建立政府法律顾问制度，是全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择。党的十八届四中全会提出：“积极推进政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中也提到要“注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出“到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系”。这些文件为政府法律顾问制度的发展和完善提供了充分的政策依据，为政府法律顾问制度的发展指明了方向，也对政府法律顾问提出了新的要求。

一、政府法律顾问队伍的专业化

　　任何行业都是在朝着专业化的路径不断发展，政府法律顾问也不例外。从目前来看，我国的法律职业体系已经初步建立，法律职业内部的精细化分工日趋明显。因此，专业性应当成为未来政府法律顾问发展过程当中的重点内容。从具体制度上来讲，就是要将专职顾问和兼职顾问相结合，专职的政府法律顾问以公务员的身份，从事相对独立且专门的工作，兼职的法律顾问可通过合同制的形式聘请，针对不同的与法律相关的政府工作来开展定期、专项的法律咨询并给予法律建议。因此，政府法律顾问必须是具有较高政治素质、丰富职业经验的高级律师和在学术上造诣较深的法学专家。要实现专业化水平的提高，主要还是取决于政府法律顾问提出意见和建议的质量。为了合理提升政府法律顾问的专业性，一是要明确政府法律顾问的角色定位，不是维护政府利益或个别部门利益，而是为了推动、协助政府依法行政，实现社会公共利益与群众合法权益，这也是提升政府法律顾问责任心和使命感的体现。二是加强政府法律顾问的专业分工，加强各项法律顾问工作的精细化程度，以便更准确地提供相应的法律服务。三是能够发挥智库作用，合理、有效地解决政府工作中的理论和实际问题。专业性应当表现为两个层次的内容：从横向来看，是法律相关领域的多元化程度在不断加深，不仅包括行政诉讼、工程项目、城市建设等传统领域，还会涉及房地产、金融、知识产权等更为精细化的领域，此外，许多新兴领域更加急需政府法律顾问提供法律意见，比如网约车、共享单车的政府治理问题等；从纵向来看，上至中央政府，下至基层人民政府，都在逐渐重视政府法律顾问的作用，特别是县级政府，为建设法治政府、充分实现依法行政，纷纷开始组建基层政府法律顾问团队，体现出了各级政府都需要法律顾问来确保各项工作都能纳入法治轨道。

二、政府法律顾问工作机制的规范化

　　规范化主要体现在未来政府法律顾问制度要更加明确工作内容和工作程序。要出台关于组建法律顾问的一系列施行办法、具体工作规范以及对政府法律顾问的考评与考核方案等，明确权利义务，尤其是职责范围。具体来说，既包括政府法律顾问的聘任期、工作程序、工作纪律、管理方式等，还包括对政府法律顾问经费使用及薪酬奖励等方面的具体规定。比如，新形势下政府法律顾问的工作内容主要包括：参与立法的起草和论证工作，参与规范性法律文件的制定，参与政府重大行政决策，参与行政复议疑难案件的处理，参与接待信访工作，参与处理突发性群体事件和社会公共事件等。其中，在地方立法过程中要保证立法活动的科学民主和立法质量；在制定政府规范性文件时要保证文件的合法性与合理性；在政府重大行政决策过程中要按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的法定程序进行；在处理行政复议方面的疑难案件时要充分发挥法律技术优势，参与案件讨论并提出意见；在参与信访活动时要提供咨询和建议，并有效引导上访流向，必要时提供相关法律援助；在参与处理突发性群体事件和社会公共事件方面要及时进行社会稳定风险评估，结合可能发生的法律糾纷来提出处理建议。总体来说，就是政府法律顾问在参与机制上的逐步完善。建立政府法律顾问制度的根本目的在于提高政府在法治框架下的治理能力，其中的一个关键问题就在于怎样处理好政府决策和法律建议的关系。要转变从前那种仅将政府法律顾问当作政府处理法律相关事务服务者的观念。因此，特别要注意在政府发挥行政职能的过程中，决策同政府法律顾问意见或建议相冲突时，怎样发挥法律顾问的实际作用。这就需要制定政府法律顾问制度时先解决相关法律问题，出现矛盾时要及时交换意见，充分开展调研和论证，确保政府决策和制定规范能够依法依规，既充分发挥政府法律顾问的作用，又能够提高法治政府的治理水平。

三、政府法律顾问工作方式的团队化

　　政府法律顾问的团队建设是发挥法律顾问制度功能的关键环节，其功能发挥依靠的是集体的智慧。政府公共管理事务经常会涉及各种法律关系，因此在实践中就需要集合各个领域的专家学者来共同进行调查研究，综合提出意见和建议，因此要建立政府法律顾问专家团队。但从现实情况来看，很多政府的法律顾问团队，只是松散集合的方式，并没有从发挥最大效能、激励团队优化等方面来加强团队建设。从未来的政府法律顾问发展形势来看，团队化建设应当是重点加强的内容之一。目前，我国各个地方在政府法律顾问的选聘任用上并没有完全统一的标准，这一方面是由于经济发展水平的不同导致政府公共管理事务所涉法律内容的侧重不同，另一方面是由于各地政府法律顾问团队规模也受到相关法律专业人才储备的限制。因此，在政府法律顾问的团队建设当中，一是要遵循公开透明、民主选拔的方式，充分利用政府法律顾问在其工作、实践及研究当中丰富的法律知识和实践经验，并通过推荐、自荐和竞聘等方式，选拔出既具有较高政治素质又具有较强业务水平的法律职业精英作为法律顾问。二是要加强政府法律顾问的队伍培训和管理，通过定期组织学习与考察，加强业务培训，尤其是加强对中央大政方针政策的学习，提高政治素养与议政能力，避免政府法律顾问在处理政府法律事务时与中央精神不一致。同时还要增强政府法律顾问间的沟通，注重集体研讨，充分发挥集体智慧。三是要健全经费保障体系，以往我国的政府法律顾问团队在薪酬待遇上基本采用不收费、象征性收费等模式，因此也需要在此方面建立相应的奖惩激励模式，提高政府法律顾问的主观积极性，让法律服务的提供更加制度化、常态化，才能更好地发挥法律顾问功能。（作者单位：中共吉林省委党校）