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摘 要：产业集群正在成为当今世界经济发展的重要组织形式，农业产业集群具有不同于一般产业集群的基本特征，表现为资源的特定自然性和集群基本主体的非组织性，因此，其形成与发展不能完全依靠市场的力量，政府应该充分发挥其影响力与支配力，在农业产业集群发展中有所作为。衢州各级政府在衢州柑桔产业集群演进过程中发挥的积极作用表明，农业产业集群在其形成和发展过程中，政府具有不可替代的作用。
关键词：农业产业集群；政府作为；柑桔产业集群；衢州
作者简介：汪本学（1969-），男，院长助理、副教授 研究方向：区域经济。
中图分类号：X32 文献标识码：A
一、问题提出及文献回顾
（一）问题提出
产业集群在强化专业化分工、发挥协作配套效应、降低创新成本、优化生产要素配置等方面作用显著，是工业化发展到一定阶段的必然趋势。改革开放以来，特别是近年来，产业集群已成为我国区域经济发展的重要产业组织形式和载体，把发展产业集群作为推动转变经济发展方式的重要途径。随着国家统筹区域发展战略的实施和区域经济结构调整步伐加快，目前，东部沿海省市产业集群已占到本区域工业增加值的50%以上，中西部地区产业集群发展迅速，东北地区装备制造业集群优势日益显现。国内外实践表明，在产业集群形成和发展过程中，地方政府起到了相当重要的作用。发展农业产业集群，能够最大限度地挖掘农业资源潜力，发挥比较优势，实现农业资源的优化配置和生产要素的有效集中。它具有产业集群的一般特征，但又具有不同于一般产业集群的基本特征，表现为集群资源的特定自然性和农民主体的非组织性，既具有农业生产的技术特征，同时又具有农业产业化发展的组织化特征。因此，鉴于农业产业集群的特殊性，政府在农业产业集群发展中的作用也就不同于一般产业集群。本文以浙江衢州柑桔产业集群作为研究样本，从“有为政府”的视角，分析在农业产业集群发展过程中，地方政府的作用及影响。
（二）文献回顾
产业集群也称为产业集聚或者产业簇群。现在学术界比较公认的看法认为，对产业集群的研究最早可追溯到英国经济学家马歇尔（Marshall）。他从1890年开始关注产业集聚，他将大量种类相似的中小型企业在特定地区的集聚现象称作“产业区”。在《经济学原理》一书中，他把这种产业集聚现象描述为：由于历史与自然环境的原因，在一定的区域内的中小企业积极地相互作用，产业群与社会趋向融合。马歇尔（1920）基于外部经济的视角，解释了企业在同一区位集中的现象，他发现了外部经济与产业集群的密切关系，并且认为由于外部性作用产生了产业集群。
迈克·波特（1990）在《国家竞争优势》一书中，首先系统地阐述了产业集群理论，并在其后的《竞争论》的研究中，以其竞争优势理论为基础将产业集群定义为：在特定领域中，同时具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、相关产业的厂商，以及相关的机构（如大学、制定标准化的机构、产业工会等）。它会形成产业在特定领域竞争成功的关键因素。产业集群明显的特质，常见诸于每一个国家、地区、州，甚至大都市经济。
农业产业集群是农业经济发展的一种有效的产业组织形式，国内外学术界对此十分关注。按照经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）对产业集群的层次划分，农业产业集群属于“部门产业层次”的范畴。关于农业产业集群比较有代表性的定义有３种：一是部分发达国家在研究农业产业集群时，通常结合食品加工业与农业企业进行研究，并且认为：农业产业集群开始于农业生产，结束于农产品的批发零售和配送，其中包括一系列支撑产业和机构。二是美国俄克拉荷马州商务部门（2005）把农业产业集群概括为农业生产、农业支持和增值加工。三是经合组织将农业产业集群定义为一组在地理上相互临近的以生产和加工农产品为对象的企业和互补机构，在农业生产基地周围，由于共性或互补性联系在一起形成的有机整体。
国内关于农业产业集群的研究尚处于起步阶段，标志性的研究成果并不多见。绝大多数国内学者在研究中，基于迈克·波特提出的产业集群概念，结合所研究的农业产业特点，对农业产业集群进行定义。宋玉兰（2005）认为“农业产业集群是在接近农产品生产基地的一定区域范围内，同处或相关于某一特定农业产业领域的大量企业和关联支撑机构，由于具有共性或互补性而与农产品生产基地相对集中在一起，从而形成的一个有机群体”[1]。向会娟（2004）将农业产业集群定义为“以农业经济活动为中心，大量专业化的企业及相关支撑机构，由于共性和互补性而在农村社区范围内，为共同推动农村经济发展而形成的密集合作网络”[2]。董秦（2006）基于产业链角度，把农业产业集群定义为“以农产品生产基地为龙头，以上下游具有共性和互补性的农业企业为龙身，辅之各类支撑服务体系，围绕种植业和养殖业形成规模化优势农产品区域布局，并在地理上或特定空间集聚的现象。”[3]我们认为经合组织对农业产业集群定义更全面、更科学、更具有一般性。作为一种农业产业组织形式，我们可以将其概括为：包括生产农产品的农户、各种农产品加工、运输、销售的企业以及农产品研发、品牌经营等各类服务机构在一定区域内的有机聚集。
2.有关政府在产业集群中的作用研究回顾
政府是否应该干预经济活动，历史上曾经有过激烈的争论。随着经济活动实践的不断深入，人们已经认识到，在经济上，政府无可避免要扮演多重的角色。波特（2003）在其出版的《竞争论》中强调：政府在经济上除了保持宏观经济稳定和政治稳定、改善经济体中微观经济的一般能力、建立整体的微观经济规则之外，一个重要角色也是更基本的角色，就是使产业集群的发展与升级更顺畅。政府的目标是强化所有产业集群的发展与升级，而不是在其中选择。他还在研究中进一步提出，政府通过制定与执行一个积极、有区隔、且长期的经济活动方案，使政府、企业、机构和人民，既能提升一般的商业环境品质，也能形成本地的各种产业簇群。他还强调：产业集群在萌芽或发展时，政府可以强化或提供协助，但不应该企图创造一个全新的产业集群。在产业集群升级中，政府的角色是鼓励竞争而非扭曲竞争。
国内学者对产业集群中的政府作用研究基本上没有超出波特的研究框架。在农业产业集群研究方面提出了很多看法，主要观点：政府应该根据农业产业集群的特点，加强对农业集群的整体规划，提供农业产业集群发展所需的公共物品，尽可能为农业产业集群发展创造良好的环境等。张奇等人（2009）在研究中注意到了农业产业集群资源的特定自然性和产业基本主体的非组织性等特点，提出了在农业产业集群成长演进过程中，政府应该发挥关键作用。如在产业本体、集群网络、技术研发、要素提供、制度建设等方面发挥支持作用。
二、农业产业集群培育路径与政府作为的一般规律探讨
张宏（2006）在对西方国家产业集群形成的内在机理和形成过程进行深入研究后，总结出西方产业集群培育的一般路径：一是市场型。他认为需求增大，导致市场扩张。由于市场的扩张，生产专业化水平不断提高，外部经济逐渐显现出来，从而吸引大量的企业积聚，促使市场进一步扩张。二是成本型。他认为由于企业的集聚，专业分工不断加强，外部经济逐显，导致成本下降，吸引更多企业集聚。从上述研究我们可以看出，这两条路径重点强调的是市场在产业集群形成和发展中的主导作用，政府只是在提供必要的公共服务和弥补市缺陷方面有所作为，对利益的最大追求是产业集群形成的根本动力。对农业产业的培育来看，由于西方发达国家，市场机制比较完善，政府在农业产业集群中的作用只是政府适时的政策引导或提供必要的基础设施。
（二）我国农业产业集群培育路径及政府作为
随着我国农业农村经济的不断发展，转变农业增长方式、发展现代农业已经引起各级政府的高度重视。农业产业集群这一新的农业发展模式已经在我国很多地方产生，有些农业产业集群已经有相当规模，具有一定的市场竞争力，对这些地区农村区域经济的发展起到了重要作用。从各地发展农业产业集群的实践来看，我们可以对我国农业产业集群产生和发展的路径归结为以下几条：1．科技促进型。主要依托专业科技优势建立高科技农业集群，如咸阳杨凌农业高新技术产业示范区。示范区成立时，这里共有10家农业科教单位，包括两所大学，5个研究院所，3所中专学校。在不足4平方公里的地方，聚集了农林水等70个学科近5000名科教人员，被誉为中国“农科城”。政府正是利用这个优势，不断改善基础设施，努力促使科技成果转化，通过体制改革和科技创新，把科技优势迅速转化为产业优势，吸引企业参加，形成产业集聚。2．区位优势型。依托独特地理位置优势或占有特定的自然资源，发展产业集群。如浙江舟山的水产产业集群，政府在当地传统水产加工工业基础上，加大对中小企业的扶持力度，通过鼓励企业发展精深加工，实施品牌培育战略，增强产品国际竞争力，同时加强对企业企业家培养，质检人员的技术培训和考核，重视国际标准化生产等战略，已经形成了多个专业化小城镇。3.市场依托型。以市场为主导，通过贸易带动生产集群。政府根据市场需求，建立一系列专业市场和农产品集散地，吸引同类企业加入或就近办厂，从而形成产业集群。如浙江金华肉制品产业集群就是属于这种类型。4.基础推动型。政府利用本地的传统农产品优势，鼓励当地特色农产品生产，大力发展农业科技成果交易、信息咨询和技术培训、农产品和农资的物流配送等涉农服务业，吸引以这些农产品为原料的企业进入，形成产业集聚。这种类型的农业产业集群在我国很广泛，如本文要研究的衢州柑桔产业集群就是其中之一。5.园区规划引导型。政府通过建立专业园区，确立园区主导产业，提供一定的政策优惠，吸引众多分散的、涉及产前、产中、产后生产企业或服务机制入园，形成产业集群。目前我国地市级以上的农业园区已有500多个，县（市）级以上农业园区有3000多家。
从以上对国内外农业产业集群形成路径分析，以及我国部分地区农业产业集群的成功实践来看，农业产业集群的发展既离不开市场，也离不开政府，是二者共同作用的结果。政府在农业产业集群发展中的作用的一般规律：一是对于市场机制比较完善，农业产业成长力比较强的农业产业，应发挥市场的主导作用，政府尽量不要干预，当好“守夜人”。二是对于市场机制不够健全，自我成长力不强的农业产业集群，地方政府应当有所作为，抓住时机进行干预，但要合理把握退出时机。我们在此讨论政府干预并不是说市场作用不重要，如果政府不按市场规律、农业产业集群发展的内在规律来指导产业集群，也不能收到好的效果，这种失败的案例在我国很多地区都出现过。
三、实证分析：衢州柑桔产业集群发展中的地方政府作用
衢州市位于浙江省西部，兼有山地、丘陵、平原三种地貌，气候温和，雨量充沛，日照充足，适宜柑桔生长。衢州的柑桔种植已有1400多年历史，柑桔产业现已成为衢州重要的农业产业之一。如今，衢州柑桔主要有3个属、8个种、184个品种品系。主要有椪柑、温州蜜柑、胡柚、甜橙、香抛、衢桔、早福桔等。1998年衢州被农业部命名为“中国椪柑之乡”和“中国胡柚之乡”。衢州柑橘的栽培面积最高年份2008年达65多万亩，总产量达96多万吨，柑桔种植农户达30多万户，涉及农民达100余万人。随着柑桔产业的不断发展，目前衢州已有龙头企业60多家，专业合作组织30多家，中介组织40多家，涉及产前、产中、产后各个环节，形成了柑桔生产——商品化处理——柑桔加工——综合利用——产品物流——产品销售的完整的产业链。
为了更清晰的分析地方政府在衢州柑桔产业集群形成和发展中的积极作用，我们将衢州柑桔产业集群形成和发展过程划分为３个阶段：
（一）第一阶段——萌芽阶段。上个世纪50年代至1985年。新中国成立后，我国农业生产得到了迅速恢复和发展，衢州的柑桔种植迎来了历史上从未有过的发展环境，1953年，衢州柑桔产量超过1万吨。当时国家委托供销社对衢州部分品种柑桔进行收购，作为国家重要物资实行统一调配。此举提高了农户种植热情，1955年全年产量达1.8万吨。1956年后，由于当时山林、土地等重要生产资料属农村集体所有，柑桔的种植以及产品的价格由生产队、生产大队及国家统一控制，柑桔收益由生产队统一核算，统一分配。由于常年农民收益不能提高，影响了农民种植积极性，这一时期产量基本维持在2万吨水平。
这一时期政府和集体在柑桔产业发展上起主导作用。一是全面控制柑桔的种植面积和柑桔产量，国家实行统购统销，收益统一分配。二是在集体统一支配下进行品种改良。1978年，先后从温州引进了温州密桔，从江西引进了赣南甜橙品种等，同时对常山胡柚等本地特有的地方良种与其他柑桔进行杂交，形成了常山胡柚等优良产品。三是由集体组织专门人员进行技术指导，各生产队选派人员专门从事产品保鲜、产品运输等工作，1980年在柯城石梁创办了第一个集体柑桔加工企业，进行密桔罐头生产。柑桔产业集群开始萌芽。
（二）第二阶段——成长阶段。1985年至2005年，是衢州柑桔产业快速成长的阶段。这一时期，衢州的柑桔产量由1985年不足3万吨发展到2005年的86万吨，种植面积由不足10万亩发展到44亩，加工企业由3家发展到39家，中介组织由2家发展到40家，产品主要有福利特干黄、干红酒、柑橘浓缩汁、椪柑砂囊、胡柚砂囊等20多个品种。柑桔产业集群得到了进一步的发展。
在其发展过程中，地方政府起到了重要作用。一是科学制定产业集群发展规划。上世纪90年代初，衢州市委、市政府制定并出台《衢州农业特色产业发展中长期发展规划》，规划将衢州柑桔产业作为重要的农业特色产业发展，划分了产业发展区域，提出了将柯城的椪柑，常山的胡柚，衢江的密桔等作为重点发展对象。各县（区）对各乡镇种植区域进一步作为细化，并相继出台了一系列扶持措施和优惠政策，使广大农户看到了柑桔产业发展的前景，激发了农民的积极性。二是加强基础设施建。衢州市在发展农业产业集群中十分重视公共产品的提供和农村基础设施的建设。重点抓好柑桔种植区内交通、通讯、水利、仓储等基础设施建设。1995年常山县政府投资5000多万元对重点柑桔产区东岸等３个乡镇道路进行改造，建成硬化公路400多公里，使得这些地区与外界联系更加通畅。衢州还每年争取大量资金投入农田水利基本建设。对柑桔种植区内的水库、灌溉渠道进行维修，改善了产区的种植条件。三是加强品牌建设。在市场经济条件下，商品品牌十分重要，品牌是产品的生命，没有品牌产品就没有生命力。衢州各级政府深刻地认识到这一点，围绕柑桔“创品牌”这一奋斗目标，严格按照柑桔标准化生产的技术要求实施，全面实施“无公害柑橘”生产技术。各级政府利用宣传优势积极向公众推介柑桔品牌，努力扩大其知名度，每年举行柑桔博览会、产业发展研讨会、产品交易会，不断提升本地区特色产业集群品牌形象。现有“一品红”、“圣德”、“钱江源天子”、“宝康”、“澳利柑”、“天宝”、“绿金”等10多个品牌已经走向国内外市场，“常山胡柚”、“常山胡柚”证明商标获国家商标局批准通过使用，成为浙江省第一件农产品证明商标。“柯城椪柑”荣获“99中国国际农业博览会名牌产品”。四是加强科技推广服务体系建设。衢州市农业局开设了“农技110”网上报务系统，常年向广大农户提供技术咨询服务。各县（市、区）成产了柑桔产业发展服务中心，调整充实了各乡镇农业技术推广站，专业技术人员逐年增加。农技推广部门经常与大专院校、农业科研院所合作举办柑桔技术培训，为柑桔产业发展提供了技术支撑。五是成立柑桔专业合作社。从2002年以来，衢州市执照“政府引导——农民自愿——农民经营——农民受益——政府都督”的基本原则，引导组织成立了多家柑桔合作社，充分发挥合作优势，积极开展生产标准化、经营品牌化、社员知识化、产品安全化创建活动，以服务互动、风险共担、利益共享为方式，把一家一户“单干”的农户组织起来，引领农户走上了“抱团”与市场接轨的快车道，使广大农户由个体农户变为“组织化农民”，培育出了一批能驾驭市场经济的农民企业家。
（三）第三阶段——转型升级阶段。2005年至今。进入本世纪后，国内外柑桔产业竞争进一步加剧，柑桔市场普遍出现了产品供过于求。衢州柑桔产业也面临着同样的难题，特别是2008年，衢州迎来了历史上柑桔产量的最高年份，然而确出现桔农“增产不增收”的困境。面对这一现象，市委市政府高度重视，专门成立了领导班子及专门人员负责研究破解这个难题。
在深入调查研究的基础上，果断地提出了转型升级是衢州柑桔产业发展的必由之路。具体措施：一是提出转型升级发展规划。2009年初，衢州市人民政府出台了柑桔产业转型提升规划，并制定了相应的工作方案，确立了“提品质、调结构、控面积、树品牌、扩加工、促出口”的思路，把实施柑桔产业转型提升工程作为该市保持农民持续稳定增收的重点工程、民生工程来抓。二是减少种植面积提高品种质量。按照“区域化布局、专业化生产、集约化经营、社会化服务”的要求，争取到2012年，柑桔转型升级工程全面完成，届时，全市柑桔面积调减到50万亩左右，其中优质柑桔基地30万亩，总产量控制在75万吨以内，柑桔亩增收入500—1000元。实行“扶优”“汰劣”， “扶优”就是“三疏两改”，以品质增收、以品牌增收、以产业化增收；“汰劣”是对不适宜种柑橘的“低产、低质、低效”的“三低”橘园，政府鼓励农户退橘种食、种菜、种葡萄、草莓以及林、竹等其它经济作物。三是提供金融支持。衢州农行在进一步加大“三农”支持力度的同时，尤其重视支持柑桔龙头企业做大做强做优，同时还努力做好小额农户贷款，支持桔农技改、转型，2009年授信农户8000－10000户、授信贷款额度2亿元。政府还拿出资金以低收入农户贴息贷款和农户小额信用贷款相结合的方式，向农户提供资金，使桔农的技改热情高涨。四是积极招商引资，做长柑桔产业链。各级政府通过不断改善投资环境，加强基础设施建设，吸引柑桔加工企业进入衢州，先后引进了在国内外享有较高知名度的柑桔龙头企业有赣南果业股份有限公司、重庆三峡果业集团公司和浙江黄岩罐头厂等8家企业，通过深加工增值，改变了衢州柑桔产品质差，价低的被动局面。2010年，全市柑桔果实商品化处理率达到60%，深加工柑桔鲜果15万吨以上，年出口柑桔鲜果及其加工品10万吨。
四、简单的结论及启示
（一）政府在产业选择方面具有重要作用。农业产业集群表现为集群资源的特定自然性和农民主体的非组织性，使得农业产业集群的形成和要素的集聚，不可能完全依靠农民市场自发完成，这就要求政府有所作为。一方面，将分散的农户通过一定的组织形式或利益关系联系起来，通过必要的引导使农民看到产业发展的前景，增加投入的积极性。另一方面，要基于本地特定的自然资源，在对市场进行深入调研后，对将要发展的产业集群作出正确的判断，政府不能创造产业集群，但产业集群的区位和产业选择受到政府行为的影响，政府必须发挥应有的功能。还必须从本地优势资源出发，提出了产业集群发展规划，有效的指导产业集群发展。
（二）政府在建立良好的农业产业集群发展环境上具有重要作用。产业集群的形成与发展需要一个公平、公正的市场环境。市场经济中，政府本身的影响力和再分配能力政策的权威性和约束力决定了政府是建立并维护市场秩序的主体。因此，在发展农业产业集群过程中，政府应不断完善与优化集群的管理体制、发展规划、扶植政策、资源配置等政策法律环境，不断提高行政办事效率，降低交易成本。完善科技立法，加强知识产权保护，改善投资环境，吸引国内外高新技术企业建立生产研发基地。不断规范管理制度，逐步使产业集群的管理体制和运行机制与国际惯例接轨。要为集群内企业之间的交流提供一切方便，促进集群内信息与知识的流动和传递，提高集群整体创新能力。在集群内部着力营造宽松宽容的创新、创业文化氛围。
（三）政府在农业产业集群不同发展阶段具有不同的作用。在农业产业集群发展初期，政府应通过宣传和引导，激发农民的生产积极性，并科学制定农业产业集群中长期发展规划，把发展产业集群与农民的利益、农业的可持续发展、产业链延伸、产业集群的竞争力结合起来考虑，使农民对预期收益、产业发展前景充满信心。在农业产业集群发展的成长期，政府应努力弥补产业集群发展中遇到的“市场缺陷”，加大公共品提供，完善基础设施，注重品牌建设，开拓国内外市场。到了成熟期，帮助产业集群转型升级则成为政府的主要任务。
参考文献：
[1] 宋玉兰、陈彤．农业产业集群的形成机制探析[J]．新疆农业科学（增刊），2005，（０６）：３６－４０.
[2] 向会娟、曹明宏、潘泽江．农业产业集群：农村经济发展的新途径[J]．农村经济，2005，（０3）：47-49.
[3] 董秦．我国农业产业集群发展研究[D]．蚌埠：安徽财经大学国际经济贸易学院，2006.
[4] M·波特.国家竞争优势[M].北京：华夏出版社，2002.
[5] M·波特.竞争论[M].北京：中信出版社，2003.
[6] 张奇. 农业产业集群成长演进中的地方政府作用研究[J]．农村经济，2009，（01）.
关键词：农业产业集群；政府作为；柑桔产业集群；衢州
作者简介：汪本学（1969-），男，院长助理、副教授 研究方向：区域经济。
中图分类号：X32 文献标识码：A
一、问题提出及文献回顾
（一）问题提出
产业集群在强化专业化分工、发挥协作配套效应、降低创新成本、优化生产要素配置等方面作用显著，是工业化发展到一定阶段的必然趋势。改革开放以来，特别是近年来，产业集群已成为我国区域经济发展的重要产业组织形式和载体，把发展产业集群作为推动转变经济发展方式的重要途径。随着国家统筹区域发展战略的实施和区域经济结构调整步伐加快，目前，东部沿海省市产业集群已占到本区域工业增加值的50%以上，中西部地区产业集群发展迅速，东北地区装备制造业集群优势日益显现。国内外实践表明，在产业集群形成和发展过程中，地方政府起到了相当重要的作用。发展农业产业集群，能够最大限度地挖掘农业资源潜力，发挥比较优势，实现农业资源的优化配置和生产要素的有效集中。它具有产业集群的一般特征，但又具有不同于一般产业集群的基本特征，表现为集群资源的特定自然性和农民主体的非组织性，既具有农业生产的技术特征，同时又具有农业产业化发展的组织化特征。因此，鉴于农业产业集群的特殊性，政府在农业产业集群发展中的作用也就不同于一般产业集群。本文以浙江衢州柑桔产业集群作为研究样本，从“有为政府”的视角，分析在农业产业集群发展过程中，地方政府的作用及影响。
（二）文献回顾
产业集群也称为产业集聚或者产业簇群。现在学术界比较公认的看法认为，对产业集群的研究最早可追溯到英国经济学家马歇尔（Marshall）。他从1890年开始关注产业集聚，他将大量种类相似的中小型企业在特定地区的集聚现象称作“产业区”。在《经济学原理》一书中，他把这种产业集聚现象描述为：由于历史与自然环境的原因，在一定的区域内的中小企业积极地相互作用，产业群与社会趋向融合。马歇尔（1920）基于外部经济的视角，解释了企业在同一区位集中的现象，他发现了外部经济与产业集群的密切关系，并且认为由于外部性作用产生了产业集群。
迈克·波特（1990）在《国家竞争优势》一书中，首先系统地阐述了产业集群理论，并在其后的《竞争论》的研究中，以其竞争优势理论为基础将产业集群定义为：在特定领域中，同时具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、相关产业的厂商，以及相关的机构（如大学、制定标准化的机构、产业工会等）。它会形成产业在特定领域竞争成功的关键因素。产业集群明显的特质，常见诸于每一个国家、地区、州，甚至大都市经济。
农业产业集群是农业经济发展的一种有效的产业组织形式，国内外学术界对此十分关注。按照经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD）对产业集群的层次划分，农业产业集群属于“部门产业层次”的范畴。关于农业产业集群比较有代表性的定义有３种：一是部分发达国家在研究农业产业集群时，通常结合食品加工业与农业企业进行研究，并且认为：农业产业集群开始于农业生产，结束于农产品的批发零售和配送，其中包括一系列支撑产业和机构。二是美国俄克拉荷马州商务部门（2005）把农业产业集群概括为农业生产、农业支持和增值加工。三是经合组织将农业产业集群定义为一组在地理上相互临近的以生产和加工农产品为对象的企业和互补机构，在农业生产基地周围，由于共性或互补性联系在一起形成的有机整体。
国内关于农业产业集群的研究尚处于起步阶段，标志性的研究成果并不多见。绝大多数国内学者在研究中，基于迈克·波特提出的产业集群概念，结合所研究的农业产业特点，对农业产业集群进行定义。宋玉兰（2005）认为“农业产业集群是在接近农产品生产基地的一定区域范围内，同处或相关于某一特定农业产业领域的大量企业和关联支撑机构，由于具有共性或互补性而与农产品生产基地相对集中在一起，从而形成的一个有机群体”[1]。向会娟（2004）将农业产业集群定义为“以农业经济活动为中心，大量专业化的企业及相关支撑机构，由于共性和互补性而在农村社区范围内，为共同推动农村经济发展而形成的密集合作网络”[2]。董秦（2006）基于产业链角度，把农业产业集群定义为“以农产品生产基地为龙头，以上下游具有共性和互补性的农业企业为龙身，辅之各类支撑服务体系，围绕种植业和养殖业形成规模化优势农产品区域布局，并在地理上或特定空间集聚的现象。”[3]我们认为经合组织对农业产业集群定义更全面、更科学、更具有一般性。作为一种农业产业组织形式，我们可以将其概括为：包括生产农产品的农户、各种农产品加工、运输、销售的企业以及农产品研发、品牌经营等各类服务机构在一定区域内的有机聚集。
2.有关政府在产业集群中的作用研究回顾
政府是否应该干预经济活动，历史上曾经有过激烈的争论。随着经济活动实践的不断深入，人们已经认识到，在经济上，政府无可避免要扮演多重的角色。波特（2003）在其出版的《竞争论》中强调：政府在经济上除了保持宏观经济稳定和政治稳定、改善经济体中微观经济的一般能力、建立整体的微观经济规则之外，一个重要角色也是更基本的角色，就是使产业集群的发展与升级更顺畅。政府的目标是强化所有产业集群的发展与升级，而不是在其中选择。他还在研究中进一步提出，政府通过制定与执行一个积极、有区隔、且长期的经济活动方案，使政府、企业、机构和人民，既能提升一般的商业环境品质，也能形成本地的各种产业簇群。他还强调：产业集群在萌芽或发展时，政府可以强化或提供协助，但不应该企图创造一个全新的产业集群。在产业集群升级中，政府的角色是鼓励竞争而非扭曲竞争。
国内学者对产业集群中的政府作用研究基本上没有超出波特的研究框架。在农业产业集群研究方面提出了很多看法，主要观点：政府应该根据农业产业集群的特点，加强对农业集群的整体规划，提供农业产业集群发展所需的公共物品，尽可能为农业产业集群发展创造良好的环境等。张奇等人（2009）在研究中注意到了农业产业集群资源的特定自然性和产业基本主体的非组织性等特点，提出了在农业产业集群成长演进过程中，政府应该发挥关键作用。如在产业本体、集群网络、技术研发、要素提供、制度建设等方面发挥支持作用。
二、农业产业集群培育路径与政府作为的一般规律探讨
张宏（2006）在对西方国家产业集群形成的内在机理和形成过程进行深入研究后，总结出西方产业集群培育的一般路径：一是市场型。他认为需求增大，导致市场扩张。由于市场的扩张，生产专业化水平不断提高，外部经济逐渐显现出来，从而吸引大量的企业积聚，促使市场进一步扩张。二是成本型。他认为由于企业的集聚，专业分工不断加强，外部经济逐显，导致成本下降，吸引更多企业集聚。从上述研究我们可以看出，这两条路径重点强调的是市场在产业集群形成和发展中的主导作用，政府只是在提供必要的公共服务和弥补市缺陷方面有所作为，对利益的最大追求是产业集群形成的根本动力。对农业产业的培育来看，由于西方发达国家，市场机制比较完善，政府在农业产业集群中的作用只是政府适时的政策引导或提供必要的基础设施。
（二）我国农业产业集群培育路径及政府作为
随着我国农业农村经济的不断发展，转变农业增长方式、发展现代农业已经引起各级政府的高度重视。农业产业集群这一新的农业发展模式已经在我国很多地方产生，有些农业产业集群已经有相当规模，具有一定的市场竞争力，对这些地区农村区域经济的发展起到了重要作用。从各地发展农业产业集群的实践来看，我们可以对我国农业产业集群产生和发展的路径归结为以下几条：1．科技促进型。主要依托专业科技优势建立高科技农业集群，如咸阳杨凌农业高新技术产业示范区。示范区成立时，这里共有10家农业科教单位，包括两所大学，5个研究院所，3所中专学校。在不足4平方公里的地方，聚集了农林水等70个学科近5000名科教人员，被誉为中国“农科城”。政府正是利用这个优势，不断改善基础设施，努力促使科技成果转化，通过体制改革和科技创新，把科技优势迅速转化为产业优势，吸引企业参加，形成产业集聚。2．区位优势型。依托独特地理位置优势或占有特定的自然资源，发展产业集群。如浙江舟山的水产产业集群，政府在当地传统水产加工工业基础上，加大对中小企业的扶持力度，通过鼓励企业发展精深加工，实施品牌培育战略，增强产品国际竞争力，同时加强对企业企业家培养，质检人员的技术培训和考核，重视国际标准化生产等战略，已经形成了多个专业化小城镇。3.市场依托型。以市场为主导，通过贸易带动生产集群。政府根据市场需求，建立一系列专业市场和农产品集散地，吸引同类企业加入或就近办厂，从而形成产业集群。如浙江金华肉制品产业集群就是属于这种类型。4.基础推动型。政府利用本地的传统农产品优势，鼓励当地特色农产品生产，大力发展农业科技成果交易、信息咨询和技术培训、农产品和农资的物流配送等涉农服务业，吸引以这些农产品为原料的企业进入，形成产业集聚。这种类型的农业产业集群在我国很广泛，如本文要研究的衢州柑桔产业集群就是其中之一。5.园区规划引导型。政府通过建立专业园区，确立园区主导产业，提供一定的政策优惠，吸引众多分散的、涉及产前、产中、产后生产企业或服务机制入园，形成产业集群。目前我国地市级以上的农业园区已有500多个，县（市）级以上农业园区有3000多家。
从以上对国内外农业产业集群形成路径分析，以及我国部分地区农业产业集群的成功实践来看，农业产业集群的发展既离不开市场，也离不开政府，是二者共同作用的结果。政府在农业产业集群发展中的作用的一般规律：一是对于市场机制比较完善，农业产业成长力比较强的农业产业，应发挥市场的主导作用，政府尽量不要干预，当好“守夜人”。二是对于市场机制不够健全，自我成长力不强的农业产业集群，地方政府应当有所作为，抓住时机进行干预，但要合理把握退出时机。我们在此讨论政府干预并不是说市场作用不重要，如果政府不按市场规律、农业产业集群发展的内在规律来指导产业集群，也不能收到好的效果，这种失败的案例在我国很多地区都出现过。
三、实证分析：衢州柑桔产业集群发展中的地方政府作用
衢州市位于浙江省西部，兼有山地、丘陵、平原三种地貌，气候温和，雨量充沛，日照充足，适宜柑桔生长。衢州的柑桔种植已有1400多年历史，柑桔产业现已成为衢州重要的农业产业之一。如今，衢州柑桔主要有3个属、8个种、184个品种品系。主要有椪柑、温州蜜柑、胡柚、甜橙、香抛、衢桔、早福桔等。1998年衢州被农业部命名为“中国椪柑之乡”和“中国胡柚之乡”。衢州柑橘的栽培面积最高年份2008年达65多万亩，总产量达96多万吨，柑桔种植农户达30多万户，涉及农民达100余万人。随着柑桔产业的不断发展，目前衢州已有龙头企业60多家，专业合作组织30多家，中介组织40多家，涉及产前、产中、产后各个环节，形成了柑桔生产——商品化处理——柑桔加工——综合利用——产品物流——产品销售的完整的产业链。
为了更清晰的分析地方政府在衢州柑桔产业集群形成和发展中的积极作用，我们将衢州柑桔产业集群形成和发展过程划分为３个阶段：
（一）第一阶段——萌芽阶段。上个世纪50年代至1985年。新中国成立后，我国农业生产得到了迅速恢复和发展，衢州的柑桔种植迎来了历史上从未有过的发展环境，1953年，衢州柑桔产量超过1万吨。当时国家委托供销社对衢州部分品种柑桔进行收购，作为国家重要物资实行统一调配。此举提高了农户种植热情，1955年全年产量达1.8万吨。1956年后，由于当时山林、土地等重要生产资料属农村集体所有，柑桔的种植以及产品的价格由生产队、生产大队及国家统一控制，柑桔收益由生产队统一核算，统一分配。由于常年农民收益不能提高，影响了农民种植积极性，这一时期产量基本维持在2万吨水平。
这一时期政府和集体在柑桔产业发展上起主导作用。一是全面控制柑桔的种植面积和柑桔产量，国家实行统购统销，收益统一分配。二是在集体统一支配下进行品种改良。1978年，先后从温州引进了温州密桔，从江西引进了赣南甜橙品种等，同时对常山胡柚等本地特有的地方良种与其他柑桔进行杂交，形成了常山胡柚等优良产品。三是由集体组织专门人员进行技术指导，各生产队选派人员专门从事产品保鲜、产品运输等工作，1980年在柯城石梁创办了第一个集体柑桔加工企业，进行密桔罐头生产。柑桔产业集群开始萌芽。
（二）第二阶段——成长阶段。1985年至2005年，是衢州柑桔产业快速成长的阶段。这一时期，衢州的柑桔产量由1985年不足3万吨发展到2005年的86万吨，种植面积由不足10万亩发展到44亩，加工企业由3家发展到39家，中介组织由2家发展到40家，产品主要有福利特干黄、干红酒、柑橘浓缩汁、椪柑砂囊、胡柚砂囊等20多个品种。柑桔产业集群得到了进一步的发展。
在其发展过程中，地方政府起到了重要作用。一是科学制定产业集群发展规划。上世纪90年代初，衢州市委、市政府制定并出台《衢州农业特色产业发展中长期发展规划》，规划将衢州柑桔产业作为重要的农业特色产业发展，划分了产业发展区域，提出了将柯城的椪柑，常山的胡柚，衢江的密桔等作为重点发展对象。各县（区）对各乡镇种植区域进一步作为细化，并相继出台了一系列扶持措施和优惠政策，使广大农户看到了柑桔产业发展的前景，激发了农民的积极性。二是加强基础设施建。衢州市在发展农业产业集群中十分重视公共产品的提供和农村基础设施的建设。重点抓好柑桔种植区内交通、通讯、水利、仓储等基础设施建设。1995年常山县政府投资5000多万元对重点柑桔产区东岸等３个乡镇道路进行改造，建成硬化公路400多公里，使得这些地区与外界联系更加通畅。衢州还每年争取大量资金投入农田水利基本建设。对柑桔种植区内的水库、灌溉渠道进行维修，改善了产区的种植条件。三是加强品牌建设。在市场经济条件下，商品品牌十分重要，品牌是产品的生命，没有品牌产品就没有生命力。衢州各级政府深刻地认识到这一点，围绕柑桔“创品牌”这一奋斗目标，严格按照柑桔标准化生产的技术要求实施，全面实施“无公害柑橘”生产技术。各级政府利用宣传优势积极向公众推介柑桔品牌，努力扩大其知名度，每年举行柑桔博览会、产业发展研讨会、产品交易会，不断提升本地区特色产业集群品牌形象。现有“一品红”、“圣德”、“钱江源天子”、“宝康”、“澳利柑”、“天宝”、“绿金”等10多个品牌已经走向国内外市场，“常山胡柚”、“常山胡柚”证明商标获国家商标局批准通过使用，成为浙江省第一件农产品证明商标。“柯城椪柑”荣获“99中国国际农业博览会名牌产品”。四是加强科技推广服务体系建设。衢州市农业局开设了“农技110”网上报务系统，常年向广大农户提供技术咨询服务。各县（市、区）成产了柑桔产业发展服务中心，调整充实了各乡镇农业技术推广站，专业技术人员逐年增加。农技推广部门经常与大专院校、农业科研院所合作举办柑桔技术培训，为柑桔产业发展提供了技术支撑。五是成立柑桔专业合作社。从2002年以来，衢州市执照“政府引导——农民自愿——农民经营——农民受益——政府都督”的基本原则，引导组织成立了多家柑桔合作社，充分发挥合作优势，积极开展生产标准化、经营品牌化、社员知识化、产品安全化创建活动，以服务互动、风险共担、利益共享为方式，把一家一户“单干”的农户组织起来，引领农户走上了“抱团”与市场接轨的快车道，使广大农户由个体农户变为“组织化农民”，培育出了一批能驾驭市场经济的农民企业家。
（三）第三阶段——转型升级阶段。2005年至今。进入本世纪后，国内外柑桔产业竞争进一步加剧，柑桔市场普遍出现了产品供过于求。衢州柑桔产业也面临着同样的难题，特别是2008年，衢州迎来了历史上柑桔产量的最高年份，然而确出现桔农“增产不增收”的困境。面对这一现象，市委市政府高度重视，专门成立了领导班子及专门人员负责研究破解这个难题。
在深入调查研究的基础上，果断地提出了转型升级是衢州柑桔产业发展的必由之路。具体措施：一是提出转型升级发展规划。2009年初，衢州市人民政府出台了柑桔产业转型提升规划，并制定了相应的工作方案，确立了“提品质、调结构、控面积、树品牌、扩加工、促出口”的思路，把实施柑桔产业转型提升工程作为该市保持农民持续稳定增收的重点工程、民生工程来抓。二是减少种植面积提高品种质量。按照“区域化布局、专业化生产、集约化经营、社会化服务”的要求，争取到2012年，柑桔转型升级工程全面完成，届时，全市柑桔面积调减到50万亩左右，其中优质柑桔基地30万亩，总产量控制在75万吨以内，柑桔亩增收入500—1000元。实行“扶优”“汰劣”， “扶优”就是“三疏两改”，以品质增收、以品牌增收、以产业化增收；“汰劣”是对不适宜种柑橘的“低产、低质、低效”的“三低”橘园，政府鼓励农户退橘种食、种菜、种葡萄、草莓以及林、竹等其它经济作物。三是提供金融支持。衢州农行在进一步加大“三农”支持力度的同时，尤其重视支持柑桔龙头企业做大做强做优，同时还努力做好小额农户贷款，支持桔农技改、转型，2009年授信农户8000－10000户、授信贷款额度2亿元。政府还拿出资金以低收入农户贴息贷款和农户小额信用贷款相结合的方式，向农户提供资金，使桔农的技改热情高涨。四是积极招商引资，做长柑桔产业链。各级政府通过不断改善投资环境，加强基础设施建设，吸引柑桔加工企业进入衢州，先后引进了在国内外享有较高知名度的柑桔龙头企业有赣南果业股份有限公司、重庆三峡果业集团公司和浙江黄岩罐头厂等8家企业，通过深加工增值，改变了衢州柑桔产品质差，价低的被动局面。2010年，全市柑桔果实商品化处理率达到60%，深加工柑桔鲜果15万吨以上，年出口柑桔鲜果及其加工品10万吨。
四、简单的结论及启示
（一）政府在产业选择方面具有重要作用。农业产业集群表现为集群资源的特定自然性和农民主体的非组织性，使得农业产业集群的形成和要素的集聚，不可能完全依靠农民市场自发完成，这就要求政府有所作为。一方面，将分散的农户通过一定的组织形式或利益关系联系起来，通过必要的引导使农民看到产业发展的前景，增加投入的积极性。另一方面，要基于本地特定的自然资源，在对市场进行深入调研后，对将要发展的产业集群作出正确的判断，政府不能创造产业集群，但产业集群的区位和产业选择受到政府行为的影响，政府必须发挥应有的功能。还必须从本地优势资源出发，提出了产业集群发展规划，有效的指导产业集群发展。
（二）政府在建立良好的农业产业集群发展环境上具有重要作用。产业集群的形成与发展需要一个公平、公正的市场环境。市场经济中，政府本身的影响力和再分配能力政策的权威性和约束力决定了政府是建立并维护市场秩序的主体。因此，在发展农业产业集群过程中，政府应不断完善与优化集群的管理体制、发展规划、扶植政策、资源配置等政策法律环境，不断提高行政办事效率，降低交易成本。完善科技立法，加强知识产权保护，改善投资环境，吸引国内外高新技术企业建立生产研发基地。不断规范管理制度，逐步使产业集群的管理体制和运行机制与国际惯例接轨。要为集群内企业之间的交流提供一切方便，促进集群内信息与知识的流动和传递，提高集群整体创新能力。在集群内部着力营造宽松宽容的创新、创业文化氛围。
（三）政府在农业产业集群不同发展阶段具有不同的作用。在农业产业集群发展初期，政府应通过宣传和引导，激发农民的生产积极性，并科学制定农业产业集群中长期发展规划，把发展产业集群与农民的利益、农业的可持续发展、产业链延伸、产业集群的竞争力结合起来考虑，使农民对预期收益、产业发展前景充满信心。在农业产业集群发展的成长期，政府应努力弥补产业集群发展中遇到的“市场缺陷”，加大公共品提供，完善基础设施，注重品牌建设，开拓国内外市场。到了成熟期，帮助产业集群转型升级则成为政府的主要任务。
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