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摘要： 昆明是较早实行城市最低生活保障工作的城市，低保制度在实施过程中也表现出不少值得 深思的问题：贫困是个人问题还是社会问题；最低生活保障的获得是接受恩赐还是享受权利 ；工作人员与受保对象的关系是管理还是服务等等。 对昆明城市最低生活保障制度实施状况进行分析评价，有着非常积极的意义。调查研究结果 表明：由于国民权利意识和“以人为本”价值取 向的严重缺失，导致受保对象虽然在物质生活方面得到一定的改善，但在精神上却付出极大 的代价。城市低保制度与促进社会公平公正的社会福利目标之间还有一定的距离，这种状况 应引起政府和社会各界人士的深切关注！
关键词：城市低保制度；国民权利意识；价值取向；社会福利目标
中图分类号：D632．1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2007)03-0 067-06
昆明市的城市最低生活保障工作于1996年7月开始启动，是全国较早进行这项工作的城市 ，昆明市自低保制度实施以来，低保对象从最初的6000人，到2006年12月已达45682户800 39 人。低保标准从最初每人每月140元，到2006年的210元。此外，1999年7月昆明市还实现了 在农村推行最低生活保障制度。目前昆明市低保工作已基本完成了“应保尽保”的数量型扩 张。昆明城市低保制度的实施，其社会意义和影响不可低估。但是我们也应该看到该制度在 实施过程中出现的不少问题。
2006年4月至11月，我们对昆明市四城区最低生活保障制度施行状况进行了一次系统调 查。其中，昆明城市低保制度以什么样的价值理念为导向；低保工作人员在 具体实施过程中有没有坚持这一价值理念；受保对象对低保制度、对工作人员、对自身的受 保身份是如何评价的；社会公众又是如何看待低保系统中的相关人员的等等问题是我们重点 调查的内容。我们认为 以“价值取向”作为切入点，对城市低保制度实施状况进行分析研究是一种十分有意义的探索。
一、贫困是个人问题还是社会问题
贫困是一个与社会道德和价值规范相联系的概念。在政治哲学或政治经济学有关增长 、效率和公平问题的讨论中，它是一个更多涉及公平的问题。致贫原因主要体现为两种观点 ：第一种是个体主义贫困观，认为贫困是由个人原因所造成的，应由个人自己负责，主要体 现 为“能力说”、“道德说”；第二种是结构贫困观，认为贫困人口的出现是社会结构转型中 个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果，应由社会负责，主要体现为“机会说”或“排斥 说 ”。西方社会在20世纪中叶已实现由个体主义贫困观向结构主义贫困观的转化。但是在现 代中国，个体主义贫困观仍然得到社会各阶层各种群体的广泛认同。
从低保工作人员的角度看，他们主要基于“能力说”和“道德说”来理解受保对象的贫 困，他们认为贫困主要是由个人原因所造成的，是一部分城市居民由于自身能力的缺乏，没 有奋斗精神，导致生活资料的短缺，最终陷入贫困状态。这种观点偏向致贫原因的内在性、 主观性和主动性。
老弱病残是工作人员认为最典型的贫困人口，也是最应当救助的群体。下面是盘龙区拓东 街道明通巷社区一位工作人员对贫困及社会救助的理解：
PTAO1（被调查者编号，下文此说明省略）：无食无着落，住房也没有，上有老，下有 小的，无专业技能的失业人员、残疾人（生活不能自理）及患有重大精神或生理疾病的人， 无人赡养的老人可以归之为贫困者。
XJBO3（工作人员）：贫困者就是那些由于个人能力有限，工资收入微薄，不能解决温 饱问题的人。就是那些买不起油盐酱醋，没有吃的住的，无力负担子女的学费，只能看着别 人吃喝玩乐的无奈人群。
许多低保基层干部心目中的最低生活保障对象与以“三无”对象即无劳动能力、无经 济来源、无法定赡养人为主体的传统民政救助对象并没有多大差别。笔者认为，这实际上在 延续城市低保制度建立以前的社会救助对贫困的理解。
除了“能力说”，我们还可以从工作人员的描述中看到更鲜明的价值判断和社会评价，个 人过失行为造成的贫困是不被同情和不能被救助的。在笔者调查访谈中，笔者发现在低保工 作人员和社区居民言谈中表现出对受保对象的负面评价较多，且大多数人认为受保对象自身 素质低，道德品质不好，贫困是他们自己造成的，这就是典型的“道德说”。
XJAO7（工作人员）：什么样的人可以获得社会救助？首先应该是三无人员，但是如果是由 于吸毒造成的贫困就不行！即便现在戒掉了，也不能申请，这是一个导向问题。
GTDO3（工作人员）：受保对象整体文化素质低，好吃懒做，不讲卫生，没有理想，不谈今 后，做一天和尚撞一天钟。
GTB03（社区居民）:有的受保对象的贫困，不是由于找不到工作，而是懒！像那些好手好脚 的只要能吃苦，还愁找不到工作？现在“骗保”现象太严重了，骗取政府的钱，这些人道德 太差！
PTE01（社区居民）:他们能找到工作的，但是他们太懒，我看不起他们，这些人经常在一 起不是互相比谁能干，而是互相比穷，不可救药。
不仅低保工作人员和社区居民这样理解贫困，受保对象自己也认为他的贫困潦倒是由个人原 因导致的，但是他们更强调的是个人能力问题，否认个人道德因素。
PTAO6（受保对象）如是说：“领低保是因为现在我老了，有病，不是我懒。”
XJE05（受保对象）：我不怕他们（社保干部和社区居民）看不起我，以前我拉过三轮 车，挑过沙灰，甚至拣破烂，还跟爱人一起贩卖过蔬菜，卖菜是相当辛苦的，现在我是老了 ，有病，又不是我懒。
当然，社会对贫困的理解也呈现出多元化现象。也有人认为贫困人口的出现是社会结构转 型中个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果。
PTAO2:（社区居民）：经济效益很低的国营工矿企业职工，月收入500－600元左右，重 体力劳动人员，工资低，无住房，上有老，下有小，这些才是真正应该并且值得救助的贫困 人群。
PTHO5（社区居民）：下岗工人很可怜，工厂倒闭了，工资没有了，技艺过时了，年龄偏大 了，身体不行了，这些人应该给予补助，因为他们的贫困主要是社会造成的。
然而，这些对受保对象持理解和同情态度的人，只是少数年纪大、受教育程度相对较高 ，并拥有稳定收入衣食无忧的市民。
贫困作为一种社会客观存在现象，是指“在生活状况层面，没有足够的收入可以使之有 起码的生活水平的人”。唐钧等，2003年，《中国城市贫困与反贫困报告》，华 夏出版社。但从社会评价的层面上理解，就有了各种价值判断。能力缺乏说 、道德缺陷说，使得贫困群体要为自己的贫困负责且社会地位低人一等，而他人和社会对贫 困的存在似乎没有任何责任。尤其是工作人员和社区居民对个体主义贫困观的强调，更加重 了受保对象的“负罪感”。在受保对象中有大批失业下岗人员、停产半停产的企业职工和一 部分被拖欠养老金的退休人员，他们显然主要是因为遭受了“社会剥夺”或“社会排斥”而 导致贫困的。虽然他们有劳动能力，但是丧失了“机会”和“地位”，因而陷入困境。这也 是中国政府实施城市最低生活保制度的重要根据。但是由于各种主观和客观原因，基层低保 工作干部、社会大众对致贫原因的理解普遍偏向个人主义贫困观，这种偏差使得人们对受保 对象采取了轻视的态度，于是有了最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利 ”的对立。
二、最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利”
如前所说，城市最低生活保障制度的建立意味着中国政府开始意识到提供救济是应尽 的社会责任，而不是恩赐和施舍。由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活 动等形式的“道义性帮助”过渡到法定调节机制的“义务性救助”，这是保障人权的重大举 措，是国民权利的确立。
但是在调查中我们发现，这种国民权利仍停留在国家政策和法律条文层面上，在现实生 活中难以实现。从受保对象的角度来看，他们认为领低保是“自己无能才靠别人施舍”，是 一件丢面子的事情，总觉得十分羞愧。尤其是在就业年龄阶段内的受保人背负的思想负担更 沉重。“受保对象”成为一个很明显的标签，它标示了相应的利益，也标示了相应的代价。 这种代价一方面是个人丧失自尊和隐私权，另一方面是对家人带来的负面影响。
WFHO1:（受保对象子女）我们家也是没有办法才申请低保的，要是有生路，谁也不愿意 领低保啊。为了申请到低保，我们得填许多表，把家庭成员的所有情况如实向政府交待，家 庭财产一一罗列。周围的人都看不起我们，现在我妈是夹着尾巴做人，人人都觉得我妈 没有用，如果是我，就是去死也不去申请低保。
WLDO3（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘，我对不起政府，给政府 带来麻烦，我也对不起父母，没有能力养活他们，让他们跟着我遭人白眼。
可以说，在中国传统文化中形成的价值判断：“不劳动者不得食”，使得“吃救济”的 人抬不起头来。当然受保对象的这种负罪心理压力也会随着领取时间的延长和受保人群的不 断扩大而减弱，但始终是存在的。很多受保对象（下岗和退休工人）曾经为社会发展付出了 自己毕生的精力，但是在他们享受社会福利的国民权利时，却要以牺牲个人尊严为代价。绝 大多数受保人并没有把领取低保金看作是自己的权利，而是当作耻辱。
“贫困人口享有最低生活保障是一种权利还是一种恩惠，如果是一种权利，那么符合条 件的人就有权请求国家或政府给予某种待遇。当国家或政府不履行义务时，穷人可以通过法 律强制实现其权利。相反，如果它仅仅是一种恩惠，那就只能由有关机构或组织酌情决定是 否给予某种利益。”杨立雄：《从人道到人权：穷人权利的演变——兼 论最低生活保障实施过程中存在的问题》，《湖南师范大学学报》(社科版)，2003年第3期 。
正是因为受保对象把享受低保视为一种恩惠，所以，往往把工作人员作为掌管资源的“施恩 者”。所以他们对社区低保工作人员的态度非常谦卑，虔诚地感激低保工作者，乖乖地听从 他们的批评训斥，认真服从他们指挥管理，积极参加公益劳动。
WFEO5（工作人员）：低保对象很好打理，只要你给他办了低保，你就是他的“救星”、“ 恩人”，叫他们去干什么都行。
WLC01（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘。
WLB06（受保对象）:一定要听低保干部的招呼，跟他们搞好关系，也没花多大功夫就申请 到低保了。领取低保之后，还得继续跟他们搞好关系，人在屋檐下，不得不低头……
受保对象的感恩道德还有更深层次的原因：一方面，很多低保对象文化程度不高，有的连基 本的读写能力都不具备，填写申请表也要求助于他人，他们甚至没有能力对低保政策进行充 分了解，由此限制了他们国民权利意识的觉醒和对权利的诉求；另一方面，由于人力、物力 、财力的缺乏，受保对象情况的复杂，管理制度的不健全，低保工作人员工作的主观随意性 等原因，造成不该保的保了，该保的没保的情况时常发生，低保制度的公平公正性受到质疑 。人们普遍认为在低保办理审批中有太多的人为因素，从而强化了低保工作人员“施恩者” 的社会角色。
GTD02（受保对象）:我对低保政策了解不多。有点吃的，有点住的就行了，政府照顾到 我们了，已经很满足了，感激还来不及，还敢有什么看法？
GTE02（受保对象）:对低保政策执行得好不好，我不敢妄加评论，也没有什么好的建议，如 果有什么新的政策，能让我们学习了解一下就好了。
GTC10（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的亲人，没有他们的关照，我活不到 今天。
低保基层工作人员原本是作为政府办事人员，为贫困人群服务，但在实际工作中成了“ 施恩者”；而享受低保的人员原本是依法享有政府提供的最低生活保障的基本权利，但在实 际生活中成了有求于低保工作人员的“乞讨者”。由此可见城市低保制度的实施，不仅要解 决贫民的物质生活资料的不足,更要对他们社会心理缺损和权利意识丧失进行关注和引导。 只有这样才能使受保对象获得群体性平等人格，达到促进社会公平公正的社会福利目标。
三、工作人员与受保对象的关系——是“管理与服从”还是“服务与被服务”
城市低保制度是为城市居民提供基本生活权利的一项社会福利服务。既然是社会福利服 务，就应该以人为本，把服务受保对象作为低保制度的根本出发点和归宿。为了更好地进行 服务， 就要不断改革和完善城市低保制度的管理体制，寓管理于服务之中。受保对象作为享受社会 福利的主体力量，其满意率是衡量政府及其低保工作人员提供服务好坏的标准。低保 工作人员和受保对象之间是理应是一种提供服务与享受服务的关系。
但是由于国民权利意识和以人为本的价值理念在低保工作人员和受保对象头脑中同时 缺失，工作人员与受保对象实际上变成了一种管理与服从的关系。在调查中，我们发现低保 工作 人员主要基于是否服从他们的管理来对受保对象进行评价的，服从管理就被肯定，不服从管 理就被否定。理念上的服务与被服务的关系变成实际操作过程中的管理与服从的关系。工作 人员地位高高在上，受保对象“匍匐在下”，只能是听从者、服从者。
PTB02（工作人员）:我们这里的管理很好，出勤率很高，受保对象能够听从社区的安排，做 了许多有意义的事。
PTE11（工作人员）：他们（指受保对象）大多数还是老实的，只是有极少数“滑头” 存在，带坏了他们，我们对那几个“滑头”加大了监控力度，抓住他们的把柄，寻机好好教 训他们，要把他们拿下还要费一番心思。
XJF07（工作人员）:对于老弱病残的低保人员，我很同情，也经常去看望他们，他们对 我也很好。但是有些人曾经是犯人，顽固不化，态度恶劣，不听招呼。发给他们低保金，他 们还嫌不够，得寸进尺。对于这种人，要随机应变，该软就软，该硬就硬。
XJB04（受保对象）：只要是他们（指社区干部）要求我来的时候，我都会很快赶来的 ，一点也不敢怠慢。我是一个老实人……
在调查中，我们还发现，几乎所有的社区两保站工作人员都要求受保对象参加公益劳动，并 作为管理受保群众的一种主要手段。在某区低保实施意见中规定：
在就业年龄内，有劳动能力，但尚未就业的城市居民，在享受城市最低生活保障待遇期 间，应当参加其所在的街道办事处和社区居委会统一组织的公益性社区服务劳动，并自觉接 受管理，每周不得少于16小时；连续两次无故不参加的，或者一个月内累计参加社区服务劳 动不满40小时的，取消家庭或个人的低保待遇，时间不少于半年，半年后须重新申请。
五华区龙翔街道办事处一位基层低保干部是这样理解公益劳动的：
WLB07:我认为他们必须参加公益劳动，不然就是无组织、无纪律，对管理不利。每周两 次把他们集中在一起，可以更好地了解他们，监督他们，教育他们。
社区居民也支持受保对象参加公益劳动：
WFG06：我认为是应该的，既然他们领了政府的钱，就应该为政府出一点力，同时也能 有利于社区掌握他们的动向，避免他们出去打临工，赚取额外的收入，有利于对低保户的管 理。
我们认为，社会救助具有义务单向性的特点，是政府对公民应尽的一种义务，就像履行 义务教育责任一样。现在反客为主给老百姓设定许多‘义务’，从而将公民所拥有的一种基 本权利变为有条件有限制的给予，甚至以此阻止受保人另找就业门路，被服务变成被管理和 必须服从。这种错位使得受保对象与低保工作人员之间冲突不断，值得警觉。
四、最低生活保障制度的实施——是促进社会和谐还是导致了社会排斥
从社会角度去看，建立城市低保制度是政府对市民做出的经济上“保底”的承诺，可 以起到安定人心的作用。它使得中国城市中的弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的 成果，协调各个阶层之间的关系，改变社会排斥，促成社会和谐。但是在实施过程中，由于 前面所提及的人们对致贫原因的片面理解、国民权利意识和以人为本的价值理念的缺失、工 作人员和受保对象关系的错位，城市低保制度在某种程度上反而造成社会个体之间、群体之 间、个体与群体之间的对立，甚至加剧了社会排斥，极有可能造成社会动乱。
这种对立和排斥表现在以下三个方面：
其一，受保对象与周围人群的对立和排斥。
GTB06（受保对象）:我是才申请到低保的，物质生活没多大的改变，却严重影响了我的 精神生活，公示（低保享受者名单）粘贴在大门口，我的邻居对我指指点点的，说了许多很 难听的话，让我很难过。我真的想把公示给撕了，把低保给退了。
GTD03（受保对象）:我以前吸过毒，戒断回家，不想见人，也很少有人知道我，到还清 静。现在因为享受了低保，把自己暴露在众人面前，遭人白眼，心里的压力更大了，我每次 出进门都低着头，连我妈也受不了了，我妈说：早认得这样就不申请（低保）了！
贫困人口本来就生活在社会的底层，再加上“吃低保”的负面标签，使得受保对象在精 神上承受很大压力。他们的“贫困不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害了人们的 自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种机构的途径，使得这一群体之易 受伤害的程度沿螺旋线上升”石彤，2004年，《社会转型时期的社会排斥——以 国企下岗失业女工为视角》，北京大学出版社。。而受伤害的后果使这一群体更加 孤独愤怒，成为社会不稳定因素。
其二，体现在基层低保干部和受保对象之间的对立、冲突。低保服务站的工作人员大部 分是具有“所在地常住户口的机关事业单位分流人员、国有企业下岗失业人员及其它符合条 件的人员”。在调查中，我们发现，他们的生存情况也不容乐观，大部分工作人员工资收入 低，只能维持基本生活，生活得十分艰难。
XJE08（工作人员）:“我的收入很低，630元一个月，自己还要买养老保险、医疗保险 ，每月就只剩下215元，我还要吃喝、交水电费、房子租金。两保站今天要你在，明天要你 走，我们也是临时工，根本没有什么保障”
PTB01（工作人员）:“从2003年建站至今，没有多少办公经费，小到笔墨纸张都不能满 足，其余的办公室设备更是无从谈起……”
PTE02（工作人员）:“我们工作很苦，一次路途较远的入户调查，很早出，很晚回，交 通费还得自己出。有时去三四回，才找到当事人，很累的。”
低保基层工作人员的生活状况和工作条件很不好，他们的生存质量和受保人比起来也差 不了多少。照理说二者之间应当相互理解，有利于关系的协调和工作的开展。但是由于彼此 之间变成了一种管理和服从的关系，也由于大家的日子都不好过，心情都不舒畅，双方的冲 突此起彼伏。
XJC11（工作人员）:有些闹事的人总认为我们吃了他们的钱，说我们不可能每月拿这点 工资，是我们把他们的钱扣了。
WLA03（工作人员）:他们（受保群众）认为我们是拿着铁饭碗，和国家公务员一样，自 己好吃好喝，不管他们死活，因此故意和我们作对。其实我们比他们好不了多少。
在调查中，许多低保基层干部说低保工作是“危险的”，会遭到极端人群的攻击，“大 家都害怕的”。因此，低保工作人员只有将手中的权力作为一种强制手段，企图实现对低保 对象的完全掌控，从而保障自己的安全，完成低保的管理工作。但是这样做将隐匿更大的潜 在危险。
其三，受保人群内部的排斥和对立。社会上处于贫困状态的人很多，相对不足的低保 的享用权只能给予其中某些人。如前所说，低保对象主要包括三类人，一是“三无”对象即 “无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人”的孤寡老人、孤儿和残疾人、 二是城市下岗、失业人员和以“待岗”、“歇岗”、“放假”等名义实际上已经失去工作岗 位的人；三是被贴上“社会问题”标签的人。
由于传统价值观念，中国传统的社会救济制度是专门针对“三无”对象的。即便在今天 ，第一类群体被纳入到低保范围是最无争议的。
第二类低保对象是在中国20世纪90年代初确立了市场经济的改革目标后，在体制转轨的 过程中形成的贫困群体。这个群体是有劳动能力的，且还在就业年龄段内。这个群体进入 低保就带来了公众的异议。
PLE11（受保对象）:我们那里有些老人，对我们领低保很不满意，他们认为我们年纪轻 轻的，不该领低保，而是应该去找工作养活自己，好像只有他们才有资格被国家养着。
PLE12（受保对象）:我们这里的受保对象之间经常互相攻相互贬低，这个人说那个人没 资格享受低保，那个人说这个人在“骗保”，这个人说那个人是懒汉，那个人说这个人是脓 包，有时还为一点事情大打出手，社区群众在旁边看热闹。
第三类群体是那些贴有“社会问题”标签的人，由于自己的越轨行为，他们得付出高昂的代 价，他们丧失许多权利，甚至包括最基本的生存权。某区制定的实施办法这样写道：
以下人员或家庭不得享受低保待遇：吸毒人员；参与赌博戒赌不满一年的人员；违反国 家计划生育规定超生造成困难，在计生部门作出处理意见之前的家庭；未办理领养手续而领 养儿童造成困难的家庭。
大多数人认为，低保应该给那些下岗工人，他们为国家干了大半辈子，国家应该养活他 们，曾经吸过毒的人、劳教回来丧失工作的人，是自己造的孽，根本不该管他们，是死是活 由他们自己去选择。
这些消极评价和拒绝态度使得这部分特殊群体心理压力增大，行为模式越来越诡异。同 时，遭受排斥和歧视的贫困人群在这种社会排斥中产生对自身价值的否定，并默认了自己卑 下地位，逐渐被边缘化。其中的不能忍受者则产生反社会反人类的倾向，仇视并加害他人、 破坏公共设施、聚众斗殴、甚至自虐自杀。
结 语
城市最低生活保障制度建立和逐步完善过程实际上也是贫困救助价值取向由“互助互 济”向“国家济贫”再到“国民权利”理念的转变过程。国民权利理念认为，公民对国家拥 有福利的要求权，国家对其公民有保障其福利的义务和责任。国民权利理念使贫困救助脱离 了慈善救助的人道主义关怀的局限性，变成人人拥有的经济与社会权利。社会福利救济方面 的政府职能，也由“道义性救助”转变为“义务性救助”。但是，从以上的分析我们可以 看到，这一体现所有社会成员在政治上和道德上的平等地位的现代福利救济的价值理念并未 深入人心，从而导致社会救助不能摆脱“救济型”模式，城市最低社会保障工作不能达到预 期的目标。
如前所说，昆明城市低保制度已实施10年之久，从客观效果来看，确实救助了大批的 贫困城市居民，安定了民心。它是社会保障体系中的基础性制度，是城市居民生活的“最后 一道安全网”，为稳固社会主义市场经济的继续健康发展创造了有利条件，为构建和谐社会 做出了贡献。从理论方面，它以现代意义国民权利作为社会政策的基本理念和依据。以“以 人为本”作为自己的价值取向，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便 成为制定社会政策的基本立足点。但是“应然”和“实然”、实践理性和社会实践之间有太 大的差距。造成这种差距的原因何在？我们认为关键在于国民权利意识 和“以人为本”价值取向的严重缺失。制度的规范性和有效性关键取决于对制度价值取向的 一致性理解上，在我国城市低保制度的实施过程中，人们往往以政府下发的政策性文本作为 依据，缺乏明确的普遍的价值指导。在该项政策所具有的最根本的价值导向和价值追求没有 得到澄清和普遍认可之前，各地政府匆忙起草各自的地方实施办法，负责实施的基层低保工 作人员依据各自的狭隘理解立即开展工作。再加上现实工作条件的限制，配套措施的不足， 这就导致城市最低生活保障制度的功能或效果偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相 悖。这种状况应该引起政府和社会各界人士的深切关注！
〔参考文献〕
〔1〕洪大用. 当道义变成制度之后——试论城市低保制度实践的延伸效果及其演进方向［ J］.经济社会体制比较，2005，(3).
〔2〕林莉红.从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查［J］.法学 评论，2001，(1).
〔3〕李彦昌.城市贫困与社会救助研究［M］.北京：北京大学出版社，2004.
〔4〕徐道稳.我国社会救助制度的价值转变［J］.学术论坛，2001，(4).
〔责任编辑： 阮凤平〕
关键词：城市低保制度；国民权利意识；价值取向；社会福利目标
中图分类号：D632．1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2007)03-0 067-06
昆明市的城市最低生活保障工作于1996年7月开始启动，是全国较早进行这项工作的城市 ，昆明市自低保制度实施以来，低保对象从最初的6000人，到2006年12月已达45682户800 39 人。低保标准从最初每人每月140元，到2006年的210元。此外，1999年7月昆明市还实现了 在农村推行最低生活保障制度。目前昆明市低保工作已基本完成了“应保尽保”的数量型扩 张。昆明城市低保制度的实施，其社会意义和影响不可低估。但是我们也应该看到该制度在 实施过程中出现的不少问题。
2006年4月至11月，我们对昆明市四城区最低生活保障制度施行状况进行了一次系统调 查。其中，昆明城市低保制度以什么样的价值理念为导向；低保工作人员在 具体实施过程中有没有坚持这一价值理念；受保对象对低保制度、对工作人员、对自身的受 保身份是如何评价的；社会公众又是如何看待低保系统中的相关人员的等等问题是我们重点 调查的内容。我们认为 以“价值取向”作为切入点，对城市低保制度实施状况进行分析研究是一种十分有意义的探索。
一、贫困是个人问题还是社会问题
贫困是一个与社会道德和价值规范相联系的概念。在政治哲学或政治经济学有关增长 、效率和公平问题的讨论中，它是一个更多涉及公平的问题。致贫原因主要体现为两种观点 ：第一种是个体主义贫困观，认为贫困是由个人原因所造成的，应由个人自己负责，主要体 现 为“能力说”、“道德说”；第二种是结构贫困观，认为贫困人口的出现是社会结构转型中 个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果，应由社会负责，主要体现为“机会说”或“排斥 说 ”。西方社会在20世纪中叶已实现由个体主义贫困观向结构主义贫困观的转化。但是在现 代中国，个体主义贫困观仍然得到社会各阶层各种群体的广泛认同。
从低保工作人员的角度看，他们主要基于“能力说”和“道德说”来理解受保对象的贫 困，他们认为贫困主要是由个人原因所造成的，是一部分城市居民由于自身能力的缺乏，没 有奋斗精神，导致生活资料的短缺，最终陷入贫困状态。这种观点偏向致贫原因的内在性、 主观性和主动性。
老弱病残是工作人员认为最典型的贫困人口，也是最应当救助的群体。下面是盘龙区拓东 街道明通巷社区一位工作人员对贫困及社会救助的理解：
PTAO1（被调查者编号，下文此说明省略）：无食无着落，住房也没有，上有老，下有 小的，无专业技能的失业人员、残疾人（生活不能自理）及患有重大精神或生理疾病的人， 无人赡养的老人可以归之为贫困者。
XJBO3（工作人员）：贫困者就是那些由于个人能力有限，工资收入微薄，不能解决温 饱问题的人。就是那些买不起油盐酱醋，没有吃的住的，无力负担子女的学费，只能看着别 人吃喝玩乐的无奈人群。
许多低保基层干部心目中的最低生活保障对象与以“三无”对象即无劳动能力、无经 济来源、无法定赡养人为主体的传统民政救助对象并没有多大差别。笔者认为，这实际上在 延续城市低保制度建立以前的社会救助对贫困的理解。
除了“能力说”，我们还可以从工作人员的描述中看到更鲜明的价值判断和社会评价，个 人过失行为造成的贫困是不被同情和不能被救助的。在笔者调查访谈中，笔者发现在低保工 作人员和社区居民言谈中表现出对受保对象的负面评价较多，且大多数人认为受保对象自身 素质低，道德品质不好，贫困是他们自己造成的，这就是典型的“道德说”。
XJAO7（工作人员）：什么样的人可以获得社会救助？首先应该是三无人员，但是如果是由 于吸毒造成的贫困就不行！即便现在戒掉了，也不能申请，这是一个导向问题。
GTDO3（工作人员）：受保对象整体文化素质低，好吃懒做，不讲卫生，没有理想，不谈今 后，做一天和尚撞一天钟。
GTB03（社区居民）:有的受保对象的贫困，不是由于找不到工作，而是懒！像那些好手好脚 的只要能吃苦，还愁找不到工作？现在“骗保”现象太严重了，骗取政府的钱，这些人道德 太差！
PTE01（社区居民）:他们能找到工作的，但是他们太懒，我看不起他们，这些人经常在一 起不是互相比谁能干，而是互相比穷，不可救药。
不仅低保工作人员和社区居民这样理解贫困，受保对象自己也认为他的贫困潦倒是由个人原 因导致的，但是他们更强调的是个人能力问题，否认个人道德因素。
PTAO6（受保对象）如是说：“领低保是因为现在我老了，有病，不是我懒。”
XJE05（受保对象）：我不怕他们（社保干部和社区居民）看不起我，以前我拉过三轮 车，挑过沙灰，甚至拣破烂，还跟爱人一起贩卖过蔬菜，卖菜是相当辛苦的，现在我是老了 ，有病，又不是我懒。
当然，社会对贫困的理解也呈现出多元化现象。也有人认为贫困人口的出现是社会结构转 型中个人缺乏发展机会或遭受社会排斥的结果。
PTAO2:（社区居民）：经济效益很低的国营工矿企业职工，月收入500－600元左右，重 体力劳动人员，工资低，无住房，上有老，下有小，这些才是真正应该并且值得救助的贫困 人群。
PTHO5（社区居民）：下岗工人很可怜，工厂倒闭了，工资没有了，技艺过时了，年龄偏大 了，身体不行了，这些人应该给予补助，因为他们的贫困主要是社会造成的。
然而，这些对受保对象持理解和同情态度的人，只是少数年纪大、受教育程度相对较高 ，并拥有稳定收入衣食无忧的市民。
贫困作为一种社会客观存在现象，是指“在生活状况层面，没有足够的收入可以使之有 起码的生活水平的人”。唐钧等，2003年，《中国城市贫困与反贫困报告》，华 夏出版社。但从社会评价的层面上理解，就有了各种价值判断。能力缺乏说 、道德缺陷说，使得贫困群体要为自己的贫困负责且社会地位低人一等，而他人和社会对贫 困的存在似乎没有任何责任。尤其是工作人员和社区居民对个体主义贫困观的强调，更加重 了受保对象的“负罪感”。在受保对象中有大批失业下岗人员、停产半停产的企业职工和一 部分被拖欠养老金的退休人员，他们显然主要是因为遭受了“社会剥夺”或“社会排斥”而 导致贫困的。虽然他们有劳动能力，但是丧失了“机会”和“地位”，因而陷入困境。这也 是中国政府实施城市最低生活保制度的重要根据。但是由于各种主观和客观原因，基层低保 工作干部、社会大众对致贫原因的理解普遍偏向个人主义贫困观，这种偏差使得人们对受保 对象采取了轻视的态度，于是有了最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利 ”的对立。
二、最低生活保障的获得——是“接受恩赐”还是“享受权利”
如前所说，城市最低生活保障制度的建立意味着中国政府开始意识到提供救济是应尽 的社会责任，而不是恩赐和施舍。由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活 动等形式的“道义性帮助”过渡到法定调节机制的“义务性救助”，这是保障人权的重大举 措，是国民权利的确立。
但是在调查中我们发现，这种国民权利仍停留在国家政策和法律条文层面上，在现实生 活中难以实现。从受保对象的角度来看，他们认为领低保是“自己无能才靠别人施舍”，是 一件丢面子的事情，总觉得十分羞愧。尤其是在就业年龄阶段内的受保人背负的思想负担更 沉重。“受保对象”成为一个很明显的标签，它标示了相应的利益，也标示了相应的代价。 这种代价一方面是个人丧失自尊和隐私权，另一方面是对家人带来的负面影响。
WFHO1:（受保对象子女）我们家也是没有办法才申请低保的，要是有生路，谁也不愿意 领低保啊。为了申请到低保，我们得填许多表，把家庭成员的所有情况如实向政府交待，家 庭财产一一罗列。周围的人都看不起我们，现在我妈是夹着尾巴做人，人人都觉得我妈 没有用，如果是我，就是去死也不去申请低保。
WLDO3（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘，我对不起政府，给政府 带来麻烦，我也对不起父母，没有能力养活他们，让他们跟着我遭人白眼。
可以说，在中国传统文化中形成的价值判断：“不劳动者不得食”，使得“吃救济”的 人抬不起头来。当然受保对象的这种负罪心理压力也会随着领取时间的延长和受保人群的不 断扩大而减弱，但始终是存在的。很多受保对象（下岗和退休工人）曾经为社会发展付出了 自己毕生的精力，但是在他们享受社会福利的国民权利时，却要以牺牲个人尊严为代价。绝 大多数受保人并没有把领取低保金看作是自己的权利，而是当作耻辱。
“贫困人口享有最低生活保障是一种权利还是一种恩惠，如果是一种权利，那么符合条 件的人就有权请求国家或政府给予某种待遇。当国家或政府不履行义务时，穷人可以通过法 律强制实现其权利。相反，如果它仅仅是一种恩惠，那就只能由有关机构或组织酌情决定是 否给予某种利益。”杨立雄：《从人道到人权：穷人权利的演变——兼 论最低生活保障实施过程中存在的问题》，《湖南师范大学学报》(社科版)，2003年第3期 。
正是因为受保对象把享受低保视为一种恩惠，所以，往往把工作人员作为掌管资源的“施恩 者”。所以他们对社区低保工作人员的态度非常谦卑，虔诚地感激低保工作者，乖乖地听从 他们的批评训斥，认真服从他们指挥管理，积极参加公益劳动。
WFEO5（工作人员）：低保对象很好打理，只要你给他办了低保，你就是他的“救星”、“ 恩人”，叫他们去干什么都行。
WLC01（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的再生爹娘。
WLB06（受保对象）:一定要听低保干部的招呼，跟他们搞好关系，也没花多大功夫就申请 到低保了。领取低保之后，还得继续跟他们搞好关系，人在屋檐下，不得不低头……
受保对象的感恩道德还有更深层次的原因：一方面，很多低保对象文化程度不高，有的连基 本的读写能力都不具备，填写申请表也要求助于他人，他们甚至没有能力对低保政策进行充 分了解，由此限制了他们国民权利意识的觉醒和对权利的诉求；另一方面，由于人力、物力 、财力的缺乏，受保对象情况的复杂，管理制度的不健全，低保工作人员工作的主观随意性 等原因，造成不该保的保了，该保的没保的情况时常发生，低保制度的公平公正性受到质疑 。人们普遍认为在低保办理审批中有太多的人为因素，从而强化了低保工作人员“施恩者” 的社会角色。
GTD02（受保对象）:我对低保政策了解不多。有点吃的，有点住的就行了，政府照顾到 我们了，已经很满足了，感激还来不及，还敢有什么看法？
GTE02（受保对象）:对低保政策执行得好不好，我不敢妄加评论，也没有什么好的建议，如 果有什么新的政策，能让我们学习了解一下就好了。
GTC10（受保对象）我很感激政府，低保干部是我的亲人，没有他们的关照，我活不到 今天。
低保基层工作人员原本是作为政府办事人员，为贫困人群服务，但在实际工作中成了“ 施恩者”；而享受低保的人员原本是依法享有政府提供的最低生活保障的基本权利，但在实 际生活中成了有求于低保工作人员的“乞讨者”。由此可见城市低保制度的实施，不仅要解 决贫民的物质生活资料的不足,更要对他们社会心理缺损和权利意识丧失进行关注和引导。 只有这样才能使受保对象获得群体性平等人格，达到促进社会公平公正的社会福利目标。
三、工作人员与受保对象的关系——是“管理与服从”还是“服务与被服务”
城市低保制度是为城市居民提供基本生活权利的一项社会福利服务。既然是社会福利服 务，就应该以人为本，把服务受保对象作为低保制度的根本出发点和归宿。为了更好地进行 服务， 就要不断改革和完善城市低保制度的管理体制，寓管理于服务之中。受保对象作为享受社会 福利的主体力量，其满意率是衡量政府及其低保工作人员提供服务好坏的标准。低保 工作人员和受保对象之间是理应是一种提供服务与享受服务的关系。
但是由于国民权利意识和以人为本的价值理念在低保工作人员和受保对象头脑中同时 缺失，工作人员与受保对象实际上变成了一种管理与服从的关系。在调查中，我们发现低保 工作 人员主要基于是否服从他们的管理来对受保对象进行评价的，服从管理就被肯定，不服从管 理就被否定。理念上的服务与被服务的关系变成实际操作过程中的管理与服从的关系。工作 人员地位高高在上，受保对象“匍匐在下”，只能是听从者、服从者。
PTB02（工作人员）:我们这里的管理很好，出勤率很高，受保对象能够听从社区的安排，做 了许多有意义的事。
PTE11（工作人员）：他们（指受保对象）大多数还是老实的，只是有极少数“滑头” 存在，带坏了他们，我们对那几个“滑头”加大了监控力度，抓住他们的把柄，寻机好好教 训他们，要把他们拿下还要费一番心思。
XJF07（工作人员）:对于老弱病残的低保人员，我很同情，也经常去看望他们，他们对 我也很好。但是有些人曾经是犯人，顽固不化，态度恶劣，不听招呼。发给他们低保金，他 们还嫌不够，得寸进尺。对于这种人，要随机应变，该软就软，该硬就硬。
XJB04（受保对象）：只要是他们（指社区干部）要求我来的时候，我都会很快赶来的 ，一点也不敢怠慢。我是一个老实人……
在调查中，我们还发现，几乎所有的社区两保站工作人员都要求受保对象参加公益劳动，并 作为管理受保群众的一种主要手段。在某区低保实施意见中规定：
在就业年龄内，有劳动能力，但尚未就业的城市居民，在享受城市最低生活保障待遇期 间，应当参加其所在的街道办事处和社区居委会统一组织的公益性社区服务劳动，并自觉接 受管理，每周不得少于16小时；连续两次无故不参加的，或者一个月内累计参加社区服务劳 动不满40小时的，取消家庭或个人的低保待遇，时间不少于半年，半年后须重新申请。
五华区龙翔街道办事处一位基层低保干部是这样理解公益劳动的：
WLB07:我认为他们必须参加公益劳动，不然就是无组织、无纪律，对管理不利。每周两 次把他们集中在一起，可以更好地了解他们，监督他们，教育他们。
社区居民也支持受保对象参加公益劳动：
WFG06：我认为是应该的，既然他们领了政府的钱，就应该为政府出一点力，同时也能 有利于社区掌握他们的动向，避免他们出去打临工，赚取额外的收入，有利于对低保户的管 理。
我们认为，社会救助具有义务单向性的特点，是政府对公民应尽的一种义务，就像履行 义务教育责任一样。现在反客为主给老百姓设定许多‘义务’，从而将公民所拥有的一种基 本权利变为有条件有限制的给予，甚至以此阻止受保人另找就业门路，被服务变成被管理和 必须服从。这种错位使得受保对象与低保工作人员之间冲突不断，值得警觉。
四、最低生活保障制度的实施——是促进社会和谐还是导致了社会排斥
从社会角度去看，建立城市低保制度是政府对市民做出的经济上“保底”的承诺，可 以起到安定人心的作用。它使得中国城市中的弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的 成果，协调各个阶层之间的关系，改变社会排斥，促成社会和谐。但是在实施过程中，由于 前面所提及的人们对致贫原因的片面理解、国民权利意识和以人为本的价值理念的缺失、工 作人员和受保对象关系的错位，城市低保制度在某种程度上反而造成社会个体之间、群体之 间、个体与群体之间的对立，甚至加剧了社会排斥，极有可能造成社会动乱。
这种对立和排斥表现在以下三个方面：
其一，受保对象与周围人群的对立和排斥。
GTB06（受保对象）:我是才申请到低保的，物质生活没多大的改变，却严重影响了我的 精神生活，公示（低保享受者名单）粘贴在大门口，我的邻居对我指指点点的，说了许多很 难听的话，让我很难过。我真的想把公示给撕了，把低保给退了。
GTD03（受保对象）:我以前吸过毒，戒断回家，不想见人，也很少有人知道我，到还清 静。现在因为享受了低保，把自己暴露在众人面前，遭人白眼，心里的压力更大了，我每次 出进门都低着头，连我妈也受不了了，我妈说：早认得这样就不申请（低保）了！
贫困人口本来就生活在社会的底层，再加上“吃低保”的负面标签，使得受保对象在精 神上承受很大压力。他们的“贫困不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害了人们的 自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种机构的途径，使得这一群体之易 受伤害的程度沿螺旋线上升”石彤，2004年，《社会转型时期的社会排斥——以 国企下岗失业女工为视角》，北京大学出版社。。而受伤害的后果使这一群体更加 孤独愤怒，成为社会不稳定因素。
其二，体现在基层低保干部和受保对象之间的对立、冲突。低保服务站的工作人员大部 分是具有“所在地常住户口的机关事业单位分流人员、国有企业下岗失业人员及其它符合条 件的人员”。在调查中，我们发现，他们的生存情况也不容乐观，大部分工作人员工资收入 低，只能维持基本生活，生活得十分艰难。
XJE08（工作人员）:“我的收入很低，630元一个月，自己还要买养老保险、医疗保险 ，每月就只剩下215元，我还要吃喝、交水电费、房子租金。两保站今天要你在，明天要你 走，我们也是临时工，根本没有什么保障”
PTB01（工作人员）:“从2003年建站至今，没有多少办公经费，小到笔墨纸张都不能满 足，其余的办公室设备更是无从谈起……”
PTE02（工作人员）:“我们工作很苦，一次路途较远的入户调查，很早出，很晚回，交 通费还得自己出。有时去三四回，才找到当事人，很累的。”
低保基层工作人员的生活状况和工作条件很不好，他们的生存质量和受保人比起来也差 不了多少。照理说二者之间应当相互理解，有利于关系的协调和工作的开展。但是由于彼此 之间变成了一种管理和服从的关系，也由于大家的日子都不好过，心情都不舒畅，双方的冲 突此起彼伏。
XJC11（工作人员）:有些闹事的人总认为我们吃了他们的钱，说我们不可能每月拿这点 工资，是我们把他们的钱扣了。
WLA03（工作人员）:他们（受保群众）认为我们是拿着铁饭碗，和国家公务员一样，自 己好吃好喝，不管他们死活，因此故意和我们作对。其实我们比他们好不了多少。
在调查中，许多低保基层干部说低保工作是“危险的”，会遭到极端人群的攻击，“大 家都害怕的”。因此，低保工作人员只有将手中的权力作为一种强制手段，企图实现对低保 对象的完全掌控，从而保障自己的安全，完成低保的管理工作。但是这样做将隐匿更大的潜 在危险。
其三，受保人群内部的排斥和对立。社会上处于贫困状态的人很多，相对不足的低保 的享用权只能给予其中某些人。如前所说，低保对象主要包括三类人，一是“三无”对象即 “无劳动能力、无经济来源、无法定赡养（扶养、抚养）人”的孤寡老人、孤儿和残疾人、 二是城市下岗、失业人员和以“待岗”、“歇岗”、“放假”等名义实际上已经失去工作岗 位的人；三是被贴上“社会问题”标签的人。
由于传统价值观念，中国传统的社会救济制度是专门针对“三无”对象的。即便在今天 ，第一类群体被纳入到低保范围是最无争议的。
第二类低保对象是在中国20世纪90年代初确立了市场经济的改革目标后，在体制转轨的 过程中形成的贫困群体。这个群体是有劳动能力的，且还在就业年龄段内。这个群体进入 低保就带来了公众的异议。
PLE11（受保对象）:我们那里有些老人，对我们领低保很不满意，他们认为我们年纪轻 轻的，不该领低保，而是应该去找工作养活自己，好像只有他们才有资格被国家养着。
PLE12（受保对象）:我们这里的受保对象之间经常互相攻相互贬低，这个人说那个人没 资格享受低保，那个人说这个人在“骗保”，这个人说那个人是懒汉，那个人说这个人是脓 包，有时还为一点事情大打出手，社区群众在旁边看热闹。
第三类群体是那些贴有“社会问题”标签的人，由于自己的越轨行为，他们得付出高昂的代 价，他们丧失许多权利，甚至包括最基本的生存权。某区制定的实施办法这样写道：
以下人员或家庭不得享受低保待遇：吸毒人员；参与赌博戒赌不满一年的人员；违反国 家计划生育规定超生造成困难，在计生部门作出处理意见之前的家庭；未办理领养手续而领 养儿童造成困难的家庭。
大多数人认为，低保应该给那些下岗工人，他们为国家干了大半辈子，国家应该养活他 们，曾经吸过毒的人、劳教回来丧失工作的人，是自己造的孽，根本不该管他们，是死是活 由他们自己去选择。
这些消极评价和拒绝态度使得这部分特殊群体心理压力增大，行为模式越来越诡异。同 时，遭受排斥和歧视的贫困人群在这种社会排斥中产生对自身价值的否定，并默认了自己卑 下地位，逐渐被边缘化。其中的不能忍受者则产生反社会反人类的倾向，仇视并加害他人、 破坏公共设施、聚众斗殴、甚至自虐自杀。
结 语
城市最低生活保障制度建立和逐步完善过程实际上也是贫困救助价值取向由“互助互 济”向“国家济贫”再到“国民权利”理念的转变过程。国民权利理念认为，公民对国家拥 有福利的要求权，国家对其公民有保障其福利的义务和责任。国民权利理念使贫困救助脱离 了慈善救助的人道主义关怀的局限性，变成人人拥有的经济与社会权利。社会福利救济方面 的政府职能，也由“道义性救助”转变为“义务性救助”。但是，从以上的分析我们可以 看到，这一体现所有社会成员在政治上和道德上的平等地位的现代福利救济的价值理念并未 深入人心，从而导致社会救助不能摆脱“救济型”模式，城市最低社会保障工作不能达到预 期的目标。
如前所说，昆明城市低保制度已实施10年之久，从客观效果来看，确实救助了大批的 贫困城市居民，安定了民心。它是社会保障体系中的基础性制度，是城市居民生活的“最后 一道安全网”，为稳固社会主义市场经济的继续健康发展创造了有利条件，为构建和谐社会 做出了贡献。从理论方面，它以现代意义国民权利作为社会政策的基本理念和依据。以“以 人为本”作为自己的价值取向，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便 成为制定社会政策的基本立足点。但是“应然”和“实然”、实践理性和社会实践之间有太 大的差距。造成这种差距的原因何在？我们认为关键在于国民权利意识 和“以人为本”价值取向的严重缺失。制度的规范性和有效性关键取决于对制度价值取向的 一致性理解上，在我国城市低保制度的实施过程中，人们往往以政府下发的政策性文本作为 依据，缺乏明确的普遍的价值指导。在该项政策所具有的最根本的价值导向和价值追求没有 得到澄清和普遍认可之前，各地政府匆忙起草各自的地方实施办法，负责实施的基层低保工 作人员依据各自的狭隘理解立即开展工作。再加上现实工作条件的限制，配套措施的不足， 这就导致城市最低生活保障制度的功能或效果偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相 悖。这种状况应该引起政府和社会各界人士的深切关注！
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〔责任编辑： 阮凤平〕