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[摘要]地方政府机构规模的改善并不是简单的撤并机构、优化机构數量，而是通过机构的整合来优化地方行政系统结构乃至整个行政体制。通过对机构的职能进行进一步梳理与重整，使机构设置和运作趋于合理，从而达到地方政府机构规模的合理化。
[关键词]地方政府 机构整合 途径
当前我国所进行的地方政府机构改革，既是进一步巩固和深化国务院机构改革的迫切需要，又是地方经济社会持续发展对上层建筑变革提出的现实要求，是地方政府机构规模改善的必然趋势，更是落实中央提出的建立符合现代化管理要求、适应经济全球化发展趋势、有中国特色的现代公共管理模式的重要步骤。随着国务院机构改革试点落下帷幕，地方政府机构改革已摆上了各级党委政府的议事日程，各地正在紧锣密鼓地制定实施方案，理论界也在做热烈认真的探讨，作为全国机构改革重要组成部分的地方政府机构改革，下一步究竟该怎么改，早已成为众所关心的热门话题。
地方政府机构改革所面临的挑战
当前，中国地方政府机构改革所呈现出的复杂性、艰巨性、差异性和长期性的特点，决定了机构改革已不是在原生形态和基本框架内，对机构进行简单的裁调并减，而是必须按现代市场经济和知识经济的本质要求，对行政体制、管理结构和运行机制进行重建与创新，加强内部的自我责任，并最终塑造适应全球经济一体化的敏捷的中国现代公共行政治理模式。
新一轮的地方政府机构改革是一个较为复杂的系统工程。与中央政府的机构改革相比，此次地方政府改革包括31个省、自治区、直辖市，下辖333个市、2859个县级行政单位、4万多个乡镇，@在横向上幅度宽，在纵向上层次多，在人员上比重大，客观上增加了机构改革的复杂性。而且，现行的地方政府机构，普遍设有政府工作部门、直属特设机构、派出机构、议事协调机构、直属事业性机构及部分临时机构等。为了避免这种职能交叉和重叠的现象，进一步完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，党的十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求。《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”，“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”
这次地方机构改革，根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，除中央原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制。这有利于调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，有利于深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。这次的地方行政体制改革以“大部门体制”为方向、以“新三定”为契机，成果令人期待。
地方政府机构规模的改善并不是简单的撤并机构、优化机构数量，而是通过机构的整合来优化地方行政系统结构乃至整个行政体制。具体而言，就是通过对地方行政管理体制存在的结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；精简机构固然重要，但如果没有触动整个管理体制，就不能从根本上解决问题，从机构改革拓展到行政管理体制改革，既是巩固发展机构改革成果的需要，也是机构改革的必然趋势。
所以，在地方政府机构改革中，不能就机构论机构，就编制论编制，而要以机构改革为契机，通过机构整合全面推进地方政府管理体制的改革。所谓地方政府机构整合，是通过对机构的职能进行进一步梳理与重整，使机构设置和运作趋于合理，从而达到地方政府机构规模的合理化。只有对职能运行的载体——机构的进一步整合，才能使地方政府机构改革落到实处，才能改变地方政府管理当中资源配置与机构效率低下的局面，从而降低行政成本，减小政府规模。因而，对地方政府规模合理化的制度化途径探讨，机构整合必然是一个不能回避的话题。在我国，机构整合最为常见的形式就是机构改革。
在我国的经济体制改革中，地方政府始终是主体，同时又扮演着改革的推动者的角色，并且直接或间接地分享了改革的巨大成果。机构改革，政府一方面成为改革的对象，同时又扮演着改革的推动者的角色。机构要精简，人员要减少，权力要下放，政企要分开，这一切无不深深地触动着地方政府机构和人员的切身利益。另一方面，各级政府要制定本级政府的机构改革方案，并且在获得批准后由自己来执行其方案，决定职能、机构以及人员的去向。政府同时又扮演着改革推动者的角色。正是由于这两种角色的相互冲突，地方政府在职能以及职能的运行载体——机构的改革上并不彻底，在以往的几次地方政府机构改革中，“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈难以避免。据有关部门统计，地方各级党政群机关共超编60万人，其中地、市、县、乡一级更为严重。按照编制规定，省级政府机关为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县为30个左右。而实际情况是：省级平均超出了15个左右，其他分别超出20、15、10个左右。以上这些机构只是传统编制规定的数量，如果严格市场经济的要求设置机构，超编的机构更多。在常设机构居高不下的同时，非常设机构一直有增无减。地方政府机构整合的实现途径
根据行政学的基本原理，行政机构设置的前提是职能目标，只有目标分解、职能转变之后，机构改革才具有科学的依据。组织目标不存在，机构也就不应当存在，即使目标不清，机构也不允许设置并运行。总之，要从行政任务的需要出发来确立机构的层次、部门和规模大小。在一定职能范围内，只要不影响工作效率，能一级履行职能的就不设两级，能一个部门履行的就不设两个。这应当成为贯彻精简原则的基本指导思想。日本的通商产业省，既管工业、商业，又管外贸和国际经济合作，其工作范围相当于我们十几个部委的工作。澳大利亚在近几年的改革中把大量职能相近的部委加以合并，使中央的机构数量大大削减，也收到了很好的效果。在我国目前条件下，除按照市场经济体制要求加强综合性经济管理部门和一些监督、服务机构外，对专业经济管理部门应坚决予以精简，职能目标消失的要坚决撤销，职能目标转移的要及时转并，需要改组为社会中介服务组织的要尽快改组。只有这样，政府的机构规模才能从根本上得以控制和精简。
因而，“对于政府的许多部门和分支来讲，不存在合理的构造，行政改革是永无止境的。”地方政府尤其如此。在制定新一轮地方政府机制改革方案中，不仅要注意重新界定各级各部门政府职能，调整现行组织机构，而且要重视行政运作机制的创新和完善。我国地方政府行政层次和管理幅度是从历史传统和计划经济时期延续下来的，有许多不利于现代社会经济发展的弊端，如机构设置完全按行政区划框架来设置。这种设置，在某种程度上导致了地方保护主义。新一轮的地方机构改革，要创新政府职能的实现方式，变革政府机构的组合方式，学习西方运 用市场机制和企业化管理的经验，在“大部门体制”前提下因时因地制宜地开展。
地方政府机构改革必须与建立行政经费约束机制相配套。行政经费预算控制是控制机构规模的必要手段。这次地方政府机构改革，必须严格控制行政经费在各级地方政府财政收入中的比重和总额。严格按编制核拨行政经费，并加强各部门预算外资金的管理，对行政性收费和罚款进行规范管理，能采用税收形式的一律改为税收，不能改税的，纳入预算，实行收支两条线，断绝机构规模膨胀的资金来源。另外，在机构改革的同时，要推进事业单位的改革，社会保障制度的改革，为机构改革提供良好的保障。
地方政府机构改革要建立健全组织法制，实现权威有效的监督制约机制。除宪法、各级政府组织法规定政府组织的一般原则外，现在几乎没有一部单项组织法。而现存的这些法律、法规又太原则、太笼统，难以操作执行。另外，未能及时地用法律手段巩固改革成果。“转变职能一调整机构一组织立法”是通过多年改革总结出的一套行之有效的经验。然而改革过程中人们往往只重视前两个阶段的工作，而置后者于不顾，使改革成果缺乏法律保护，加之改革缺乏持久性，改革风潮一过，一些机关又往往以种种借口增人设庙，重蹈旧辙。多年以来，机构编制法制化的呼声一直没有停止过，但在实际操作方面一直没有多少实质性的进展。正是机构编制管理的这种制度缺失，使机构和人员的增加缺乏硬性约束，从而也使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果难以维持较长的时间。因而，地方政府机构改革的最终成果需要法制来保证，机构规模的最终改善需要有效的法制监督机制。
地方政府机构改革要建立在调节各部门利益关系的基础上，要避免“部门利益化、利益法制化”的现象发生。机构改革必然会损害不少人的既得利益。当然，从长远来看，机构改革会带来社会政治管理的理性化，促进统一市场的发展，促进经济的繁荣。但是，由于政府既是改革的领导者，又是改革的对象，改革不可避免地要损害部分人既得利益，必然会遇到阻力。“对任何政权来说，国家统治机构的改革，都是生命攸关的大问题。危险性不亚于最复杂的心脏和脑部手术。”此次地方机构改革，可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。一个整合了不同部门利益的强力大部门，必然在利益诉求方面拥有较强的话语权，为了平衡利益矛盾，必须建立强大的监督机制来消解部门矛盾因素，压制利益追求冲动，从更宏观和科学的角度对部门及其扩张趋势进行限制，从而实现机构规模的合理化。
地方政府机构调整不仅要理顺横向各部门之间的关系，而且要理顺地方政府各层次之间的关系。上下级政府之间的关系是各级地方政府地机构改革中不可回避的，因为政府职能范围、权力大小、机构设置等方面的调整，都与其息息相关。现行上下级政府关系尽管有法律规定，但内容笼统不具体，以致实际运作过程中存在许多问题，诸如上级政府集中过多权力，过多干预下级政府的工作；下级政府不积极主动完成上级工作，甚至不服从上级的领导。为此，必须完善对各层级地方政府的职能范围所做的规定。省、市、县、乡镇各自的专有职能、与上级共有的职能，共有职能各自管理的侧重点与管理程序等都应法规、制度给以规定。对各层地方政府的权力进行列举，哪些事项由上级政府规定或管理；哪些事项由上级政府审批；哪些部门受上级政府部门领导或哪些方面受上级部门领导，哪些受上级部门指导。理顺行政层次的关系就是合理划分省与市县、市与区、县与乡镇之间的事权范围。從各自的行政地位和功能特点看，属于全局性的区域经济调节、大型基础设施建设和社会发展等方面的事务，应由省级政府承担；属于科技、教育、文化、卫生、治安、民政等方面的事务，应主要靠市、县管理，省级政府主要通过制定规划和政策进行宏观指导和监督。城市政府要处理好市与城区、城区与街道的关系，发挥城区、街道在城市管理中的积极性。
总之，此次地方政府机构规模的调整必须根据精简、统一、效能原则和权责一致的要求，按照大系统综合模式(大农业、大工业、大交通、大城建等)，撤并目前职能交叉重复、业务相同或相近的机构，调整部门职责权限和职能分工，撤销专业经济管理部门(如县政府的粮食局、乡镇企业局等)，部分政府职能划归地方政府组成部门的内设机构。理顺各部门之间的关系，主要对各部门职责交叉和相互扯皮的问题，逐项逐条进行梳理和分析，将相同和相近的职能交由一个部门承担，个别需要共管的要明确主次关系，建立协调沟通制度，完善运行程序。把一些原是政府组成机构改为委办局管理的机构。这样有利于加强协调，克服多头管理、政出多门的弊端。改变按“部门管理”原则设立机构的格局，如加强综合经济管理部门，健全执法管理部门，调整社会管理部门，以达到优化整个地方政府组织机构的目的。
[关键词]地方政府 机构整合 途径
当前我国所进行的地方政府机构改革，既是进一步巩固和深化国务院机构改革的迫切需要，又是地方经济社会持续发展对上层建筑变革提出的现实要求，是地方政府机构规模改善的必然趋势，更是落实中央提出的建立符合现代化管理要求、适应经济全球化发展趋势、有中国特色的现代公共管理模式的重要步骤。随着国务院机构改革试点落下帷幕，地方政府机构改革已摆上了各级党委政府的议事日程，各地正在紧锣密鼓地制定实施方案，理论界也在做热烈认真的探讨，作为全国机构改革重要组成部分的地方政府机构改革，下一步究竟该怎么改，早已成为众所关心的热门话题。
地方政府机构改革所面临的挑战
当前，中国地方政府机构改革所呈现出的复杂性、艰巨性、差异性和长期性的特点，决定了机构改革已不是在原生形态和基本框架内，对机构进行简单的裁调并减，而是必须按现代市场经济和知识经济的本质要求，对行政体制、管理结构和运行机制进行重建与创新，加强内部的自我责任，并最终塑造适应全球经济一体化的敏捷的中国现代公共行政治理模式。
新一轮的地方政府机构改革是一个较为复杂的系统工程。与中央政府的机构改革相比，此次地方政府改革包括31个省、自治区、直辖市，下辖333个市、2859个县级行政单位、4万多个乡镇，@在横向上幅度宽，在纵向上层次多，在人员上比重大，客观上增加了机构改革的复杂性。而且，现行的地方政府机构，普遍设有政府工作部门、直属特设机构、派出机构、议事协调机构、直属事业性机构及部分临时机构等。为了避免这种职能交叉和重叠的现象，进一步完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，党的十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求。《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新”，“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。”
这次地方机构改革，根据各层级政府的主要职责，合理调整和设置机构，除中央原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不设时间限制。这有利于调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，有利于深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。这次的地方行政体制改革以“大部门体制”为方向、以“新三定”为契机，成果令人期待。
地方政府机构规模的改善并不是简单的撤并机构、优化机构数量，而是通过机构的整合来优化地方行政系统结构乃至整个行政体制。具体而言，就是通过对地方行政管理体制存在的结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；精简机构固然重要，但如果没有触动整个管理体制，就不能从根本上解决问题，从机构改革拓展到行政管理体制改革，既是巩固发展机构改革成果的需要，也是机构改革的必然趋势。
所以，在地方政府机构改革中，不能就机构论机构，就编制论编制，而要以机构改革为契机，通过机构整合全面推进地方政府管理体制的改革。所谓地方政府机构整合，是通过对机构的职能进行进一步梳理与重整，使机构设置和运作趋于合理，从而达到地方政府机构规模的合理化。只有对职能运行的载体——机构的进一步整合，才能使地方政府机构改革落到实处，才能改变地方政府管理当中资源配置与机构效率低下的局面，从而降低行政成本，减小政府规模。因而，对地方政府规模合理化的制度化途径探讨，机构整合必然是一个不能回避的话题。在我国，机构整合最为常见的形式就是机构改革。
在我国的经济体制改革中，地方政府始终是主体，同时又扮演着改革的推动者的角色，并且直接或间接地分享了改革的巨大成果。机构改革，政府一方面成为改革的对象，同时又扮演着改革的推动者的角色。机构要精简，人员要减少，权力要下放，政企要分开，这一切无不深深地触动着地方政府机构和人员的切身利益。另一方面，各级政府要制定本级政府的机构改革方案，并且在获得批准后由自己来执行其方案，决定职能、机构以及人员的去向。政府同时又扮演着改革推动者的角色。正是由于这两种角色的相互冲突，地方政府在职能以及职能的运行载体——机构的改革上并不彻底，在以往的几次地方政府机构改革中，“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈难以避免。据有关部门统计，地方各级党政群机关共超编60万人，其中地、市、县、乡一级更为严重。按照编制规定，省级政府机关为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县为30个左右。而实际情况是：省级平均超出了15个左右，其他分别超出20、15、10个左右。以上这些机构只是传统编制规定的数量，如果严格市场经济的要求设置机构，超编的机构更多。在常设机构居高不下的同时，非常设机构一直有增无减。地方政府机构整合的实现途径
根据行政学的基本原理，行政机构设置的前提是职能目标，只有目标分解、职能转变之后，机构改革才具有科学的依据。组织目标不存在，机构也就不应当存在，即使目标不清，机构也不允许设置并运行。总之，要从行政任务的需要出发来确立机构的层次、部门和规模大小。在一定职能范围内，只要不影响工作效率，能一级履行职能的就不设两级，能一个部门履行的就不设两个。这应当成为贯彻精简原则的基本指导思想。日本的通商产业省，既管工业、商业，又管外贸和国际经济合作，其工作范围相当于我们十几个部委的工作。澳大利亚在近几年的改革中把大量职能相近的部委加以合并，使中央的机构数量大大削减，也收到了很好的效果。在我国目前条件下，除按照市场经济体制要求加强综合性经济管理部门和一些监督、服务机构外，对专业经济管理部门应坚决予以精简，职能目标消失的要坚决撤销，职能目标转移的要及时转并，需要改组为社会中介服务组织的要尽快改组。只有这样，政府的机构规模才能从根本上得以控制和精简。
因而，“对于政府的许多部门和分支来讲，不存在合理的构造，行政改革是永无止境的。”地方政府尤其如此。在制定新一轮地方政府机制改革方案中，不仅要注意重新界定各级各部门政府职能，调整现行组织机构，而且要重视行政运作机制的创新和完善。我国地方政府行政层次和管理幅度是从历史传统和计划经济时期延续下来的，有许多不利于现代社会经济发展的弊端，如机构设置完全按行政区划框架来设置。这种设置，在某种程度上导致了地方保护主义。新一轮的地方机构改革，要创新政府职能的实现方式，变革政府机构的组合方式，学习西方运 用市场机制和企业化管理的经验，在“大部门体制”前提下因时因地制宜地开展。
地方政府机构改革必须与建立行政经费约束机制相配套。行政经费预算控制是控制机构规模的必要手段。这次地方政府机构改革，必须严格控制行政经费在各级地方政府财政收入中的比重和总额。严格按编制核拨行政经费，并加强各部门预算外资金的管理，对行政性收费和罚款进行规范管理，能采用税收形式的一律改为税收，不能改税的，纳入预算，实行收支两条线，断绝机构规模膨胀的资金来源。另外，在机构改革的同时，要推进事业单位的改革，社会保障制度的改革，为机构改革提供良好的保障。
地方政府机构改革要建立健全组织法制，实现权威有效的监督制约机制。除宪法、各级政府组织法规定政府组织的一般原则外，现在几乎没有一部单项组织法。而现存的这些法律、法规又太原则、太笼统，难以操作执行。另外，未能及时地用法律手段巩固改革成果。“转变职能一调整机构一组织立法”是通过多年改革总结出的一套行之有效的经验。然而改革过程中人们往往只重视前两个阶段的工作，而置后者于不顾，使改革成果缺乏法律保护，加之改革缺乏持久性，改革风潮一过，一些机关又往往以种种借口增人设庙，重蹈旧辙。多年以来，机构编制法制化的呼声一直没有停止过，但在实际操作方面一直没有多少实质性的进展。正是机构编制管理的这种制度缺失，使机构和人员的增加缺乏硬性约束，从而也使得每一次辛辛苦苦取得的改革成果难以维持较长的时间。因而，地方政府机构改革的最终成果需要法制来保证，机构规模的最终改善需要有效的法制监督机制。
地方政府机构改革要建立在调节各部门利益关系的基础上，要避免“部门利益化、利益法制化”的现象发生。机构改革必然会损害不少人的既得利益。当然，从长远来看，机构改革会带来社会政治管理的理性化，促进统一市场的发展，促进经济的繁荣。但是，由于政府既是改革的领导者，又是改革的对象，改革不可避免地要损害部分人既得利益，必然会遇到阻力。“对任何政权来说，国家统治机构的改革，都是生命攸关的大问题。危险性不亚于最复杂的心脏和脑部手术。”此次地方机构改革，可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。一个整合了不同部门利益的强力大部门，必然在利益诉求方面拥有较强的话语权，为了平衡利益矛盾，必须建立强大的监督机制来消解部门矛盾因素，压制利益追求冲动，从更宏观和科学的角度对部门及其扩张趋势进行限制，从而实现机构规模的合理化。
地方政府机构调整不仅要理顺横向各部门之间的关系，而且要理顺地方政府各层次之间的关系。上下级政府之间的关系是各级地方政府地机构改革中不可回避的，因为政府职能范围、权力大小、机构设置等方面的调整，都与其息息相关。现行上下级政府关系尽管有法律规定，但内容笼统不具体，以致实际运作过程中存在许多问题，诸如上级政府集中过多权力，过多干预下级政府的工作；下级政府不积极主动完成上级工作，甚至不服从上级的领导。为此，必须完善对各层级地方政府的职能范围所做的规定。省、市、县、乡镇各自的专有职能、与上级共有的职能，共有职能各自管理的侧重点与管理程序等都应法规、制度给以规定。对各层地方政府的权力进行列举，哪些事项由上级政府规定或管理；哪些事项由上级政府审批；哪些部门受上级政府部门领导或哪些方面受上级部门领导，哪些受上级部门指导。理顺行政层次的关系就是合理划分省与市县、市与区、县与乡镇之间的事权范围。從各自的行政地位和功能特点看，属于全局性的区域经济调节、大型基础设施建设和社会发展等方面的事务，应由省级政府承担；属于科技、教育、文化、卫生、治安、民政等方面的事务，应主要靠市、县管理，省级政府主要通过制定规划和政策进行宏观指导和监督。城市政府要处理好市与城区、城区与街道的关系，发挥城区、街道在城市管理中的积极性。
总之，此次地方政府机构规模的调整必须根据精简、统一、效能原则和权责一致的要求，按照大系统综合模式(大农业、大工业、大交通、大城建等)，撤并目前职能交叉重复、业务相同或相近的机构，调整部门职责权限和职能分工，撤销专业经济管理部门(如县政府的粮食局、乡镇企业局等)，部分政府职能划归地方政府组成部门的内设机构。理顺各部门之间的关系，主要对各部门职责交叉和相互扯皮的问题，逐项逐条进行梳理和分析，将相同和相近的职能交由一个部门承担，个别需要共管的要明确主次关系，建立协调沟通制度，完善运行程序。把一些原是政府组成机构改为委办局管理的机构。这样有利于加强协调，克服多头管理、政出多门的弊端。改变按“部门管理”原则设立机构的格局，如加强综合经济管理部门，健全执法管理部门，调整社会管理部门，以达到优化整个地方政府组织机构的目的。