共同体在应对自然界挑战以及不断处理自身内部不同时期社会、政治关系矛盾的过程中逐步成型，留下了特殊的历史——社会——文化变迁的印痕，潜移默化成为旨趣各异的民族文化心理，所以民族性格里延传着不同的文化传统。一个民族长久沉淀下来的比较稳定的情感喜好、习惯流俗等构成了该民族性格的主要内容和表现形式，它们不仅直接检验着外来制度能否落地生根，而且赋予该民族共同体独具特色的制度面貌，影响着民族国家治理的方式和手段。从某种意义上说，英格兰民族保守而又热爱自由的特性成就了君主立宪制的国家治理形式，而具有移民特点的美利坚民族，则在平等精神的基础上建立了复合共和制治理模式。完全可以这样说，除非在明了治理对象——构成被治理群体的民族性格之前，任何国家是不可能得到好的治理的。只有把握了治理对象的特点，治理主体才能有针对性地采取不同的治理对策与措施。否则，不明就里地盲目移植“他者”的治理形式和模式，就可能产生“水土不服”的状况，甚至与预期的治理效果南辕北辙。所以卢梭强调：“不要将由其他民族身上得出的结论加于自身，从自身经验中得到的规则才最适宜用来统治你们自己。”客观来说，任何民族性格都有其闪光的方面，渗透着优秀的传统文化基因，这些优秀的特质构成了一个民族由传统治理迈向现代治理的宝贵资源。在探讨科西嘉宪政规划时，卢梭独具慧眼地认识到，“科西嘉人民保存着许多原初的美德，这将很大程度上构成宪制的基础”。这实际上就是从民族特点中寻找能够与现代社会相对接的治理资源，在此基础上建立的治理体系不仅牢固可靠，易于生发和成长，而且有利于缩短变迁社会中人们心理上调适的过程，缓解现代化所带来的摩擦和冲突，从而有利于现代国家治理的推进。从治理体系构建的逻辑来看，首先是要真正地了解和把握一个民族的性格特点，然后才是按照民族性格原理建立治理体系。然而，确切知晓和洞悉某个民族的性格谈何容易？在此意义上，卢梭在关于波兰政体的思考中指出：“适合于波兰的一种良好的制度只能靠波兰人自己来建立，或者是由一个对波兰民族及其邻邦进行过实地研究的人来建立。”[1]35并强调除了一般观点之外，一个外国人几乎是不能对政制设计做出任何其他贡献的。
二、国家治理须依靠法治
“治理”（governance）是一个现代语词，它不同于“统治”（government）的地方之一，在于前者体现了国家与社会关系互动的双向性。国家治理本质上是一种契约，在制约政府不能滥用公权的同时也同样约束公民社会和个人审慎运用社会权力和个人私权，也就是说，双方的互动均须在一定范围和边界内展开，遵循一定的秩序和规则，否则治理就会沦为空谈。显然，治理所遵循的范围和边界是由宪法和法律加以界定的。在卢梭看来，法律是公众意志的表达，法治既是用公意规范政府，使其不敢出现僭越行为，又是用公意约束公民的个体意志，防范其对抗公意，从而为政府与社会确定共同的“游戏准则”。自古至今，人类治理国家的方式有两种，即人治和法治，人治曾经在传统社会处于支配性地位，甚至能够在短时期内将治理推向极佳的境态，但却始终逃脱不出治乱兴衰的“历史周期律”，间歇式的革命性颠覆破坏使恒定的治理难以为继，而依靠法治通过改革纠治时弊，即可使国家治理得以长久的维持。从根本上说，法治之所以能够成为现代治理的保障和基本条件，在于它打掉了公权力的任性，使治理主体能够最大限度地保持理性，这也正是卢梭用公意宰制权力的真实意图。另一方面，法律要想在国家治理中长久地发挥作用，又必须得到治理对象的支持，也即遵守法律要成为公民的潜在意识，使得国家法律“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”[2]。 从古今中外何者为最优政体的讨论来看，无论何种政体，如果法律能够为民众所普遍接受，政制就会持久，国家治理即可平稳运行，所以问题不在于何种政体能够使国家得到良好的治理，而关键是在于哪种政体下法律能够深入人心。基于此，卢梭深刻指出：“在法律统治公民心灵的政体之外，绝没有良好稳固的政体。”[1]38当然，在法律统治公民心灵的政体之外，也决不可能会有良好的治理的。从这个角度来看，法律的条文都可以是次要的和表象的，立法也可能只是台面上的形式，因为只要人们视而不见或弃之不用，“不管这些法律多么明智、富于预见性，它们都会被避开而毫无用处”[1]56。倘若如此，法律就势必成为摆设，因此最重要的是要培养出人们对法律的热爱和牢不可破的法治信仰。“如果你希望人们服从法律，那要让他们热爱法律，而为了让人做他应当做的事情，那么让他想到他应当这样做，这就够了。”[1]153而除了正式的法律之外，还应该寻求更为宽泛意义上“法律”的存在，“所有这些立法者都在寻求可以使公民们依附于祖国和相互依附的纽带，他们以不同的方式建立这种纽带：通过独特的习俗；通过宗教仪式，这种仪式在其本质上是排他性的和民族性的”[1]42，这样可以提高公民们的自豪感和自尊心，使他们从祖先不幸、美德、胜利的历史中激发心灵，点燃献身于祖国的激情。此外，法治的根本还在于宪法的良善，如果没有好的宪法，在国家治理中充斥着不公平和非正义，人们自然就会对政治系统持拒斥态度，甚至可能诉诸暴力以抗拒治理，所以更进一步讲，凡历史上法律能够深入人心的政体，也必然是实施了相对公平正义的法律的政体，这样人们才愿意接受法律，从而可能服从和参与相对合理的治理。如此看来，国家治理凭借法治，而法治所依据的必须是良法，不容易为激情所滥用，能够得到或者是至少能够历史地得到民众的认可，因而卢梭在《关于波兰政体的思考》中深入剖析了波兰法律所存在的种种不公情况，并且在探讨中不惜笔墨，以最大的审慎和精力用来纠治其宪法的各类弊病。
三、国家治理须依赖制度文明
既然国家治理必须依靠法治作为其基本保障，人们又将何以要遵守法律、支撑起对法律的热爱呢？卢梭在关于波兰政体的研究中指出，立法不能深入人的心灵，而且可能会被避开，依靠暴力和惩罚不行，端赖于物质报酬也枉然，连最为完整的正义也无能为力。“那么，靠什么才能打动人心呢，使人热爱祖国及其法律？我能说出来吗？要靠孩子们的游戏，靠那些在肤浅之辈看来无所事事但却能养成珍贵习惯和不可遏抑的依恋之情的制度。”[1]38这就是制度文明，制度文明与法律相比，能够从更深层次上对国家治理发挥作用。之所以这样说，卢梭认为有以下诸种原因。
其一，制度文明能够塑造治理对象。他认为政体只有培育出富有德性、开明和有智慧的人民，才是好的政治制度。这一观点后来演变成为西方政治思想的传统，即对任何政治制度来说，首要问题就是在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Bentham）更完善的分类），道德的、智力的和积极的品质[3]。卢梭深知，一国的人民只能是其所属的政体打造而成，有什么样的政治制度就会有什么样的人民。对于治理对象而言，“心灵的强健”、“爱国的热情”以及“对真正个人性的品质的尊重”等无疑有利于国家治理的实施，但这些东西在现实中并不一定都是显性的存在，只是它们的酵母存在于所有人心中，“一旦被适当的制度激活就会生发出来”[1]56。由是观之，制度文明可以通过直接或间接地塑造治理对象的内在品性来确保国家治理的正常实施。
其二，制度文明是国家治理的基本架构，体现了国家治理的能力和水平。因为制度越文明，制度功能就会发挥得越全面、突出，说明国家治理体系先进、治理结构优化，治理效果也就会越好。随着时代发展，制度治理成为现代国家治理的基本形态，国家治理能力主要体现在制度的治理能力上，所以在讨论波兰政体中建立最高的负责公共教育管理的领导等行政长官协会等教育制度时，卢梭明确指出，“国家的希望、民族的荣誉和命运都维系于这些制度”[1]56。只不过让他吃惊的是，制度文明的重要性在当时却从未在任何地方被任何人注意过，这从侧面也证明了卢梭作为现代政制设计大师其思想的前瞻性与深刻性。
其三，制度文明能够确保国家治理的稳定性和连续性。制度具有长期性、稳定性、根本性和全局性的特点，国家治理只有依赖制度文明，才能获得结构上的根本保证，而不至于随时空、人物、事件等的变移而发生变异和中断。一般意义上，制度文明的建立即意味着国家治理的开始。在卢梭受邀为波兰设计政体的思考里，他把摩西视为第一个立法者，也即制度文明的创立者。在他看来，摩西之所以能够将一伙一无所有（没有武器、技艺、土地、天资、美德、勇气，在沙漠中漂泊甚至没有一块可以枕靠的石头）、四处流浪、奴颜婢膝、悲惨的难民塑造成一个民族政治体，在于“他为这个民族建立了坚固的制度，它遭遇了时间的侵蚀、命运的考验、征服者的欺凌，历经五千年而未被摧毁甚至被削弱，今天依然生机勃勃，虽然民族的肌体已不复存在”[1]40。尤其当政治共同体遭遇不可预知的危机时，制度文明的超前性、坚定性和柔韧性，会使其释放出较强的抗压和受挫能力，从而能够帮助国家走出治理危机。因此，卢梭特别强调，一个处于危机之中的民族“可以从深思熟虑的制度中期许很多、获得更多”[1]56。卢梭的过人之处在于，他不仅能够看到制度文明在治理常态中所发挥的一般功能，而且也能预见其对化解治理危机的特殊重要性。
四、国家治理须增强政治认同
所谓政治认同，是“人们在社会政治生活中形成的一种对国家、政党、政治思想在感情和意识上的归属感”[4]。它既是国家治理的现实起点，又是国家治理所要达致更高的目标和状态。政治认同既是治理主体能够实施治理、治理对象愿意接受治理的基本条件，又是治理主体与治理对象之间发生良性互动的重要保证。卢梭认为政治认同应主要体现为对国家的热爱。对政府而言，最好的动力是热爱国家，并认为这种爱是和土地一起培育的，“好的感觉就足以治理一个宪制优良的国家”[1]236。对普通民众而言，一种好的感觉可以成为他们依附于祖国和彼此之间相互依附的纽带。缺乏政治认同或政治认同度低，导致当局——典则——政治共同体散布性支持的流失，就会潜在削弱政治系统维持自身运转的能力，必然损害国家治理的效能。因而，国家治理作为政治主体一种有目的、有意识的自觉行为，必然要为进一步增强政治认同而努力。葛兰西在《现代君主论》中，基于政治生活中存在统治者和被统治者、领袖和被领导者的事实，认为从这个事实出发有必要考察，“人们怎样才能（在目的一定的情况下）以最有效的方式进行统治，因而怎样才能以最佳的方式培养统治者（而这恰恰就是整个政治的科学和技艺的第一步），以及另一方面，怎样才能找到抵抗力最小的途径，也就是能够确保被统治者和被领导者服从命令的最理性的途径”[5]。那么从国家治理存在治理主体和治理对象这个事实出发，最好的治理或者说善治也应当是以“最有效的方式”实施，同时又能在治理中“找到抵抗力最小的途径”。就实质而言，政治认同有助于实现这一政治学上的理想状态。 对治理主体而言，只有增强政治认同，才能更好地把治理权力转化为治理权威，而“最绝对的权威是能够深入到人心的权威，它对意志发生的作用不少于它对行为的作用”[1]153。比较之下，权威的治理相对于权力的治理既是一种有效的治理方式，又只会遇到“最小的抵抗力”。可以这样说，卢梭的研究已经从某种程度上触及到了国家治理的内在逻辑，那就是：国家治理的关键在于增强政治认同，而增强政治认同是为了将治理权力转化为治理权威（也包括制度权威）。“历史无数次地告诉我们，人民赋予那些他们爱戴也爱他们的人的权威，要比篡夺者的全部僭政强大百倍。”[1]155而要增强政治认同，还需要国家尊重、保护每个公民的基本权益。国家要尽可能地做到在每件事情上使普遍意志与个人意志相一致，保护公民的生命、财产和安全。基于设立政治共同体的初衷以及国家和政府所应担负的义务，卢梭提出了对国家和政府的深切希望和要求，“但愿祖国表明自己是公民的共同母亲，但愿公民们在国家中获得的益处使他们珍爱祖国，但愿政府让他们能够充分参与公共管理，从而使他们感到生活在自己家中，但愿法律在他们看来只是公共自由的保障”[1]161。
就治理对象来说，只有增强政治认同，才能提升治理对象的有效配合度。具体地讲，就是被治理群体和个人能够以主人翁的身份和建设性态度，积极主动地参与国家治理全过程，最大限度地发挥和贡献自身的正能量，而不是游离于政治系统之外，消极对抗甚至暴力冲击治理体系。在此问题上，卢梭极力强调治理对象政治素质的重要性，认为好公民是通向善治之路的基础性条件，“也只有好公民才能使国家强大繁荣”[1]46。而好公民的形成也决非轻而易举之事，在他看来需要经过孩童时期的培养以及德性的“形塑”等复杂的方式和途径才能得以实现。
卢梭基于政治制度思考所得出的结论是对人类政治发展和政治文明进步理论与实践的深刻总结，无疑具有广义的普适性，对我们今天完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的借鉴和参考意义。已经走过了九十多年风风雨雨的中国共产党明确提出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[6]，充分显示了我们党在治国理政上的理论自觉与成熟，再次揭示了政治制度与国家治理之间的内在逻辑关联。这恰恰也证明了卢梭由政治制度入手探求国家治理真谛的思维路向的前瞻性与科学性，而且我们在国家治理中愈发强调立足于民族文化、建设法治中国、更加突出制度建设、把人民作为党和国家各项工作的最高裁决者和最终评判者等理念，高度契合于卢梭所提出的国家治理应遵循的一般原则，这是对共产党执政规律、社会主义建设规律以及人类社会发展规律认识的深化。
参考文献：
[1]卢梭.政治制度论[M].崇明，胡兴建，戴晓光，等译.北京：华夏出版社，2013.
[2]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003：70.
[3]密尔J S.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982：26.
[4]王邦佐.政治学辞典[M].上海：上海辞书出版社，2009：16.
[5]安东尼奥·葛兰西.现代君主论[M].陈越，译.上海：上海人民出版社，2006：1718.
[6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：91.
政治制度是国家治理的依靠和保障，二者之间存在着一致性和相关性，政治制度的良善、进步、成熟与否关系着国家治理的方向、水平和能力。从卢梭的政治制度论来看，国家治理应遵循的一般原则是：基于民族特点，依靠法治，依赖制度文明，增强政治认同。这些原则实际上是对古今中外国家治理普遍规律的精辟概括，也是对人类政治发展和政治文明建设经验与教训的深刻总结，与中国共产党当前提出的治国理政理念高度契合，对我们今天完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的借鉴和参考意义。
关键词：国家治理；一般原则；卢梭；政治制度
中图分类号：D0
文献标识码：A
文章编号：16738268（2015）05001305
卢梭作为现代政治制度设计大师，在年轻时即立志要撰写《政治制度论》，但终其一生也未能完成，相关思想主要散见于《政治经济论》（1755）、《社会契约论》（1762）、《科西嘉宪政规划》（1765）、《关于波兰政体的思考》（1770）等著作中，集中体现了其有关政治制度的思考。我们知道，政治制度是国家治理的结构和保障所在，从某种意义上担负着指挥、调动、汇聚、整合治理资源的重任，政治制度的良善、进步、成熟与否关系着国家治理的方向、水平和能力。而政治制度的构建一般都着眼于国家治理的现实需要和可能，善治实际上就是能够使政府与公民达成良好合作的制度设计，所以卢梭的政治制度论包含有对国家治理一般原则的探讨。
一、国家治理须基于民族特点
古往今来，许多政治思想家一直在探讨何为最优政体问题，用今天的话说，其实就是探讨治理最好的政制形式，古代君主制、贵族制、民主制、混合制，现代民主共和制、君主立宪制等都曾进入学者们的视野，但却始终没有争论出一个确切的结果来。当然，这方面共识性因素还是有的，譬如权
力的人民性、行政效率高、制度回应能力强等，而且不容否认的是，由于任何一个政治共同体都是由一定的民族所构成，因而无论何种所谓好的政制，一旦被“落实”在特定的城邦或国度里，就必须符合各民族的特点，植根于一定民族文化的土壤之中。正因为如此，卢梭认为政体设计“要遵循的第一条规则就是民族性格的原理，因为每个民族都有，或者说应该有一种民族性格”。
一般而言，在没有受到外界干扰的情况下，民族性格受本地自然环境等多种因素影响，需经长期的演化积淀才得以形成，因而卢梭断定“当一个国家没有住进殖民者的时候，是因为土壤的性质造成了居民的原初性格”。这虽然在一定程度上夸大了土壤性质这一自然条件在民族性格形成过程中的作用，但他却指明了一个道理，即民族性格主要由该民族的内在基因所决定，具有独特性和唯一性，正如世界上没有完全相同的两片树叶，也绝不会有完全相同的两个民族性格。民族性格非短时间内所能形成，它是一个民族共同体在应对自然界挑战以及不断处理自身内部不同时期社会、政治关系矛盾的过程中逐步成型，留下了特殊的历史——社会——文化变迁的印痕，潜移默化成为旨趣各异的民族文化心理，所以民族性格里延传着不同的文化传统。一个民族长久沉淀下来的比较稳定的情感喜好、习惯流俗等构成了该民族性格的主要内容和表现形式，它们不仅直接检验着外来制度能否落地生根，而且赋予该民族共同体独具特色的制度面貌，影响着民族国家治理的方式和手段。从某种意义上说，英格兰民族保守而又热爱自由的特性成就了君主立宪制的国家治理形式，而具有移民特点的美利坚民族，则在平等精神的基础上建立了复合共和制治理模式。完全可以这样说，除非在明了治理对象——构成被治理群体的民族性格之前，任何国家是不可能得到好的治理的。只有把握了治理对象的特点，治理主体才能有针对性地采取不同的治理对策与措施。否则，不明就里地盲目移植“他者”的治理形式和模式，就可能产生“水土不服”的状况，甚至与预期的治理效果南辕北辙。所以卢梭强调：“不要将由其他民族身上得出的结论加于自身，从自身经验中得到的规则才最适宜用来统治你们自己。”客观来说，任何民族性格都有其闪光的方面，渗透着优秀的传统文化基因，这些优秀的特质构成了一个民族由传统治理迈向现代治理的宝贵资源。在探讨科西嘉宪政规划时，卢梭独具慧眼地认识到，“科西嘉人民保存着许多原初的美德，这将很大程度上构成宪制的基础”。这实际上就是从民族特点中寻找能够与现代社会相对接的治理资源，在此基础上建立的治理体系不仅牢固可靠，易于生发和成长，而且有利于缩短变迁社会中人们心理上调适的过程，缓解现代化所带来的摩擦和冲突，从而有利于现代国家治理的推进。从治理体系构建的逻辑来看，首先是要真正地了解和把握一个民族的性格特点，然后才是按照民族性格原理建立治理体系。然而，确切知晓和洞悉某个民族的性格谈何容易？在此意义上，卢梭在关于波兰政体的思考中指出：“适合于波兰的一种良好的制度只能靠波兰人自己来建立，或者是由一个对波兰民族及其邻邦进行过实地研究的人来建立。”[1]35并强调除了一般观点之外，一个外国人几乎是不能对政制设计做出任何其他贡献的。
二、国家治理须依靠法治
“治理”（governance）是一个现代语词，它不同于“统治”（government）的地方之一，在于前者体现了国家与社会关系互动的双向性。国家治理本质上是一种契约，在制约政府不能滥用公权的同时也同样约束公民社会和个人审慎运用社会权力和个人私权，也就是说，双方的互动均须在一定范围和边界内展开，遵循一定的秩序和规则，否则治理就会沦为空谈。显然，治理所遵循的范围和边界是由宪法和法律加以界定的。在卢梭看来，法律是公众意志的表达，法治既是用公意规范政府，使其不敢出现僭越行为，又是用公意约束公民的个体意志，防范其对抗公意，从而为政府与社会确定共同的“游戏准则”。自古至今，人类治理国家的方式有两种，即人治和法治，人治曾经在传统社会处于支配性地位，甚至能够在短时期内将治理推向极佳的境态，但却始终逃脱不出治乱兴衰的“历史周期律”，间歇式的革命性颠覆破坏使恒定的治理难以为继，而依靠法治通过改革纠治时弊，即可使国家治理得以长久的维持。从根本上说，法治之所以能够成为现代治理的保障和基本条件，在于它打掉了公权力的任性，使治理主体能够最大限度地保持理性，这也正是卢梭用公意宰制权力的真实意图。另一方面，法律要想在国家治理中长久地发挥作用，又必须得到治理对象的支持，也即遵守法律要成为公民的潜在意识，使得国家法律“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”[2]。 从古今中外何者为最优政体的讨论来看，无论何种政体，如果法律能够为民众所普遍接受，政制就会持久，国家治理即可平稳运行，所以问题不在于何种政体能够使国家得到良好的治理，而关键是在于哪种政体下法律能够深入人心。基于此，卢梭深刻指出：“在法律统治公民心灵的政体之外，绝没有良好稳固的政体。”[1]38当然，在法律统治公民心灵的政体之外，也决不可能会有良好的治理的。从这个角度来看，法律的条文都可以是次要的和表象的，立法也可能只是台面上的形式，因为只要人们视而不见或弃之不用，“不管这些法律多么明智、富于预见性，它们都会被避开而毫无用处”[1]56。倘若如此，法律就势必成为摆设，因此最重要的是要培养出人们对法律的热爱和牢不可破的法治信仰。“如果你希望人们服从法律，那要让他们热爱法律，而为了让人做他应当做的事情，那么让他想到他应当这样做，这就够了。”[1]153而除了正式的法律之外，还应该寻求更为宽泛意义上“法律”的存在，“所有这些立法者都在寻求可以使公民们依附于祖国和相互依附的纽带，他们以不同的方式建立这种纽带：通过独特的习俗；通过宗教仪式，这种仪式在其本质上是排他性的和民族性的”[1]42，这样可以提高公民们的自豪感和自尊心，使他们从祖先不幸、美德、胜利的历史中激发心灵，点燃献身于祖国的激情。此外，法治的根本还在于宪法的良善，如果没有好的宪法，在国家治理中充斥着不公平和非正义，人们自然就会对政治系统持拒斥态度，甚至可能诉诸暴力以抗拒治理，所以更进一步讲，凡历史上法律能够深入人心的政体，也必然是实施了相对公平正义的法律的政体，这样人们才愿意接受法律，从而可能服从和参与相对合理的治理。如此看来，国家治理凭借法治，而法治所依据的必须是良法，不容易为激情所滥用，能够得到或者是至少能够历史地得到民众的认可，因而卢梭在《关于波兰政体的思考》中深入剖析了波兰法律所存在的种种不公情况，并且在探讨中不惜笔墨，以最大的审慎和精力用来纠治其宪法的各类弊病。
三、国家治理须依赖制度文明
既然国家治理必须依靠法治作为其基本保障，人们又将何以要遵守法律、支撑起对法律的热爱呢？卢梭在关于波兰政体的研究中指出，立法不能深入人的心灵，而且可能会被避开，依靠暴力和惩罚不行，端赖于物质报酬也枉然，连最为完整的正义也无能为力。“那么，靠什么才能打动人心呢，使人热爱祖国及其法律？我能说出来吗？要靠孩子们的游戏，靠那些在肤浅之辈看来无所事事但却能养成珍贵习惯和不可遏抑的依恋之情的制度。”[1]38这就是制度文明，制度文明与法律相比，能够从更深层次上对国家治理发挥作用。之所以这样说，卢梭认为有以下诸种原因。
其一，制度文明能够塑造治理对象。他认为政体只有培育出富有德性、开明和有智慧的人民，才是好的政治制度。这一观点后来演变成为西方政治思想的传统，即对任何政治制度来说，首要问题就是在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Bentham）更完善的分类），道德的、智力的和积极的品质[3]。卢梭深知，一国的人民只能是其所属的政体打造而成，有什么样的政治制度就会有什么样的人民。对于治理对象而言，“心灵的强健”、“爱国的热情”以及“对真正个人性的品质的尊重”等无疑有利于国家治理的实施，但这些东西在现实中并不一定都是显性的存在，只是它们的酵母存在于所有人心中，“一旦被适当的制度激活就会生发出来”[1]56。由是观之，制度文明可以通过直接或间接地塑造治理对象的内在品性来确保国家治理的正常实施。
其二，制度文明是国家治理的基本架构，体现了国家治理的能力和水平。因为制度越文明，制度功能就会发挥得越全面、突出，说明国家治理体系先进、治理结构优化，治理效果也就会越好。随着时代发展，制度治理成为现代国家治理的基本形态，国家治理能力主要体现在制度的治理能力上，所以在讨论波兰政体中建立最高的负责公共教育管理的领导等行政长官协会等教育制度时，卢梭明确指出，“国家的希望、民族的荣誉和命运都维系于这些制度”[1]56。只不过让他吃惊的是，制度文明的重要性在当时却从未在任何地方被任何人注意过，这从侧面也证明了卢梭作为现代政制设计大师其思想的前瞻性与深刻性。
其三，制度文明能够确保国家治理的稳定性和连续性。制度具有长期性、稳定性、根本性和全局性的特点，国家治理只有依赖制度文明，才能获得结构上的根本保证，而不至于随时空、人物、事件等的变移而发生变异和中断。一般意义上，制度文明的建立即意味着国家治理的开始。在卢梭受邀为波兰设计政体的思考里，他把摩西视为第一个立法者，也即制度文明的创立者。在他看来，摩西之所以能够将一伙一无所有（没有武器、技艺、土地、天资、美德、勇气，在沙漠中漂泊甚至没有一块可以枕靠的石头）、四处流浪、奴颜婢膝、悲惨的难民塑造成一个民族政治体，在于“他为这个民族建立了坚固的制度，它遭遇了时间的侵蚀、命运的考验、征服者的欺凌，历经五千年而未被摧毁甚至被削弱，今天依然生机勃勃，虽然民族的肌体已不复存在”[1]40。尤其当政治共同体遭遇不可预知的危机时，制度文明的超前性、坚定性和柔韧性，会使其释放出较强的抗压和受挫能力，从而能够帮助国家走出治理危机。因此，卢梭特别强调，一个处于危机之中的民族“可以从深思熟虑的制度中期许很多、获得更多”[1]56。卢梭的过人之处在于，他不仅能够看到制度文明在治理常态中所发挥的一般功能，而且也能预见其对化解治理危机的特殊重要性。
四、国家治理须增强政治认同
所谓政治认同，是“人们在社会政治生活中形成的一种对国家、政党、政治思想在感情和意识上的归属感”[4]。它既是国家治理的现实起点，又是国家治理所要达致更高的目标和状态。政治认同既是治理主体能够实施治理、治理对象愿意接受治理的基本条件，又是治理主体与治理对象之间发生良性互动的重要保证。卢梭认为政治认同应主要体现为对国家的热爱。对政府而言，最好的动力是热爱国家，并认为这种爱是和土地一起培育的，“好的感觉就足以治理一个宪制优良的国家”[1]236。对普通民众而言，一种好的感觉可以成为他们依附于祖国和彼此之间相互依附的纽带。缺乏政治认同或政治认同度低，导致当局——典则——政治共同体散布性支持的流失，就会潜在削弱政治系统维持自身运转的能力，必然损害国家治理的效能。因而，国家治理作为政治主体一种有目的、有意识的自觉行为，必然要为进一步增强政治认同而努力。葛兰西在《现代君主论》中，基于政治生活中存在统治者和被统治者、领袖和被领导者的事实，认为从这个事实出发有必要考察，“人们怎样才能（在目的一定的情况下）以最有效的方式进行统治，因而怎样才能以最佳的方式培养统治者（而这恰恰就是整个政治的科学和技艺的第一步），以及另一方面，怎样才能找到抵抗力最小的途径，也就是能够确保被统治者和被领导者服从命令的最理性的途径”[5]。那么从国家治理存在治理主体和治理对象这个事实出发，最好的治理或者说善治也应当是以“最有效的方式”实施，同时又能在治理中“找到抵抗力最小的途径”。就实质而言，政治认同有助于实现这一政治学上的理想状态。 对治理主体而言，只有增强政治认同，才能更好地把治理权力转化为治理权威，而“最绝对的权威是能够深入到人心的权威，它对意志发生的作用不少于它对行为的作用”[1]153。比较之下，权威的治理相对于权力的治理既是一种有效的治理方式，又只会遇到“最小的抵抗力”。可以这样说，卢梭的研究已经从某种程度上触及到了国家治理的内在逻辑，那就是：国家治理的关键在于增强政治认同，而增强政治认同是为了将治理权力转化为治理权威（也包括制度权威）。“历史无数次地告诉我们，人民赋予那些他们爱戴也爱他们的人的权威，要比篡夺者的全部僭政强大百倍。”[1]155而要增强政治认同，还需要国家尊重、保护每个公民的基本权益。国家要尽可能地做到在每件事情上使普遍意志与个人意志相一致，保护公民的生命、财产和安全。基于设立政治共同体的初衷以及国家和政府所应担负的义务，卢梭提出了对国家和政府的深切希望和要求，“但愿祖国表明自己是公民的共同母亲，但愿公民们在国家中获得的益处使他们珍爱祖国，但愿政府让他们能够充分参与公共管理，从而使他们感到生活在自己家中，但愿法律在他们看来只是公共自由的保障”[1]161。
就治理对象来说，只有增强政治认同，才能提升治理对象的有效配合度。具体地讲，就是被治理群体和个人能够以主人翁的身份和建设性态度，积极主动地参与国家治理全过程，最大限度地发挥和贡献自身的正能量，而不是游离于政治系统之外，消极对抗甚至暴力冲击治理体系。在此问题上，卢梭极力强调治理对象政治素质的重要性，认为好公民是通向善治之路的基础性条件，“也只有好公民才能使国家强大繁荣”[1]46。而好公民的形成也决非轻而易举之事，在他看来需要经过孩童时期的培养以及德性的“形塑”等复杂的方式和途径才能得以实现。
卢梭基于政治制度思考所得出的结论是对人类政治发展和政治文明进步理论与实践的深刻总结，无疑具有广义的普适性，对我们今天完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的借鉴和参考意义。已经走过了九十多年风风雨雨的中国共产党明确提出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[6]，充分显示了我们党在治国理政上的理论自觉与成熟，再次揭示了政治制度与国家治理之间的内在逻辑关联。这恰恰也证明了卢梭由政治制度入手探求国家治理真谛的思维路向的前瞻性与科学性，而且我们在国家治理中愈发强调立足于民族文化、建设法治中国、更加突出制度建设、把人民作为党和国家各项工作的最高裁决者和最终评判者等理念，高度契合于卢梭所提出的国家治理应遵循的一般原则，这是对共产党执政规律、社会主义建设规律以及人类社会发展规律认识的深化。
参考文献：
[1]卢梭.政治制度论[M].崇明，胡兴建，戴晓光，等译.北京：华夏出版社，2013.
[2]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，2003：70.
[3]密尔J S.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982：26.
[4]王邦佐.政治学辞典[M].上海：上海辞书出版社，2009：16.
[5]安东尼奥·葛兰西.现代君主论[M].陈越，译.上海：上海人民出版社，2006：1718.
[6]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：91.