论文部分内容阅读
基本养老保险基金金征收究竟该由税务征收还是由养老保险经办机构征收，目前在政策、管理体制上仍然没有达成共识。现在一些地方又有将机关事业单位基本养老保险费交由税务征收的呼声。虽然目前机关事业单位与企业的养老保险制度不完全相同，但改革的基本思路应该是与企业养老保险制度相似，在税务代征上也有相似的特点。养老保险基金到底应该由哪个部门来征收，我们认为这个问题应该从是否有利于完善社会养老保险制度，能否有效提高基金征收率的角度来考虑。本文就养老保险基金由税务部门征收的利与弊问题作一些分析、探讨。
综合社会保险基金由税务征收的主要理由，一是税务征收的力度大，能够有效提高基金的征收率；其次就是能够减轻经办机构的业务工作量，使业务经办机构能够集中精力抓基础管理工作。从养老保险开展情况分析，欠缴社会保险费现象比较严重的主要原因有两个，一是个别单位经济效益较差，确实无力缴纳社会保险费；二是社会保险经办机构人员少，立法不完善，对逃避缴纳社会保险费的行为缺乏强有力的制约手段。当前，在养老保险观念深入人心、法制逐渐健全的情况下，参保单位和个人对于缴纳养老保险费都形成了比较正确的认识，他们也愿意缴纳，但钱是硬道理，没钱什么也谈不上。一个连职工基本生活费都无法保障的单位，无论是什么机构征收，征收率也不可能有大的提高。税务部门在征收时，也是把税收任务放在优先地位，只有在税款已经征收的情况下，再征收养老保险费，目前许多单位尚欠缴大量的税款，税务部门尚无力征收，何况还是代征的养老保险费呢？效果可想而知。在实行税务代征的情况下，提高征收率的出发点没有达到，还存在很多弊端，归纳起来有以下三方面问题：
一、关于税务征收部门协调问题
关于税务征收部门协调问题，税务征收地区的社会保险经办机构对此反映强烈。究其原因，一是由于部门所处的立场不同，认识问题的方法不同；二是各地税务征收程序不规范，三是税务征收办法设计缺陷的问题。从表面上看是部门之间协调不一致，实质上掩盖了部门之间经济利益上的矛盾。
目前不协调方面的问题主要表现在对账难、记账晚、差错高。养老保险费实行税务部门征收涉及地税、社会保障、银行、国库、财政五个部门，资金周转环节多，人为地增加了对账的工作量和难度。由于各地税务征收业务管理流程不同，使用的票据不统一，甚至税务征收的地区取消了社会保险经办机构收入户，社会保险经办机构用于基金核算的原始票据有可能被税票或财政收据取代，而税务财政票据不能准确、全面地反映征收方面的有关信息，如在总的征收额中，个人、单位分别应是多少？经办机构核定的应支付的离退休人员养老金怎么反映？这些都加大了经办机构的会计核算难度。而在反馈征收情况的时间上，各部门也不统一，经办机构属于最后一环，使养老保险费核算的时间严重滞后，满足不了经办机构会计核算、编制报表的需要。由于部门的核算口径、时间不一致，必然造成部门之间对账难，社会保险经办机构记账困难，差错率较高，征缴信息反馈滞后。社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障工作的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。多头管理，职责交叉，就会影响工作效率。
二、关于税务征收制度设计方面问题
从实行税务征收地区社会保险费征收制度设计来看，由于社会保险经办机构不熟悉《征管法》以及税务征管业务流程，不熟悉现行财政管理方式，致使在社会保险费税务征收制度设计时没有及时提出有利于社会保险经办机构的意见而处于被动。这方面的问题主要有：
税务征收票据不利于社会保险费征收。目前税务征收地区使用的票据有两种，一种是全国税务机关统一使用的税票，即《税务通用缴款书》；另一种是当地专为征收社会保险费设计的《社会保险费专用缴费凭证》。在税务、银行、国库等部门征收的具体实践工作中，普遍存在着重税票轻费票的倾向，也就是先收“税”后收“费”，使社会保险费的征收总处于先税后费的不利境地。
征收环节时限要求不利于社会保险经办机构。按照1999年劳动和社会保障部令第2号制定的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，缴费单位应于当月5日前向社保机构申报缴费，而税务征收办法规定缴费单位应于当月3日前向社保机构申报缴费，比《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》提前了两天。原本时间就很紧张，人为地减少了两天后，再加上还有可能遇到的双休日，就造成社保经办机构在基数申报核定环节工作时间严重不足，将对数据的准确性带来了很大的负面影响，也是造成单位不能按期申报的重要原因。反观税务部门给社保经办机构反馈当月票据信息的时间却大大推后到次月十日至十五日，造成社保经办机构不能按期汇总上报有关征缴信息，给征缴工作造成被动。
三、关于税务征收后对现行社会保险制度冲击的问题。
税务征收后对现行社会保险制度以及管理体制冲击是多方面的，而对整个社会保障体系的长远影响，目前无法做出准确的判断。有可能影响比较突出的有：
一是社会保险经办机构可能失去核定基数权、计划制定权。实行税务征收主要出发点是想借助于税务机关强力手段，增加基金收入，提高征缴率，并寄予较高的希望。长期以来劳动保障部门和社会保险经办机构超负荷工作，一手抓征缴，一手抓发放，压力很大，加上经费紧张，人员少，统一政策迟迟不能出台，社会阻力较大，在思想上出现厌战情绪。在这些压力下一方面也想借助于税务的力量提高征缴率，另一方面减轻自身在工作量方面的压力，使人力、物力的投入上能相对减少一些，缓解在经费上的紧张状况。但是税务、财政部门在参与制定征收方案时，尚未形成社会保险基金管理改革和费改税的思路。因此，也没有在税务征收方案上提出新的设想，基本上都是仅将征收环节移交税务，但税务部门对养老保险费的有关政策并不熟悉，很多的细节把握不准。
目前社保经办机构拥有核定基数权、计划制定权，使税务部门完成征收任务受制于社会保险机构。在实行税务征收的地区当地政府为增加基金收入、提高征收率均做出了收缴率达到一定水平或一定绝对数额时由政府给予一定奖励，超额部分追加奖励的规定。从这个角度来看，争取到核定基数权、计划制定权对于税务机关是十分重要的。税务部门一方面要求改变部门职责分工，将核定基数权、计划制定权划归税务部门，另一方面要求在社会保险机构具体征收计划和核定基数时将效益很差的单位从计划和应缴数中剔除，于是就产生了经济效益好的单位争着收，经济效益差的单位无人过问的情形。而社保经办机构征收的难度也就在效益差的单位，效益好的单位不管是谁征收，都没有问题。
二是社会保险经办机构将逐渐丧失基金管理主体地位。
由于劳动部、财政部1999年6月制定的《社会保险基金财务制度》第十六条明确规定“实行税务征收社会保险费的地区，不设收入户”，使1999年6月以后实行税务征收的地区的社会保险经办机构的收入户被逐步撤销。由于社保经办机构不设收入户，无法体现基金收入的核算主体地位，无法有效地对养老保险基金收入行使管理权。这将进一步使社会保险经办机构丧失基金管理权，特别是近几年财政部门已经将社会保障基金具体管理作为其工作职责，也就是说财政部门从过去的基金运行监督者，成为基金管理者、经办者。基金的存储、增值都由财政全权办理，在这一环节社保经办机构只是作为一个旁观者出现。如果再将征收环节交由税务部门来办理，于理、于法上都解释不通，既在法规上找不到相关依据又超过了其本身的职能范围。
综上所述，养老保险费改由税务征收弊大于利，应仍由社保经办机构征收。
综合社会保险基金由税务征收的主要理由，一是税务征收的力度大，能够有效提高基金的征收率；其次就是能够减轻经办机构的业务工作量，使业务经办机构能够集中精力抓基础管理工作。从养老保险开展情况分析，欠缴社会保险费现象比较严重的主要原因有两个，一是个别单位经济效益较差，确实无力缴纳社会保险费；二是社会保险经办机构人员少，立法不完善，对逃避缴纳社会保险费的行为缺乏强有力的制约手段。当前，在养老保险观念深入人心、法制逐渐健全的情况下，参保单位和个人对于缴纳养老保险费都形成了比较正确的认识，他们也愿意缴纳，但钱是硬道理，没钱什么也谈不上。一个连职工基本生活费都无法保障的单位，无论是什么机构征收，征收率也不可能有大的提高。税务部门在征收时，也是把税收任务放在优先地位，只有在税款已经征收的情况下，再征收养老保险费，目前许多单位尚欠缴大量的税款，税务部门尚无力征收，何况还是代征的养老保险费呢？效果可想而知。在实行税务代征的情况下，提高征收率的出发点没有达到，还存在很多弊端，归纳起来有以下三方面问题：
一、关于税务征收部门协调问题
关于税务征收部门协调问题，税务征收地区的社会保险经办机构对此反映强烈。究其原因，一是由于部门所处的立场不同，认识问题的方法不同；二是各地税务征收程序不规范，三是税务征收办法设计缺陷的问题。从表面上看是部门之间协调不一致，实质上掩盖了部门之间经济利益上的矛盾。
目前不协调方面的问题主要表现在对账难、记账晚、差错高。养老保险费实行税务部门征收涉及地税、社会保障、银行、国库、财政五个部门，资金周转环节多，人为地增加了对账的工作量和难度。由于各地税务征收业务管理流程不同，使用的票据不统一，甚至税务征收的地区取消了社会保险经办机构收入户，社会保险经办机构用于基金核算的原始票据有可能被税票或财政收据取代，而税务财政票据不能准确、全面地反映征收方面的有关信息，如在总的征收额中，个人、单位分别应是多少？经办机构核定的应支付的离退休人员养老金怎么反映？这些都加大了经办机构的会计核算难度。而在反馈征收情况的时间上，各部门也不统一，经办机构属于最后一环，使养老保险费核算的时间严重滞后，满足不了经办机构会计核算、编制报表的需要。由于部门的核算口径、时间不一致，必然造成部门之间对账难，社会保险经办机构记账困难，差错率较高，征缴信息反馈滞后。社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障工作的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。多头管理，职责交叉，就会影响工作效率。
二、关于税务征收制度设计方面问题
从实行税务征收地区社会保险费征收制度设计来看，由于社会保险经办机构不熟悉《征管法》以及税务征管业务流程，不熟悉现行财政管理方式，致使在社会保险费税务征收制度设计时没有及时提出有利于社会保险经办机构的意见而处于被动。这方面的问题主要有：
税务征收票据不利于社会保险费征收。目前税务征收地区使用的票据有两种，一种是全国税务机关统一使用的税票，即《税务通用缴款书》；另一种是当地专为征收社会保险费设计的《社会保险费专用缴费凭证》。在税务、银行、国库等部门征收的具体实践工作中，普遍存在着重税票轻费票的倾向，也就是先收“税”后收“费”，使社会保险费的征收总处于先税后费的不利境地。
征收环节时限要求不利于社会保险经办机构。按照1999年劳动和社会保障部令第2号制定的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，缴费单位应于当月5日前向社保机构申报缴费，而税务征收办法规定缴费单位应于当月3日前向社保机构申报缴费，比《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》提前了两天。原本时间就很紧张，人为地减少了两天后，再加上还有可能遇到的双休日，就造成社保经办机构在基数申报核定环节工作时间严重不足，将对数据的准确性带来了很大的负面影响，也是造成单位不能按期申报的重要原因。反观税务部门给社保经办机构反馈当月票据信息的时间却大大推后到次月十日至十五日，造成社保经办机构不能按期汇总上报有关征缴信息，给征缴工作造成被动。
三、关于税务征收后对现行社会保险制度冲击的问题。
税务征收后对现行社会保险制度以及管理体制冲击是多方面的，而对整个社会保障体系的长远影响，目前无法做出准确的判断。有可能影响比较突出的有：
一是社会保险经办机构可能失去核定基数权、计划制定权。实行税务征收主要出发点是想借助于税务机关强力手段，增加基金收入，提高征缴率，并寄予较高的希望。长期以来劳动保障部门和社会保险经办机构超负荷工作，一手抓征缴，一手抓发放，压力很大，加上经费紧张，人员少，统一政策迟迟不能出台，社会阻力较大，在思想上出现厌战情绪。在这些压力下一方面也想借助于税务的力量提高征缴率，另一方面减轻自身在工作量方面的压力，使人力、物力的投入上能相对减少一些，缓解在经费上的紧张状况。但是税务、财政部门在参与制定征收方案时，尚未形成社会保险基金管理改革和费改税的思路。因此，也没有在税务征收方案上提出新的设想，基本上都是仅将征收环节移交税务，但税务部门对养老保险费的有关政策并不熟悉，很多的细节把握不准。
目前社保经办机构拥有核定基数权、计划制定权，使税务部门完成征收任务受制于社会保险机构。在实行税务征收的地区当地政府为增加基金收入、提高征收率均做出了收缴率达到一定水平或一定绝对数额时由政府给予一定奖励，超额部分追加奖励的规定。从这个角度来看，争取到核定基数权、计划制定权对于税务机关是十分重要的。税务部门一方面要求改变部门职责分工，将核定基数权、计划制定权划归税务部门，另一方面要求在社会保险机构具体征收计划和核定基数时将效益很差的单位从计划和应缴数中剔除，于是就产生了经济效益好的单位争着收，经济效益差的单位无人过问的情形。而社保经办机构征收的难度也就在效益差的单位，效益好的单位不管是谁征收，都没有问题。
二是社会保险经办机构将逐渐丧失基金管理主体地位。
由于劳动部、财政部1999年6月制定的《社会保险基金财务制度》第十六条明确规定“实行税务征收社会保险费的地区，不设收入户”，使1999年6月以后实行税务征收的地区的社会保险经办机构的收入户被逐步撤销。由于社保经办机构不设收入户，无法体现基金收入的核算主体地位，无法有效地对养老保险基金收入行使管理权。这将进一步使社会保险经办机构丧失基金管理权，特别是近几年财政部门已经将社会保障基金具体管理作为其工作职责，也就是说财政部门从过去的基金运行监督者，成为基金管理者、经办者。基金的存储、增值都由财政全权办理，在这一环节社保经办机构只是作为一个旁观者出现。如果再将征收环节交由税务部门来办理，于理、于法上都解释不通，既在法规上找不到相关依据又超过了其本身的职能范围。
综上所述，养老保险费改由税务征收弊大于利，应仍由社保经办机构征收。