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摘要：本文对当前中小城市建设与规划管理中存在的问题与应对策略进行了论述，以供同仁参考。
关键词：中小城市建设；规划管理；问题；对策
一、前言
近年来，随着我国城市化进程的逐步加快，许多城市特别是一些中小城市在建设与规划管理方面的矛盾和问题也越加突出，不仅影晌了广大市民的生活质量，而且不同程度地制约了城市的发展。本人通过结合20多年从事规划及管理工作的体会和对许多相关管理者和有识之士根据中国国情对此类问题进行的广泛研究成果分析，认为“规划是龙头，建设是基础，管理是关键”等指导性观点对当前中小城市的建设发展具十分重要的意义。
二、当前中小城市规划、建设、管理中存在的问题
（1）地方性的执行法规滞后。我国的《城乡规划法》于2008年实施，而《广东省城乡规划条例》于2013年5月1日开始实施。许多中小城市建设与规划管理部门对这些法规的传达与理解执行中还存在欠缺之处，特别是在价值定位方面，还是过分偏重行政管理色彩，致力于维护行政权力的倾向较多，没有充分考虑到地方城市规划部门在实际操作上的困难，对公民、法人合法权益的保护方面比较薄弱。因此，在中小城市规划中，地方政府更多的是考虑政绩问题，忽视城市规划效益的长远性，在处理规划利益的整体性与投资者的局部性之间的矛盾时，往往只是投资者受到行政处罚，工程项目更改规划方案的情况，规划执法力度大打折扣。
（2）管理体制有待完善。目前，我国完善的地域空间规划体系尚未完全建立，有关空间规划的职能分别由不同的几个部门承担。各个部门之间的职能相互交叉和重叠、相关的法律法规有所矛盾，在实际工作中，由于管理权限和职能交叉不清，在管理上产生矛盾的现象时有发生，甚至是在建设系统内部，由于有关法规、条例间的不协调和相互扯皮，也存在多头管理的矛盾，特别是在县城开发区规划建设中，都不同程度地存在脱离城市规划主管部门统一规划管理的现象。
（3）公民参与制度有待完善。城市建设和管理规划是一个长期的过程，深层次全方位的管理制度模式需要一个过程，这需要循序渐进地提高管理水平和策略，由于政府对公民参与城市规划制度的缺失。地方规划部门在行使执法权力过程中或多或少的会按照领导意志办事，甚至成为开发商的附庸，在规划实施、管理中随意、故意或过失侵害市民权益，加之大部分市民对城市管理认识不足，部分市民素质较差，致使在城市建设与管理下工作中往往出现一系列不和谐的音符。究其原因，一方面是由于我国的城市规划制度体系存在的缺陷；另一方面便是城市规划缺乏公众、社会对公权的监督和制约，当城市管理与公民合法权益发生矛盾时，往往将个人利益和地方政绩放在首位，把城市管理条例和社会公德弃之不顾，在公众参与城市规划制度方面没有完善的规章制度，城市文明的规划机制难以形成。
（4）城市建设对区域内文化遗产保护力度不足。中国是拥有长久的历史，城市的发展更是时间久远，因而大量的文化遗产存在于城市之中。现代城市建设要改造原来的老城区，许多文化古迹遭到破坏，而政府规划时并未考虑到对文化古迹的保护或迁移工作，致使文物受损。
（5）旧城改造缺乏合理规划，城市同化情况严重。一个城市其独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在旧城规划中需要突显当地的历史特色，地理特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义，趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样城市也就成了一个又一个的罗列，失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也就没有了发展的竞争力。
（6）城中村规划改造问题。我国长期以来存在的城乡分割的二元社会体制阻碍了城乡之间的良性互动。土地集体所有制、宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一个基于土地的、难以分化瓦解的利益共同体。随着城市人口增长与面积的扩张，城市化的速度大大加快，但大量地区仍然保留和实行农村集体所有制。仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成了独特的“都市里的村庄”。同时，政府对“城中村”现象的认识不足，缺乏对其进行及时的规划和调控改造，村民违建、抢建现象严重。
（7）环境保护意识淡簿，忽视城市生态建设。不重视生态规划，排水工程建设滞后，雨污合流，造成雨季路面积水，阻塞交通，污染环境。为图建设便利，夷平高地、填平湿地、河道截弯取直。为扩大建筑场地面积，树林绿地随意破坏。绿化面积日益减少，严重影响生态。
三、完善中小城市规划、建设、管理工作的策略
（1）健全相关法制建设。针对当前我国城市规划管理相关法律的不完善现状，我们要积极制定和完善相关法律法规，尽快完善与《中华人民共和国城乡规划法》配套法规体系建设。从地方城市规划条例上，推动地域空间规划体系的建立，加强相关配套的辅助性法规（行政法规、部门规章、地方规章等）的制订和完善工作。同时要全力推动各级地方政府制订和完善有关的规划法规，特别要重视地方性城市规划法规的建设和完善。从根本上杜绝城市规划管理中存在的违法乱纪以及腐败等问题。
（2）理顺城市规划管理体制，深化管理体制改革。由于体制不合理而导致城市规划关系处理不当，必然影响城市规划工作的实效和城市规划主管部门依法行政的能力。因此要大力整合发改、国土、规划、建设、工商、环保、消防、城管等部门，综合协调，统筹安排，处理好责、权，利的关系，既要确立明确的分工，又要充分调动各部门的积极性和创造性，共同进行城市规划管理工作。同时，推进依法行政、建设法治政府的进程，确立改革行政管理体制的基本原则和具体任务，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
（3）在城市规划中设立公民参与制度。建立与城市规划相关的信息公开制度，从制度上保障公民的对政府城市规划行为全过程的知情权。在城市规划项目得到批准之后要及时向社会公布规划成果，采用宣传展示、主流媒体发布、政府公告等多种形式让广大群众切实了解城市规划，认同城市规划；另外，在城市规划编制过程中确立公民听证制度，努力将公众参与和专家论证结合起来，发挥由专家学者组成的规划委员会的引导作用，继而保证规划方案在民主决策基础上的科学性。 （4）历史文化名城、风景名胜、文物古迹必须保护，不能破坏。这些都是城市的骄傲和无价之宝，是用金钱换不来的。如历城华山的华阳宫，形成非一日之功，经过多部门协手保护，使文物保护更完整，更齐全，是国家的无形财富。但毁坏可在一夜之间。所以，必须倍加珍惜，精心呵护，不允许随意侵占、吞食、破坏。也不允许毁了古的建新的，扒了真的盖假的。尽量保持原汁原味，正常的维修是必要的，但不能在其中牵强附会搞一些假古董、洋玩意，搞的不伦不类，大煞风景。
（5）旧城改造要坚持因地制宜，保证循序渐进，建立个性特色鲜明的城市。每个城市由于地理位置、自然环境、经济状态、民俗风情等方面的差异，其城市个性特色也应当是不同的。因此在旧城规划建设中，不能用一个模式来套。一定要坚持从实际出发，从群众关心的热点、难点问题着手，逐步探索出一套适合本城市的规划建设模式。同时，要坚持量力而行，科学合理的确定城市各项建设指标，对一些重大问题，要在综合调研、深入论证的基础上研究确定，切忌仓促拍板，以免造成不可弥补的损失。当前，我国部分旧城在规划建设过程中，资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我们在旧城规划建设中，应当把树立节约、集约的原则，形成合理的城市功能和城市布局结构，不断提高对城市发展可能出现的矛盾的预见性，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
（6）城中村规划改造的策略。将城中村改造作为城市总体规划的重要专题内容之一，综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，妥善安排城中村改造项目的时序和规模，合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设。加强城中村规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动严格按《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。即时了解城中村空间资源的开发利用及其变化趋势，掌握城中村空间发展变化的状态，及时发现并纠正违法建设行为，避免新的违法建设活动进一步恶化城中村问题。
（7）坚持科学发展观念，构建生态文明城市。中小城市规划时，应用生态学和生态经济学原理解决城市建设中环境污染、生态破坏和资源浪费等问题，应用绿色文明城市构建理论，强调人与自然的相互作用，突出规划的科学性、经济发展持续性、资源利用的集约性以及人文环境、建筑风格的协同性。通过坚持科学发展的观念，从生态和整体角度寻求发展空间，构建符合可持续发展要求的生态文明城市。
四、结语
总之，我们在城市规划、建设、管理的过程中，要坚持以人为本的原则，以科学的态度规划城市，以务实的作风建设城市，以人性化的措施管理城市，就一定能建设适宜人类居住的生态、和谐、美好城市。
关键词：中小城市建设；规划管理；问题；对策
一、前言
近年来，随着我国城市化进程的逐步加快，许多城市特别是一些中小城市在建设与规划管理方面的矛盾和问题也越加突出，不仅影晌了广大市民的生活质量，而且不同程度地制约了城市的发展。本人通过结合20多年从事规划及管理工作的体会和对许多相关管理者和有识之士根据中国国情对此类问题进行的广泛研究成果分析，认为“规划是龙头，建设是基础，管理是关键”等指导性观点对当前中小城市的建设发展具十分重要的意义。
二、当前中小城市规划、建设、管理中存在的问题
（1）地方性的执行法规滞后。我国的《城乡规划法》于2008年实施，而《广东省城乡规划条例》于2013年5月1日开始实施。许多中小城市建设与规划管理部门对这些法规的传达与理解执行中还存在欠缺之处，特别是在价值定位方面，还是过分偏重行政管理色彩，致力于维护行政权力的倾向较多，没有充分考虑到地方城市规划部门在实际操作上的困难，对公民、法人合法权益的保护方面比较薄弱。因此，在中小城市规划中，地方政府更多的是考虑政绩问题，忽视城市规划效益的长远性，在处理规划利益的整体性与投资者的局部性之间的矛盾时，往往只是投资者受到行政处罚，工程项目更改规划方案的情况，规划执法力度大打折扣。
（2）管理体制有待完善。目前，我国完善的地域空间规划体系尚未完全建立，有关空间规划的职能分别由不同的几个部门承担。各个部门之间的职能相互交叉和重叠、相关的法律法规有所矛盾，在实际工作中，由于管理权限和职能交叉不清，在管理上产生矛盾的现象时有发生，甚至是在建设系统内部，由于有关法规、条例间的不协调和相互扯皮，也存在多头管理的矛盾，特别是在县城开发区规划建设中，都不同程度地存在脱离城市规划主管部门统一规划管理的现象。
（3）公民参与制度有待完善。城市建设和管理规划是一个长期的过程，深层次全方位的管理制度模式需要一个过程，这需要循序渐进地提高管理水平和策略，由于政府对公民参与城市规划制度的缺失。地方规划部门在行使执法权力过程中或多或少的会按照领导意志办事，甚至成为开发商的附庸，在规划实施、管理中随意、故意或过失侵害市民权益，加之大部分市民对城市管理认识不足，部分市民素质较差，致使在城市建设与管理下工作中往往出现一系列不和谐的音符。究其原因，一方面是由于我国的城市规划制度体系存在的缺陷；另一方面便是城市规划缺乏公众、社会对公权的监督和制约，当城市管理与公民合法权益发生矛盾时，往往将个人利益和地方政绩放在首位，把城市管理条例和社会公德弃之不顾，在公众参与城市规划制度方面没有完善的规章制度，城市文明的规划机制难以形成。
（4）城市建设对区域内文化遗产保护力度不足。中国是拥有长久的历史，城市的发展更是时间久远，因而大量的文化遗产存在于城市之中。现代城市建设要改造原来的老城区，许多文化古迹遭到破坏，而政府规划时并未考虑到对文化古迹的保护或迁移工作，致使文物受损。
（5）旧城改造缺乏合理规划，城市同化情况严重。一个城市其独特的历史事件和历史人物造就了其独特的历史文化古韵，因此，在旧城规划中需要突显当地的历史特色，地理特色。然而，在城市规划中照搬照抄、拿来主义，趋同化现象严重，风情各异、不同特色的城市景象已经不复存在，代而取之的是千篇一律的再造城市。这样城市也就成了一个又一个的罗列，失去了传统文化的灵魂与活力，在失去特色的同时也就没有了发展的竞争力。
（6）城中村规划改造问题。我国长期以来存在的城乡分割的二元社会体制阻碍了城乡之间的良性互动。土地集体所有制、宅基地政策，把村民捆在一起，形成了一个基于土地的、难以分化瓦解的利益共同体。随着城市人口增长与面积的扩张，城市化的速度大大加快，但大量地区仍然保留和实行农村集体所有制。仍然实行这种体制的农村社区被城市建设用地所包围，形成了独特的“都市里的村庄”。同时，政府对“城中村”现象的认识不足，缺乏对其进行及时的规划和调控改造，村民违建、抢建现象严重。
（7）环境保护意识淡簿，忽视城市生态建设。不重视生态规划，排水工程建设滞后，雨污合流，造成雨季路面积水，阻塞交通，污染环境。为图建设便利，夷平高地、填平湿地、河道截弯取直。为扩大建筑场地面积，树林绿地随意破坏。绿化面积日益减少，严重影响生态。
三、完善中小城市规划、建设、管理工作的策略
（1）健全相关法制建设。针对当前我国城市规划管理相关法律的不完善现状，我们要积极制定和完善相关法律法规，尽快完善与《中华人民共和国城乡规划法》配套法规体系建设。从地方城市规划条例上，推动地域空间规划体系的建立，加强相关配套的辅助性法规（行政法规、部门规章、地方规章等）的制订和完善工作。同时要全力推动各级地方政府制订和完善有关的规划法规，特别要重视地方性城市规划法规的建设和完善。从根本上杜绝城市规划管理中存在的违法乱纪以及腐败等问题。
（2）理顺城市规划管理体制，深化管理体制改革。由于体制不合理而导致城市规划关系处理不当，必然影响城市规划工作的实效和城市规划主管部门依法行政的能力。因此要大力整合发改、国土、规划、建设、工商、环保、消防、城管等部门，综合协调，统筹安排，处理好责、权，利的关系，既要确立明确的分工，又要充分调动各部门的积极性和创造性，共同进行城市规划管理工作。同时，推进依法行政、建设法治政府的进程，确立改革行政管理体制的基本原则和具体任务，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
（3）在城市规划中设立公民参与制度。建立与城市规划相关的信息公开制度，从制度上保障公民的对政府城市规划行为全过程的知情权。在城市规划项目得到批准之后要及时向社会公布规划成果，采用宣传展示、主流媒体发布、政府公告等多种形式让广大群众切实了解城市规划，认同城市规划；另外，在城市规划编制过程中确立公民听证制度，努力将公众参与和专家论证结合起来，发挥由专家学者组成的规划委员会的引导作用，继而保证规划方案在民主决策基础上的科学性。 （4）历史文化名城、风景名胜、文物古迹必须保护，不能破坏。这些都是城市的骄傲和无价之宝，是用金钱换不来的。如历城华山的华阳宫，形成非一日之功，经过多部门协手保护，使文物保护更完整，更齐全，是国家的无形财富。但毁坏可在一夜之间。所以，必须倍加珍惜，精心呵护，不允许随意侵占、吞食、破坏。也不允许毁了古的建新的，扒了真的盖假的。尽量保持原汁原味，正常的维修是必要的，但不能在其中牵强附会搞一些假古董、洋玩意，搞的不伦不类，大煞风景。
（5）旧城改造要坚持因地制宜，保证循序渐进，建立个性特色鲜明的城市。每个城市由于地理位置、自然环境、经济状态、民俗风情等方面的差异，其城市个性特色也应当是不同的。因此在旧城规划建设中，不能用一个模式来套。一定要坚持从实际出发，从群众关心的热点、难点问题着手，逐步探索出一套适合本城市的规划建设模式。同时，要坚持量力而行，科学合理的确定城市各项建设指标，对一些重大问题，要在综合调研、深入论证的基础上研究确定，切忌仓促拍板，以免造成不可弥补的损失。当前，我国部分旧城在规划建设过程中，资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我们在旧城规划建设中，应当把树立节约、集约的原则，形成合理的城市功能和城市布局结构，不断提高对城市发展可能出现的矛盾的预见性，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
（6）城中村规划改造的策略。将城中村改造作为城市总体规划的重要专题内容之一，综合考虑城市规划区范围内城中村的现状、农用地和集体建设用地的土地产权属性和范围、整治或改造需求及可行性，对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，妥善安排城中村改造项目的时序和规模，合理安排待改造城中村的安置场所和回迁住房建设。加强城中村规划监督力度，对纳入改造计划和范围内的城中村，按城乡规划建设统一管理的要求，实现城中村建设活动严格按《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》审核管理、建设项目的有证跟踪管理和违法项目的惩罚管理。即时了解城中村空间资源的开发利用及其变化趋势，掌握城中村空间发展变化的状态，及时发现并纠正违法建设行为，避免新的违法建设活动进一步恶化城中村问题。
（7）坚持科学发展观念，构建生态文明城市。中小城市规划时，应用生态学和生态经济学原理解决城市建设中环境污染、生态破坏和资源浪费等问题，应用绿色文明城市构建理论，强调人与自然的相互作用，突出规划的科学性、经济发展持续性、资源利用的集约性以及人文环境、建筑风格的协同性。通过坚持科学发展的观念，从生态和整体角度寻求发展空间，构建符合可持续发展要求的生态文明城市。
四、结语
总之，我们在城市规划、建设、管理的过程中，要坚持以人为本的原则，以科学的态度规划城市，以务实的作风建设城市，以人性化的措施管理城市，就一定能建设适宜人类居住的生态、和谐、美好城市。