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摘 要 在治理现代化加速转型的背景下，软法已成为公共图书馆服务治理的重要途径。我国公共图书馆服务领域存在着“软硬兼施”的混合法结构。相对于“硬法”“软法”以其自身有别于“硬法”之特点在公共图书馆服务治理方面发挥着重要作用。针对当前软法治理中民主参与不足、责任缺失、效力疲软等方面的困境，未来应当协调公共图书馆服务软硬法关系，优化公共图书馆服务软法创制与实施机制，合理配置软法实施的引导性资源，切实提高公共图书馆服务治理的软法实效。
关键词 公共图书馆服务 软法 善治
Abstract Under the background of accelerating the transformation of governance modernization， soft law has become an important way of public library service governance. There is a mixed law structure of “both hard and soft” in the field of public library service in China. Compared with “hard law”， “soft law” plays an important role in public library service governance because of its own characteristics different from “hard law”. In the face of the difficulties of insufficient democratic participation， lack of responsibility and weak effectiveness in the soft law governance， we should coordinate the relationship between the soft law and the hard law in the public library service， optimize the creation and implementation mechanism of the soft law in the public library service， reasonably allocate the guiding resources for the implementation of the soft law， and effectively improve the effectiveness of the soft law in the public library service governance.
Keywords Public library service. Soft law. Good governance.
在中国特色社会主义文化建设和国家治理现代化的双重背景下，公共图书馆服务领域的治理愈加呈现为“软硬兼备”的法律结构。借助软法的理论工具，有助于我们分析当下公共图书馆服务领域制度运行中的一些规律性事实。从治理的立场来看，作为调整公共图书馆服务的软法规范，它们既存在于正式制度与规则里面，又存在于非正式的制度安排之中。文章从各图书馆网站、协会网站、北大法宝与北大法意数据库中随机筛选了100份规范性文件作为样本进行讨论，这100份文件中既有中央层面的规范性文件，也有地方层面的规范性文件，分别占比为27%与73%。文章以开放的法律规范角度就公共图书馆服务软法治理展开分析，探讨公共图书馆服务软法的类型功能和治理模式等问题，以期实现公共图书馆服务领域的善治愿景。
1 公共图书馆领域软法治理的缘由和效力
1.1 公共图书馆服务领域软法治理的缘由
文化权利的性质决定了公共图书馆服务领域的大多数规范文件表现为软法形式。从性质上讲，文化权利是消极人权，公民文化权利的最终实现主要依靠政府提供基本文化服务。同时，公民文化权利的实现还依赖于权利主体的主观意志，现有法律没有也不可能对自然人的主观意志进行直接干预，国家也不可能强制公民参与公共文化服务建设。公民作为权利主体，在行使文化权利时，有不被干扰或控制的权利，可以独立做出是否承受公共图书馆服务的决定。国家难以通过“命令——服从”的方式推进公共图书馆服务[1]。这决定了在公共图书馆服务领域，法律规范更多是以软法的形式出现。
而对于公共图书馆服务领域的软法大多采取宣传、鼓励等方式引导公民实现文化权利，从这一层意义上讲，虽然《公共图书馆法》制定程序与传统“硬法”并无差异，但从具体规范的表述上，《公共图书馆法》全文的55条条款中，“鼓励”“支持”等词语出现多达26次，涉及17条法条[2]。换言之，该法中大部分条款仍属于软法规范，具有明显的软法属性。同样的，以地方立法为例，《广州市公共图书馆条例》也包含大量“支持”“鼓励”等词语。这些具有软法性质的规范性文件的主旨在于引导社会力量参与到公共图书馆服务建设中，以实现公民的文化权利。
1.2 公共图书馆服务领域软法的效力
其一，推动公共图书馆服务治理现代化，促进多元化治理發展。伴随着改革的深入，国家与社会一体化的格局已经被打破，国家与社会多元化格局正在形成。在治理转型过程中，由社会公权力组织人们基于自愿制定而无需国家强制力保障的软法律开始出现。在公共图书馆服务的实践中，我国正在形成“政府主导、社会参与、政府与社会相结合”的供给模式，这反映出政府从管理型向服务型的转变，也体现了公共图书馆服务治理模式的创新。例如，法律定义的公共图书馆概念由原来各地方的《图书馆管理条例（办法）》中“各级人民政府投资兴办向社会公众开放的图书馆”转变为新《公共图书馆法》中“各级人民政府或者公民、法人和其他组织自筹资金设立的图书馆”。 其二，打造共建共治共享的治理格局。相比于硬法，软法立法主体更为多元化。在软法治理下，其创制主体不仅包括国家机关，同时还有图书馆行业协会及相关社会组织等。其中，行业协会包括图书馆联盟、图书馆学会，以及相关组织（包括村民委员会等基层群众自治组织）。这打破了公共图书馆服务领域国家单一立法的局面，丰富了公共图书馆领域的立法主体理论，实现了多元主体下的共同治理，这使得公共图书馆服务的立法内容不仅符合形式主义的要求，而且包含实质合法的内容，使公共图书馆服务更能反映出民众意志，体现参与主体意志的广泛性与代表性。
其三，软法治理有利于公众广泛参与，增强民众认同感。软法的创制过程大多是协商讨论，能够较为广泛地反映公众的利益诉求。例如，《公共图书馆法》要求政府文化管理部门在对公共图书馆考核时要听取公众意见。《南京图书馆文化志愿者服务章程》中鼓励符合相关要求的社会成员参与南京图书馆文化志愿者服务。在协商和民主基础上形成的软法也必定更加的理性和科学。这有利于引导公众依法有序参与公共图书馆事务，提高公众参与治理的主体意识、自主意识及责任意识。
其四，促进公共图书馆服务资源的合理配置，充分保障公民文化权利的实现。公共图书馆领域的软法在具体实践中会影响政府及其他主体分配、利用公共图书馆服务资源的行为。通过软法之治，能够有效促进公共图书馆资源的合理分配，保障公民文化权利的实现。比如在《江苏省公共图书馆管理办法》中除了规定县级以上地方人民政府应当依据社会经济和文化发展等情况设立公共圖书馆，同时还强调了省人民政府对老区和经济欠发达地区的公共图书馆事业予以扶持，就体现了对文化资源合理分配的保障作用。
2 公共图书馆服务软法的治理模式
众所周知，对于传统的硬法而言，奥斯丁认为法律是主权者的命令，哈特则认为法律是自洽的规则体系。而软法治理呈现出截然不同的面相，公共图书馆服务领域软法的治理模式分为软法的规范结构、分类和治理方式三部分。
2.1 公共图书馆服务软法的规范结构
软法的一个本原性问题是其规范结构的问题。为了解公共图书馆领域软法规范的组成规范要素，我们可以通过新分析法学派和社会学法学分析公共图书馆服务领域的软法规范包含了哪些内容。下面以庞德（Roscoe Pound）“律令——技术——理想”模式与哈特（H.L.A.Hart）的规则理论进行讨论。
庞德认为，法律是一批权威性的律令。“这一意义上的法律是由律令、技术和理想构成的。”[3]软法规范同样包含了“律令、技术、理想”三方面要素。比如，《北京市图书馆条例》规定，“本条例所称公共图书馆是指各级人民政府兴办、面向社会开放的图书馆”“电子阅览室的设立必须符合文化部和市文化局规定的条件”“为了保障图书馆事业的发展，满足人民群众对科学文化知识的需求”，分别体现了软法规范的律令、技术、理想成分。
软法的规范结构也符合H.L.A.哈特的规则学说。哈特的规则理论主要包含第一性的“权利——义务”规则及第二性的“权力——职责”规则[4]。例如，北京在出台的《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》中规定，满足人民群众日益增长的公共文化服务需求，享有公共图书馆服务属于公民的权利这一权利性内容;另一方面也间接规定了公民承担着不侵占其他公民公共图书馆服务的义务，这体现了规则理论第一性的“权利——义务”规则。同时，这部软法关于“建立健全政府统一领导，文化、财政、新闻出版广电等部门负责，建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制”“对重视不够、执行不力、落实不力的责任单位和责任人，进行严肃追责、问责”的规定，体现了第二性的“权力——职责”规则。
然而，软法与硬法最大的区别是软法并不以国家强制力作为保障，即是否需要依赖国家强制力保证实施是区分“软法”和“硬法”的实质依据。在法律规范的表现形式上，软法打破了传统硬法中授权、义务和禁止性表述方式，更多地体现为鼓励和引导的方式。比如《浙江省公共图书馆管理办法》规定，鼓励社区、村设立向社会开放的图书馆。即使有些规范会变现为“外实内软”，即规范在具体表述上或许会呈现硬法特点，如用“应当”“必须”等表述方式，但就整体而言，其意思表述实为软法规范。
2.2 公共图书馆服务领域软法的分类
从不同角度来看，公共图书馆服务领域的软法规范可以划分为不同的种类，如：从软法规范的形式来分，可以分为成文软法和不成文软法;从软法规范的实施效力范围来看，可以分为国际性软法和国内性软法。从公共图书馆服务领域的软法颁布主体的角度，我们可以将公共图书馆服务领域的软法规范分为政法性惯例，社会组织、协会的自治章程，公共政策，专业标准等类。
一是政法性惯例。这类软法多是一种在政治与法律领域的事实惯例，在样本总量中占比为27%。这类软法大多表现为政治与法律领域的事实惯例。其表现形式主要分为三类：第一类是司法性规范。例如，《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，人民法院服务和保障实施乡村振兴战略应坚持以下基本原则……保障农村经济建设、政治建设、文化建设等。该《意见》指出了人民法院提供司法服务应当坚持保障农村公共图书馆等文化建设的原则。第二类是政治性常规。例如，《浙江省公共图书馆地方文献资源建设规范（试行）》规定了各地方图书馆服务质量和社会效益的考核实际结果作为工作先进的图书馆表彰的依据，并影响着区域内公共图书馆资源的配置。第三类是行政性常规。例如，《广州市法治政府建设规划（2015—2020年）》强调的“强化政府公共服务职能、积极推进公共文化等服务、推行政府购买公共服务制度”等。
二是社会组织、协会的自治章程。此类软法数量最大，占比为35%。这类规范一般表现为社会组织、协会成员自愿参与，并通过民主协商方式制定，对于该社会组织、协会所有成员都具有普遍约束力。例如，《中国图书馆学会章程》规定，本会团结图书馆及其相关专业人士促进全民阅读，推动图书馆事业发展和社会进步。各会员应遵守本会章程，有执行本会决议的义务。对于违反章程规定的会员，由章程规定的组织权力机构依据章程规定作出相应的处罚决定。 三是公共政策。公共政策是公共权力机关经由特定过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。此类软法具有灵活、应急的特点。此类公共政策的表现形式包括规范、指南、法规、行政规定、命令、指示等。其中，在全国范围内具有效力的公共政策有《公共图书馆服务发展指南》、国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等;具有地方效力的公共政策有《上海市公共图书馆管理办法》 《北京市公共图书馆管理办法》 《佛山市构建现代化公共文化服务体系实施意见》 《广州市公共文化設施管理办法》等。
四是专业标准。此类软法不仅包括国家制定的相关标准，还包括行业制定的标准。专业标准对各公共图书馆的服务提出了具体的要求和行为规范，实质是服务性的软法，其最终目的是提高公共图书馆行业的服务能力和公民的满意度。例如，2002年中国图书馆学会审议通过的《中国图书馆员职业道德标准（试行）》，旨在建立图书馆行业自律，加强图书馆馆员职业道德建设。《安徽省公共图书馆服务标准》 《浙江省公共图书馆服务规范》等都对本省行政区域内的公共图书馆的设施与环境、开放时间、文献资源建设、服务人员与监督等方面作了要求。
2.3 公共图书馆服务领域软法治理主体和方式
广义层面的图书馆治理可以定义为各类社会组织机构和个人基于利益关系对图书馆事务的政治参与和管理活动[5]。当前，公共图书馆服务治理的主体包括政府、社会组织、公民，呈现出多元化的特点。多元主体下的公共图书馆服务主要包括两种方式：政府为主体的公共图书馆服务供给方式和社会力量为主体的公共图书馆服务供给方式。
一是在以政府为主体的公共图书馆服务供给方式中，政府为资源与服务的主要提供者。在实践中，各级政府依照全国人民代表大会常务委员会通过的《公共图书馆法》，履行为社会提供优质公共图书馆服务的职能。部分省在结合地方特色的基础上出台了《公共图书馆管理办法（条例）》。以广东省为例，到目前为止，尽管广东省尚未出台专门的省级图书馆法，但是相关内容分散在其他省级相关的公共事务管理办法（条例）中，以统领全省公共图书馆服务领域的工作。广州市、深圳市、东莞市、佛山市等城市也制定了适用于本行政区的公共图书馆服务地方法规，比如《深圳经济特区公共图书馆条例》。同时，各区（县）也根据省市的文件规定了相应的公共图书馆管理办法，如《深圳市宝安区公共图书馆管理办法》。从而自上而下基本形成了“国家级——省级——市级——区（县）级”4级制的公共图书馆服务软法治理体系。
二是在以社会力量为主体的公共图书馆服务供给方式中，大致可以分为PPP（公私合作模式）和民间图书馆服务供给模式。公共图书馆服务的PPP供给方式，实质就是政府和社会资本进行合作，由政府向社会资本购买公共图书馆服务。此种方式的优势在于能够减少政府财政压力，有效盘活社会富余资源，既可促进政府公共服务管理能力的提升也能提高公共图书馆服务数量和服务质量。而民间图书馆服务供给方式大致可以分为私人图书馆、俱乐部式的会员图书馆、面向儿童的绘本图书馆、组织机构附建的图书馆、线上图书馆等。这两种方式鼓励与引导社会力量参与公共图书馆服务，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给模式。
3 公共图书馆服务软法治理存在的问题
3.1 软法治理理念亟待优化
众所周知，公共服务领域的治理结构主要包括单中心治理结构和多中心治理结构。我国公共图书馆服务领域的多元治理结构框架愈加显现。公共图书馆多元治理结构要求在公共图书馆服务领域中政府和社会、公众共同参与、共同合作，形成多元互动的治理模式。但是当下中国社会传统政治文化根深蒂固，仍然呈现为“强政府”的社会状态，民间组织对政府依赖性较强。非政府主体较弱的政治参与能力致使政府和社会、公众难以实现真正的平等、合作、协商。而如何提高各主体参与度，不断寻求社会组织、公民、政府利益的合作，使得软法能够表现多方参与者的利益诉求也是一个值得重视的问题。
3.2 软法的创制与实施机制不完善
在图书馆领域软法的监督实施中，缺乏一个合理、公正的非利益相关性组织的参与。由于软法的创制与实施机制会对公共图书馆服务的质量产生影响，这要求我们既要坚持“软法”实质法治的精神，即追求软法对于现实问题的解决效力，也要兼顾“软法”的实质法治意蕴，即在软法的制定程序上要坚持公开透明性，增强相关软法的权威性。
3.3 软法在效力上较为疲软
实践中，软法不能像硬法般得到公众的充分认可，导致“软法”在具体实行过程中效果不佳。而且，因为软法大多表现为鼓励性而非强制性内容，缺乏明确的责任与义务的规定，在实现方式上不具有国家强制性的特征。这导致落实主要依赖于当事人的自律。不同于硬法范畴内的法律规范，软法范畴内的公共图书馆服务实施规范缺乏相应的违法标准、违法监督、惩罚措施等辅助制度，在实践中造成软法规范实施的违法后果鲜有人问津，更无法落实到个人或者单位。由于外在的、实证的动力不足，公共图书馆服务治理规则与程序的实施主体就有可能不履行或者不完全履行职责，导致软法陷入低效甚至无效的状态。
4 公共图书馆软法治理的对策与建议
软法与硬法相结合的治理在公共服务领域成为了一种趋势。作为典型的公共服务领域，图书馆公共服务领域更应如此。在我国，囿于传统“硬法”理论，在法律认可上，“软法”至今未能够获得与“硬法”同等的法律地位。若要使公共图书馆服务领域的软法规范得到优化改善，迫切需要提高软法的地位。我们需要认识到的是，软法并非“软规则”，硬法与软法都是公共图书馆服务领域法律治理的基本表现形式，因此要进一步提高公共图书馆服务领域中软法的地位。
4.1 规范软法的制定与修改程序，避免软法的泛滥化与低效化
软法在制定主体与制定程序等方面具有较大灵活性，因此不同主体制定的软法质量参差不齐，甚至受到利益驱动，相关主体制定的软法有可能违反国家法制统一的原则，制造出非法之法。这些行为都会影响软法的实施效果。因此，应严格明确规范软法制定的主体：（1）在软法制定、修改的程序上，应严格依照协商与表决机制开展工作，提高制定与修改软法程序的科学性与公开性;（2）政府可以就软法制定的内容与程序等出台指导性文件，从而为其他主体制定与修改软法提供参考;（3）在软法实施过程中，尝试建立健全软法规范审查机制，加强备案审查制度与能力建设，针对公共图书馆服务领域硬法规范与软法规范的不同特点，设立区别化的审查机制，确保维护法治统一。 4.2 优化公共图书馆服务软法机制，保障软法有效实施
公共图书馆服务具有公共性、文化价值性与知识性等特征。公共图书馆服务软法治理既不同于私法领域的意思自治原则，也不等同于行政法中硬法的强制执行。应当针对软法的特性，提升软法实效。可以采取三个有效对策。
（1）在软法内容制定上，增强公众对软法规范的心理认同与价值认同，使其成为自觉遵守的行为规则。公众获得认同感的一个重要方式就是参与图书馆公共服务事务的管理，利益相关者经过充分的利益表达、博弈和妥协所达成的共识与合意，是一种在充分的民主参与和协商基础上的自觉服从。软法内容应充分考虑大众的合理诉求，在公共理性与个体理性之间进行权衡，满足公众的正当利益，保障其文化权益。
（2）在软法创制方式方面，应当践行“共建共享”理念。特别是在软法创制之前，应当重视开展评估工作，充分预测软法中权利与义务的关系、大众之间的共识基础、软法的实施机制、责任追究及权利救济方式等内容，进而发现公共图书馆服务软法治理的最大公约数，打造共建共治共享的治理格局。
（3）创新软法实施方法，软法难以通过国家强制力保障实施，所以需要引入必要的引导性资源来获取大众的普遍遵守。在软法实施上，应当重视运用引导性资源建设。在实践中，可以通过物质性引导性资源、精神性引导性资源与方式方法性引导性资源，从软法创制内容、创制方法、创制执行公信力、守法宣传教育等方面入手，保障软法的实施[6]。
4.3 协调公共图书馆服务软法与硬法之间的关系，提高软法效力
公共圖书馆服务领域软法规范的效力来源于软法内容本身的正当性。根据法制统一原则，优化提升公共图书馆服务领域软法的效力，就要规范和协调公共图书馆服务领域中软法和硬法的关系，合理把握软法与硬法之间的区别和联系。具体来说就是在涉及公民文化权利等基本权利方面，既要坚持硬法保留原则，构建公共图书馆服务良好的运作环境，建立与完善软法的评价、修改乃至淘汰机制，又要发挥贴近公共图书馆服务治理的软法优势，创新利益引导机制，进而提高硬法规制的水平，甚至推动硬法的创制或者修改完善工作，形成硬软法相互协作的治理新格局。
4.4 完善软法的权利救济与纠纷解决机制
软法作为公共图书馆服务治理体系的一部分，应当遵循权利救济的法治原则。由于软法规范结构中缺乏国家强制力要素，责任承担也不明确，政府应加快完善申诉制度，通过有关程序性机制和通道的设置，确保其与公民文化权利保障和救济的相关硬法相互连通，在实际实施过程中创制相应的具体机制。在纠纷化解方面，应当增强纠纷化解机制建设的前瞻性、推进软法的司法化衔接。
参考文献：
林华，楚天舒.我国公共文化法律有效实施的思考：以《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》为中心[J].中国图书馆学报，2019，45（4）：12-28.
刘琼.论我国《公共图书馆法》的实施[J].图书馆建设，2018（10）：4-8，22.
罗斯科·庞德.通过法律的社会控制：法律的任务[M].沈宗灵，董世忠，译.北京：商务印书馆，1984：23.
哈特.法律的概念[M].张文显，译.北京：中国大百科全书出版社，1996：83.
黄颖，徐引篪.图书馆治理：概念及其涵义[J].中国图书馆学报，2004（1）：24-26.
方世荣.论公法领域中“软法”实施的资源保障[J].法商研究，2013，30（3）：12-17.
关键词 公共图书馆服务 软法 善治
Abstract Under the background of accelerating the transformation of governance modernization， soft law has become an important way of public library service governance. There is a mixed law structure of “both hard and soft” in the field of public library service in China. Compared with “hard law”， “soft law” plays an important role in public library service governance because of its own characteristics different from “hard law”. In the face of the difficulties of insufficient democratic participation， lack of responsibility and weak effectiveness in the soft law governance， we should coordinate the relationship between the soft law and the hard law in the public library service， optimize the creation and implementation mechanism of the soft law in the public library service， reasonably allocate the guiding resources for the implementation of the soft law， and effectively improve the effectiveness of the soft law in the public library service governance.
Keywords Public library service. Soft law. Good governance.
在中国特色社会主义文化建设和国家治理现代化的双重背景下，公共图书馆服务领域的治理愈加呈现为“软硬兼备”的法律结构。借助软法的理论工具，有助于我们分析当下公共图书馆服务领域制度运行中的一些规律性事实。从治理的立场来看，作为调整公共图书馆服务的软法规范，它们既存在于正式制度与规则里面，又存在于非正式的制度安排之中。文章从各图书馆网站、协会网站、北大法宝与北大法意数据库中随机筛选了100份规范性文件作为样本进行讨论，这100份文件中既有中央层面的规范性文件，也有地方层面的规范性文件，分别占比为27%与73%。文章以开放的法律规范角度就公共图书馆服务软法治理展开分析，探讨公共图书馆服务软法的类型功能和治理模式等问题，以期实现公共图书馆服务领域的善治愿景。
1 公共图书馆领域软法治理的缘由和效力
1.1 公共图书馆服务领域软法治理的缘由
文化权利的性质决定了公共图书馆服务领域的大多数规范文件表现为软法形式。从性质上讲，文化权利是消极人权，公民文化权利的最终实现主要依靠政府提供基本文化服务。同时，公民文化权利的实现还依赖于权利主体的主观意志，现有法律没有也不可能对自然人的主观意志进行直接干预，国家也不可能强制公民参与公共文化服务建设。公民作为权利主体，在行使文化权利时，有不被干扰或控制的权利，可以独立做出是否承受公共图书馆服务的决定。国家难以通过“命令——服从”的方式推进公共图书馆服务[1]。这决定了在公共图书馆服务领域，法律规范更多是以软法的形式出现。
而对于公共图书馆服务领域的软法大多采取宣传、鼓励等方式引导公民实现文化权利，从这一层意义上讲，虽然《公共图书馆法》制定程序与传统“硬法”并无差异，但从具体规范的表述上，《公共图书馆法》全文的55条条款中，“鼓励”“支持”等词语出现多达26次，涉及17条法条[2]。换言之，该法中大部分条款仍属于软法规范，具有明显的软法属性。同样的，以地方立法为例，《广州市公共图书馆条例》也包含大量“支持”“鼓励”等词语。这些具有软法性质的规范性文件的主旨在于引导社会力量参与到公共图书馆服务建设中，以实现公民的文化权利。
1.2 公共图书馆服务领域软法的效力
其一，推动公共图书馆服务治理现代化，促进多元化治理發展。伴随着改革的深入，国家与社会一体化的格局已经被打破，国家与社会多元化格局正在形成。在治理转型过程中，由社会公权力组织人们基于自愿制定而无需国家强制力保障的软法律开始出现。在公共图书馆服务的实践中，我国正在形成“政府主导、社会参与、政府与社会相结合”的供给模式，这反映出政府从管理型向服务型的转变，也体现了公共图书馆服务治理模式的创新。例如，法律定义的公共图书馆概念由原来各地方的《图书馆管理条例（办法）》中“各级人民政府投资兴办向社会公众开放的图书馆”转变为新《公共图书馆法》中“各级人民政府或者公民、法人和其他组织自筹资金设立的图书馆”。 其二，打造共建共治共享的治理格局。相比于硬法，软法立法主体更为多元化。在软法治理下，其创制主体不仅包括国家机关，同时还有图书馆行业协会及相关社会组织等。其中，行业协会包括图书馆联盟、图书馆学会，以及相关组织（包括村民委员会等基层群众自治组织）。这打破了公共图书馆服务领域国家单一立法的局面，丰富了公共图书馆领域的立法主体理论，实现了多元主体下的共同治理，这使得公共图书馆服务的立法内容不仅符合形式主义的要求，而且包含实质合法的内容，使公共图书馆服务更能反映出民众意志，体现参与主体意志的广泛性与代表性。
其三，软法治理有利于公众广泛参与，增强民众认同感。软法的创制过程大多是协商讨论，能够较为广泛地反映公众的利益诉求。例如，《公共图书馆法》要求政府文化管理部门在对公共图书馆考核时要听取公众意见。《南京图书馆文化志愿者服务章程》中鼓励符合相关要求的社会成员参与南京图书馆文化志愿者服务。在协商和民主基础上形成的软法也必定更加的理性和科学。这有利于引导公众依法有序参与公共图书馆事务，提高公众参与治理的主体意识、自主意识及责任意识。
其四，促进公共图书馆服务资源的合理配置，充分保障公民文化权利的实现。公共图书馆领域的软法在具体实践中会影响政府及其他主体分配、利用公共图书馆服务资源的行为。通过软法之治，能够有效促进公共图书馆资源的合理分配，保障公民文化权利的实现。比如在《江苏省公共图书馆管理办法》中除了规定县级以上地方人民政府应当依据社会经济和文化发展等情况设立公共圖书馆，同时还强调了省人民政府对老区和经济欠发达地区的公共图书馆事业予以扶持，就体现了对文化资源合理分配的保障作用。
2 公共图书馆服务软法的治理模式
众所周知，对于传统的硬法而言，奥斯丁认为法律是主权者的命令，哈特则认为法律是自洽的规则体系。而软法治理呈现出截然不同的面相，公共图书馆服务领域软法的治理模式分为软法的规范结构、分类和治理方式三部分。
2.1 公共图书馆服务软法的规范结构
软法的一个本原性问题是其规范结构的问题。为了解公共图书馆领域软法规范的组成规范要素，我们可以通过新分析法学派和社会学法学分析公共图书馆服务领域的软法规范包含了哪些内容。下面以庞德（Roscoe Pound）“律令——技术——理想”模式与哈特（H.L.A.Hart）的规则理论进行讨论。
庞德认为，法律是一批权威性的律令。“这一意义上的法律是由律令、技术和理想构成的。”[3]软法规范同样包含了“律令、技术、理想”三方面要素。比如，《北京市图书馆条例》规定，“本条例所称公共图书馆是指各级人民政府兴办、面向社会开放的图书馆”“电子阅览室的设立必须符合文化部和市文化局规定的条件”“为了保障图书馆事业的发展，满足人民群众对科学文化知识的需求”，分别体现了软法规范的律令、技术、理想成分。
软法的规范结构也符合H.L.A.哈特的规则学说。哈特的规则理论主要包含第一性的“权利——义务”规则及第二性的“权力——职责”规则[4]。例如，北京在出台的《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》中规定，满足人民群众日益增长的公共文化服务需求，享有公共图书馆服务属于公民的权利这一权利性内容;另一方面也间接规定了公民承担着不侵占其他公民公共图书馆服务的义务，这体现了规则理论第一性的“权利——义务”规则。同时，这部软法关于“建立健全政府统一领导，文化、财政、新闻出版广电等部门负责，建立健全方式灵活、程序规范、标准明确、结果评价、动态调整的购买机制”“对重视不够、执行不力、落实不力的责任单位和责任人，进行严肃追责、问责”的规定，体现了第二性的“权力——职责”规则。
然而，软法与硬法最大的区别是软法并不以国家强制力作为保障，即是否需要依赖国家强制力保证实施是区分“软法”和“硬法”的实质依据。在法律规范的表现形式上，软法打破了传统硬法中授权、义务和禁止性表述方式，更多地体现为鼓励和引导的方式。比如《浙江省公共图书馆管理办法》规定，鼓励社区、村设立向社会开放的图书馆。即使有些规范会变现为“外实内软”，即规范在具体表述上或许会呈现硬法特点，如用“应当”“必须”等表述方式，但就整体而言，其意思表述实为软法规范。
2.2 公共图书馆服务领域软法的分类
从不同角度来看，公共图书馆服务领域的软法规范可以划分为不同的种类，如：从软法规范的形式来分，可以分为成文软法和不成文软法;从软法规范的实施效力范围来看，可以分为国际性软法和国内性软法。从公共图书馆服务领域的软法颁布主体的角度，我们可以将公共图书馆服务领域的软法规范分为政法性惯例，社会组织、协会的自治章程，公共政策，专业标准等类。
一是政法性惯例。这类软法多是一种在政治与法律领域的事实惯例，在样本总量中占比为27%。这类软法大多表现为政治与法律领域的事实惯例。其表现形式主要分为三类：第一类是司法性规范。例如，《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，人民法院服务和保障实施乡村振兴战略应坚持以下基本原则……保障农村经济建设、政治建设、文化建设等。该《意见》指出了人民法院提供司法服务应当坚持保障农村公共图书馆等文化建设的原则。第二类是政治性常规。例如，《浙江省公共图书馆地方文献资源建设规范（试行）》规定了各地方图书馆服务质量和社会效益的考核实际结果作为工作先进的图书馆表彰的依据，并影响着区域内公共图书馆资源的配置。第三类是行政性常规。例如，《广州市法治政府建设规划（2015—2020年）》强调的“强化政府公共服务职能、积极推进公共文化等服务、推行政府购买公共服务制度”等。
二是社会组织、协会的自治章程。此类软法数量最大，占比为35%。这类规范一般表现为社会组织、协会成员自愿参与，并通过民主协商方式制定，对于该社会组织、协会所有成员都具有普遍约束力。例如，《中国图书馆学会章程》规定，本会团结图书馆及其相关专业人士促进全民阅读，推动图书馆事业发展和社会进步。各会员应遵守本会章程，有执行本会决议的义务。对于违反章程规定的会员，由章程规定的组织权力机构依据章程规定作出相应的处罚决定。 三是公共政策。公共政策是公共权力机关经由特定过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。此类软法具有灵活、应急的特点。此类公共政策的表现形式包括规范、指南、法规、行政规定、命令、指示等。其中，在全国范围内具有效力的公共政策有《公共图书馆服务发展指南》、国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等;具有地方效力的公共政策有《上海市公共图书馆管理办法》 《北京市公共图书馆管理办法》 《佛山市构建现代化公共文化服务体系实施意见》 《广州市公共文化設施管理办法》等。
四是专业标准。此类软法不仅包括国家制定的相关标准，还包括行业制定的标准。专业标准对各公共图书馆的服务提出了具体的要求和行为规范，实质是服务性的软法，其最终目的是提高公共图书馆行业的服务能力和公民的满意度。例如，2002年中国图书馆学会审议通过的《中国图书馆员职业道德标准（试行）》，旨在建立图书馆行业自律，加强图书馆馆员职业道德建设。《安徽省公共图书馆服务标准》 《浙江省公共图书馆服务规范》等都对本省行政区域内的公共图书馆的设施与环境、开放时间、文献资源建设、服务人员与监督等方面作了要求。
2.3 公共图书馆服务领域软法治理主体和方式
广义层面的图书馆治理可以定义为各类社会组织机构和个人基于利益关系对图书馆事务的政治参与和管理活动[5]。当前，公共图书馆服务治理的主体包括政府、社会组织、公民，呈现出多元化的特点。多元主体下的公共图书馆服务主要包括两种方式：政府为主体的公共图书馆服务供给方式和社会力量为主体的公共图书馆服务供给方式。
一是在以政府为主体的公共图书馆服务供给方式中，政府为资源与服务的主要提供者。在实践中，各级政府依照全国人民代表大会常务委员会通过的《公共图书馆法》，履行为社会提供优质公共图书馆服务的职能。部分省在结合地方特色的基础上出台了《公共图书馆管理办法（条例）》。以广东省为例，到目前为止，尽管广东省尚未出台专门的省级图书馆法，但是相关内容分散在其他省级相关的公共事务管理办法（条例）中，以统领全省公共图书馆服务领域的工作。广州市、深圳市、东莞市、佛山市等城市也制定了适用于本行政区的公共图书馆服务地方法规，比如《深圳经济特区公共图书馆条例》。同时，各区（县）也根据省市的文件规定了相应的公共图书馆管理办法，如《深圳市宝安区公共图书馆管理办法》。从而自上而下基本形成了“国家级——省级——市级——区（县）级”4级制的公共图书馆服务软法治理体系。
二是在以社会力量为主体的公共图书馆服务供给方式中，大致可以分为PPP（公私合作模式）和民间图书馆服务供给模式。公共图书馆服务的PPP供给方式，实质就是政府和社会资本进行合作，由政府向社会资本购买公共图书馆服务。此种方式的优势在于能够减少政府财政压力，有效盘活社会富余资源，既可促进政府公共服务管理能力的提升也能提高公共图书馆服务数量和服务质量。而民间图书馆服务供给方式大致可以分为私人图书馆、俱乐部式的会员图书馆、面向儿童的绘本图书馆、组织机构附建的图书馆、线上图书馆等。这两种方式鼓励与引导社会力量参与公共图书馆服务，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给模式。
3 公共图书馆服务软法治理存在的问题
3.1 软法治理理念亟待优化
众所周知，公共服务领域的治理结构主要包括单中心治理结构和多中心治理结构。我国公共图书馆服务领域的多元治理结构框架愈加显现。公共图书馆多元治理结构要求在公共图书馆服务领域中政府和社会、公众共同参与、共同合作，形成多元互动的治理模式。但是当下中国社会传统政治文化根深蒂固，仍然呈现为“强政府”的社会状态，民间组织对政府依赖性较强。非政府主体较弱的政治参与能力致使政府和社会、公众难以实现真正的平等、合作、协商。而如何提高各主体参与度，不断寻求社会组织、公民、政府利益的合作，使得软法能够表现多方参与者的利益诉求也是一个值得重视的问题。
3.2 软法的创制与实施机制不完善
在图书馆领域软法的监督实施中，缺乏一个合理、公正的非利益相关性组织的参与。由于软法的创制与实施机制会对公共图书馆服务的质量产生影响，这要求我们既要坚持“软法”实质法治的精神，即追求软法对于现实问题的解决效力，也要兼顾“软法”的实质法治意蕴，即在软法的制定程序上要坚持公开透明性，增强相关软法的权威性。
3.3 软法在效力上较为疲软
实践中，软法不能像硬法般得到公众的充分认可，导致“软法”在具体实行过程中效果不佳。而且，因为软法大多表现为鼓励性而非强制性内容，缺乏明确的责任与义务的规定，在实现方式上不具有国家强制性的特征。这导致落实主要依赖于当事人的自律。不同于硬法范畴内的法律规范，软法范畴内的公共图书馆服务实施规范缺乏相应的违法标准、违法监督、惩罚措施等辅助制度，在实践中造成软法规范实施的违法后果鲜有人问津，更无法落实到个人或者单位。由于外在的、实证的动力不足，公共图书馆服务治理规则与程序的实施主体就有可能不履行或者不完全履行职责，导致软法陷入低效甚至无效的状态。
4 公共图书馆软法治理的对策与建议
软法与硬法相结合的治理在公共服务领域成为了一种趋势。作为典型的公共服务领域，图书馆公共服务领域更应如此。在我国，囿于传统“硬法”理论，在法律认可上，“软法”至今未能够获得与“硬法”同等的法律地位。若要使公共图书馆服务领域的软法规范得到优化改善，迫切需要提高软法的地位。我们需要认识到的是，软法并非“软规则”，硬法与软法都是公共图书馆服务领域法律治理的基本表现形式，因此要进一步提高公共图书馆服务领域中软法的地位。
4.1 规范软法的制定与修改程序，避免软法的泛滥化与低效化
软法在制定主体与制定程序等方面具有较大灵活性，因此不同主体制定的软法质量参差不齐，甚至受到利益驱动，相关主体制定的软法有可能违反国家法制统一的原则，制造出非法之法。这些行为都会影响软法的实施效果。因此，应严格明确规范软法制定的主体：（1）在软法制定、修改的程序上，应严格依照协商与表决机制开展工作，提高制定与修改软法程序的科学性与公开性;（2）政府可以就软法制定的内容与程序等出台指导性文件，从而为其他主体制定与修改软法提供参考;（3）在软法实施过程中，尝试建立健全软法规范审查机制，加强备案审查制度与能力建设，针对公共图书馆服务领域硬法规范与软法规范的不同特点，设立区别化的审查机制，确保维护法治统一。 4.2 优化公共图书馆服务软法机制，保障软法有效实施
公共图书馆服务具有公共性、文化价值性与知识性等特征。公共图书馆服务软法治理既不同于私法领域的意思自治原则，也不等同于行政法中硬法的强制执行。应当针对软法的特性，提升软法实效。可以采取三个有效对策。
（1）在软法内容制定上，增强公众对软法规范的心理认同与价值认同，使其成为自觉遵守的行为规则。公众获得认同感的一个重要方式就是参与图书馆公共服务事务的管理，利益相关者经过充分的利益表达、博弈和妥协所达成的共识与合意，是一种在充分的民主参与和协商基础上的自觉服从。软法内容应充分考虑大众的合理诉求，在公共理性与个体理性之间进行权衡，满足公众的正当利益，保障其文化权益。
（2）在软法创制方式方面，应当践行“共建共享”理念。特别是在软法创制之前，应当重视开展评估工作，充分预测软法中权利与义务的关系、大众之间的共识基础、软法的实施机制、责任追究及权利救济方式等内容，进而发现公共图书馆服务软法治理的最大公约数，打造共建共治共享的治理格局。
（3）创新软法实施方法，软法难以通过国家强制力保障实施，所以需要引入必要的引导性资源来获取大众的普遍遵守。在软法实施上，应当重视运用引导性资源建设。在实践中，可以通过物质性引导性资源、精神性引导性资源与方式方法性引导性资源，从软法创制内容、创制方法、创制执行公信力、守法宣传教育等方面入手，保障软法的实施[6]。
4.3 协调公共图书馆服务软法与硬法之间的关系，提高软法效力
公共圖书馆服务领域软法规范的效力来源于软法内容本身的正当性。根据法制统一原则，优化提升公共图书馆服务领域软法的效力，就要规范和协调公共图书馆服务领域中软法和硬法的关系，合理把握软法与硬法之间的区别和联系。具体来说就是在涉及公民文化权利等基本权利方面，既要坚持硬法保留原则，构建公共图书馆服务良好的运作环境，建立与完善软法的评价、修改乃至淘汰机制，又要发挥贴近公共图书馆服务治理的软法优势，创新利益引导机制，进而提高硬法规制的水平，甚至推动硬法的创制或者修改完善工作，形成硬软法相互协作的治理新格局。
4.4 完善软法的权利救济与纠纷解决机制
软法作为公共图书馆服务治理体系的一部分，应当遵循权利救济的法治原则。由于软法规范结构中缺乏国家强制力要素，责任承担也不明确，政府应加快完善申诉制度，通过有关程序性机制和通道的设置，确保其与公民文化权利保障和救济的相关硬法相互连通，在实际实施过程中创制相应的具体机制。在纠纷化解方面，应当增强纠纷化解机制建设的前瞻性、推进软法的司法化衔接。
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