论文部分内容阅读
2006年12月18日，国家档案局发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（以下简称“新《规定》”）。与1987年的两个文件相比，新《规定》无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变。这些改变可以归结为六个方面。
第一，文件效力提升为行政规章，增强了新《规定》的强制执行效力
新《规定》以“令”的形式颁布，将1987年发布的业务性文件提升到行政规章层面，纳入到档案行政法规系统，进一步提高了新《规定》的法律地位和法规效力，从而增强了新《规定》的强制约束力和执行力，使各级机关（各级党政机关和人民团体）文件材料的收集、鉴定工作有规可依、有章可循，同时也为档案行政管理部门依法行政提供了更强有力的依据。也就是说，各机关和档案部门在确定机关文件材料归档范围和鉴定文件保管价值大小时必须按照这一行政规章执行，否则就是违规，并将受到相应的行政处罚。
第二，将1987年的两个文件合二为一，有效整合了原有内容，条块逻辑更加简明清晰
1987年颁布的两个文件《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》，内容表达上相互交叉或重复，不利于理解和执行，新《规定》将其合并为一个文件，既对机关文件材料的归档范围进行了规定，也对文书档案保管期限进行了划分。新《规定》共15条，其中，第1、2、14、15条是对该规定的制发目的、名词释义、适用范围、施行日期等内容的简要交代，第3～13条概括说明了应归档文件与不归档文件的范围、归档移交要求、保管期限种类、永久与定期保管的文书档案的范围、专门文件材料的归档范围和保管期限、电子文件及联合行文文件的归档范围、各级机关文件归档范围和保管期限的编制要求与审批程序。附件《文书档案期限表》中按照各种会议文件（第1～6条）、本机关文件（第7～10条）、上级机关文件（第11条）、同级机关文件（第12条）、下级机关文件（第13条）的逻辑顺序编排条目内容和保管期限。与1987年的两个文件比较，新《规定》的结构与归类更合理，条款与层次更清楚，语言表达更简明扼要，体现了行政规章的周密严谨、准确规范，更有助于各级机关工作人员的理解和执行。
第三，对档案保管期限划分方法、时限规定进行了改革和调整
1987年的文件中将档案保管期限规定为“永久”、“长期”和“短期”三种，其中“短期”保管期限为1～15年，“长期”为16～50年，50年以上划分为永久，时间期限跨度比较大，在文件材料档案价值鉴定工作中操作困难。新《规定》将保管期限规定为“永久”和“定期”两种，“定期”保管期限实行了标时制，分30年和10年两个期限，时限规定更为明确，鉴定操作更为方便简捷。同时，新《规定》还调整了一些文件材料的保管期限。如在1987年文件中，本机关内部机构负责人的任免材料，本机关职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍信及存根，本机关干部职工录用、转正、调资、定级、离退休、职务聘任、复转、抚恤、死亡等与个人权益有关的档案均为长期（16～50年），这次绝大多调整为永久保管；上级机关的一般性业务文件、下级机关报送的统计数据计划总结等文件原为长期（16～50年），新《规定》将其保管期限均下调至10年。这种时限调整表明了新时期文件档案鉴定工作“维护国家、集体和公民权益” 的价值取向。
第四，突出了立档单位的主体地位，保持归档文件的精练与价值
新《规定》在界定机关文件材料归档范围和文书档案保管期限时，立足于立档单位的主要职能活动及其形成文件材料的实际情况，体现了“以我为主”的思想。如归档范围主要是围绕立档单位自身职能活动中可能产生的文件材料的业务内容、材料种类、载体形式来进行规范，始终强调“本机关职能”和“各部门工作实际”，即使在说明上级机关、同级机关和下级机关来文的归档范围和保管期限时也是以其与本立档单位职能活动联系的紧密程度及价值作为考量的重要依据。在附件《文书档案保管期限表》中涉及立档单位自身文件材料保管期限界定的有77项（该表共84项），占全部界定项目的91.7%。这种“以立档单位为主”的原则，可以确保每个立档单位文件材料的相对独立性、系统性和完整性，不仅有效解决各机关之间文件材料的重复归档问题，而且也能解决各级国家综合档案馆馆藏档案材料的重复率和冗余度问题，避免人、财、物等资源的浪费，大大提高机关文件管理、档案管理以及档案馆馆藏档案鉴定和保管工作的效率。
第五，条款内容进一步补充细化，提高了新《规定》的现实性和实效性
此次新《规定》中的《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项，与1987年规定相比增加了21项。此外，新《规定》中的《文书档案保管期限表》还与时俱进地充实了一些新的文件材料，例如：对档案行政执法、行政程序、行政许可、行政处罚等活动中的文件材料进行进一步规范；对机关固定资产投资、不动产与自然资源的所有权和使用权、房产与土地所有权和使用权、机关财务预算、国有资产采购使用全过程管理、职工承租及购置本单位住房等涉及产权关系、维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料进行了细化和补充；对纪检、监察工作中形成的综合性报告和调查材料，对人事任免与考核、聘任与辞职、处分种类、职称评定等涉及个人利益等方面具有凭证价值的文件材料予以明确，等等。这些内容的细化补充，不仅反映了当前社会各级机关依法管理、公共服务的新职能和新内容，而且也充分体现了法治行政有效管理、以人为本尊重民权的民主法治精神。同时，新《规定》还统一了纸质文件、电子文件和联合行文文件中涉及到的稿本、文件处理表单、归档分工等细节工作的处理办法，避免各单位的自行其是，有助于保证应归档的机关文件材料的原始记录性和系统完整性。
第六，建立机关文件材料归档范围和档案保管期限表的审批制度，加大档案行政部门的管理力度
1987年的规定中明确各机关制定的文书档案保管期限表实行的是“备案制”，这种制度固然可以尊重和反映各机关的意见和文件材料的特点，却难以发挥档案行政部门的组织协调和专业指导作用，各机关是否报送备案或者报送备案的保管期限表是否科学合理，档案行政管理部门只能是事后了解，并不能给予有效的控制和督查。新的规定改变了备案的做法，改为具有前端控制作用的“审批制” ，即“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”，同时，“有垂直领导关系的中央、国家机关应依据本规定，结合本系统工作实际，编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，并经国家档案局审查同意后执行”。这些规定一方面为各机关单位制定更加系统、完整、科学的文件档案信息资源的归档范围和保管期限表提供了专业指导和监督，另一方面也进一步明确了规范机关文件档案管理制度是各级档案行政管理部门责无旁贷的职责。这不仅有助于各级档案行政管理部门站在本级政府以及整个国家的信息资源管理的高度来加强并夯实机关文件档案管理工作的基础，而且也将大大提升各级档案行政部门在国家文件档案信息资源管理中的业务主体地位和组织管理能力。
新《规定》发布后应在各级机关中进行大力宣传，切实贯彻执行，真正实现行政规章的实际规范效用。各机关在制订归档范围和保管期限表时还会遇到一些具体问题，各级机关尤其是档案行政部门还需特别关注：一是对保管期限表中“重要的、一般的”等模糊表述的理解，应尽量结合本单位的实际，将“重要的、一般的”文件的归档范围明确化、表述具体化，只有这样，才能够与保管期限的标时制相匹配，增强归档范围和保管期限表的针对性、实用性和可操作性。二是应对1～10年、10～30年（不包括10年、30年）文件的时限标注处理提出原则意见。是各单位根据文件内容自行标时？是各行业系统进行统一规范标时？30年以上的文件是否可以继续标注年限或者原则上可以一律划定为永久？这些问题档案行政部门应提出一个原则意见，否则，一些机关有可能将只需保存2年的文件上升到10年，只需保存11年的文件上升到30年，这依然与原来长期、短期的划分方法没有任何区别，那么，以提高机关文件材料价值鉴定科学合理和经济高效为目的的保管期限标时制改革也就自然失去其应有的意义和作用了。三是及时修订与新《规定》相关的其他制度规范，将文件材料立卷归档、保管期限划定、入馆档案期限、移交年限等等规定应与新《规定》衔接统一起来，实现相互关照、协调一致，保证各机关与国家各级综合档案馆业务工作环节中的步调一致与和谐运行。
作者单位：首都师范大学文学院
第一，文件效力提升为行政规章，增强了新《规定》的强制执行效力
新《规定》以“令”的形式颁布，将1987年发布的业务性文件提升到行政规章层面，纳入到档案行政法规系统，进一步提高了新《规定》的法律地位和法规效力，从而增强了新《规定》的强制约束力和执行力，使各级机关（各级党政机关和人民团体）文件材料的收集、鉴定工作有规可依、有章可循，同时也为档案行政管理部门依法行政提供了更强有力的依据。也就是说，各机关和档案部门在确定机关文件材料归档范围和鉴定文件保管价值大小时必须按照这一行政规章执行，否则就是违规，并将受到相应的行政处罚。
第二，将1987年的两个文件合二为一，有效整合了原有内容，条块逻辑更加简明清晰
1987年颁布的两个文件《国家档案局关于机关档案保管期限的规定》、《机关文件材料归档和不归档的范围》，内容表达上相互交叉或重复，不利于理解和执行，新《规定》将其合并为一个文件，既对机关文件材料的归档范围进行了规定，也对文书档案保管期限进行了划分。新《规定》共15条，其中，第1、2、14、15条是对该规定的制发目的、名词释义、适用范围、施行日期等内容的简要交代，第3～13条概括说明了应归档文件与不归档文件的范围、归档移交要求、保管期限种类、永久与定期保管的文书档案的范围、专门文件材料的归档范围和保管期限、电子文件及联合行文文件的归档范围、各级机关文件归档范围和保管期限的编制要求与审批程序。附件《文书档案期限表》中按照各种会议文件（第1～6条）、本机关文件（第7～10条）、上级机关文件（第11条）、同级机关文件（第12条）、下级机关文件（第13条）的逻辑顺序编排条目内容和保管期限。与1987年的两个文件比较，新《规定》的结构与归类更合理，条款与层次更清楚，语言表达更简明扼要，体现了行政规章的周密严谨、准确规范，更有助于各级机关工作人员的理解和执行。
第三，对档案保管期限划分方法、时限规定进行了改革和调整
1987年的文件中将档案保管期限规定为“永久”、“长期”和“短期”三种，其中“短期”保管期限为1～15年，“长期”为16～50年，50年以上划分为永久，时间期限跨度比较大，在文件材料档案价值鉴定工作中操作困难。新《规定》将保管期限规定为“永久”和“定期”两种，“定期”保管期限实行了标时制，分30年和10年两个期限，时限规定更为明确，鉴定操作更为方便简捷。同时，新《规定》还调整了一些文件材料的保管期限。如在1987年文件中，本机关内部机构负责人的任免材料，本机关职工调动工作的行政、工资、党团组织关系的介绍信及存根，本机关干部职工录用、转正、调资、定级、离退休、职务聘任、复转、抚恤、死亡等与个人权益有关的档案均为长期（16～50年），这次绝大多调整为永久保管；上级机关的一般性业务文件、下级机关报送的统计数据计划总结等文件原为长期（16～50年），新《规定》将其保管期限均下调至10年。这种时限调整表明了新时期文件档案鉴定工作“维护国家、集体和公民权益” 的价值取向。
第四，突出了立档单位的主体地位，保持归档文件的精练与价值
新《规定》在界定机关文件材料归档范围和文书档案保管期限时，立足于立档单位的主要职能活动及其形成文件材料的实际情况，体现了“以我为主”的思想。如归档范围主要是围绕立档单位自身职能活动中可能产生的文件材料的业务内容、材料种类、载体形式来进行规范，始终强调“本机关职能”和“各部门工作实际”，即使在说明上级机关、同级机关和下级机关来文的归档范围和保管期限时也是以其与本立档单位职能活动联系的紧密程度及价值作为考量的重要依据。在附件《文书档案保管期限表》中涉及立档单位自身文件材料保管期限界定的有77项（该表共84项），占全部界定项目的91.7%。这种“以立档单位为主”的原则，可以确保每个立档单位文件材料的相对独立性、系统性和完整性，不仅有效解决各机关之间文件材料的重复归档问题，而且也能解决各级国家综合档案馆馆藏档案材料的重复率和冗余度问题，避免人、财、物等资源的浪费，大大提高机关文件管理、档案管理以及档案馆馆藏档案鉴定和保管工作的效率。
第五，条款内容进一步补充细化，提高了新《规定》的现实性和实效性
此次新《规定》中的《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项，与1987年规定相比增加了21项。此外，新《规定》中的《文书档案保管期限表》还与时俱进地充实了一些新的文件材料，例如：对档案行政执法、行政程序、行政许可、行政处罚等活动中的文件材料进行进一步规范；对机关固定资产投资、不动产与自然资源的所有权和使用权、房产与土地所有权和使用权、机关财务预算、国有资产采购使用全过程管理、职工承租及购置本单位住房等涉及产权关系、维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料进行了细化和补充；对纪检、监察工作中形成的综合性报告和调查材料，对人事任免与考核、聘任与辞职、处分种类、职称评定等涉及个人利益等方面具有凭证价值的文件材料予以明确，等等。这些内容的细化补充，不仅反映了当前社会各级机关依法管理、公共服务的新职能和新内容，而且也充分体现了法治行政有效管理、以人为本尊重民权的民主法治精神。同时，新《规定》还统一了纸质文件、电子文件和联合行文文件中涉及到的稿本、文件处理表单、归档分工等细节工作的处理办法，避免各单位的自行其是，有助于保证应归档的机关文件材料的原始记录性和系统完整性。
第六，建立机关文件材料归档范围和档案保管期限表的审批制度，加大档案行政部门的管理力度
1987年的规定中明确各机关制定的文书档案保管期限表实行的是“备案制”，这种制度固然可以尊重和反映各机关的意见和文件材料的特点，却难以发挥档案行政部门的组织协调和专业指导作用，各机关是否报送备案或者报送备案的保管期限表是否科学合理，档案行政管理部门只能是事后了解，并不能给予有效的控制和督查。新的规定改变了备案的做法，改为具有前端控制作用的“审批制” ，即“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”，同时，“有垂直领导关系的中央、国家机关应依据本规定，结合本系统工作实际，编制本系统的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，并经国家档案局审查同意后执行”。这些规定一方面为各机关单位制定更加系统、完整、科学的文件档案信息资源的归档范围和保管期限表提供了专业指导和监督，另一方面也进一步明确了规范机关文件档案管理制度是各级档案行政管理部门责无旁贷的职责。这不仅有助于各级档案行政管理部门站在本级政府以及整个国家的信息资源管理的高度来加强并夯实机关文件档案管理工作的基础，而且也将大大提升各级档案行政部门在国家文件档案信息资源管理中的业务主体地位和组织管理能力。
新《规定》发布后应在各级机关中进行大力宣传，切实贯彻执行，真正实现行政规章的实际规范效用。各机关在制订归档范围和保管期限表时还会遇到一些具体问题，各级机关尤其是档案行政部门还需特别关注：一是对保管期限表中“重要的、一般的”等模糊表述的理解，应尽量结合本单位的实际，将“重要的、一般的”文件的归档范围明确化、表述具体化，只有这样，才能够与保管期限的标时制相匹配，增强归档范围和保管期限表的针对性、实用性和可操作性。二是应对1～10年、10～30年（不包括10年、30年）文件的时限标注处理提出原则意见。是各单位根据文件内容自行标时？是各行业系统进行统一规范标时？30年以上的文件是否可以继续标注年限或者原则上可以一律划定为永久？这些问题档案行政部门应提出一个原则意见，否则，一些机关有可能将只需保存2年的文件上升到10年，只需保存11年的文件上升到30年，这依然与原来长期、短期的划分方法没有任何区别，那么，以提高机关文件材料价值鉴定科学合理和经济高效为目的的保管期限标时制改革也就自然失去其应有的意义和作用了。三是及时修订与新《规定》相关的其他制度规范，将文件材料立卷归档、保管期限划定、入馆档案期限、移交年限等等规定应与新《规定》衔接统一起来，实现相互关照、协调一致，保证各机关与国家各级综合档案馆业务工作环节中的步调一致与和谐运行。
作者单位：首都师范大学文学院