论文部分内容阅读
摘要 “民以食为天，食以安为先”，食品安全是关系人民健康和国计民生的重大问题。近年来我国的食品安全状况不容乐观，突出表现在食品安全突发事件频频发生。食品安全危机的形式比较严峻，问题比较突出，并在近年来呈现出新的特点，如频发性、严重性、联动性等。我国的食品安全危机的这些特征对食品行业乃至中国的整个民族产业都起到了严重的破坏作用。因此，加强对食品行业的监管和行政问责已成当务之急。
关键词 行政伦理 粮食安全危机
中图分类号：D630 文献标识码：A
一、我国食品安全危机的原因分析
（一）企业原因。
1、道德丧失。
道德在企业中的作用是非常重要的。道德是企业的生命线，是企业的无形价值。在企业内部，良好的企业道德能够使管理者与被管理者密切配合。从企业发展角度说，高尚的企业道德准则为企业的发展注入动力，并为企业立足社会、赢得社会的支持打下良好的基础。
经济利益是企业生存的根本。企业是以获取利润、追求经济利益为其本质特征的。从这个角度来说，企业追求经济利益本无可厚非，但是企业如果违反社会道德而追求利润最大化，那么最终会导致企业名誉扫地、经济利益受损。
2、社会责任感缺乏。
企业与社会是鱼和水的关系，二者不可分割。社会为企业生产提供原材料和资源支持，同时企业也需要承担一定的社会责任。具体来说，企业的社会责任包括安全生产、保护环境、能源可持续利用、公益慈善、诚信经营等社会责任，更重要的是企业要生产安全卫生的食品。
近些年我国食品安全危机的频发与企业社会责任感缺乏不无关系。企业的出发点只是建立在追求自身利益基础上，而忽视企业要承担的社会责任。比如“苏丹红”辣酱、瘦肉精、毒大米、地沟油、三聚氰胺奶粉事件等，哪件食品安全问题的产生都是因为企业只顾自身利益，忽视公众的健康和生命安全而导致的。社会责任感的缺失导致企业无所顾忌、为所欲为，才出现了一系列的食品安全事件。
（二）政府原因。
1、行政责任缺失。
在我国食品安全方面，行政责任的缺失表现为政府缺乏对食品安全的监管。食品安全监管部门采取的是“运动式执法”、“游击式执法”，即每年对于食品的检查大多在年节或是“3.15”消费者日进行，进行检查的也是大中城市的超市，小市场或是农村则检查的次数较少。每年的突击检查只是针对食品流通领域的检查，忽视了食品生产过程中的检查。
食品安全监管部门执法不严会酿成大祸，震惊全国的三鹿奶粉事件和双汇瘦肉精事件，均是因为有关部门对食品的生产源头监管不严甚至是零监管所造成的严重食品安全事故，给国家和人民的生命、财产、健康造成了巨大的损失和伤害。
2、行政诚信缺乏。
行政诚信是行政机关及其行政人员必备的行政理念，属于行政道德范畴。尽管行政诚信是价值层面的，但发挥的作用很深远。它是敲开行政机关与公众之间信任大门的金砖，能够将行政机关与公众之间复杂的关系简单化，使二者之间进行良性互动。这不但能使公众的想法下情上达，而且还能够节约行政成本，提高行政效率，同时也增强了民众责任感、归属感，有利于营造一个政通人和、国泰民安的和谐局面。
一些行政人员缺乏行政诚信为食品安全危机的爆发起了推波助澜的作用。如果行政人员及有关部门能如实的向公众公布食品安全的信息，使公众能够及时、准确了解问题食品，就能避免危机扩大。但是在食品安全危机中，政府怕消息扩散，影响稳定，希望在公众知晓之前把大事化小、小事化无，在这种错误心理的引导下，导致政府向公众隐瞒实情，贻误解决问题的最佳时机。
3、行政道德失范。
行政道德是行为规范，也是特殊的职业道德，是行政人员在执行公务中必须遵守的。行政人员道德失范是食品安全危机的间接诱因。行政人员的道德失范在日常食品管理中有以下表现：
第一，一些地方执法部门擅自越权执法、以罚代法甚至暴力执法；有的质检部门的行政人员为谋取部门利益，多次抽检、违规收费。第二，一些行政人员与生产企业进行权钱交易。某些行政部门使不合格的食品顺利通过检测，并批准不法企业获得“消费者最信任产品”称号、“国家免检”称号。这种做法使行政人员获得私利，是典型的权力寻租表现。第三，某些行政人员与违法者沉靡一气，干不法勾当。为了企业能够拉动本地区经济发展，某些行政人员忽视公众健康，无视企业生产害人食品。这种做法不但不能促进当地经济发展，最终导致企业关门、政府部门声誉受损。
（三）制度原因。
我国食品安全危机的主要制度原因就是行政伦理法的缺失。行政伦理法的缺失导致行政人员的行为缺少约束是食品安全危机发生的又一重要的行政伦理因素。例如三鹿奶粉事件发生前的国家免检制度，一些企业为了获得国家质监部门颁发的免检金牌，在质监官员检查其生产的食品质量时，会用各种手段贿赂质监官员。最后这些官员发放给这些生产企业免检金牌，这样通过质检的企业所生产的产品质量可想而知。这些不合格的产品流入市场，最终受到伤害的是消费者。行政伦理法的缺失对于行政官员而言，失去了良心约束的机制，必然导致行政责任缺失。可见行政伦理法对于行政人员的道德约束作用是不容置疑的。行政人员的行为没有了行政伦理法的约束，必然导致食品安全危机发生。
二、构建食品安全的行政伦理防线
（一）培养行政责任意识。
行政责任意识对于行政人员行使公共权力，保障公共利益起到非常重要的作用。因为行政意识决定了行政人员履行道德责任的自觉性。行政责任意识不同于法律责任，法律责任是具有强制性的，行政人员一旦违反法律对于行政人员的规定必然要受到法律的惩罚。而行政责任意识则需要道德的介入，这样行政人员才能把外在的要求转化为行政主体的自然选择。可以从以下两方面来加强行政人员责任意识的培养：（1）加强行政人员的教育和培训；（2）重视法律制度、管理制度的建设，要在法律、制度中明确行政人员需要承担的责任和义务，对于违反规定的行政人员必须要承担相应的法律责任和行政惩处。 （二）加强行政伦理制度化建设。
1、完善行政伦理监督体系。
行政伦理监督是行政伦理制度化的重要环节。通过行政伦理监督，将行政机关的公务活动置于公众的监督之下，可以增强行政人员的公仆意识，保障行政人员正当行使公共权力，促进公共利益的实施。行政伦理监督体系包括内部监督和外部监督。内部监督体系包括自我监督和行政监察、审计监督。外部监督包括权力监督、政党监督、社会团体及群体舆论监督。
建立食品安全的行政伦理监督体系，我们要做好两个方面的工作：一是改变单向的行政伦理监督；二是加强网络监督。一旦政府在食品安全监管方面做的不到位，公众便可以通过网络向上级机关反映或是在社会上掀起问题讨论。
2、行政伦理立法化。
行政伦理立法可以使公务员的行为具有法律依据，更具有约束力。国外的行政伦理法律规范在多年前就比较完善，例如，美国一直重视道德法规在行政中的作用，曾先后制定《国家公务员法》、《涉外反行贿法》、《政府道德法》、《政府工作人员伦理准则》等。在“水门”事件后，1978年美国制定了《美国政府行为伦理法》，1985年制定了较为详细的《美国众议院议员和雇员伦理准则》，1992年美国政府颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》，可以看出美国的行政伦理法律法规经过多次的修订后日益完善，具有强大约束力。行政伦理立法在世界各国已是大势所趋，我国也应该顺应历史潮流加快行政伦理立法。
我国行政伦理立法的内容应该明确行政人员的伦理义务。我国的行政伦理法首先要明确要求行政人员忠于职守、全心全意为人民服务；清正廉洁、作风正派；遵守社会功德、倍守职业道德；保守国家秘密，积极为民谋利，并对违反上述要求的公务员进行严格惩罚。
（三）加强行政制度伦理化建设。
1、制度制定时要考虑道德和伦理的因素。
邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充好事，甚至会走向反面。”可见制度对于规范人的行为具有极其重要的作用。好的制度就是公正的、平等的，充满了伦理关怀的制度，这就是“制度中的伦理”，它所强调的正是制度的道德化问题，是人们从既定制度的本质规定和运作框架中引出道德价值和道德规范，或者把伦理道德作为一个尺度和标准，对一定制度做道德评价。
制度在制定时应渗透社会主导价值观和伦理价值精神。但是现在对于我国来说，当务之急应是建立符合国清的公共行政道德规范体系，奠定公共行政道德建设的基础。在行政人员心中确立一种公共价值观的理性认知，同时将这些公共价值观的理性认知贯穿于制度制定的始终。
2、加强行政人员道德教育。
加强行政人员的道德教育是制度伦理的关键，因为政府是由人组成的，制度最终是要靠人去实施的。没有人将制度转化为行为就无法彰显制度的作用，可见人在制度的实施中起着中介的作用。而加强行政人员的道德教育是制度伦理的关键，因为行政人员的道德对于尚不完善的制度会起到补充和辅助作用。
现阶段加强行政人员的道德建设，首先，要提高行政人员的道德意识，增强行政人员“权力来源于人民”的意识。要加强行政人员对权力观、伦理观、利益观的认识，加强行政人员的伦理培养，不断提高广大行政人员政治理论水平和道德修养。其次，要陶冶公务员的道德情感，一方面要巩固行政人员正确的道德情感，另一方面要使其远离错误的道德情感，使行政人员在面临权力、利益的诱惑时能够做出正确的价值判断。
（四）完善行政问责制。
1、建立行政问责法。
著名学者毛寿龙指出，我国的“问责实践往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨，轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故，高官依然不需要引咎辞职；暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题，高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设，就是制造很多代他人受过的替罪羊”。要避免替罪羊现象的发生，就必须“在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的替罪羊问题”。因此，要制定《行政问责法》使问责真正落实到实处。
2、培育行政问责文化。
行政问责文化包括行政理念、行政道德、行政传统、行政观念、行政习惯等，完善行政文化必须通过加强社会宣传和舆论引导，通过强大的宣传和舆论攻势，使行政问责文化渗入到行政人员和公众的心中，用行政问责文化约束行政人员的行政行为，使公众能够用行政问责来保护自己的合法权益。另外，要发挥新闻媒体网络媒体的重要作用，正如一位传播学家所说，媒体是政府的梳妆台。通过媒体的监督，政府能够意识到自己行为的不足，使政府正确行使自己的权力，承担行政责任，构建责任政府。□
（作者：郑州大学行政管理专业硕士研究生，现为河南省漯河市委党校教师）
关键词 行政伦理 粮食安全危机
中图分类号：D630 文献标识码：A
一、我国食品安全危机的原因分析
（一）企业原因。
1、道德丧失。
道德在企业中的作用是非常重要的。道德是企业的生命线，是企业的无形价值。在企业内部，良好的企业道德能够使管理者与被管理者密切配合。从企业发展角度说，高尚的企业道德准则为企业的发展注入动力，并为企业立足社会、赢得社会的支持打下良好的基础。
经济利益是企业生存的根本。企业是以获取利润、追求经济利益为其本质特征的。从这个角度来说，企业追求经济利益本无可厚非，但是企业如果违反社会道德而追求利润最大化，那么最终会导致企业名誉扫地、经济利益受损。
2、社会责任感缺乏。
企业与社会是鱼和水的关系，二者不可分割。社会为企业生产提供原材料和资源支持，同时企业也需要承担一定的社会责任。具体来说，企业的社会责任包括安全生产、保护环境、能源可持续利用、公益慈善、诚信经营等社会责任，更重要的是企业要生产安全卫生的食品。
近些年我国食品安全危机的频发与企业社会责任感缺乏不无关系。企业的出发点只是建立在追求自身利益基础上，而忽视企业要承担的社会责任。比如“苏丹红”辣酱、瘦肉精、毒大米、地沟油、三聚氰胺奶粉事件等，哪件食品安全问题的产生都是因为企业只顾自身利益，忽视公众的健康和生命安全而导致的。社会责任感的缺失导致企业无所顾忌、为所欲为，才出现了一系列的食品安全事件。
（二）政府原因。
1、行政责任缺失。
在我国食品安全方面，行政责任的缺失表现为政府缺乏对食品安全的监管。食品安全监管部门采取的是“运动式执法”、“游击式执法”，即每年对于食品的检查大多在年节或是“3.15”消费者日进行，进行检查的也是大中城市的超市，小市场或是农村则检查的次数较少。每年的突击检查只是针对食品流通领域的检查，忽视了食品生产过程中的检查。
食品安全监管部门执法不严会酿成大祸，震惊全国的三鹿奶粉事件和双汇瘦肉精事件，均是因为有关部门对食品的生产源头监管不严甚至是零监管所造成的严重食品安全事故，给国家和人民的生命、财产、健康造成了巨大的损失和伤害。
2、行政诚信缺乏。
行政诚信是行政机关及其行政人员必备的行政理念，属于行政道德范畴。尽管行政诚信是价值层面的，但发挥的作用很深远。它是敲开行政机关与公众之间信任大门的金砖，能够将行政机关与公众之间复杂的关系简单化，使二者之间进行良性互动。这不但能使公众的想法下情上达，而且还能够节约行政成本，提高行政效率，同时也增强了民众责任感、归属感，有利于营造一个政通人和、国泰民安的和谐局面。
一些行政人员缺乏行政诚信为食品安全危机的爆发起了推波助澜的作用。如果行政人员及有关部门能如实的向公众公布食品安全的信息，使公众能够及时、准确了解问题食品，就能避免危机扩大。但是在食品安全危机中，政府怕消息扩散，影响稳定，希望在公众知晓之前把大事化小、小事化无，在这种错误心理的引导下，导致政府向公众隐瞒实情，贻误解决问题的最佳时机。
3、行政道德失范。
行政道德是行为规范，也是特殊的职业道德，是行政人员在执行公务中必须遵守的。行政人员道德失范是食品安全危机的间接诱因。行政人员的道德失范在日常食品管理中有以下表现：
第一，一些地方执法部门擅自越权执法、以罚代法甚至暴力执法；有的质检部门的行政人员为谋取部门利益，多次抽检、违规收费。第二，一些行政人员与生产企业进行权钱交易。某些行政部门使不合格的食品顺利通过检测，并批准不法企业获得“消费者最信任产品”称号、“国家免检”称号。这种做法使行政人员获得私利，是典型的权力寻租表现。第三，某些行政人员与违法者沉靡一气，干不法勾当。为了企业能够拉动本地区经济发展，某些行政人员忽视公众健康，无视企业生产害人食品。这种做法不但不能促进当地经济发展，最终导致企业关门、政府部门声誉受损。
（三）制度原因。
我国食品安全危机的主要制度原因就是行政伦理法的缺失。行政伦理法的缺失导致行政人员的行为缺少约束是食品安全危机发生的又一重要的行政伦理因素。例如三鹿奶粉事件发生前的国家免检制度，一些企业为了获得国家质监部门颁发的免检金牌，在质监官员检查其生产的食品质量时，会用各种手段贿赂质监官员。最后这些官员发放给这些生产企业免检金牌，这样通过质检的企业所生产的产品质量可想而知。这些不合格的产品流入市场，最终受到伤害的是消费者。行政伦理法的缺失对于行政官员而言，失去了良心约束的机制，必然导致行政责任缺失。可见行政伦理法对于行政人员的道德约束作用是不容置疑的。行政人员的行为没有了行政伦理法的约束，必然导致食品安全危机发生。
二、构建食品安全的行政伦理防线
（一）培养行政责任意识。
行政责任意识对于行政人员行使公共权力，保障公共利益起到非常重要的作用。因为行政意识决定了行政人员履行道德责任的自觉性。行政责任意识不同于法律责任，法律责任是具有强制性的，行政人员一旦违反法律对于行政人员的规定必然要受到法律的惩罚。而行政责任意识则需要道德的介入，这样行政人员才能把外在的要求转化为行政主体的自然选择。可以从以下两方面来加强行政人员责任意识的培养：（1）加强行政人员的教育和培训；（2）重视法律制度、管理制度的建设，要在法律、制度中明确行政人员需要承担的责任和义务，对于违反规定的行政人员必须要承担相应的法律责任和行政惩处。 （二）加强行政伦理制度化建设。
1、完善行政伦理监督体系。
行政伦理监督是行政伦理制度化的重要环节。通过行政伦理监督，将行政机关的公务活动置于公众的监督之下，可以增强行政人员的公仆意识，保障行政人员正当行使公共权力，促进公共利益的实施。行政伦理监督体系包括内部监督和外部监督。内部监督体系包括自我监督和行政监察、审计监督。外部监督包括权力监督、政党监督、社会团体及群体舆论监督。
建立食品安全的行政伦理监督体系，我们要做好两个方面的工作：一是改变单向的行政伦理监督；二是加强网络监督。一旦政府在食品安全监管方面做的不到位，公众便可以通过网络向上级机关反映或是在社会上掀起问题讨论。
2、行政伦理立法化。
行政伦理立法可以使公务员的行为具有法律依据，更具有约束力。国外的行政伦理法律规范在多年前就比较完善，例如，美国一直重视道德法规在行政中的作用，曾先后制定《国家公务员法》、《涉外反行贿法》、《政府道德法》、《政府工作人员伦理准则》等。在“水门”事件后，1978年美国制定了《美国政府行为伦理法》，1985年制定了较为详细的《美国众议院议员和雇员伦理准则》，1992年美国政府颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》，可以看出美国的行政伦理法律法规经过多次的修订后日益完善，具有强大约束力。行政伦理立法在世界各国已是大势所趋，我国也应该顺应历史潮流加快行政伦理立法。
我国行政伦理立法的内容应该明确行政人员的伦理义务。我国的行政伦理法首先要明确要求行政人员忠于职守、全心全意为人民服务；清正廉洁、作风正派；遵守社会功德、倍守职业道德；保守国家秘密，积极为民谋利，并对违反上述要求的公务员进行严格惩罚。
（三）加强行政制度伦理化建设。
1、制度制定时要考虑道德和伦理的因素。
邓小平曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充好事，甚至会走向反面。”可见制度对于规范人的行为具有极其重要的作用。好的制度就是公正的、平等的，充满了伦理关怀的制度，这就是“制度中的伦理”，它所强调的正是制度的道德化问题，是人们从既定制度的本质规定和运作框架中引出道德价值和道德规范，或者把伦理道德作为一个尺度和标准，对一定制度做道德评价。
制度在制定时应渗透社会主导价值观和伦理价值精神。但是现在对于我国来说，当务之急应是建立符合国清的公共行政道德规范体系，奠定公共行政道德建设的基础。在行政人员心中确立一种公共价值观的理性认知，同时将这些公共价值观的理性认知贯穿于制度制定的始终。
2、加强行政人员道德教育。
加强行政人员的道德教育是制度伦理的关键，因为政府是由人组成的，制度最终是要靠人去实施的。没有人将制度转化为行为就无法彰显制度的作用，可见人在制度的实施中起着中介的作用。而加强行政人员的道德教育是制度伦理的关键，因为行政人员的道德对于尚不完善的制度会起到补充和辅助作用。
现阶段加强行政人员的道德建设，首先，要提高行政人员的道德意识，增强行政人员“权力来源于人民”的意识。要加强行政人员对权力观、伦理观、利益观的认识，加强行政人员的伦理培养，不断提高广大行政人员政治理论水平和道德修养。其次，要陶冶公务员的道德情感，一方面要巩固行政人员正确的道德情感，另一方面要使其远离错误的道德情感，使行政人员在面临权力、利益的诱惑时能够做出正确的价值判断。
（四）完善行政问责制。
1、建立行政问责法。
著名学者毛寿龙指出，我国的“问责实践往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨，轻描淡写的时候即使出现了重大责任事故，高官依然不需要引咎辞职；暴风骤雨的时候即使出现了一些小小的问题，高官也不得不被迫引咎辞职。结果就是问责制不是形同虚设，就是制造很多代他人受过的替罪羊”。要避免替罪羊现象的发生，就必须“在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的替罪羊问题”。因此，要制定《行政问责法》使问责真正落实到实处。
2、培育行政问责文化。
行政问责文化包括行政理念、行政道德、行政传统、行政观念、行政习惯等，完善行政文化必须通过加强社会宣传和舆论引导，通过强大的宣传和舆论攻势，使行政问责文化渗入到行政人员和公众的心中，用行政问责文化约束行政人员的行政行为，使公众能够用行政问责来保护自己的合法权益。另外，要发挥新闻媒体网络媒体的重要作用，正如一位传播学家所说，媒体是政府的梳妆台。通过媒体的监督，政府能够意识到自己行为的不足，使政府正确行使自己的权力，承担行政责任，构建责任政府。□
（作者：郑州大学行政管理专业硕士研究生，现为河南省漯河市委党校教师）