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[摘要]新常态下的县域经济已经成为国民经济的半壁江山和社会发展结构的关键环节，通过对石家庄市县域经济发展和改革基本情况进行深入调研，挖掘制约全市县域经济发展的主要问题，提出通过改革引领、平台支撑、要素保障和简政放权等经济发展路径，对深化扩权强县改革，增强县级自主发展能力，做大做强县域经济意义重大。
[关键词]县域经济；石家庄；经济新常态
[中图分类号] F299.21 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2017）10-0045-03
在國民经济和社会发展结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是促进经济增长、保障民生发展的重要基础。因此，对县域经济情况进行了深入调研，分析现状和挖掘突出问题，进一步提出县域经济发展新思路，对深化扩权强县改革，增强县级自主发展能力，做大做强做活县域经济意义重大。
一、石家庄市县域经济发展现状
（一）石家庄市县域经济整体概况
石家庄市县域包括17个县（市），总面积约1.3万平方公里，占全市的82.3%；总人口707.6万人，占全市的66.63%。2016年县域地区生产总值3538.54亿元，占全市的65.10%；一般公共预算收入140.64亿元，占全市的32.24%；农村居民人均可支配收入12345元[1]。以上数据分析可以得出，石家庄县域土地面积、人口数量和居民收入还不成比例，与石家庄经济发展不匹配，县域经济发展形势严峻。
（二）石家庄市县域经济改革情况
2016年市委、市政府把破除体制机制障碍作为释放县域经济发展活力的重要抓手强力推进。一是大力推进“放管服”改革。全市共衔接落实国务院、省政府取消、下放、调整行政审批事项125项，市级自行取消下放行政审批事项13项。建立了“双随机、一公开”联合抽查机制，进一步加强事中事后监管。二是积极组建行政审批机构。在全省率先启动市、县两级行政审批局组建工作，17个县（市）全部组建了行政审批局。三是继续优化发展环境。2016年4月出台了《关于优化城市基础设施建设项目审批流程的意见》，编制办事指南，推行网上办理。四是强力推进重点领域改革。2016年5月出台了《关于降低实体经济企业成本的意见》，制定了40条措施，打出了为企业“减负”的组合拳。通过各项改革加快推进，为做大做强县域经济提供有力保障。
二、石家庄市县域经济发展中存在的突出问题
（一）经济发展活力不足
一是经济增长缓慢。在当前整体经济持续下行的大背景下，石家庄市县域经济增长动能明显不足。2016年全市县域生产总值增速仅为5.77%，低于全市平均水平1.03个百分点；服务业增加值1383.5亿元，同比增长8.02%，低于全市平均水平2.18个百分点。特别是县域开发区支撑作用不够强，2016年经济开发区地区生产总值为1806亿元，占全市生产总值比重的33%。二是质量效益不高。近年来，经过持续努力，石家庄市县域产业结构虽有所调整，层次水平有所提升，但质量效益相对较低的情况依然没有根本改变，2016年县域一般公共预算收入140.64亿元，同比增长9.38%，仅占全市比重的32.24%，与其经济总量占全市比重严重不匹配。三是产业结构不尽合理。主要表现为农业产业结构发展不平衡，农业经济二元结构特征明显，传统农业占优势地位，现代化农业比例较小；工业企业多数处于产业链低端，研发设计、技术创新的能力薄弱，尤其是大部分开发区内产业定位不明晰，多种产业并存，缺乏龙头企业带动，第三产业比重偏低，占比仅为33.3%。只有第三产业繁荣发展，才能提高地方税收，真正富民强县。
（二）要素保障与经济发展矛盾突出
一是土地方面。土地资源紧缺。全市可开发为耕地的后备资源仅约6至8万亩，每年建设占用耕地2.5万亩，即使按目前指标折抵政策，全市后备资源也仅能使用3年时间；土地占补平衡问题严峻。2016年全市完成的补充耕地中，高等地仅占5%，中等地占75%，低等地占20%，补充耕地从质量上很难满足项目占补平衡用地需求；土地流转难，农村土地流转价格逐年上涨，目前每亩1000元左右，最高达3000元，流转价格上涨给从事粮食种植生产的新型经营主体带来较大压力，加之当前“三权”确立尚在完善，流转双方权益保障度较低，阻碍了农村土地有效流转。二是财税方面。由于财政收入的主体税种增值税、消费税、所得税增量的大部分向上级集中，地方税收大多是一些零散、不稳定、征收难度大的税种，因而制约了县域经济的健康发展和地方财政收入提高。三是金融方面。县域中小微企业大多没有土地证、房产证，抵押能力差，资金短缺、融资成本高的问题普遍存在。另外，县域储蓄转化为投资、贷款的能力不强，全市县域存量存贷比为55.5%，低于全市平均水平8.7个百分点，同时县级农村信用社包袱较重，农村商业银行改革任务艰巨。四是科技创新方面。县域人才流失严重，劳动力素质整体水平较低，高新技术人才、高层次管理人才奇缺，基层科技人员少，真正深入第一线的科技人才更少。
（三）体制机制制约亟待破解
一是缺乏与“放管服”改革相配套的协同对接机制。虽然石家庄市简政放权取得一定成效，但基层获得感并不强，放权不充分、不同步、不衔接的问题依然突出。二是缺乏与县域市场主体相适应的企业发展促进机制。全市绝大部分县域经济的经营主体以中小微企业为主，这样的市场主体结构，决定了其在现行资源要素配置体制下难以获得必要的资源要素支持，迫切需要建立与县域市场主体结构相适应的企业发展促进机制。三是缺乏与县域发展事权相匹配的财权分配机制。目前，全市大部分县实行省财政直管体制，虽然省财政在一些转移支付政策上承担了更多支出责任，但也仅仅停留在“三保”等基本公共财力支出保障上，县级财政承担着与财权极为不匹配的事权支出责任。四是缺乏与产城融合发展要求相适应的促进机制。县城是县域经济发展和公共服务的中心。近年来在县域经济发展中一直强调推动产业向园区集中、人口向县城集中，但始终没有建立起实质性的、能够有效促进产城融合，特别是促进人口向县城集中的政策体系和相关机制，导致部分在县城有相对稳定就业、有一定进城意愿的农业转移人口始终游走于城乡之间。五是缺乏与加快县域经济发展要求相配套的激励机制。目前管理体制上的责任与权利不对等、财政体制上的财权与事权不统一、推进机制上的有惩罚无激励，导致基层干部不敢为，各项工作“推着走”，缺乏创造性开展工作的内在动力。 三、石家庄市县域经济发展的对策建议
（一）改革引领，推动县域经济加快转型
一是完善县域产业转型升级促进机制。石家庄市应立足自身实际，推动各县制定产业转型升级方案和路线图，确定并重点培育一到二个优势特色主导产业，明确发展规划和目标任务，有针对性制定扶持政策，激励和倒逼县域产业结构调整和落后产能退出，壮大特色主导产业。二是完善項目招引和建设机制。要在市县两级发改、商务、工信等部门成立专门的招商队伍，统一协调、制定目标、明确责任，实行精准招商、专业招商、产业链招商。同时，要招商引资与搞好服务并重、项目招揽与制度配套并重、落地开工与投产达效并重，确保项目“履约落地见效”。三是健全非公有制经济发展机制。民营经济是典型的环境经济，在国家法律法规框架内，因企施策，切实破解融资难、用地难、人才引进难等瓶颈问题，引导民营经济创新发展。
（二）平台支撑，做大做强县域经济
一是加快开发区及园区建设。一方面要加快调整产业规划，进一步明晰开发区产业发展定位，实施差异化错位发展，对定位准确、布局合理、产业关联度高、发展后劲足的开发区，在扩大建设用地规模上给予优先支持；另一方面要加强现代农业园区建设，统一土地流转、统一基础设施建设、统一项目安排及服务。二是加强新型城镇化建设。创新产城融合发展机制，以产业和城镇功能相结合为突破点和着力点，统筹城乡基础设施建设和公共设施建设，加快产业向园区聚集，人口向县城集中，推进园区和县城资源共享、设施配套、功能互补、融合发展。同时，加快产业、商贸、旅游、历史文化、高铁等特色小镇和小城镇建设步伐，引导农村人口转移集中。三是加强创业创新服务平台建设。建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，大力扶持高校毕业生、返乡农民工自主创业，积极鼓励本地在外企业家回乡创业。充分发挥像四方通信、中电科五十四所等龙头企业作用，支持建设一批市级以上企业技术中心、工程（重点）实验室、工程（技术）研究中心，并强化与高校和科研机构的联合协作，建立产学研基地，兴办科技孵化器、研究中心，促进技术成果转化应用，提升产业核心竞争力。
（三）要素保障，增强县域经济发展内在动力
一是创新县域建设用地配置。探索建立以“亩均效益”为导向的土地资源差异化配置机制，实行激励性、差别化的建设用地配置政策，提高土地利用效率；用活用好土地政策，落实好国家、省土地“增减挂钩”“占补平衡”等政策，建立节约集约用地奖励机制，清理闲置土地，盘活用好存量建设用地；在国家“占优补优”政策要求下，探索新的耕地占补平衡机制。二是强化县级投融资创新和服务。加快组建县域农村商业银行，扶持培育村镇银行、小贷公司等新型农村金融组织，成立产业投资基金，发展融资租赁、担保公司等融资性中介机构。同时，要加强政银企联动，积极推广“政银保”合作融资机制，支持设立中小微企业贷款风险补偿资金，并按一定比例予以奖补。其次，强化县（市）投融资服务中心的自身造血功能，大力提升融资能力。鼓励县级采用PPP、ABS、打捆发债等新模式提供新的融资平台和管道。再次，深化农村产权制度改革，激活农村生产要素，推进农民住房财产权抵押、担保试点，有效解决农民贷款问题。三是强化科技支撑保障。加强与高校、科研机构的对接，充分利用信息、人才和技术资源，深度推进产学研相结合。同时，加大企业创新投入力度，尤其在创新人才引进政策制定上，吸引人才以兼职、委托、假日工程师等形式，以及技术入股、持股等方式服务县域发展。
（四）简政放权，深入推进放管服改革
一是充分放权扩权。建立完善的工作规则、管理制度和运行程序，及时承接下放行政审批事项，在此基础上，进一步加大简政放权力度，调整下放市级行政权力。二是建立简政放权督查机制。为确保取消和下放到县级的行政审批权限落实到位，对已下放的行政审批项目要建立监督检查评估制度。检查已经下放的行政审批事项是否符合县域经济发展实际，评估县级承办部门的审批流程和实际效果，分析是否改革优化了事前审批，是否加强了事中和事后管理，以及是否释放了县域经济活力、取得了预期效果等。三是探索实施“点菜式”县域专项改革试点。探索推行“点菜式”县域专项改革试点工作，改变改革事项和改革内容由中央、省和市向县级推送为主的模式，县级政府根据自身发展实际，提出亟需破解的制约本县发展的改革事项和改革内容，把改革由过去的上级给什么改革，变为县级要什么改革，提高县域经济发展的自主性和能动性。
参考文献：
[1]河北省人民政府.河北经济年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016：675-685.
责任编辑：孙 静
[关键词]县域经济；石家庄；经济新常态
[中图分类号] F299.21 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2017）10-0045-03
在國民经济和社会发展结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是促进经济增长、保障民生发展的重要基础。因此，对县域经济情况进行了深入调研，分析现状和挖掘突出问题，进一步提出县域经济发展新思路，对深化扩权强县改革，增强县级自主发展能力，做大做强做活县域经济意义重大。
一、石家庄市县域经济发展现状
（一）石家庄市县域经济整体概况
石家庄市县域包括17个县（市），总面积约1.3万平方公里，占全市的82.3%；总人口707.6万人，占全市的66.63%。2016年县域地区生产总值3538.54亿元，占全市的65.10%；一般公共预算收入140.64亿元，占全市的32.24%；农村居民人均可支配收入12345元[1]。以上数据分析可以得出，石家庄县域土地面积、人口数量和居民收入还不成比例，与石家庄经济发展不匹配，县域经济发展形势严峻。
（二）石家庄市县域经济改革情况
2016年市委、市政府把破除体制机制障碍作为释放县域经济发展活力的重要抓手强力推进。一是大力推进“放管服”改革。全市共衔接落实国务院、省政府取消、下放、调整行政审批事项125项，市级自行取消下放行政审批事项13项。建立了“双随机、一公开”联合抽查机制，进一步加强事中事后监管。二是积极组建行政审批机构。在全省率先启动市、县两级行政审批局组建工作，17个县（市）全部组建了行政审批局。三是继续优化发展环境。2016年4月出台了《关于优化城市基础设施建设项目审批流程的意见》，编制办事指南，推行网上办理。四是强力推进重点领域改革。2016年5月出台了《关于降低实体经济企业成本的意见》，制定了40条措施，打出了为企业“减负”的组合拳。通过各项改革加快推进，为做大做强县域经济提供有力保障。
二、石家庄市县域经济发展中存在的突出问题
（一）经济发展活力不足
一是经济增长缓慢。在当前整体经济持续下行的大背景下，石家庄市县域经济增长动能明显不足。2016年全市县域生产总值增速仅为5.77%，低于全市平均水平1.03个百分点；服务业增加值1383.5亿元，同比增长8.02%，低于全市平均水平2.18个百分点。特别是县域开发区支撑作用不够强，2016年经济开发区地区生产总值为1806亿元，占全市生产总值比重的33%。二是质量效益不高。近年来，经过持续努力，石家庄市县域产业结构虽有所调整，层次水平有所提升，但质量效益相对较低的情况依然没有根本改变，2016年县域一般公共预算收入140.64亿元，同比增长9.38%，仅占全市比重的32.24%，与其经济总量占全市比重严重不匹配。三是产业结构不尽合理。主要表现为农业产业结构发展不平衡，农业经济二元结构特征明显，传统农业占优势地位，现代化农业比例较小；工业企业多数处于产业链低端，研发设计、技术创新的能力薄弱，尤其是大部分开发区内产业定位不明晰，多种产业并存，缺乏龙头企业带动，第三产业比重偏低，占比仅为33.3%。只有第三产业繁荣发展，才能提高地方税收，真正富民强县。
（二）要素保障与经济发展矛盾突出
一是土地方面。土地资源紧缺。全市可开发为耕地的后备资源仅约6至8万亩，每年建设占用耕地2.5万亩，即使按目前指标折抵政策，全市后备资源也仅能使用3年时间；土地占补平衡问题严峻。2016年全市完成的补充耕地中，高等地仅占5%，中等地占75%，低等地占20%，补充耕地从质量上很难满足项目占补平衡用地需求；土地流转难，农村土地流转价格逐年上涨，目前每亩1000元左右，最高达3000元，流转价格上涨给从事粮食种植生产的新型经营主体带来较大压力，加之当前“三权”确立尚在完善，流转双方权益保障度较低，阻碍了农村土地有效流转。二是财税方面。由于财政收入的主体税种增值税、消费税、所得税增量的大部分向上级集中，地方税收大多是一些零散、不稳定、征收难度大的税种，因而制约了县域经济的健康发展和地方财政收入提高。三是金融方面。县域中小微企业大多没有土地证、房产证，抵押能力差，资金短缺、融资成本高的问题普遍存在。另外，县域储蓄转化为投资、贷款的能力不强，全市县域存量存贷比为55.5%，低于全市平均水平8.7个百分点，同时县级农村信用社包袱较重，农村商业银行改革任务艰巨。四是科技创新方面。县域人才流失严重，劳动力素质整体水平较低，高新技术人才、高层次管理人才奇缺，基层科技人员少，真正深入第一线的科技人才更少。
（三）体制机制制约亟待破解
一是缺乏与“放管服”改革相配套的协同对接机制。虽然石家庄市简政放权取得一定成效，但基层获得感并不强，放权不充分、不同步、不衔接的问题依然突出。二是缺乏与县域市场主体相适应的企业发展促进机制。全市绝大部分县域经济的经营主体以中小微企业为主，这样的市场主体结构，决定了其在现行资源要素配置体制下难以获得必要的资源要素支持，迫切需要建立与县域市场主体结构相适应的企业发展促进机制。三是缺乏与县域发展事权相匹配的财权分配机制。目前，全市大部分县实行省财政直管体制，虽然省财政在一些转移支付政策上承担了更多支出责任，但也仅仅停留在“三保”等基本公共财力支出保障上，县级财政承担着与财权极为不匹配的事权支出责任。四是缺乏与产城融合发展要求相适应的促进机制。县城是县域经济发展和公共服务的中心。近年来在县域经济发展中一直强调推动产业向园区集中、人口向县城集中，但始终没有建立起实质性的、能够有效促进产城融合，特别是促进人口向县城集中的政策体系和相关机制，导致部分在县城有相对稳定就业、有一定进城意愿的农业转移人口始终游走于城乡之间。五是缺乏与加快县域经济发展要求相配套的激励机制。目前管理体制上的责任与权利不对等、财政体制上的财权与事权不统一、推进机制上的有惩罚无激励，导致基层干部不敢为，各项工作“推着走”，缺乏创造性开展工作的内在动力。 三、石家庄市县域经济发展的对策建议
（一）改革引领，推动县域经济加快转型
一是完善县域产业转型升级促进机制。石家庄市应立足自身实际，推动各县制定产业转型升级方案和路线图，确定并重点培育一到二个优势特色主导产业，明确发展规划和目标任务，有针对性制定扶持政策，激励和倒逼县域产业结构调整和落后产能退出，壮大特色主导产业。二是完善項目招引和建设机制。要在市县两级发改、商务、工信等部门成立专门的招商队伍，统一协调、制定目标、明确责任，实行精准招商、专业招商、产业链招商。同时，要招商引资与搞好服务并重、项目招揽与制度配套并重、落地开工与投产达效并重，确保项目“履约落地见效”。三是健全非公有制经济发展机制。民营经济是典型的环境经济，在国家法律法规框架内，因企施策，切实破解融资难、用地难、人才引进难等瓶颈问题，引导民营经济创新发展。
（二）平台支撑，做大做强县域经济
一是加快开发区及园区建设。一方面要加快调整产业规划，进一步明晰开发区产业发展定位，实施差异化错位发展，对定位准确、布局合理、产业关联度高、发展后劲足的开发区，在扩大建设用地规模上给予优先支持；另一方面要加强现代农业园区建设，统一土地流转、统一基础设施建设、统一项目安排及服务。二是加强新型城镇化建设。创新产城融合发展机制，以产业和城镇功能相结合为突破点和着力点，统筹城乡基础设施建设和公共设施建设，加快产业向园区聚集，人口向县城集中，推进园区和县城资源共享、设施配套、功能互补、融合发展。同时，加快产业、商贸、旅游、历史文化、高铁等特色小镇和小城镇建设步伐，引导农村人口转移集中。三是加强创业创新服务平台建设。建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，大力扶持高校毕业生、返乡农民工自主创业，积极鼓励本地在外企业家回乡创业。充分发挥像四方通信、中电科五十四所等龙头企业作用，支持建设一批市级以上企业技术中心、工程（重点）实验室、工程（技术）研究中心，并强化与高校和科研机构的联合协作，建立产学研基地，兴办科技孵化器、研究中心，促进技术成果转化应用，提升产业核心竞争力。
（三）要素保障，增强县域经济发展内在动力
一是创新县域建设用地配置。探索建立以“亩均效益”为导向的土地资源差异化配置机制，实行激励性、差别化的建设用地配置政策，提高土地利用效率；用活用好土地政策，落实好国家、省土地“增减挂钩”“占补平衡”等政策，建立节约集约用地奖励机制，清理闲置土地，盘活用好存量建设用地；在国家“占优补优”政策要求下，探索新的耕地占补平衡机制。二是强化县级投融资创新和服务。加快组建县域农村商业银行，扶持培育村镇银行、小贷公司等新型农村金融组织，成立产业投资基金，发展融资租赁、担保公司等融资性中介机构。同时，要加强政银企联动，积极推广“政银保”合作融资机制，支持设立中小微企业贷款风险补偿资金，并按一定比例予以奖补。其次，强化县（市）投融资服务中心的自身造血功能，大力提升融资能力。鼓励县级采用PPP、ABS、打捆发债等新模式提供新的融资平台和管道。再次，深化农村产权制度改革，激活农村生产要素，推进农民住房财产权抵押、担保试点，有效解决农民贷款问题。三是强化科技支撑保障。加强与高校、科研机构的对接，充分利用信息、人才和技术资源，深度推进产学研相结合。同时，加大企业创新投入力度，尤其在创新人才引进政策制定上，吸引人才以兼职、委托、假日工程师等形式，以及技术入股、持股等方式服务县域发展。
（四）简政放权，深入推进放管服改革
一是充分放权扩权。建立完善的工作规则、管理制度和运行程序，及时承接下放行政审批事项，在此基础上，进一步加大简政放权力度，调整下放市级行政权力。二是建立简政放权督查机制。为确保取消和下放到县级的行政审批权限落实到位，对已下放的行政审批项目要建立监督检查评估制度。检查已经下放的行政审批事项是否符合县域经济发展实际，评估县级承办部门的审批流程和实际效果，分析是否改革优化了事前审批，是否加强了事中和事后管理，以及是否释放了县域经济活力、取得了预期效果等。三是探索实施“点菜式”县域专项改革试点。探索推行“点菜式”县域专项改革试点工作，改变改革事项和改革内容由中央、省和市向县级推送为主的模式，县级政府根据自身发展实际，提出亟需破解的制约本县发展的改革事项和改革内容，把改革由过去的上级给什么改革，变为县级要什么改革，提高县域经济发展的自主性和能动性。
参考文献：
[1]河北省人民政府.河北经济年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016：675-685.
责任编辑：孙 静