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【摘要】：《物权法》从国家立法层面认可了基于公共利益的征地行为的合法性，然而現实中由于政府征地行为引发的矛盾冲突不断，对中国社会的稳定与发展造成了一定程度的影响。在此种矛盾冲突之下，应当认识到其深层次的原因在于，我国立法对于征地行为中公共利益的界定存在法律实体与法律程序上的缺失，因而导致征地过程中公共利益与个人利益难以得到平衡，甚至出现个人利益不当受损的现象。有效解决这一问题的关键在于构建起政府征地行为中公共利益的界定机制，从法律实体与法律程序两个角度定位公共利益，形成合法化、合理化、体系化的界定机制，促进政府征地行为中公共利益与个人利益的平衡，在保障私权利的同时稳步推进社会的繁荣与发展。
【关键词】：征地矛盾；公共利益；界定机制
引言
随着中国经济的不断发展，城市化建设对于土地资源的需求日益上升，由此导致政府基于“公共利益”的征地权不断扩张，出现大量偏离公共利益甚至不当侵犯个人合法权益的征地行为。现实中由于征地引发的矛盾冲突不断加剧，对于社会的稳定与经济发展产生不利影响，征地矛盾作为当下中国显著的社会矛盾亟需得到解决，本文将就这一问题展开一定的讨论。
1.征地矛盾下公共利益界定的缺失
改革开放以来，中国经济飞速发展，城市化进程日益加快，在这一过程中，城市化建设对于土地资源的需求日益上涨。在现行的法律体系下，政府通过基于公共利益的征地行为将集体所有的土地依法征收为国家所有，极大程度上缓解了城市化建设中土地资源日益紧张的局面，然而从整个社会范围内来看，政府征地行为引发的矛盾冲突也在不断加剧，公共利益与个人利益的关系失衡，甚至产生了无法调和的矛盾。深究其原因，不难发现，当下政府的征地行为，其目的主要在于为城市化进程与经济社会建设提供必要的土地资源，事实上超越了公共利益的界定范围，从而产生大量非基于公共利益的征地行为，由此产生的后果是，政府的征地行为使得社会公共利益无法有效实现，同时不当损害了一部分个人利益，导致征地过程中的公共利益与个人利益难以平衡，征地矛盾日益严重。
从我国当下的法律制度层面分析上述征地矛盾，应当认识到，立法对于公共利益界定的缺失是导致征地矛盾产生与恶化的根本原因。具体表现为，《物权法》以及相关的法律规定，政府基于公共利益的需要，按照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地，立法认可政府基于公共利益的集体土地征收权，但是，对于公共利益这一关键性要件的界定事实上存在法律实体与程序上的空白，即我国立法对于如何界定公共利益并没有法律实体与法律程序上的明确规定。
由于立法缺乏合理有效的公共利益界定机制，征地行为中公共利益的定义模糊且边界不明，造成政府滥用征地权的现象普遍，最终导致征地行为中个人利益不当受损，公共利益与个人利益关系失衡，征地矛盾由此产生与加剧。
2.构建公共利益界定机制
2.1相关见解与设想
我国法律界基于现实的征地矛盾，对于这一问题的解决机制存在多种不同的见解，其主要可从法律实体与法律程序两个角度进行归纳总结。
从法律实体角度而言，法律界人士基于国外较为完善的征地制度以及中国的现实情况，针对实体法律中如何界定公共利益这一问题存在不同的见解。部分学者提出，应当在立法中通过列举的方法对公共利益加以界定，在梁慧星教授主持的物权法草案中曾以列举的方法对公共利益予以界定。该草案第四十八条规定：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用商业目的。与此相对应，以王利明教授为代表的部分学者认为，公共利益这一概念与民法中的诚实信用、公序良俗概念相类似，是具有高度抽象性与概括性的框架性概念，且其范围宽泛并具有一定意义上的主观性，因此，物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益加以界定。[1]
当然，也有一部分学者认为，由于公共利益这一概念本身的高度概括性与抽象性，结合当下中国复杂的社会现实，无论是概括式的立法表述或者列举式的立法表述，事实上都无法从根本上调和各利益主体间的矛盾与冲突，换言之，仅仅依靠实体性法律无法从根本上解决公共利益界定的相关问题。公共利益因时而别、因势而异，其本身是一个公共参与、达成共识的程序性概念。[2]基于此，不少学者从法律程序角度出发，提出相关制度设想，将各方主体引入公共利益界定机制之中，通过确定的法律程序灵活有效地界定相关公共利益。主要表现为以下几个方面：
首先，引入司法审查程序来界定公共利益， 即通过法院判决来向公众澄清公共利益的内涵。[3]由于公共利益这一概念本身具有高度概括性与抽象性，考虑到现实的情况复杂，往往涉及到多方利益主体，因此在具体的实践操作中，仅仅通过法律的实体性规定很难公正合理地界定其内涵与外延，司法机关作为一个中立、权威的裁判机构，通过一定的法律程序，对于存在争议的公共利益界定开展法定的审查程序，针对政府存在争议的征地行为进行审核，结合具体情况公正客观地界定有关公共利益，调和各方利益主体间的矛盾，实现各方主体的利益平衡。
其次，引入法定的民主参与程序来界定公共利益。政府的征地行为中个人利益与公共利益之间的矛盾尤为凸显，政府作为征地权的行使机关，存在不当扩大或滥用其征地权的可能，与此相对应，社会公众作为政府征地行为中直接受到影响的一方主体，其合法的个人权益存在不当受损的风险。具体而言，可以借鉴国外成熟的制度设计，如建立公开公告制度和听证质询制度，并在这一基础之上，结合中国的现实情况加以调整，使之适应中国的现实情况。[4]如此才能做到限制政府权力不当扩张的同时维护个人的合法权益，平衡个人利益与公共利益。
2.2本文观点
结合上文相关观点，笔者认为，应当从法律实体与法律程序两个角度出发正确界定公共利益，构建体系化的公共利益界定机制。具体表现为：首先，在实体法律层面，基于中国当下过于复杂的征地现状，立法应当采用列举模式对公共利益进行正面的列举与反面的排除，尽可能地排除政府非公共利益的征地行为，这一模式对于当下中国的现实意义巨大。其次，需要认识到，仅仅依靠实体法对于公共利益的列举并不能完全有效地解决现实问题，而更需要程序性法律制度在公共利益界定机制中较为灵活变通地发挥作用，具体表现为司法机关的审查程序以及社会大众的民主参与程序。构建体系化的公共利益界定机制意味着应当从法律实体与法律程序两个方面同时入手，在坚持实体法对于公共利益相关界定的同时，通过相关程序性法律制度灵活有效地进行变通，如此实现公共利益的合理界定，从根本上制约政府的征地权力，有效平衡公共利益与个人利益。
3.结语
当下中国处于社会发展的过渡状态，社会各主体的利益互相交织、冲突，现实情况复杂，而征地问题又是复杂情境下的“其中一最”。本文仅仅从国家立法层面对于公共利益的界定机制做了浅显的总结并阐述了一定的观点，真正做到合理有效地解决中国征地问题需要合理的立法规范，但必须认识到，立法规范仅仅是征地问题形成中较为重要与明显的一环。在中国社会日益发展的过程中，征地矛盾的解决，除了立法层面的规制，仍然需要社会各层面的制度设计协同发挥作用，当然更有赖于社会各主体切实落实相关制度规范，做到各司其职。
注释：
[1]参见：江济洋，《如何破解征地纠纷中公共利益的难题》，《管理观察》总第442期。
[2]刘宗劲，《中国征地制度中的公共利益：异化、反思及超越》，《当代经济研究》2009年第lO期，第62页。
[3]刘新华，《对完善我国征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽农业科学》2011年第39卷（第27期）。
[4]参见：刘新华，《对完善我国征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽农业科学》2011年第39卷（第27期）。
【关键词】：征地矛盾；公共利益；界定机制
引言
随着中国经济的不断发展，城市化建设对于土地资源的需求日益上升，由此导致政府基于“公共利益”的征地权不断扩张，出现大量偏离公共利益甚至不当侵犯个人合法权益的征地行为。现实中由于征地引发的矛盾冲突不断加剧，对于社会的稳定与经济发展产生不利影响，征地矛盾作为当下中国显著的社会矛盾亟需得到解决，本文将就这一问题展开一定的讨论。
1.征地矛盾下公共利益界定的缺失
改革开放以来，中国经济飞速发展，城市化进程日益加快，在这一过程中，城市化建设对于土地资源的需求日益上涨。在现行的法律体系下，政府通过基于公共利益的征地行为将集体所有的土地依法征收为国家所有，极大程度上缓解了城市化建设中土地资源日益紧张的局面，然而从整个社会范围内来看，政府征地行为引发的矛盾冲突也在不断加剧，公共利益与个人利益的关系失衡，甚至产生了无法调和的矛盾。深究其原因，不难发现，当下政府的征地行为，其目的主要在于为城市化进程与经济社会建设提供必要的土地资源，事实上超越了公共利益的界定范围，从而产生大量非基于公共利益的征地行为，由此产生的后果是，政府的征地行为使得社会公共利益无法有效实现，同时不当损害了一部分个人利益，导致征地过程中的公共利益与个人利益难以平衡，征地矛盾日益严重。
从我国当下的法律制度层面分析上述征地矛盾，应当认识到，立法对于公共利益界定的缺失是导致征地矛盾产生与恶化的根本原因。具体表现为，《物权法》以及相关的法律规定，政府基于公共利益的需要，按照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地，立法认可政府基于公共利益的集体土地征收权，但是，对于公共利益这一关键性要件的界定事实上存在法律实体与程序上的空白，即我国立法对于如何界定公共利益并没有法律实体与法律程序上的明确规定。
由于立法缺乏合理有效的公共利益界定机制，征地行为中公共利益的定义模糊且边界不明，造成政府滥用征地权的现象普遍，最终导致征地行为中个人利益不当受损，公共利益与个人利益关系失衡，征地矛盾由此产生与加剧。
2.构建公共利益界定机制
2.1相关见解与设想
我国法律界基于现实的征地矛盾，对于这一问题的解决机制存在多种不同的见解，其主要可从法律实体与法律程序两个角度进行归纳总结。
从法律实体角度而言，法律界人士基于国外较为完善的征地制度以及中国的现实情况，针对实体法律中如何界定公共利益这一问题存在不同的见解。部分学者提出，应当在立法中通过列举的方法对公共利益加以界定，在梁慧星教授主持的物权法草案中曾以列举的方法对公共利益予以界定。该草案第四十八条规定：所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。征收不得适用商业目的。与此相对应，以王利明教授为代表的部分学者认为，公共利益这一概念与民法中的诚实信用、公序良俗概念相类似，是具有高度抽象性与概括性的框架性概念，且其范围宽泛并具有一定意义上的主观性，因此，物权法中仍然应该维持宪法关于公共利益的抽象表述，不必从正面界定和反面排除的方法来对公共利益加以界定。[1]
当然，也有一部分学者认为，由于公共利益这一概念本身的高度概括性与抽象性，结合当下中国复杂的社会现实，无论是概括式的立法表述或者列举式的立法表述，事实上都无法从根本上调和各利益主体间的矛盾与冲突，换言之，仅仅依靠实体性法律无法从根本上解决公共利益界定的相关问题。公共利益因时而别、因势而异，其本身是一个公共参与、达成共识的程序性概念。[2]基于此，不少学者从法律程序角度出发，提出相关制度设想，将各方主体引入公共利益界定机制之中，通过确定的法律程序灵活有效地界定相关公共利益。主要表现为以下几个方面：
首先，引入司法审查程序来界定公共利益， 即通过法院判决来向公众澄清公共利益的内涵。[3]由于公共利益这一概念本身具有高度概括性与抽象性，考虑到现实的情况复杂，往往涉及到多方利益主体，因此在具体的实践操作中，仅仅通过法律的实体性规定很难公正合理地界定其内涵与外延，司法机关作为一个中立、权威的裁判机构，通过一定的法律程序，对于存在争议的公共利益界定开展法定的审查程序，针对政府存在争议的征地行为进行审核，结合具体情况公正客观地界定有关公共利益，调和各方利益主体间的矛盾，实现各方主体的利益平衡。
其次，引入法定的民主参与程序来界定公共利益。政府的征地行为中个人利益与公共利益之间的矛盾尤为凸显，政府作为征地权的行使机关，存在不当扩大或滥用其征地权的可能，与此相对应，社会公众作为政府征地行为中直接受到影响的一方主体，其合法的个人权益存在不当受损的风险。具体而言，可以借鉴国外成熟的制度设计，如建立公开公告制度和听证质询制度，并在这一基础之上，结合中国的现实情况加以调整，使之适应中国的现实情况。[4]如此才能做到限制政府权力不当扩张的同时维护个人的合法权益，平衡个人利益与公共利益。
2.2本文观点
结合上文相关观点，笔者认为，应当从法律实体与法律程序两个角度出发正确界定公共利益，构建体系化的公共利益界定机制。具体表现为：首先，在实体法律层面，基于中国当下过于复杂的征地现状，立法应当采用列举模式对公共利益进行正面的列举与反面的排除，尽可能地排除政府非公共利益的征地行为，这一模式对于当下中国的现实意义巨大。其次，需要认识到，仅仅依靠实体法对于公共利益的列举并不能完全有效地解决现实问题，而更需要程序性法律制度在公共利益界定机制中较为灵活变通地发挥作用，具体表现为司法机关的审查程序以及社会大众的民主参与程序。构建体系化的公共利益界定机制意味着应当从法律实体与法律程序两个方面同时入手，在坚持实体法对于公共利益相关界定的同时，通过相关程序性法律制度灵活有效地进行变通，如此实现公共利益的合理界定，从根本上制约政府的征地权力，有效平衡公共利益与个人利益。
3.结语
当下中国处于社会发展的过渡状态，社会各主体的利益互相交织、冲突，现实情况复杂，而征地问题又是复杂情境下的“其中一最”。本文仅仅从国家立法层面对于公共利益的界定机制做了浅显的总结并阐述了一定的观点，真正做到合理有效地解决中国征地问题需要合理的立法规范，但必须认识到，立法规范仅仅是征地问题形成中较为重要与明显的一环。在中国社会日益发展的过程中，征地矛盾的解决，除了立法层面的规制，仍然需要社会各层面的制度设计协同发挥作用，当然更有赖于社会各主体切实落实相关制度规范，做到各司其职。
注释：
[1]参见：江济洋，《如何破解征地纠纷中公共利益的难题》，《管理观察》总第442期。
[2]刘宗劲，《中国征地制度中的公共利益：异化、反思及超越》，《当代经济研究》2009年第lO期，第62页。
[3]刘新华，《对完善我国征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽农业科学》2011年第39卷（第27期）。
[4]参见：刘新华，《对完善我国征地目的的“公共利益”要件的思考》，《安徽农业科学》2011年第39卷（第27期）。