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老问题捆扰着新总统
半个世纪以来美中关系的发展脉络表明，美国对新中国的态度从敌对、遏制走向缓和、关系正常化，再到进一步建立战略关系，是一个漫长的转变过程。肯尼迪政府对华政策是这个转变过程中的一个过渡阶段。虽然由于冷战大格局的限制和肯尼迪本人猝然遇刺，美国政府在这个时期没有实现政策性的转变，但实际上已经有了一些新的设想，酝酿过一些调整方案，为尔后尼克松时代的战略调整和中美关系正常化，起了探路和铺垫的作用。可以认为其对华政策有承先启后的意义。
对华政策之于肯尼迪，可说是老问题困扰着新总统。再沿着遏制、封锁和对抗的老路走下去，已经越来越困难了。这首先是困为，中国毕竟是一个正在发展中的大国，在世界和亚太区域事务中有着越来越重要的影响。没有中国的参与并发挥积极作用，很多国际问题包括当时令美国深感困扰的东南亚的东北亚问题就难以解决。采取“鸵鸟政策”，回避现实，实非长久之计。其次是从美国的国家利益来考虑，同中国建立一种富有成效的建设性关系，总比僵持不下的冷战对峙关系要好。美国政治家开始认识到，长期和中国保持敌对而紧张的关系，试图使中国处于孤立的状态，对美国的利益来说，消极作用大于积极作用。从政治搏弈的角度看，这要僵持下去，对双方都没有好处，相当于“双负”，至多不过是“零和”。如果能从接触和对话开始，使这两个大国建立起正常的关系，哪怕暂时只是一种“冷淡的工作关系”，应该是对双方乃至世界都有好处的“双赢”。正如肯尼迪当选后审视对华政策时承认的那样：“没有人能从中国目前的孤立中得到好处。”
肯尼迪时期的美国对华政策，开始孕育着一些变化。如果同50年代相比，麦卡锡主义的影响已经消退，民间研究机构的认识在变，公共舆论在变，政府官员们的倾向也在变。肯尼迪政府已经设想了一些办法来逐步改变政策，并将其中一些设想付诸于试探性的行动，还曾明确地表达过想同中国大陆改善关系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他向别人透露过的将在第二届任期内作出对华政策的某些改变，应是可信的。
但是，肯尼迪在世时这方面的调整毕竟没有取得任何实质性的进展。这是多方面的复杂原因造成的，其中台湾当局对中美两大国的和解这一影响世界和平大局的进程，起了相当严重的干扰和阻碍作用。
美国调整对华关系的一个重要方面是处理好同台湾的关系。美台是牵制和阻碍中美关系正常发展的一个主要因素。肯尼迪政府既然想调整对华关系，就有一个怎么处理对台关系的问题。肯尼迪时期的美台关系，表面上平平淡淡，没有什么大的起伏，实际上暗涛汹涌，几经波折。历史帷幕之后发生的这一系列事件，其实反映了美国对华政策中长期存在的一些根本性的矛盾。
这时期的美国，在许多问题上同台湾当局发生龃龉，例如美国可否采用“两个中国”等方法接近新中国的问题，联合国中国代表权问题，美国同蒙古关系正常化问题，海外台湾独立运动领导人廖文毅的签证问题，台湾当局反攻大陆问题，沿海岛屿撤防问题，从缅泰老边境地区撤走国民党残部的问题，等等。这些都涉及美国对台湾的总体政策，请容笔者一一叙说。
毛泽东与蒋介石可否兼得?
50年代末60年代初，新中国的巩固已经是铁一般的事实，连最不愿意看到这个局面的人，也不得不正视现实了。美国国内原先反共反华一面倒的舆论，这时开始发生一些变化。变化的特点是想在不“抛弃”台湾当局的前提下，适当改变对中国大陆的政策，从只承认“中华民国”，滑向“两个中国”。毛泽东和蒋介石可否兼得?这方面的探讨逐渐升温，各种类型的方案纷纷出笼。
1959年9月，拥有众多学术人才的美国民间机构“康隆学社”受参议院对外关系委员会委托，提出一份咨询报告。其亚洲政策建议主要由加州伯克利大学教授斯卡拉皮诺执笔，要点有：(1)取消对中国大陆的贸易禁运；(2)赞成中国进入联合国；(3)建立“台湾共和国”；(4)提议中国为联合国常任理事国，台湾为联合国普通成员国；(5)重申美国协防台湾的义务不变；(6)台湾军队撤出金门、马祖；(7)台湾国成立后，“大陆难民”如愿离台，美国可协助解决；(8)与中国订立贸易条约，予以事实上的承认，等等。报告还提出分阶段实行的步骤，建议首先同中国交流新闻记者，继之交流学者和商业代表，再通过民间杰出人士和团体同中国领导人讨论问题。这个报告没有被艾森豪威尔政府采纳，也不可能被台海两岸所接受。但在舆论界学术界甚至政界都打破了麦卡锡时代造成的中国问题禁区，为后任政府变革政策提供了重要的思路。
在此前后，洛克菲勒基金会在腊斯克的主持下也网罗精英，集思广益，就美国外交政策进行研讨。从自由派代表鲍尔斯到保守派代表《时代》周刊发行人卢斯，以至哈佛名教授基辛格等，都参与了这项讨论。他们要求注意利用已现端倪的中苏分歧，沿着“两个中国”的路子重新考虑对华政策。研究报告1960年12月发表，并出版了专集。腊斯克随即在肯尼迪当选后被聘为主管外交事务的国务卿。
鲍尔斯1960年担任肯尼迪竞选班子的外交顾问时，发表了《中国问题的再思考》一文。指出中共政权已经稳固地控制中国大陆，要阻止它对东南亚的扩张，实现世界性的裁军，就要与之打交道，而美国目前这样同中国各执已见的谈判很难有成效。美国应承认中国，劝台湾撤离金马，另建一个“中台国”，文化上是中国，治理者是台湾人。他认为中苏关系不是僵硬的，不是坚如磐石的，也不是不可改变的。鲍尔斯当过参议员、州长、驻外大使，富有政治经验。为肯尼迪助选成功后，曾任主管远东事务的副国务卿。
长期担任民主党领袖并两度竞选总统的史文森也撰文拥护台湾在联合国监督下，通过全民投票决定自己的命运。他随后被肯尼迪任命为驻联合国常任代表。
哈佛大学的著保中国问题专家费正清教授提议：在原则上承认中华人民共和国对台湾拥有“宗主权”，台湾保持自治，有权经营自己的防务和外交。1962年肯尼迪政府班子将他请到华盛顿，参加对华政策咨议会。这是麦卡锡时代以来这位老资格的中国问题权威第一次有机会直接给政府提供咨询。
肯尼迪在担任参议员期间，对外交政策很少公开提什么批评或建议。但他在1957年10月《外交事务》季刊上发表过一篇文章：《一个民主党人对外交政策的看法》。认为世界结构正从美苏两及对抗转化为多极鼎立，中国和欧洲正在形成新的政治力量中心，美国的政策对这种变化中的大国关系没有作出及时的反应。他批评美国对华政策过分强硬和僵化，要求重新估价对华政策。不过，他又认为当年美国不承认新中国，是“迫不得已”的选择。
在1960年总统竞选期间，肯尼迪和尼克松这两位竞选者在著名的电视辩论中，把台湾海峡中的金门和马祖，作为一个交锋的题目。肯尼迪攻击共和党政府在此问题上，冒着把美国卷入战争的危险去协助蒋介石防卫两个无足轻重的小岛，政策失当。尼克松则辩解道，这两个小岛对于保卫台湾是至关重要的，并由此鼓动选民们去怀疑这位竞选对手的战略判断力。
肯尼迪的上述言论立即在台湾引起震动。台湾“外交部”在愤慨情绪的推动下，对记者提问作出书面答复：“在任何情况下，我们都不会放弃一寸领土来讨好他人，包括参议员肯尼迪在内”。这话当然在肯尼迪竞选阵营中引起的反应。蒋介石担心一旦肯尼迪当选，将影响双方的关系，便把“外交部长”沈昌焕叫去教训了一番，后来又把加写这句话的次长许绍昌外放到拉美某国当大使。“寄人屋檐下，不得不低头”，蒋氏心中的那番滋味，当是外人难以体会的。
可是，在台湾当局的记忆中，40年代后期同美国民主党政府的关系，确实充满着无限的伤感与痛楚：杜鲁门的“姑息政策”是大陆“失陷”的主要原因；如果不是及时地爆发一场朝鲜战争，连台湾这块地方也要被美国“抛弃”了。艾森豪威尔的共和党政府虽然同台湾当局也有矛盾，但比较起来。还是更坚定地支持了台湾的防御和发展。现在民主党又要卷土重来了。肯尼迪当选后，新政府委派到亚太地区的一些外交官，公开谈论实行“两个中国”政策的可能性，新任驻联合国代表史蒂文森甚至扬言：如果继续辩论是否让中国大陆获行联合国席位而逐走台湾当局的话，美国可能袖手旁观。向以亲台著称而又影响较大的《时代》周刊，在1961年的中国专号上宣称：不承认中国的政策是“六十年代的愚蠢政策”，催促政府重新估价美台关系。
凡此种种，都使蒋介石集团对这位以开拓“新边疆”自诩的美国新总统，反应谨慎而冷淡，不无忧虑地注视着事态的发展，担心美国对华政策发生变更。
迟到的支票
朝鲜战争以来美国对台湾的政策，一方而遏制中国用武力实现国家统一，表示必要时将用美国军事力量支持台湾的防御。另一方面，虽然有“两个中国”的酝酿，却未走到正式否认台湾是中国领土的一部分的地步。
艾森豪威尔执政时，修改了杜鲁门时期“中立”台湾海峡的政策，自称其对台政策有三个要点：(1)保障台湾与澎湖的安全；(2)支持蒋介石，以维系海外华人的反共士气；(3)保持蒋介石军队有在大陆作战的能力，但要置于美国的完全控制之下。对蒋介石反攻大陆的要求，则采取了回避政策。
美国实际上担心被卷入一场既非自己选择，也非自己挑起的台海战争中去，故想尽力防止事态发展到两岸开战的地步，设法结束中国的内战状态。金门、马祖等沿海岛屿恰恰是很容易引起战火并把美国卷入战争的敏感地域。
尽管美国军方有不同意见，提艾森豪威尔本人并不认为金门、马祖有多么重要的战略价值。他几次想让蒋介石放弃这些沿海岛屿，均遭蒋的抵制。其间他于1955年4月派出参谋长联席会议主席和远东助理国务卿，联袂赴台劝说，也未成功。这桩未了的心愿就一直搁置下来。
1959年6月，艾森豪威尔在连任的后期，终于到台湾访问了一次，用意是在美国历届总统从未到访过的这个地方，向世人显示美台关系是重要而友好的。
蒋介石所需要的却不仅仅是美国的姿态，而更重要的是实质性支援。他除了提出美国应全面虽强同台湾的政治、经济、军事合作之外，还具体要求美国提供若干军事项目的援助，其中之一是能大量空投伞兵的C-130运输机等。
百战沙场的艾森豪威尔完全了解这种飞机的作战用途，没敢立即答应。蒋介石这桩用意甚明的要求在他心中掂量了一年有半，直到退出白宫前夕，经过再三考虑，终于在1961年1月12日通知蒋介石，“我已授权此时即向贵政府提交C-130B型运输机一架”。除了费心解释只能提供区区一架蒋方渴望已久的这种飞机，是出于何等的困难之外，还许诺了一个十分光明的前景：“如果看到你们运用这架飞机的经验显然表明另一架同样型号的飞机会被有效地使用，我相信，美国政府将认真考虑你们的进一步要求”。
这份迟到的新年贺礼，即便能引起蒋介石的兴奋，也是转瞬即逝的。1月20日新总统肯尼迪入主白宫后，即由国务院下令推迟该项供货，原因是“对于C-130可能之用途有所保留”。国务院用一架空投能量较小的C-54运输机作为替代，于8月28日交货给蒋，敷衍了事。由此来看，也值得怀疑，他毕竟是拖到可以只开支票不须兑现的时候，才签发了一张给蒋介石的支票。
撤兵金三角
肯尼迪执政头一年，就同台湾当局发生了几场风波。
美国从维持东南亚的“秩序”，防止引起中国军事介入的全局考虑出发，一直督促台湾当局撤出40年代末和50年代初从大陆溃退到缅北地区的残兵败将。肯尼迪政府也不例外。
蒋介石集团显然愿意看到东南亚局势紧张化，甚至激化，好从这里把美国拖入一场同中共的直接战争，以助其实现反攻大陆的梦想。所以一直寻找借口，百般拖延从缅北撤军，而且伺机让残部窜入泰国和老挝边境捣乱，建立所谓的缅泰老三角游击区。这批残兵很快在这里建立了种植和输出毒品的基地，财源滚滚而来。
新任国务卿腊斯克1961年2月3日第一次会见台湾“大使”叶公超时，就从争取和平解决老挝问题的角度，敦促台湾当局制止其在缅甸的残部窜入老挝捣乱，以免给中共出兵老挝提供口实。他强调：老挝具有战略重要性，特别关系到越南与泰国的安全，不幸的是蒋军残部从缅甸窜入老挝西北地区，如果中共以此为借口出兵干涉老挝，不仅是老挝的大灾难，而且不利于动员世界舆论。叶公超辩解说，他们数年前已经帮助许多残部撤出缅甸了。腊斯克指出，台湾当局曾经同意不再同仍然留在那里的残部保持联系，但实际上仍为他们进行空中补给。他要求台湾明白彻底解决这个问题的重要性。
蒋介石仍然沿用以往搪塞敷衍的惯技，答应从缅甸撤出部队，但想保持在老挝的部队。蒋经国毕竟气盛，竟然“以从来没有过的愤慨和怨恨”同美国驻台北大使庄莱德争辩起来。庄莱德虽然不得不阐明美国立场，但心里着实同情蒋氏父子，于是转过身来又为他们向美国政府说情。
腊斯克可不买这个账。他2月22日发给庄莱德一封措辞相当严厉的电报，令其尽早让蒋介石明白美国政府对此事的“严重关切”，立即安排一切愿意返回台湾的人员返台，不愿返台者应予解除武装，分散安置在老挝以外的地方，不得再以大股有组织的力量存在。美国警告蒋：如果再用美制飞机给那里的残部提供新中国物资，将构成“对美国政府的一种重大冒犯和违背义务”，“这种行动还严重损害了美国政府在中华民国政府的困境中施与有效政治援助的能力。”“美国政府决心保护自己的名声和信誉，必要时不惜以中华民国政府为代价。美国政府正在考虑可能之步骤，减少与中华民国政府的合作，以澄清自己同这些活动全无干系。”美国要求台湾别低估问题的严重性，和须以最大的勇气行动。腊斯克告诉庄莱德，上述立场之所以要表达得如此严厉，就是为了让台湾当局意识到美国这次可是要动真格的了。
庄莱德求见蒋介石，遭婉拒。于是把腊斯克来电内容交给台湾当局的“外交部长”沈昌焕，望其促蒋迅速采取行动，以免难堪。沈昌焕意识到事态严重，立即当面向蒋报告，并同张群、蒋经国、陈诚等先后进行长时间的磋商。庄莱德还通过同蒋氏父子有特殊关系的美国中央情报局台北站站长克莱恩，向蒋经国转达了美方严肃认真的态度，说服乃父在不对抗又不失面子的情况下，接受美方的要求。
恰在一周前，发生了一件对此事有巨大影响的国际争端。2月15日，国民党一架飞机在穿过泰国北部企图给缅甸境内的残部空投补给时，被缅甸战斗机击落。这一事件引起有关国家对台湾的抗议，东南亚各国舆论纷纷对蒋军残部的非法活动提出谴责，在国际上闹得沸沸扬扬。台湾当局的形象同危害各国安全并种毒贩毒的匪帮联在了一起，丑陋不堪。
蒋介石深受震动，认识到一意孤行下去，将激化自己同缅泰老政府及美国间的矛盾，这才很勉强地找个台阶下。于2月25日在住所召见庄莱德，承认那里的形势确实给美国造成不便和困窘。他的政府虽然不能保证全体残部都能听命撤出来，也不能保证留下的那些人会缴械，但会把“接受我们影响的那些人撤回台湾”，并停止空投补给留下的那些人。
庄莱德承认，蒋介石的新承诺只是迈出的第一步，要走很长的崎岖道路才能落实。他请国务院敦促老挝和泰国政府配合蒋军残部的撤出。另外，他还由此发现，启用克莱恩—蒋经国渠道，是把令人不快的意见传达给蒋介石而避免的最好办法。这一渠道后来在肯尼迪与蒋介石就棘手的问题疏通关系时得到了充分利用。
在随后展开的以克莱恩和蒋经国的名字命名的“RAY-KUO”撤军作业中，美国承担了这次遣反的部分费用，监督台湾空军将这些残部运回台湾，出面雷锋调缅泰老三国政府。数千名官兵及家属撤回台湾，但仍有一些人出于种种原因留在当地。
至此，虽然蒋介石并没有承诺全部撤军，但肯尼迪政府经过努力，终于基本上实现了前几任政府一直追求的目标，使台湾当局承诺不再同撤军后留下的残部发生正式的联系。
肯尼迪酝酿调整政策
肯尼迪政府内外不管变革对华政策的建议。新班子面临着一系列已经堤上日程的紧迫问题：(1)应否继续同中华人民共和国进行大使级会谈，怎样确定保持这种接触的目标?(2)对中国大陆遭遇的粮荒采取何种立场?(3)是否在联合国改变对中国代表权问题的策略?(4)应否同蒙古人民共和国谈判建交并任其加入联合国，从而为亚洲共产党国家树立新的关系模式?(5)是否给流亡日本的台独运动领导人廖文毅发访美签证?(6)要不要出版多是已经编好的1943年美国对外关系系列文件集的中国卷，其中涉及到当年美国官方对国民党政权的大量批评。
怎样处理这些问题，涉及是否需要调整原有的对华政策，并关系到进一步变革的方向。
据已经解密的美国政府档案来看，肯尼迪政府上台之初对新中国的政策，大体上说，是想继续保持华沙会谈的接触渠道，并试图通过解决老挝问题的日内瓦会议，稍微扩大一点接触，伺机把中国拉入核控制谈判。在粮食禁运、记者交流这类问题上好考虑可以松动一下。但不打算第一届任期内采取任何可能导致关系正常化的重大步骤。对于台湾，则继续遵守1954年订立的共同防御条约及其换文的规定，大力援助台湾的经济社会发展，承诺武力防台的义务。同时也试图劝蒋撤出靠近大陆的沿海岛屿。在联合国等国际组织中，一面维持台湾当局的席位，一面探索实行“两个中国席位”的可能性，但首先是要尽可能阻止新中国近期内进入联合国。
3月初，肯尼迪还向新西兰总理霍利约克透露：他是从美国国家利益的角度来考虑中国问题的，在对华关系的难题上，并不特别在意法律条文和理论。他对此问题是带着比较开放的头脑来上任的，曾准备采取可能缓和紧张气氛的步骤，使双方有探索发展关系的某种可能性。如果他发现确实有这种可能性，愿在全国范围内着手解决象“百万人家委员会”这样的支持蒋介石的美国上层社会团体造成的根深蒂固的反对。他觉得如果能够显示新的步骤是符合国家利益的，这些步骤就是最终会被大家接受，就是应取的正确步骤。
国务卿腊斯克3月4日为中美大使会谈下达的指示，基本精神也是缓和气氛，改善对话，设法探寻改善双边关系的可能性。他指示美国代表比姆：会谈中应表示希望中方采取适当步骤，以符合双方最高利益的方式谈判具体问题。美国准备对释放在华美囚和实现记者互访等事项提出具体建议，还准备表示美方愿考虑允许中方购买美国粮食，并且无意利用此事进行宣传。对台湾问题，美国将再次申明从未试图迫使中国放弃对台湾的要求，只是试图让是方同意以和平方式实现自己的要求。
此后的几次中美大使会谈，美国代表均奉命采取低调姿态来阐述立场，避免争论。美方企图先绕开从台湾撤军问题，提出一些解决具体问题，小步改善关系的建议。中方则坚持中美关系的根本障碍是台湾问题，应先解决这个根本问题，才好解决其他枝节问题。双方的立场相距甚远，会谈继续处于马拉松途中跑的状态。
台湾的诘问和美国的争论
肯尼迪政府调整对华政策的这种酝酿，引起台湾方面的极大担忧。
台湾当局驻美大使叶公超1961年2月3日奉命拜访腊斯克，直接询问美国酝酿对华新政策的传言是否属实?腊斯克向叶保证：新政府全心全意承担美台共同防御条约规定的义务，继续努力促进台湾经济和社会发展，至于台湾所担心的美国承认新中国的问题，腊斯克安慰说：“看不到以任何形式发生这种问题并使这种发展成为可能的前景。”他解释，北京方面没有迹象显示有兴趣提出这个问题，美国又不打算采取行动。北京要求美国放弃台湾政府，美国当然不会这样做。
美国的这番保证，不足以使台湾当局满意。因为美国没有表示支持台湾对大陆的进一步要求或行动，也没有保证永不承认新中国。腊斯克强调的不是美国没有这样做的“意向”或“考虑”，而是北京尚无兴趣提出这个问题，所以美国目前还找不到“形式”，看不到“前景”。后来，腊斯克再次向叶公超强调，由于北京和美国政策上的原因，北京没有承认的前景。可是，如果北京或华盛顿的兴趣来了，政策变了，前景又会怎么样呢?腊斯克暂且避而未谈。
这种暧昧态度在某种程度上反映了肯尼迪的幕僚们在对华政策上意见不一。他们彻底检讨了一番对华政策。对于主张变革的人来说，来自台湾的坚决反对倒还不是妨碍他们下决心同新中国接近的唯一原因，阻力比他们原来想象的要大得多。
国家安全委员会幕僚科莫建议肯尼迪乘刚上任的机会，刷新对华政策，正视新中国的存在，“尽可能巧妙地同对华政策的无效益的方面脱钩”。在联合国改取“两个中国”的政策，相机实现国民党撤离沿海岛屿。
但更多人认为，新政府不宜甫一上任，就“造成一个将有对华新政策的糟糕信号”。前总统、共和党、国会和副总统约翰逊都是保守意见的代表，公众中的阻力也相当大。
中国当时在国内经济和国际共运中困难处境，在美国政治家眼中是一个调整政策的时机，只是方向不易确定：缓和关系，还是加强压力?副国务卿鲍尔斯不断地发动同僚们探索对华政策问题，希望能有所变革，至少能说服海峡两岸结束内战状态，以免把美国卷进去。
国务院远东司的人认为，中国大陆和台湾都不会接受类似“两个中国”的政策。既然中国对美国的敌视已是“命定之数”，他们倾向于利用中国的困难施加压力。“我们应该集中力量谋求确保(中国)双方不以大规模的动武来实现其目标，而不是谋求不现实的目标，劝说双方放弃其愿望”。
尽管实际上肯尼迪和僚属们仍在继续探寻不同程度的政策调整，但保守的主张暂时占了上风。肯尼迪没有象台湾担心的那样变更对华政策。相反，他就职不久就决定暂不变动美国的政策。
决策人的悄悄话
一面感到需要调整对华政策，一面又感到暂不宜也不能做明显变更，这种矛盾心理集中表露在美国两位最高决策者的私下谈话中。
据腊斯克回忆，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次单独谈话。他问肯尼迪是否想让国务院探讨变更对华政策的可能性。两人大致排列出这样一些选择：(1)承认中国一两个政权，采取所谓“两个中国”的方针。(2)幕后悄悄活动，谋求北平与如北之间的妥协。(3)稳坐不动，静观事态发展。他们都认识到，多年来的美国对华政策实际上没有反映亚洲的现实情况。尽管如此，肯尼迪还是排除了美国对华政策的任何变动。原因在于肯尼迪在大选中是以极微弱的优势获胜的，他觉得没有获得美国人民的强有力的授命，所以对一些可能在同内导致政治大论战的问题必须非常小心。而对华政策上的任何变动，都会成为这种论战的导火线。艾森豪威尔卸任之前就曾警告肯尼迪，尽管他大体上会支持肯尼迪的对外政策，但是将强烈反对新政府承认北平或接纳大陆中国加入联合国的任何企图，必要时将站出来说话。
除了现实的政治考虑之外，冷战意识形态和社会制度的两极对立，也束缚着肯尼迪的作为。以自由主义相标榜的肯尼迪，实际上深受冷战时期反共意识形态的影响。在柏林危机、古巴吉隆滩事件中都表现了这一点。对中国问题的立场也不例外。长期以来美国对华政策目标是围堵中国。至肯尼迪就任总统时，美国同台湾早已签订了共同防御条约，承担了用武力防御台湾的责任。这一立场当时不仅受到国内的广泛支持，而且出于美国在亚洲的冷战需要。正如腊斯克承认的那样，“我们的这种立场并非仅仅因公众的意见所造成，而且也是基于战略形势和远东盟友的态度所使然。我们认识到这一立场本身构成了同北京关系正常化的障碍”。
在此战略格局的规定下，美国在改善对华关系方面所能做的事情很有限，至多也不过是朝着“两个中国”的方向做一些试探。而“两个中国”的出发点之一是要把台湾作为一个“民主化”、“现代化”的样板，在冷战中同社会主义中国竞争。肯尼迪曾向蒋介石讲解过实现冷战战略目标的根本手段：“长远地看，自由世界能够通过增强民主制度并使其更适应世界人民之愿望，来最好地应付共产主义的挑战”。
半个世纪以来美中关系的发展脉络表明，美国对新中国的态度从敌对、遏制走向缓和、关系正常化，再到进一步建立战略关系，是一个漫长的转变过程。肯尼迪政府对华政策是这个转变过程中的一个过渡阶段。虽然由于冷战大格局的限制和肯尼迪本人猝然遇刺，美国政府在这个时期没有实现政策性的转变，但实际上已经有了一些新的设想，酝酿过一些调整方案，为尔后尼克松时代的战略调整和中美关系正常化，起了探路和铺垫的作用。可以认为其对华政策有承先启后的意义。
对华政策之于肯尼迪，可说是老问题困扰着新总统。再沿着遏制、封锁和对抗的老路走下去，已经越来越困难了。这首先是困为，中国毕竟是一个正在发展中的大国，在世界和亚太区域事务中有着越来越重要的影响。没有中国的参与并发挥积极作用，很多国际问题包括当时令美国深感困扰的东南亚的东北亚问题就难以解决。采取“鸵鸟政策”，回避现实，实非长久之计。其次是从美国的国家利益来考虑，同中国建立一种富有成效的建设性关系，总比僵持不下的冷战对峙关系要好。美国政治家开始认识到，长期和中国保持敌对而紧张的关系，试图使中国处于孤立的状态，对美国的利益来说，消极作用大于积极作用。从政治搏弈的角度看，这要僵持下去，对双方都没有好处，相当于“双负”，至多不过是“零和”。如果能从接触和对话开始，使这两个大国建立起正常的关系，哪怕暂时只是一种“冷淡的工作关系”，应该是对双方乃至世界都有好处的“双赢”。正如肯尼迪当选后审视对华政策时承认的那样：“没有人能从中国目前的孤立中得到好处。”
肯尼迪时期的美国对华政策，开始孕育着一些变化。如果同50年代相比，麦卡锡主义的影响已经消退，民间研究机构的认识在变，公共舆论在变，政府官员们的倾向也在变。肯尼迪政府已经设想了一些办法来逐步改变政策，并将其中一些设想付诸于试探性的行动，还曾明确地表达过想同中国大陆改善关系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他向别人透露过的将在第二届任期内作出对华政策的某些改变，应是可信的。
但是，肯尼迪在世时这方面的调整毕竟没有取得任何实质性的进展。这是多方面的复杂原因造成的，其中台湾当局对中美两大国的和解这一影响世界和平大局的进程，起了相当严重的干扰和阻碍作用。
美国调整对华关系的一个重要方面是处理好同台湾的关系。美台是牵制和阻碍中美关系正常发展的一个主要因素。肯尼迪政府既然想调整对华关系，就有一个怎么处理对台关系的问题。肯尼迪时期的美台关系，表面上平平淡淡，没有什么大的起伏，实际上暗涛汹涌，几经波折。历史帷幕之后发生的这一系列事件，其实反映了美国对华政策中长期存在的一些根本性的矛盾。
这时期的美国，在许多问题上同台湾当局发生龃龉，例如美国可否采用“两个中国”等方法接近新中国的问题，联合国中国代表权问题，美国同蒙古关系正常化问题，海外台湾独立运动领导人廖文毅的签证问题，台湾当局反攻大陆问题，沿海岛屿撤防问题，从缅泰老边境地区撤走国民党残部的问题，等等。这些都涉及美国对台湾的总体政策，请容笔者一一叙说。
毛泽东与蒋介石可否兼得?
50年代末60年代初，新中国的巩固已经是铁一般的事实，连最不愿意看到这个局面的人，也不得不正视现实了。美国国内原先反共反华一面倒的舆论，这时开始发生一些变化。变化的特点是想在不“抛弃”台湾当局的前提下，适当改变对中国大陆的政策，从只承认“中华民国”，滑向“两个中国”。毛泽东和蒋介石可否兼得?这方面的探讨逐渐升温，各种类型的方案纷纷出笼。
1959年9月，拥有众多学术人才的美国民间机构“康隆学社”受参议院对外关系委员会委托，提出一份咨询报告。其亚洲政策建议主要由加州伯克利大学教授斯卡拉皮诺执笔，要点有：(1)取消对中国大陆的贸易禁运；(2)赞成中国进入联合国；(3)建立“台湾共和国”；(4)提议中国为联合国常任理事国，台湾为联合国普通成员国；(5)重申美国协防台湾的义务不变；(6)台湾军队撤出金门、马祖；(7)台湾国成立后，“大陆难民”如愿离台，美国可协助解决；(8)与中国订立贸易条约，予以事实上的承认，等等。报告还提出分阶段实行的步骤，建议首先同中国交流新闻记者，继之交流学者和商业代表，再通过民间杰出人士和团体同中国领导人讨论问题。这个报告没有被艾森豪威尔政府采纳，也不可能被台海两岸所接受。但在舆论界学术界甚至政界都打破了麦卡锡时代造成的中国问题禁区，为后任政府变革政策提供了重要的思路。
在此前后，洛克菲勒基金会在腊斯克的主持下也网罗精英，集思广益，就美国外交政策进行研讨。从自由派代表鲍尔斯到保守派代表《时代》周刊发行人卢斯，以至哈佛名教授基辛格等，都参与了这项讨论。他们要求注意利用已现端倪的中苏分歧，沿着“两个中国”的路子重新考虑对华政策。研究报告1960年12月发表，并出版了专集。腊斯克随即在肯尼迪当选后被聘为主管外交事务的国务卿。
鲍尔斯1960年担任肯尼迪竞选班子的外交顾问时，发表了《中国问题的再思考》一文。指出中共政权已经稳固地控制中国大陆，要阻止它对东南亚的扩张，实现世界性的裁军，就要与之打交道，而美国目前这样同中国各执已见的谈判很难有成效。美国应承认中国，劝台湾撤离金马，另建一个“中台国”，文化上是中国，治理者是台湾人。他认为中苏关系不是僵硬的，不是坚如磐石的，也不是不可改变的。鲍尔斯当过参议员、州长、驻外大使，富有政治经验。为肯尼迪助选成功后，曾任主管远东事务的副国务卿。
长期担任民主党领袖并两度竞选总统的史文森也撰文拥护台湾在联合国监督下，通过全民投票决定自己的命运。他随后被肯尼迪任命为驻联合国常任代表。
哈佛大学的著保中国问题专家费正清教授提议：在原则上承认中华人民共和国对台湾拥有“宗主权”，台湾保持自治，有权经营自己的防务和外交。1962年肯尼迪政府班子将他请到华盛顿，参加对华政策咨议会。这是麦卡锡时代以来这位老资格的中国问题权威第一次有机会直接给政府提供咨询。
肯尼迪在担任参议员期间，对外交政策很少公开提什么批评或建议。但他在1957年10月《外交事务》季刊上发表过一篇文章：《一个民主党人对外交政策的看法》。认为世界结构正从美苏两及对抗转化为多极鼎立，中国和欧洲正在形成新的政治力量中心，美国的政策对这种变化中的大国关系没有作出及时的反应。他批评美国对华政策过分强硬和僵化，要求重新估价对华政策。不过，他又认为当年美国不承认新中国，是“迫不得已”的选择。
在1960年总统竞选期间，肯尼迪和尼克松这两位竞选者在著名的电视辩论中，把台湾海峡中的金门和马祖，作为一个交锋的题目。肯尼迪攻击共和党政府在此问题上，冒着把美国卷入战争的危险去协助蒋介石防卫两个无足轻重的小岛，政策失当。尼克松则辩解道，这两个小岛对于保卫台湾是至关重要的，并由此鼓动选民们去怀疑这位竞选对手的战略判断力。
肯尼迪的上述言论立即在台湾引起震动。台湾“外交部”在愤慨情绪的推动下，对记者提问作出书面答复：“在任何情况下，我们都不会放弃一寸领土来讨好他人，包括参议员肯尼迪在内”。这话当然在肯尼迪竞选阵营中引起的反应。蒋介石担心一旦肯尼迪当选，将影响双方的关系，便把“外交部长”沈昌焕叫去教训了一番，后来又把加写这句话的次长许绍昌外放到拉美某国当大使。“寄人屋檐下，不得不低头”，蒋氏心中的那番滋味，当是外人难以体会的。
可是，在台湾当局的记忆中，40年代后期同美国民主党政府的关系，确实充满着无限的伤感与痛楚：杜鲁门的“姑息政策”是大陆“失陷”的主要原因；如果不是及时地爆发一场朝鲜战争，连台湾这块地方也要被美国“抛弃”了。艾森豪威尔的共和党政府虽然同台湾当局也有矛盾，但比较起来。还是更坚定地支持了台湾的防御和发展。现在民主党又要卷土重来了。肯尼迪当选后，新政府委派到亚太地区的一些外交官，公开谈论实行“两个中国”政策的可能性，新任驻联合国代表史蒂文森甚至扬言：如果继续辩论是否让中国大陆获行联合国席位而逐走台湾当局的话，美国可能袖手旁观。向以亲台著称而又影响较大的《时代》周刊，在1961年的中国专号上宣称：不承认中国的政策是“六十年代的愚蠢政策”，催促政府重新估价美台关系。
凡此种种，都使蒋介石集团对这位以开拓“新边疆”自诩的美国新总统，反应谨慎而冷淡，不无忧虑地注视着事态的发展，担心美国对华政策发生变更。
迟到的支票
朝鲜战争以来美国对台湾的政策，一方而遏制中国用武力实现国家统一，表示必要时将用美国军事力量支持台湾的防御。另一方面，虽然有“两个中国”的酝酿，却未走到正式否认台湾是中国领土的一部分的地步。
艾森豪威尔执政时，修改了杜鲁门时期“中立”台湾海峡的政策，自称其对台政策有三个要点：(1)保障台湾与澎湖的安全；(2)支持蒋介石，以维系海外华人的反共士气；(3)保持蒋介石军队有在大陆作战的能力，但要置于美国的完全控制之下。对蒋介石反攻大陆的要求，则采取了回避政策。
美国实际上担心被卷入一场既非自己选择，也非自己挑起的台海战争中去，故想尽力防止事态发展到两岸开战的地步，设法结束中国的内战状态。金门、马祖等沿海岛屿恰恰是很容易引起战火并把美国卷入战争的敏感地域。
尽管美国军方有不同意见，提艾森豪威尔本人并不认为金门、马祖有多么重要的战略价值。他几次想让蒋介石放弃这些沿海岛屿，均遭蒋的抵制。其间他于1955年4月派出参谋长联席会议主席和远东助理国务卿，联袂赴台劝说，也未成功。这桩未了的心愿就一直搁置下来。
1959年6月，艾森豪威尔在连任的后期，终于到台湾访问了一次，用意是在美国历届总统从未到访过的这个地方，向世人显示美台关系是重要而友好的。
蒋介石所需要的却不仅仅是美国的姿态，而更重要的是实质性支援。他除了提出美国应全面虽强同台湾的政治、经济、军事合作之外，还具体要求美国提供若干军事项目的援助，其中之一是能大量空投伞兵的C-130运输机等。
百战沙场的艾森豪威尔完全了解这种飞机的作战用途，没敢立即答应。蒋介石这桩用意甚明的要求在他心中掂量了一年有半，直到退出白宫前夕，经过再三考虑，终于在1961年1月12日通知蒋介石，“我已授权此时即向贵政府提交C-130B型运输机一架”。除了费心解释只能提供区区一架蒋方渴望已久的这种飞机，是出于何等的困难之外，还许诺了一个十分光明的前景：“如果看到你们运用这架飞机的经验显然表明另一架同样型号的飞机会被有效地使用，我相信，美国政府将认真考虑你们的进一步要求”。
这份迟到的新年贺礼，即便能引起蒋介石的兴奋，也是转瞬即逝的。1月20日新总统肯尼迪入主白宫后，即由国务院下令推迟该项供货，原因是“对于C-130可能之用途有所保留”。国务院用一架空投能量较小的C-54运输机作为替代，于8月28日交货给蒋，敷衍了事。由此来看，也值得怀疑，他毕竟是拖到可以只开支票不须兑现的时候，才签发了一张给蒋介石的支票。
撤兵金三角
肯尼迪执政头一年，就同台湾当局发生了几场风波。
美国从维持东南亚的“秩序”，防止引起中国军事介入的全局考虑出发，一直督促台湾当局撤出40年代末和50年代初从大陆溃退到缅北地区的残兵败将。肯尼迪政府也不例外。
蒋介石集团显然愿意看到东南亚局势紧张化，甚至激化，好从这里把美国拖入一场同中共的直接战争，以助其实现反攻大陆的梦想。所以一直寻找借口，百般拖延从缅北撤军，而且伺机让残部窜入泰国和老挝边境捣乱，建立所谓的缅泰老三角游击区。这批残兵很快在这里建立了种植和输出毒品的基地，财源滚滚而来。
新任国务卿腊斯克1961年2月3日第一次会见台湾“大使”叶公超时，就从争取和平解决老挝问题的角度，敦促台湾当局制止其在缅甸的残部窜入老挝捣乱，以免给中共出兵老挝提供口实。他强调：老挝具有战略重要性，特别关系到越南与泰国的安全，不幸的是蒋军残部从缅甸窜入老挝西北地区，如果中共以此为借口出兵干涉老挝，不仅是老挝的大灾难，而且不利于动员世界舆论。叶公超辩解说，他们数年前已经帮助许多残部撤出缅甸了。腊斯克指出，台湾当局曾经同意不再同仍然留在那里的残部保持联系，但实际上仍为他们进行空中补给。他要求台湾明白彻底解决这个问题的重要性。
蒋介石仍然沿用以往搪塞敷衍的惯技，答应从缅甸撤出部队，但想保持在老挝的部队。蒋经国毕竟气盛，竟然“以从来没有过的愤慨和怨恨”同美国驻台北大使庄莱德争辩起来。庄莱德虽然不得不阐明美国立场，但心里着实同情蒋氏父子，于是转过身来又为他们向美国政府说情。
腊斯克可不买这个账。他2月22日发给庄莱德一封措辞相当严厉的电报，令其尽早让蒋介石明白美国政府对此事的“严重关切”，立即安排一切愿意返回台湾的人员返台，不愿返台者应予解除武装，分散安置在老挝以外的地方，不得再以大股有组织的力量存在。美国警告蒋：如果再用美制飞机给那里的残部提供新中国物资，将构成“对美国政府的一种重大冒犯和违背义务”，“这种行动还严重损害了美国政府在中华民国政府的困境中施与有效政治援助的能力。”“美国政府决心保护自己的名声和信誉，必要时不惜以中华民国政府为代价。美国政府正在考虑可能之步骤，减少与中华民国政府的合作，以澄清自己同这些活动全无干系。”美国要求台湾别低估问题的严重性，和须以最大的勇气行动。腊斯克告诉庄莱德，上述立场之所以要表达得如此严厉，就是为了让台湾当局意识到美国这次可是要动真格的了。
庄莱德求见蒋介石，遭婉拒。于是把腊斯克来电内容交给台湾当局的“外交部长”沈昌焕，望其促蒋迅速采取行动，以免难堪。沈昌焕意识到事态严重，立即当面向蒋报告，并同张群、蒋经国、陈诚等先后进行长时间的磋商。庄莱德还通过同蒋氏父子有特殊关系的美国中央情报局台北站站长克莱恩，向蒋经国转达了美方严肃认真的态度，说服乃父在不对抗又不失面子的情况下，接受美方的要求。
恰在一周前，发生了一件对此事有巨大影响的国际争端。2月15日，国民党一架飞机在穿过泰国北部企图给缅甸境内的残部空投补给时，被缅甸战斗机击落。这一事件引起有关国家对台湾的抗议，东南亚各国舆论纷纷对蒋军残部的非法活动提出谴责，在国际上闹得沸沸扬扬。台湾当局的形象同危害各国安全并种毒贩毒的匪帮联在了一起，丑陋不堪。
蒋介石深受震动，认识到一意孤行下去，将激化自己同缅泰老政府及美国间的矛盾，这才很勉强地找个台阶下。于2月25日在住所召见庄莱德，承认那里的形势确实给美国造成不便和困窘。他的政府虽然不能保证全体残部都能听命撤出来，也不能保证留下的那些人会缴械，但会把“接受我们影响的那些人撤回台湾”，并停止空投补给留下的那些人。
庄莱德承认，蒋介石的新承诺只是迈出的第一步，要走很长的崎岖道路才能落实。他请国务院敦促老挝和泰国政府配合蒋军残部的撤出。另外，他还由此发现，启用克莱恩—蒋经国渠道，是把令人不快的意见传达给蒋介石而避免的最好办法。这一渠道后来在肯尼迪与蒋介石就棘手的问题疏通关系时得到了充分利用。
在随后展开的以克莱恩和蒋经国的名字命名的“RAY-KUO”撤军作业中，美国承担了这次遣反的部分费用，监督台湾空军将这些残部运回台湾，出面雷锋调缅泰老三国政府。数千名官兵及家属撤回台湾，但仍有一些人出于种种原因留在当地。
至此，虽然蒋介石并没有承诺全部撤军，但肯尼迪政府经过努力，终于基本上实现了前几任政府一直追求的目标，使台湾当局承诺不再同撤军后留下的残部发生正式的联系。
肯尼迪酝酿调整政策
肯尼迪政府内外不管变革对华政策的建议。新班子面临着一系列已经堤上日程的紧迫问题：(1)应否继续同中华人民共和国进行大使级会谈，怎样确定保持这种接触的目标?(2)对中国大陆遭遇的粮荒采取何种立场?(3)是否在联合国改变对中国代表权问题的策略?(4)应否同蒙古人民共和国谈判建交并任其加入联合国，从而为亚洲共产党国家树立新的关系模式?(5)是否给流亡日本的台独运动领导人廖文毅发访美签证?(6)要不要出版多是已经编好的1943年美国对外关系系列文件集的中国卷，其中涉及到当年美国官方对国民党政权的大量批评。
怎样处理这些问题，涉及是否需要调整原有的对华政策，并关系到进一步变革的方向。
据已经解密的美国政府档案来看，肯尼迪政府上台之初对新中国的政策，大体上说，是想继续保持华沙会谈的接触渠道，并试图通过解决老挝问题的日内瓦会议，稍微扩大一点接触，伺机把中国拉入核控制谈判。在粮食禁运、记者交流这类问题上好考虑可以松动一下。但不打算第一届任期内采取任何可能导致关系正常化的重大步骤。对于台湾，则继续遵守1954年订立的共同防御条约及其换文的规定，大力援助台湾的经济社会发展，承诺武力防台的义务。同时也试图劝蒋撤出靠近大陆的沿海岛屿。在联合国等国际组织中，一面维持台湾当局的席位，一面探索实行“两个中国席位”的可能性，但首先是要尽可能阻止新中国近期内进入联合国。
3月初，肯尼迪还向新西兰总理霍利约克透露：他是从美国国家利益的角度来考虑中国问题的，在对华关系的难题上，并不特别在意法律条文和理论。他对此问题是带着比较开放的头脑来上任的，曾准备采取可能缓和紧张气氛的步骤，使双方有探索发展关系的某种可能性。如果他发现确实有这种可能性，愿在全国范围内着手解决象“百万人家委员会”这样的支持蒋介石的美国上层社会团体造成的根深蒂固的反对。他觉得如果能够显示新的步骤是符合国家利益的，这些步骤就是最终会被大家接受，就是应取的正确步骤。
国务卿腊斯克3月4日为中美大使会谈下达的指示，基本精神也是缓和气氛，改善对话，设法探寻改善双边关系的可能性。他指示美国代表比姆：会谈中应表示希望中方采取适当步骤，以符合双方最高利益的方式谈判具体问题。美国准备对释放在华美囚和实现记者互访等事项提出具体建议，还准备表示美方愿考虑允许中方购买美国粮食，并且无意利用此事进行宣传。对台湾问题，美国将再次申明从未试图迫使中国放弃对台湾的要求，只是试图让是方同意以和平方式实现自己的要求。
此后的几次中美大使会谈，美国代表均奉命采取低调姿态来阐述立场，避免争论。美方企图先绕开从台湾撤军问题，提出一些解决具体问题，小步改善关系的建议。中方则坚持中美关系的根本障碍是台湾问题，应先解决这个根本问题，才好解决其他枝节问题。双方的立场相距甚远，会谈继续处于马拉松途中跑的状态。
台湾的诘问和美国的争论
肯尼迪政府调整对华政策的这种酝酿，引起台湾方面的极大担忧。
台湾当局驻美大使叶公超1961年2月3日奉命拜访腊斯克，直接询问美国酝酿对华新政策的传言是否属实?腊斯克向叶保证：新政府全心全意承担美台共同防御条约规定的义务，继续努力促进台湾经济和社会发展，至于台湾所担心的美国承认新中国的问题，腊斯克安慰说：“看不到以任何形式发生这种问题并使这种发展成为可能的前景。”他解释，北京方面没有迹象显示有兴趣提出这个问题，美国又不打算采取行动。北京要求美国放弃台湾政府，美国当然不会这样做。
美国的这番保证，不足以使台湾当局满意。因为美国没有表示支持台湾对大陆的进一步要求或行动，也没有保证永不承认新中国。腊斯克强调的不是美国没有这样做的“意向”或“考虑”，而是北京尚无兴趣提出这个问题，所以美国目前还找不到“形式”，看不到“前景”。后来，腊斯克再次向叶公超强调，由于北京和美国政策上的原因，北京没有承认的前景。可是，如果北京或华盛顿的兴趣来了，政策变了，前景又会怎么样呢?腊斯克暂且避而未谈。
这种暧昧态度在某种程度上反映了肯尼迪的幕僚们在对华政策上意见不一。他们彻底检讨了一番对华政策。对于主张变革的人来说，来自台湾的坚决反对倒还不是妨碍他们下决心同新中国接近的唯一原因，阻力比他们原来想象的要大得多。
国家安全委员会幕僚科莫建议肯尼迪乘刚上任的机会，刷新对华政策，正视新中国的存在，“尽可能巧妙地同对华政策的无效益的方面脱钩”。在联合国改取“两个中国”的政策，相机实现国民党撤离沿海岛屿。
但更多人认为，新政府不宜甫一上任，就“造成一个将有对华新政策的糟糕信号”。前总统、共和党、国会和副总统约翰逊都是保守意见的代表，公众中的阻力也相当大。
中国当时在国内经济和国际共运中困难处境，在美国政治家眼中是一个调整政策的时机，只是方向不易确定：缓和关系，还是加强压力?副国务卿鲍尔斯不断地发动同僚们探索对华政策问题，希望能有所变革，至少能说服海峡两岸结束内战状态，以免把美国卷进去。
国务院远东司的人认为，中国大陆和台湾都不会接受类似“两个中国”的政策。既然中国对美国的敌视已是“命定之数”，他们倾向于利用中国的困难施加压力。“我们应该集中力量谋求确保(中国)双方不以大规模的动武来实现其目标，而不是谋求不现实的目标，劝说双方放弃其愿望”。
尽管实际上肯尼迪和僚属们仍在继续探寻不同程度的政策调整，但保守的主张暂时占了上风。肯尼迪没有象台湾担心的那样变更对华政策。相反，他就职不久就决定暂不变动美国的政策。
决策人的悄悄话
一面感到需要调整对华政策，一面又感到暂不宜也不能做明显变更，这种矛盾心理集中表露在美国两位最高决策者的私下谈话中。
据腊斯克回忆，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次单独谈话。他问肯尼迪是否想让国务院探讨变更对华政策的可能性。两人大致排列出这样一些选择：(1)承认中国一两个政权，采取所谓“两个中国”的方针。(2)幕后悄悄活动，谋求北平与如北之间的妥协。(3)稳坐不动，静观事态发展。他们都认识到，多年来的美国对华政策实际上没有反映亚洲的现实情况。尽管如此，肯尼迪还是排除了美国对华政策的任何变动。原因在于肯尼迪在大选中是以极微弱的优势获胜的，他觉得没有获得美国人民的强有力的授命，所以对一些可能在同内导致政治大论战的问题必须非常小心。而对华政策上的任何变动，都会成为这种论战的导火线。艾森豪威尔卸任之前就曾警告肯尼迪，尽管他大体上会支持肯尼迪的对外政策，但是将强烈反对新政府承认北平或接纳大陆中国加入联合国的任何企图，必要时将站出来说话。
除了现实的政治考虑之外，冷战意识形态和社会制度的两极对立，也束缚着肯尼迪的作为。以自由主义相标榜的肯尼迪，实际上深受冷战时期反共意识形态的影响。在柏林危机、古巴吉隆滩事件中都表现了这一点。对中国问题的立场也不例外。长期以来美国对华政策目标是围堵中国。至肯尼迪就任总统时，美国同台湾早已签订了共同防御条约，承担了用武力防御台湾的责任。这一立场当时不仅受到国内的广泛支持，而且出于美国在亚洲的冷战需要。正如腊斯克承认的那样，“我们的这种立场并非仅仅因公众的意见所造成，而且也是基于战略形势和远东盟友的态度所使然。我们认识到这一立场本身构成了同北京关系正常化的障碍”。
在此战略格局的规定下，美国在改善对华关系方面所能做的事情很有限，至多也不过是朝着“两个中国”的方向做一些试探。而“两个中国”的出发点之一是要把台湾作为一个“民主化”、“现代化”的样板，在冷战中同社会主义中国竞争。肯尼迪曾向蒋介石讲解过实现冷战战略目标的根本手段：“长远地看，自由世界能够通过增强民主制度并使其更适应世界人民之愿望，来最好地应付共产主义的挑战”。