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摘要 在自然资源管理过程中引入公众参与是为了满足公众自身利益，提高决策的科学性，最终达到自然资源效率提升和可持续利用的双重目标。选取发达国家和发展中国家具有代表性的典型案例，进行对比分析；侧重于主导发起主体的不同，归纳出三种参与模式，进而对模式特点、模式间比较以及模式的整体演变过程进行阐析；以发展中国家中国为例，提出在中国实施公众参与自然资源的措施建议和路径导向。结论如下：①发达国家公众参与自然资源管理模式呈现出参与行为的法律化、参与主导的非政府化、参与意识的增强化和参与主体的广泛化特点，而发展中国家的参与模式则呈现出参与主导的政府化、参与意识的淡薄化和参与途径的单一化特点；②依据发起主体不同，公众参与自然资源管理的模式分为政府主导发起型参与、非政府主导发起型参与和公众自觉发起型参与，并按照参与认知水平的提升而不断演进；③在中国实施公众参与自然资源过程中，要提升公众参与认知水平，强化法律保障建设，转变主导发起者角色，拓宽参与途径，从而实现自然资源的可持续利用。
关键词公众参与；自然资源管理；实践模式；案例研究
中图分类号C931.2文献标识码A文章编号1002-2104(2012)07-0172-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.07.028
随着我国经济的高速发展，自然资源的有效利用与保护问题的重要性日益凸显，市场与政府的调控机制有时无法发挥最优协调作用，因而公众参与作为一种合法参与决策、施政行为逐渐倍受重视。国内外学者在对森林资源、水资源、能源、矿产资源乃至再生资源的管理研究中揭示出公众参与的重要性，公众参与作为一种信息交流过程有助于决策制定者更好地理解参与过程，有利于管理信息的搜集和共享，促使利益相关者直接参与计划和决策的制定［1-2］。公众参与有利于提高自然资源管理决策制定的科学性和公平性，近些年来，政策制定者、专家或者利益代表者逐渐在公众决策问题上例如资源管理、规划方面共同发挥着合作决策作用［3-4］。公众参与自然资源管理过程体现出公众对自然资源的保护意识，参与式管理有助于培养公众可持续利用资源的价值观，使公众在参与过程中自觉意识到自然资源的稀缺性和保护资源的必要性。
公众参与自然资源管理的研究在我国兴起较晚，相对于发达国家成熟的参与模式和成功的参与实践而言，我国在公众参与自然资源管理的具体参与模式和途径还亟待完善，而这一过程则需要从发达国家成功的实践成果中汲取经验。因此，本文从实践角度出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理领域的典型案例进行归纳总结，从参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体和法律保障等方面进行对比分析，总结归纳出三种不同主导型参与模式，并就模式特点、模式间比较以及演进过程进行一系列分析，以期通过案例对比研究，对我国实施公众参与自然资源管理提供可借鉴措施和路径导向。
1国内外典型案例对比研究
国内外许多国家在公众参与自然资源管理领域均有一些成功案例，但不同国家的实践模式多有不同，因无法将各个国家的实践成果一一枚举，故本文按照发达国家与发展中国家进行实践模式对比分析。
1.1发达国家公众参与自然资源管理的案例背景
早在1979年，美国环保署就在其颁布的法规中指出公众参与公共决策的重要性，并就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做出相应规定；2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了一系列要求［5］。
匈牙利的圣安德烈城为了协调不同需求，在1997年1月提出土地利用整体计划，该计划由Gooncool环境协会承担，为了保证当地政府和主要土地利用部门的有效合作，在倡议阶段举行了一次圆桌会议，并就土地利用计划的每个主要决定达成一致［6］。
卢小丽等：公众参与自然资源管理的实践模式中国人口·资源与环境2012年第7期管理委员会模式是西方国家在自然资源管理中多采用的公众参与模式，管委会在公众参与过程中会提供顾问支持，公众通过参与管委会组织的论坛活动将自己对自然资源管理的具体建议和想法呈交给管委会［7］。澳大利亚的Grampians Wimmera Mallee委员会致力于运用公共咨询在给公众提供服务时，使公众获得参与决策的机会，然后自觉地参与循环用水战略的实施过程［8］。
在奥地利圣珀尔腾，通过对女性参与者进行访谈来搜集有关利益相关者动机和行为信息，逐渐改进原有制定的公众参与水资源管理过程；通过焦点小组内的参与性讨论和情景工作团队的参与决策，使各利益相关者将公众参与讨论过程看做自愿参与过程，从而有利于水资源管理［9］。
1.2发达国家公众参与自然资源管理模式的特点
西方国家在早期工业化进程中，人口增加、大规模工业生产造成大量自然资源掠夺式消耗和生态环境的严重破坏，国外学者已经认识到自然资源的稀缺性和资源效率提升的重要性。因此，发达国家在公众参与自然资源管理的初始阶段，重视运用法律手段来规范参与行为；随着公众参与意识的增强，社会团体、管委会、协会乃至社区组织的建立，非政府组织开始尝试号召组内成员参与资源管理；与此同时，国家层面上的鼓励和宣传，也使诸多发达国家如日本、英国、德国等国的社会公众开始自觉地对生活中耗用的自然资源进行管理。
综上所述，发达国家公众参与自然资源管理模式有如下特点：①参与行为的法律化：整个参与行为在国家法律层面上给予明确规定和保障；②参与主导的非政府化：参与主导者逐渐由政府过渡到非政府组织，直至公众自觉参与；③参与意识的增强化：由最初的探索性和感召性参与逐渐转变为自觉参与，这一转变过程主要是受参与意识增强影响；④参与主体的广泛化：随着非政府组织的介入，参与主体队伍也随之扩大，特别是社区参与被公众广泛接纳后，社会间的互动性参与几乎覆盖全部公众。
1.3发展中国家公众参与自然资源管理的案例背景
印度、印尼的森林资源参与式评估过程是在政府号召下完成的，当地政府确定具体的调查评估对象，召集村民参与讨论、勘探、绘图、达成意见共识。整个参与过程有利于公众切实了解森林资源的使用情况，有利于森林资源的可持续利用和管理，为资源管理者提供更为有效的评估和管理方法［10,11］。 在中德重庆市梓潼村土地整理规划中，当地政府发起号召进行土地资源管理，确定决策项目和实施规划，号召公众参与项目方案的讨论和提出规划意见，完善项目或计划的最终决策制定［12］。
在西亚的约旦，由于普遍缺乏对水资源价值和稀缺性的理解和专注，国家政府需要通过媒体和学校来对公众进行教育，鼓励公众参与水资源管理［13］。
在非洲坦桑尼亚的Kihansi 河流域，当地社区制定了一系列保护细则，例如限制在20m河宽范围内在河谷底部大范围进行耕种；当地社区和群众的加入，使政策的实施效果更加易于接受并且富有成效；在Mwanza的农村区域，当地社区经常组织社区成员管理家畜以避免污染水源［14］。
1.4发展中国家公众参与自然资源管理模式的特点
发展中国家由于经济发展落后，在追求经济快速发展时往往以破坏环境和消耗资源为代价，当公众参与自然资源管理引入发展中国家的初期阶段，公众对自然资源管理大多持排斥和不接受态度，因而需要国家政府在宏观层面进行协调控制，制定参与过程，监督参与效果。发展中国家的非政府组织的兴起和发展较发达国家要落后许多，由于法律缺失，许多社会团体发起的参与行为缺乏合法性，因而非政府主导参与模式在发展中国家成功实践的案例较少，加之宣传和教育水平的落后，公众无法及时获取参与信息，从而影响参与行为的有效性。此外，发展中国家的社会公众在参与意识上普遍落后于发达国家，甚至有些看似简单的、属于公民应尽义务的环保行为也较难推行。
综上所述，发展中国家公众参与自然资源管理的模式有如下特点：①参与主导的政府化：主导发起者以政府为主，少数以非政府组织为主；②参与意识的淡薄化：发展中国家的社会公众由于缺乏对自然资源管理的理解和认知，因而缺乏自觉参与自然资源管理的主动性；③参与途径的单一化：整个参与过程基本由政府统一安排，公众参与的途径也较为单一。
1.5发达国家与发展中国家参与模式的比较
发达国家与发展中国家公众参与自然资源管理的模式在参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体以及法律保障方面各有不同。如表1所示，发达国家公众参与自然资源管理模式的主导发起者以非政府组织和公众为主，发展中国家则以政府为主导，主要源于公众参与意识的强弱所致，而从另一方面来看，参与意识的薄弱则反映出发展中国家亟待需要对公众参与意识培养予以重视。
发达国家的参与途径呈现多样化特征，例如听证、讨论、座谈、调查评估等，而发展中国家则以简单的讨论和访谈为主，基本停留在政府号召、公众执行层面，缺乏NGO和企业等参与角色。一方面是由于发展中国家公众参与自然资源管理的实施活动兴起较晚，参与模式较为单一，另一方面是源于法律保障的缺失，无法对公众参与行为提供合法性支持。
表1发达国家与发展中国家公众参与自然资源
管理的模式比较
Tab.1Comparison of patterns of public participation in
natural resource management between the developed
countries and the developing countries
模式比较
The comparison
of pattern发达国家
Developed countries发展中国家
Developing countries参与主导发起者非政府组织、公众自觉主导发起为主政府主导发起为主参与意识参与意识较强参与意识淡薄参与途径参与途径多样化参与途径较单一参与主体社会团体、协会、企业、公民个人普通公民为主参与的法律保障法律保障完善缺乏法律保障
2公众参与自然资源管理的模式及演进过程2.1公众参与自然资源管理的主要模式
通过对国内外众多成功实践案例的总结，按照发起、组织参与主体不同，将公众参与自然资源管理的具体模式分为政府主导型参与、非政府主导型参与和公众自觉型参与。
（1）政府主导发起型参与。政府主导发起型参与是以政府为主导的带动性参与模式，政府通过新闻媒体发布参与信息，制定相关优惠政策来鼓励公众参与自然资源管理，并在宏观层面上制定参与过程，组织公众按照制定好的参与过程进行参与，充分协调利益相关者之间的利益关系，最大限度地发挥政府的宏观调控作用。典型的政府主导发起型参与模式主要有参与式资源评估、参与式资源管理决策制定。政府主导发起型参与的目的是需要公众直接对政府制定的项目计划进行评价并提出决策意见，从而使最终决策更为有效。
（2）非政府主导发起型参与。非政府主导发起型参与模式是非政府组织例如社会团体、协会、社区主导发起的鼓励公众参与自然资源管理的参与模式，社会团体、协会和社区作为发起者主要发挥着组织协调、发布参与信息、召集参与者的作用。在参与过程中，非政府组织要协调各参与主体的利益关系，实现整个参与过程的公平性和协调性，特别是近几年出现的社区圆桌会议就在一定程度上体现非政府组织下的公众参与。
（3）公众自觉发起型参与。公众作为自然资源的直接消耗者，在自然资源管理过程中理应扮演元治理角色。公众自觉发起型参与模式则强调公众在日常生活中能够自觉地对生活资源进行管理，例如用水资源、生活垃圾资源回收再利用等，体现公众参与认知和参与意愿。富有参与认知和意愿的公众能够在面对资源耗尽和管理问题时，自觉将自身看成自然资源的保护主体，从而自觉参与自然资源可持续利用的管理决策和保护规划，减少资源消耗，提高资源效率。
2.2三种不同类型参与模式的对比
如表2所示，政府主导发起型参与模式适用于关系到国家经济发展的大型资源的管理例如森林资源、土地资源等，由于森林资源、土地资源覆盖的广泛性，整个管理过程中需要政府部门统一制定管理规划，明确公众参与资源管理的参与过程，并对整个过程进行监督。非政府主导发起型参与模式适用于公众多渠道、多角度参与资源管理的实践领域，社会团体、协会、社区部门通过号召部门内成员参与自然资源管理例如社区共同治理、资源管理委员会、情景工作团队等，有助于拓宽参与渠道、提高参与的有效性。公众自觉发起型参与模式适用于对生活资源进行管理例如家庭水资源、能源以及再生利用资源等，这种参与模式强调公众在参与意识和参与利益的驱动下主动进行资源管理，整个参与过程基本不受参与规则和步骤限制。 2.3主导型参与模式的演进过程
公众参与理论最早可追溯到20世纪50年代，Mills和Scott提出应该给予公众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统决策方式［15］。早期的公众参与资源管理体现在政府的调控和监管下实现一定程度上的参与决策、参与管理
表2公众参与自然资源管理的三种模式比较
Tab.2Comparison of three patterns of public
participation in natural resource management
模式比较
The comparison
of patterns政府主导发起型参与
Participation initiated
by government非政府主导发起型参与
Participation initiated
by nongovernment公众自觉发起型参与
Participation initiated
by the public参与主导者政府非政府组织、社会团体、协会公众自身参与途径参与讨论、调查、协商、决策参与讨论、访谈、协商自觉对生活中的资源进行管理和有效利用参与主体普通民众、企业、社会团体、协会普通民众、企业、社会团体、协会普通民众参与目的达成意见一致性、提高决策的科学性拓宽公众参与渠道、提高参与的有效性减少生活中消耗的资源量、提高资源效率等行为；随着20世纪70年代后期环境污染、生态破坏和资源枯竭等问题的出现，各种非政府组织、协会的出现，扩大了公众参与资源管理的参与范围，同时也逐渐摆脱政府对整个参与过程的干预；进入到21世纪以来，全球变暖、资源耗竭等问题使公众逐渐由对环境、资源的置之不理到主动进行管理。因此，公众参与自然资源管理的模式基本上是按照政府主导发起型参与——非政府主导发起型参与——公众自觉发起型参与这一路径不断演进的。
整个参与模式的演进过程实质上是按照参与者对自然资源管理认知的重要性逐渐延伸的。在政府主导发起型参与阶段，公众对参与自然资源管理的理解和认知意识相对较弱，而政府恰恰需要在这个阶段担当引导参与、鼓励参与、监督参与的角色；在非政府主导发起型参与阶段，社会团体、协会、社区组织以及组织内的公众从政府主导发起型参与过程中意识到参与的重要性，同时，公众也在寻求更为宽松自由的参与平台和参与环境，而非政府组织较政府相比，能够最大程度吸纳公众参与到自然资源管理中来，减少对参与过程的干预和控制，通过形成一种无形的参与文化来带动公众自觉参与资源管理；在公众自觉发起型参与阶段，公众的参与意识接近成熟，相关政策法规也较为完善，并且整个参与过程基本是以公众自我参与意志为转移，参与氛围更为自由，参与途径更为宽松，因而整个参与行为也更为有效。
3结论与建议
从公众参与这一视角出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理的实践模式进行对比分析，归纳总结出三种主导型参与模式并就模式特点和演进过程进行了一系列分析。研究结论如下：
一是发达国家公众参与自然资源管理模式呈现出参与行为的法律化、参与主导的非政府化、参与意识的增强化和参与主体的广泛化特点；相比之下，发展中国家公众参与自然资源管理的模式则呈现出参与主导的政府化、参与意识的淡薄化和参与途径的单一化特点。
二是依据发起、组织参与的主体不同，公众参与自然资源管理的具体模式和过程分为政府主导型参与、非政府主导型参与和公众自觉型参与；政府主导发起型参与模式适用于关系到国家经济发展的大型资源的管理，非政府主导发起型参与模式适用于公众多渠道、多角度参与资源管理，公众自觉发起型参与模式适用于生活资源管理。
三是公众参与自然资源管理的模式是按照参与者对自然资源管理认知的重要性逐渐延伸，沿着政府主导发起型参与——非政府主导发起型参与——公众自觉发起型参与这一路径不断演进。
与此同时，本文也存在以下研究局限：一是由于文献局限性，无法将发达国家与发展中国家公众参与自然资源管理的成功案例一一分析，故本文选取的案例虽有代表性，但缺乏全面性；二是由于公众参与自然资源管理的研究是近几年才逐渐规范化，因而本文参考的文献不是完全关于自然资源管理，也涵盖一些环境方面。因此，可进一步深入对比研究发达国家与发展中国家公众参与资源管理的实践模式，形成参与范式，并积极推广；汲取发达国家成功经验，完善我国公众参与自然资源管理的法律保障和公众认知水平建设。
鉴于此，在中国实施公众参与自然资源过程中，首先，要加强公众参与认知层面上的教育和宣传力度，例如在校园、社区、公共场所开设专题讲堂，发放手册，张贴宣传海报等，提高公众参与自然资源管理的认知水平和参与责任感，从而在源头层面上促使参与模式由初始的政府主导发起型参与逐渐向公众自觉型参与平稳过渡；其次，要加强法律保障建设，从法律层面上对公众参与行为进行合法赋权，特别是NGO主导发起下的公众参与行为，为参与途径的拓宽、参与行为的有效性提供保障；此外，要转变主导发起者角色，逐渐减弱政府主导干预对公众参与自然资源管理的模块化、僵硬化影响，吸纳NGO团体、企业乃至社区公众成为主导发起者，提升参与效率；最后，要拓宽参与途径，改变单一模式下的讨论、听证模式，逐渐将西方发达国家的管理委员会模式、情景工作团队模式应用于我国公众参与自然资源管理中，不断提升自然资源效率水平，实现自然资源的永续利用。
（编辑：田红）
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关键词公众参与；自然资源管理；实践模式；案例研究
中图分类号C931.2文献标识码A文章编号1002-2104(2012)07-0172-05doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.07.028
随着我国经济的高速发展，自然资源的有效利用与保护问题的重要性日益凸显，市场与政府的调控机制有时无法发挥最优协调作用，因而公众参与作为一种合法参与决策、施政行为逐渐倍受重视。国内外学者在对森林资源、水资源、能源、矿产资源乃至再生资源的管理研究中揭示出公众参与的重要性，公众参与作为一种信息交流过程有助于决策制定者更好地理解参与过程，有利于管理信息的搜集和共享，促使利益相关者直接参与计划和决策的制定［1-2］。公众参与有利于提高自然资源管理决策制定的科学性和公平性，近些年来，政策制定者、专家或者利益代表者逐渐在公众决策问题上例如资源管理、规划方面共同发挥着合作决策作用［3-4］。公众参与自然资源管理过程体现出公众对自然资源的保护意识，参与式管理有助于培养公众可持续利用资源的价值观，使公众在参与过程中自觉意识到自然资源的稀缺性和保护资源的必要性。
公众参与自然资源管理的研究在我国兴起较晚，相对于发达国家成熟的参与模式和成功的参与实践而言，我国在公众参与自然资源管理的具体参与模式和途径还亟待完善，而这一过程则需要从发达国家成功的实践成果中汲取经验。因此，本文从实践角度出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理领域的典型案例进行归纳总结，从参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体和法律保障等方面进行对比分析，总结归纳出三种不同主导型参与模式，并就模式特点、模式间比较以及演进过程进行一系列分析，以期通过案例对比研究，对我国实施公众参与自然资源管理提供可借鉴措施和路径导向。
1国内外典型案例对比研究
国内外许多国家在公众参与自然资源管理领域均有一些成功案例，但不同国家的实践模式多有不同，因无法将各个国家的实践成果一一枚举，故本文按照发达国家与发展中国家进行实践模式对比分析。
1.1发达国家公众参与自然资源管理的案例背景
早在1979年，美国环保署就在其颁布的法规中指出公众参与公共决策的重要性，并就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做出相应规定；2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了一系列要求［5］。
匈牙利的圣安德烈城为了协调不同需求，在1997年1月提出土地利用整体计划，该计划由Gooncool环境协会承担，为了保证当地政府和主要土地利用部门的有效合作，在倡议阶段举行了一次圆桌会议，并就土地利用计划的每个主要决定达成一致［6］。
卢小丽等：公众参与自然资源管理的实践模式中国人口·资源与环境2012年第7期管理委员会模式是西方国家在自然资源管理中多采用的公众参与模式，管委会在公众参与过程中会提供顾问支持，公众通过参与管委会组织的论坛活动将自己对自然资源管理的具体建议和想法呈交给管委会［7］。澳大利亚的Grampians Wimmera Mallee委员会致力于运用公共咨询在给公众提供服务时，使公众获得参与决策的机会，然后自觉地参与循环用水战略的实施过程［8］。
在奥地利圣珀尔腾，通过对女性参与者进行访谈来搜集有关利益相关者动机和行为信息，逐渐改进原有制定的公众参与水资源管理过程；通过焦点小组内的参与性讨论和情景工作团队的参与决策，使各利益相关者将公众参与讨论过程看做自愿参与过程，从而有利于水资源管理［9］。
1.2发达国家公众参与自然资源管理模式的特点
西方国家在早期工业化进程中，人口增加、大规模工业生产造成大量自然资源掠夺式消耗和生态环境的严重破坏，国外学者已经认识到自然资源的稀缺性和资源效率提升的重要性。因此，发达国家在公众参与自然资源管理的初始阶段，重视运用法律手段来规范参与行为；随着公众参与意识的增强，社会团体、管委会、协会乃至社区组织的建立，非政府组织开始尝试号召组内成员参与资源管理；与此同时，国家层面上的鼓励和宣传，也使诸多发达国家如日本、英国、德国等国的社会公众开始自觉地对生活中耗用的自然资源进行管理。
综上所述，发达国家公众参与自然资源管理模式有如下特点：①参与行为的法律化：整个参与行为在国家法律层面上给予明确规定和保障；②参与主导的非政府化：参与主导者逐渐由政府过渡到非政府组织，直至公众自觉参与；③参与意识的增强化：由最初的探索性和感召性参与逐渐转变为自觉参与，这一转变过程主要是受参与意识增强影响；④参与主体的广泛化：随着非政府组织的介入，参与主体队伍也随之扩大，特别是社区参与被公众广泛接纳后，社会间的互动性参与几乎覆盖全部公众。
1.3发展中国家公众参与自然资源管理的案例背景
印度、印尼的森林资源参与式评估过程是在政府号召下完成的，当地政府确定具体的调查评估对象，召集村民参与讨论、勘探、绘图、达成意见共识。整个参与过程有利于公众切实了解森林资源的使用情况，有利于森林资源的可持续利用和管理，为资源管理者提供更为有效的评估和管理方法［10,11］。 在中德重庆市梓潼村土地整理规划中，当地政府发起号召进行土地资源管理，确定决策项目和实施规划，号召公众参与项目方案的讨论和提出规划意见，完善项目或计划的最终决策制定［12］。
在西亚的约旦，由于普遍缺乏对水资源价值和稀缺性的理解和专注，国家政府需要通过媒体和学校来对公众进行教育，鼓励公众参与水资源管理［13］。
在非洲坦桑尼亚的Kihansi 河流域，当地社区制定了一系列保护细则，例如限制在20m河宽范围内在河谷底部大范围进行耕种；当地社区和群众的加入，使政策的实施效果更加易于接受并且富有成效；在Mwanza的农村区域，当地社区经常组织社区成员管理家畜以避免污染水源［14］。
1.4发展中国家公众参与自然资源管理模式的特点
发展中国家由于经济发展落后，在追求经济快速发展时往往以破坏环境和消耗资源为代价，当公众参与自然资源管理引入发展中国家的初期阶段，公众对自然资源管理大多持排斥和不接受态度，因而需要国家政府在宏观层面进行协调控制，制定参与过程，监督参与效果。发展中国家的非政府组织的兴起和发展较发达国家要落后许多，由于法律缺失，许多社会团体发起的参与行为缺乏合法性，因而非政府主导参与模式在发展中国家成功实践的案例较少，加之宣传和教育水平的落后，公众无法及时获取参与信息，从而影响参与行为的有效性。此外，发展中国家的社会公众在参与意识上普遍落后于发达国家，甚至有些看似简单的、属于公民应尽义务的环保行为也较难推行。
综上所述，发展中国家公众参与自然资源管理的模式有如下特点：①参与主导的政府化：主导发起者以政府为主，少数以非政府组织为主；②参与意识的淡薄化：发展中国家的社会公众由于缺乏对自然资源管理的理解和认知，因而缺乏自觉参与自然资源管理的主动性；③参与途径的单一化：整个参与过程基本由政府统一安排，公众参与的途径也较为单一。
1.5发达国家与发展中国家参与模式的比较
发达国家与发展中国家公众参与自然资源管理的模式在参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体以及法律保障方面各有不同。如表1所示，发达国家公众参与自然资源管理模式的主导发起者以非政府组织和公众为主，发展中国家则以政府为主导，主要源于公众参与意识的强弱所致，而从另一方面来看，参与意识的薄弱则反映出发展中国家亟待需要对公众参与意识培养予以重视。
发达国家的参与途径呈现多样化特征，例如听证、讨论、座谈、调查评估等，而发展中国家则以简单的讨论和访谈为主，基本停留在政府号召、公众执行层面，缺乏NGO和企业等参与角色。一方面是由于发展中国家公众参与自然资源管理的实施活动兴起较晚，参与模式较为单一，另一方面是源于法律保障的缺失，无法对公众参与行为提供合法性支持。
表1发达国家与发展中国家公众参与自然资源
管理的模式比较
Tab.1Comparison of patterns of public participation in
natural resource management between the developed
countries and the developing countries
模式比较
The comparison
of pattern发达国家
Developed countries发展中国家
Developing countries参与主导发起者非政府组织、公众自觉主导发起为主政府主导发起为主参与意识参与意识较强参与意识淡薄参与途径参与途径多样化参与途径较单一参与主体社会团体、协会、企业、公民个人普通公民为主参与的法律保障法律保障完善缺乏法律保障
2公众参与自然资源管理的模式及演进过程2.1公众参与自然资源管理的主要模式
通过对国内外众多成功实践案例的总结，按照发起、组织参与主体不同，将公众参与自然资源管理的具体模式分为政府主导型参与、非政府主导型参与和公众自觉型参与。
（1）政府主导发起型参与。政府主导发起型参与是以政府为主导的带动性参与模式，政府通过新闻媒体发布参与信息，制定相关优惠政策来鼓励公众参与自然资源管理，并在宏观层面上制定参与过程，组织公众按照制定好的参与过程进行参与，充分协调利益相关者之间的利益关系，最大限度地发挥政府的宏观调控作用。典型的政府主导发起型参与模式主要有参与式资源评估、参与式资源管理决策制定。政府主导发起型参与的目的是需要公众直接对政府制定的项目计划进行评价并提出决策意见，从而使最终决策更为有效。
（2）非政府主导发起型参与。非政府主导发起型参与模式是非政府组织例如社会团体、协会、社区主导发起的鼓励公众参与自然资源管理的参与模式，社会团体、协会和社区作为发起者主要发挥着组织协调、发布参与信息、召集参与者的作用。在参与过程中，非政府组织要协调各参与主体的利益关系，实现整个参与过程的公平性和协调性，特别是近几年出现的社区圆桌会议就在一定程度上体现非政府组织下的公众参与。
（3）公众自觉发起型参与。公众作为自然资源的直接消耗者，在自然资源管理过程中理应扮演元治理角色。公众自觉发起型参与模式则强调公众在日常生活中能够自觉地对生活资源进行管理，例如用水资源、生活垃圾资源回收再利用等，体现公众参与认知和参与意愿。富有参与认知和意愿的公众能够在面对资源耗尽和管理问题时，自觉将自身看成自然资源的保护主体，从而自觉参与自然资源可持续利用的管理决策和保护规划，减少资源消耗，提高资源效率。
2.2三种不同类型参与模式的对比
如表2所示，政府主导发起型参与模式适用于关系到国家经济发展的大型资源的管理例如森林资源、土地资源等，由于森林资源、土地资源覆盖的广泛性，整个管理过程中需要政府部门统一制定管理规划，明确公众参与资源管理的参与过程，并对整个过程进行监督。非政府主导发起型参与模式适用于公众多渠道、多角度参与资源管理的实践领域，社会团体、协会、社区部门通过号召部门内成员参与自然资源管理例如社区共同治理、资源管理委员会、情景工作团队等，有助于拓宽参与渠道、提高参与的有效性。公众自觉发起型参与模式适用于对生活资源进行管理例如家庭水资源、能源以及再生利用资源等，这种参与模式强调公众在参与意识和参与利益的驱动下主动进行资源管理，整个参与过程基本不受参与规则和步骤限制。 2.3主导型参与模式的演进过程
公众参与理论最早可追溯到20世纪50年代，Mills和Scott提出应该给予公众更多的参与决策权以改变官僚封闭系统决策方式［15］。早期的公众参与资源管理体现在政府的调控和监管下实现一定程度上的参与决策、参与管理
表2公众参与自然资源管理的三种模式比较
Tab.2Comparison of three patterns of public
participation in natural resource management
模式比较
The comparison
of patterns政府主导发起型参与
Participation initiated
by government非政府主导发起型参与
Participation initiated
by nongovernment公众自觉发起型参与
Participation initiated
by the public参与主导者政府非政府组织、社会团体、协会公众自身参与途径参与讨论、调查、协商、决策参与讨论、访谈、协商自觉对生活中的资源进行管理和有效利用参与主体普通民众、企业、社会团体、协会普通民众、企业、社会团体、协会普通民众参与目的达成意见一致性、提高决策的科学性拓宽公众参与渠道、提高参与的有效性减少生活中消耗的资源量、提高资源效率等行为；随着20世纪70年代后期环境污染、生态破坏和资源枯竭等问题的出现，各种非政府组织、协会的出现，扩大了公众参与资源管理的参与范围，同时也逐渐摆脱政府对整个参与过程的干预；进入到21世纪以来，全球变暖、资源耗竭等问题使公众逐渐由对环境、资源的置之不理到主动进行管理。因此，公众参与自然资源管理的模式基本上是按照政府主导发起型参与——非政府主导发起型参与——公众自觉发起型参与这一路径不断演进的。
整个参与模式的演进过程实质上是按照参与者对自然资源管理认知的重要性逐渐延伸的。在政府主导发起型参与阶段，公众对参与自然资源管理的理解和认知意识相对较弱，而政府恰恰需要在这个阶段担当引导参与、鼓励参与、监督参与的角色；在非政府主导发起型参与阶段，社会团体、协会、社区组织以及组织内的公众从政府主导发起型参与过程中意识到参与的重要性，同时，公众也在寻求更为宽松自由的参与平台和参与环境，而非政府组织较政府相比，能够最大程度吸纳公众参与到自然资源管理中来，减少对参与过程的干预和控制，通过形成一种无形的参与文化来带动公众自觉参与资源管理；在公众自觉发起型参与阶段，公众的参与意识接近成熟，相关政策法规也较为完善，并且整个参与过程基本是以公众自我参与意志为转移，参与氛围更为自由，参与途径更为宽松，因而整个参与行为也更为有效。
3结论与建议
从公众参与这一视角出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理的实践模式进行对比分析，归纳总结出三种主导型参与模式并就模式特点和演进过程进行了一系列分析。研究结论如下：
一是发达国家公众参与自然资源管理模式呈现出参与行为的法律化、参与主导的非政府化、参与意识的增强化和参与主体的广泛化特点；相比之下，发展中国家公众参与自然资源管理的模式则呈现出参与主导的政府化、参与意识的淡薄化和参与途径的单一化特点。
二是依据发起、组织参与的主体不同，公众参与自然资源管理的具体模式和过程分为政府主导型参与、非政府主导型参与和公众自觉型参与；政府主导发起型参与模式适用于关系到国家经济发展的大型资源的管理，非政府主导发起型参与模式适用于公众多渠道、多角度参与资源管理，公众自觉发起型参与模式适用于生活资源管理。
三是公众参与自然资源管理的模式是按照参与者对自然资源管理认知的重要性逐渐延伸，沿着政府主导发起型参与——非政府主导发起型参与——公众自觉发起型参与这一路径不断演进。
与此同时，本文也存在以下研究局限：一是由于文献局限性，无法将发达国家与发展中国家公众参与自然资源管理的成功案例一一分析，故本文选取的案例虽有代表性，但缺乏全面性；二是由于公众参与自然资源管理的研究是近几年才逐渐规范化，因而本文参考的文献不是完全关于自然资源管理，也涵盖一些环境方面。因此，可进一步深入对比研究发达国家与发展中国家公众参与资源管理的实践模式，形成参与范式，并积极推广；汲取发达国家成功经验，完善我国公众参与自然资源管理的法律保障和公众认知水平建设。
鉴于此，在中国实施公众参与自然资源过程中，首先，要加强公众参与认知层面上的教育和宣传力度，例如在校园、社区、公共场所开设专题讲堂，发放手册，张贴宣传海报等，提高公众参与自然资源管理的认知水平和参与责任感，从而在源头层面上促使参与模式由初始的政府主导发起型参与逐渐向公众自觉型参与平稳过渡；其次，要加强法律保障建设，从法律层面上对公众参与行为进行合法赋权，特别是NGO主导发起下的公众参与行为，为参与途径的拓宽、参与行为的有效性提供保障；此外，要转变主导发起者角色，逐渐减弱政府主导干预对公众参与自然资源管理的模块化、僵硬化影响，吸纳NGO团体、企业乃至社区公众成为主导发起者，提升参与效率；最后，要拓宽参与途径，改变单一模式下的讨论、听证模式，逐渐将西方发达国家的管理委员会模式、情景工作团队模式应用于我国公众参与自然资源管理中，不断提升自然资源效率水平，实现自然资源的永续利用。
（编辑：田红）
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