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摘要：随着国家市场化发展和改革开放持续不断地推进，乡村治理体系和模式开始呈现出从传统到现代变革与转换的鲜明特征，法治乡村建设成为顺应时代趋势的根本价值追求和适应时代发展背景的重要建构目标。新时代法治乡村建设不只是一个乡村基层治理模式改善的过程，而是一个涉及乡村基层治理价值观念、体制机制、模式方法等结构性的治理转型。新时代建设法治乡村有着深厚的战略背景，同时存在着深层次的现实问题和困境，应当从乡村治理的体制、结构和力度出发探索和形成新时代法治乡村建设的发展路径。
关键词：法治乡村;战略任务;发展进路
在国家经济社会发展体系中，农村基层基于面积大、人口多及农业生产覆盖范围广等特征而成为重要部分，对于实现国家治理现代化具有重要的价值意义。2021年7月11日公布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，并着重强调“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“推进基层治理法治建设”。在全面依法治国进入新时代、乡村振兴进入新阶段、国家治理现代化进入新时期的历史机遇期，法治乡村建设备受党中央和国务院重视，成为一项重点工作和基本任务，近年以来，加强社会治理、实现基层治理现代化的根本途径就是加强法治乡村建设。2012年召开的十八大上郑重提出在国家治理和社会管理中更加注重发挥法治的作用，2014年召开的十八届四中全会上明确强调提高社会治理法治化水平，2015年召开的十八届五中全会上重点突出建立“共建共享的社会治理格局”，2017年十九大上首次提出建立“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系，2018年“建设法治乡村”在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中第一次正式提出，2019年法治乡村建设的具体要求在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中着重强调，2020年法治乡村建设的内容和任务在《关于加强法治乡村建设的意见》中正式形成。由此可见，在党中央制定的一系列基层治理的制度体系和政策部署中，乡村基层始终居于重要的核心地位，是基层治理的重心所在，体现了法治在国家和社会治理体系中价值内涵的不断深化。对于国家治理现代化来说，法治乡村建设是基本途径和重点内容，促进乡村社会转型、实现农村现代化发展是法治乡村建设的根本目标与基本未来。特别是在加快基层治理体制改革、推进乡村民主政治建设、实现基层政治现代化发展过程中，法治乡村建设肩负着重要的责任和使命，是现代政治文明发展的显著标志。
一、深刻认知新时代推进法治乡村建设的战略背景
（一）乡村法治治理方式更能适应基层社会新的社会主要矛盾变化
十九大报告对我国社会主要矛盾做了新的描述和确认，人民日益增长的美好生活需要和发展之间的不平衡不充分成为应当重视的新矛盾。这是对新的社会矛盾的新的阐述，表明在经济社会发展的过程之中社会矛盾的内容发生了新的转变，一方面是人民对美好生活的需要在逐步增长，一方面不平衡不充分的发展成为经济社会发展的现实状况，两方面之间的距离明显，由此成为制约经济社会持续发展的新的社会主要矛盾，成为应当重点关注的问题。基层治理是推进经济社会发展的重要基础保障，新的社会主要矛盾同样在基层治理发展中存在着并有着深刻的表现：第一，不同地区的基层公共服务发展不平衡不充分，与经济社会快速发展的现实存在反差，一方面经济社会发展的速度较快，另一方面基层公共服务和基层治理还存在水平缺陷和能力差距，导致一些影响基层治理的问题不断出现;第二，不同地区的基层社会建设不平衡不充分，导致社会结构出现了不均衡发展的状态，矛盾和问题在有的地区不断出现，特别是有的地区社会矛盾加剧演化，深度地影响着社会的稳定;第三，经济社会发展没有与社会建设之间有效协同，推进经济社会发展所需的基层社会环境还没有完全形成，因此加强基层治理、创设和改善社会治理环境是重点工作。“在社会体系中长期存在并在社会运行中发挥作用的政治系统，会随着社会发展去吸收那些有利于社会政治发展的趋势并发挥这些趋势的作用，这是社会发展潜在的合理化的机制，可以很好的把握。”[1]基层社会问题产生于特定的经济社会发展过程之中，形成于特定的基层治理框架之下，也必须通过完善基层治理结构、优化基层治理体制才能得到充分地解决。因而，在新的社会形势下，有效解决基层社会发展中存在的不平衡不充分问题，应当抓住完善基层治理体制这个关键，一方面运用法治的治理方式来解决基层存在的一系列社会矛盾和问题，另一方面在基层治理体制构筑中来完善法治的治理结构、优化法治的治理体系。
（二）乡村法治治理体系更能坚定全面依法治国的社会发展定位
在农村经济社会发展过程中，基层治理领域一直以来存在着以下问题：第一，治理观念参差不齐制约着基层治理的整体进程推进;第二，治理制度不够健全影响着基层治理的整体体系运行;第三，治理方法千差万别阻碍着基层治理的整体水平提高;第四，治理效果相差甚远困扰着基层治理的整体目标实现。当前，基层社会伴随着国家经济社会的发展进入到现代社会，农村社会的治理结构和治理体系发生了重大改变，因而，“从某种程度上来讲，现代化发展的使命不仅仅是促进社会生产力的提高，更重要的任务是推动社会的深刻变革，从而实现整个社会的现代化。”[2]乡村社会治理模式的优化必须在策略选择上有所改变，应当坚持一方面最大化的维持村民现有的利益结构，另一方面最有效的逐步增加现有利益体系中所没有的新的利益成分，也就是坚持在对现有治理体系不进行大的深度调整的背景下，通过完善治理体制和优化治理模式，来改善基层治理的效果，这是符合新时代乡村社会发展实际、能够有效推进基层治理发展的基本思路。全面依法治国是国家治理的重大战略设计，包括乡村社会在内的整体社会发展都应当坚持全面依法治国的发展定位和前进方向，在全面依法治国的体系框架中，法治乡村建设是重要内容和重点任务。十九大首次提出建立“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系，党的十九届四中全会对“加强依法治理”再次強调。这些都充分说明，法治在基层治理中的基础地位和重要作用，法治是完善和优化基层治理体系的基本方式，突出了法治在乡村治理中的价值和功能。因而，推进法治乡村建设是在农村基层构筑和夯实法治的治理体系，确立和坚定法治的治理理念，建立和完善法治的治理制度，以此为基础来实现基层的法治治理。 （三）乡村法治治理模式更能顺应全面推进乡村振兴的发展要求
2020年12月28日举行了中央农村工作会议，习近平总书记做了重要讲话，在全面取得脱贫攻坚伟大胜利之后，正式进入了全面推进乡村振兴的新阶段，这标志着“三农”工作重心发生了历史性转变。实施乡村振兴战略的要义是全面振兴，要全方位共同发力。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》作为2021年中央一号文件，于2月21日公布，对全面推进乡村振兴作出总体部署，选择重点领域和切入点，由点及面，由表及里，正式开启了我国全面推进乡村振兴的新的伟大进程。2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上做了重要讲话，这次会议召开深刻表明在实现中华民族伟大复兴的历史进程中，乡村振兴是重大历史任务，推进乡村振兴的深度、广度、强度和力度将会空前加大，将以更完善的体系、更有效的举措、更强大的力量来全面推进乡村振兴，加快实现我国农业农村现代化。法治乡村建设是全面推进乡村振兴战略的内在要求。近年来，在推进乡村振兴战略实施过程中，党和国家围绕法治乡村建设制定和出台了一系列政策和文件。2018年“建设法治乡村”在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中第一次正式提出，2019年法治乡村建设的具体要求在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中着重强调，2020年法治乡村建设的内容和任务在《关于加强法治乡村建设的意见》中正式形成。全面推进乡村振兴的新背景对乡村治理体系建设提出了新要求新任务。乡村不仅是全面推进乡村振兴的根基，也是乡村治理的重点和难点。法治乡村建设不仅是全面推进乡村振兴的重要内容，也必定为全面推进乡村振兴提供强有力的治理保障。“构建乡村基层治理的法治化模式能够发挥法治治理的优势特征，有利于创建稳定和谐的持续性社会环境，有利于创建安宁有序的高效化社会发展空间，以更利于实现新的奋斗目标。”[3]法治乡村建设“能够在农村基层治理体制构建中导入现代社会的基本价值观念，彰显现代政治文明的发展要求，成为实现国家与社会治理现代化的重要形式”[4]。
二、深入把握新时代推进法治乡村建设的制度基础与现状困境
（一）制度基础
1.乡村治理良好形势逐步显现。近年来国家经济社会快速发展，与此同时，国家紧紧抓住党的十八大提出加强乡村治理的政策契机，直面乡村基层经济社会发展而带来的不断出现的新问题新挑战，以基层党建为抓手，充分发挥乡村基层党组织的领导引领作用和基层群众的主体作用，契合和融合新时代的发展元素，针对乡村基层矛盾多元化、社会多元化、问题复杂化等特征，改变过去仅仅依靠一个部门、一种力量和一种方式来调处基层矛盾的传统方式，努力发挥整体协作的作用，构建多部门联动、多组织沟通、多方式结合和多手段互补的乡村治理新格局，并取得了较好的成效。许多地方仔细研究和认真预判基层社会发展形势、精准把握基层社会矛盾纠纷的现状特点，创新思维，改善方法，完善体制，始终坚持“枫桥经验”在乡村基层的实施、创新和发展，极大地提高了乡村基层社会矛盾纠纷的调处和解决的能力与水平，通过乡村基层治理新举措实现了乡村基层平安建设、法治建设的共同推进，为乡村基层经济社会高质量发展营造了和谐稳定的社会环境，创造了乡村治理的良好形势。
2.乡村治理的法治体制基本建成。始终坚持抓住乡村基层治理体制创新的核心重点，通过体制创新来提升乡村基层治理的效果。根据中央关于基层社会治理的政策内容，结合乡村的实际情况，注重发挥多领域、多方面的共同作用，基本形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撐的乡村基层社会治理格局，同时，通过建立基层社会治安防控体系、预防和化解基层社会矛盾机制、基层治理体系等多渠道乡村基层社会治理机制，使得基层治理社会化、法治化的治理成效得到彰显，乡村基层社会基本建成了能够有效防范和抵御风险的乡村基层治理体制。
3.乡村治理的法治格局初步形成。在推进乡村基层治理体系建设中，始终坚持“以人民为中心”的发展理念，始终遵循和贯彻现代社会治理的理念，改变传统社会体制下政府是治理唯一主导力量的管理模式，构筑能够让政府发挥基层治理重要作用、同时乡村基层社会组织、乡村基层群众性自治组织、乡村群众等其他基层社会治理主体能够有效协同的乡村治理体系，充分发挥各类基层社会组织的功能和作用，逐步探索和形成了法治化的乡村基层治理格局，不仅大大降低了乡村治理的行政成本，同时有效提升了乡村治理的实际效果。
4.乡村治理的领导体制坚强有力。党的十九大以来，国家高度重视乡村治理工作，多次对乡村治理工作做了部署和安排，推进乡村基层治理发展的趋势已经逐步形成。各地都深刻认识到乡村基层治理工作的重要性，主动将乡村基层治理工作作为基础经济社会发展的重要工作来抓，形成了地方乡村治理的发展局面。很多省市从乡村治理的组织机构、领导体制、运行机制、政策制度、措施举措等各方面展开了深入地探索，强化了乡村治理的组织领导，凝聚成推进基层治理法治化的强大力量。
5.地方乡村治理实践做法不断创新。许多地方大力推进乡村治理法治化，在推进过程中，地方先行先试、大胆创新，结合各地乡村治理具体情况，创新性地探索了许多乡村治理的有效做法与成功经验，创造了不少鲜活的地方乡村治理实践经验，许多经验做法具有可复制性和可推广性，各地方这些创造性的乡村治理活动和创新性的乡村治理实践把推进法治乡村建设的战略设计变成了活生生的现实生活，基层群众真真切切感受到了法治化乡村治理的获得感和幸福感，成为加快推进法治乡村建设绵绵不断的源头活水。
6.雄厚的社会力量支撑不断强化。在推进乡村基层治理的过程中，注重建立基于基层群众参与所形成的基层社会联动治理模式，充分利用“政府——社会——个人”三维治理空间，让多种多样的基层社会组织发挥治理作用，激发基层群众参与基层治理的热情和积极性，发挥群众自我治理的优势，使得基层社会力量在乡村治理体系中的功能和作用得到极大地体现，社会力量共同参与、共建共治、协同推进，为加快推进乡村基层治理提供了坚实的社会基础与民众支持，这些都已经成为加快推进法治乡村建设的强大动力。 （二）现状困境
1.乡村治理的传统因素影响了法治乡村的建设速度。乡村治理的体制构架、制度设计和机制运行成为影响乡村治理的关键因素，同时也与乡土社会文化、治理习惯、民间习俗和群众认识等有着密切的联系。尽管这些年来乡村经济和社会发展速度很快，但乡村的地理位置对于村落社会文化、发展视野的影响还是很大，传统形成的治理思维、习俗、文化还不同程度的存在并影响着现实乡村治理的制度效果与运行成效，这是在推进法治乡村建设过程中不可忽视的现实问题。
2.乡村治理水平的不均衡现状阻碍了法治乡村的发展进度。乡村治理在具体的实践运行过程中，由于受多种多样因素的影响和困扰，乡村治理的水平呈现不平衡发展的趋势，突出体现在经济发展加快的地区与经济发展较慢的地区之间乡村治理的发展不平衡。乡村治理水平的不平衡现状直接影响到法治乡村建设的整体效果和发展进程。
3.乡村治理现实问题的存在限制了法治乡村的成效力度。乡村治理体制、模式等关键性的因素深刻影响了乡村治理的效果，同时乡村社会现实环境、社会意识以及管理体系、法治建设等多种因素也会深度影响到乡村治理的成效。当前，与乡村治理紧密相关的一些重要问题和现实不足还没有从根本上得到解决，一定程度上影响了乡村治理的发展进度，如贫困问题还没有完全解决、乡村基层负担过重等等问题还需要下大力气进行解决和完善，才能有效地解决乡村治理中存在的问题，才能体现乡村治理的现实效果。
三、深度探寻新时代推进法治乡村建设的发展进路
随着农村经济社会的发展，推进法治乡村建设具备较好的实践根基，当然也面临着部分问题和困境，但是法治乡村建设是农村社会发展的必然趋势，应当牢牢抓住构筑乡村治理的法治体制、完善乡村治理法治结构和增强乡村治理法治力度等核心关键，全力推进法治乡村建设。
（一）健全法治乡村的治理体制，构筑法治乡村的治理体系
乡村法治治理体制机制是推进法治乡村建设的基本结构，在法治乡村建设中，法治治理体系是基本骨架。从一定程度上说，法治化的乡村治理呼唤法治化的乡村治理体制，而法治化的乡村治理体制需要打破传统的乡村治理体系，构筑法治化的乡村治理体系。我们认为，法治乡村的治理体系应当包含三个方面的要素：
1.明确法治乡村的治理立场。制度具有权威的特征，体现在制度体系中存在着的效力及由此产生的社会秩序权威化上，这是任何社会制度特别是法律制度的共同体现，但制度的价值不完全在于此，更核心的任务是规范社会行为，调节社会结构，构建秩序化的社会格局，从而彰显制度的正义价值。这应当是制度存在并发挥作用的基本立场。法治乡村的治理立场不是简单的、固定不变、因循守旧的治理观念，而是一种与时俱进、不断发展的乡村社会治理价值观念和认识取向，容纳和包含了乡村社会发展中的很多优秀治理基因，可以深刻地影响乡村社会治理的结构和体系，实现乡村社会发展与基层社会治理的和谐共进，整体上推进乡村社会治理的发展进步。
2.确立法治乡村的治理原则。“制度权威性的作用通过本身的特殊形式来实现，制度权威来自于运行的成效，制度对受其调整和规制的对象可以体现强大的规范性功能，是通过以具有约束力条文的形式将对调整对象的价值选择、资源分配和利益取向的功能予以完成。”[5]法治乡村的治理原则存在于基层治理体系建立、制度设立、体制构建和机制运行的全过程之中，贯穿基层治理始终，是形成治理从模式形成、制度运行、产生效果全过程的根本遵循，应当能体现乡村社会法治治理的价值认知和人类社会生活的理念追求，是指导乡村治理理论形成、乡村治理模式构筑和乡村治理实践的原理性根本主张。
3.构筑法治乡村的治理模式。“政治体系通过完善的制度框架可以调整特定政治力量之间的关系，以此为基础形成特有的政治文化，构筑起政治制度的运行体系以发挥其稳定社会秩序、解决社会问题的政治功能，实现政治稳定的治理作用。”[6]法治鄉村的治理模式是能有序融合各类乡村社会治理的主体、明晰框定责任任务是法治乡村治理模式的基本特征，它能体现乡村社会治理的各类主体地位，整合和有效利用乡村社会治理力量的高度结构化的运行体系，能够体现乡村社会治理的制度本色，引领乡村社会发展的现代化方向。
（二）完善法治乡村的治理结构，提高法治乡村的治理能力
习近平总书记指出，社会治理是一门科学，强调要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。可以看出，推进乡村治理法治化的外在形式是乡村治理方式，实现乡村治理法治化的关键核心是社会治理能力。在推进法治乡村建设的进程中，必须不断完善乡村治理结构，以提高法治乡村的治理能力。我们认为，法治乡村的治理结构应当包含三个方面的要素：
1.型塑法治乡村的治理思维。在完善法治乡村治理体制过程中，法治乡村的治理思维可以科学分析和认真判定不同主体力量运行的特征和路径，遵循法治社会运行的思路，合理设置乡村治理运行的场域空间和运行环境，突出和强化法治在现代乡村治理中的功能与作用，从根本上杜绝出现乡村治理主体权力的越位和缺位，从制度上保障各种乡村治理力量的优化配置和良性运行。在法治乡村治理的标准体系中，法治化的乡村治理思维是重要因素，是实现乡村治理法治化状态的关键要素。
2.形成法治乡村的治理方法。“人类作为政治主体具有独立的个体价值，通过个体自身的努力在社会生活过程中反对政治压制、经济统治和权力控制而推进社会的不断发展，这是政治主体独立价值在推进社会现代化过程中的体现。”[7]法治乡村建设的重要内容和核心元素是法治化的乡村治理方法，它是可以让乡村治理法治化体制发挥作用功能的基本载体。它要求在具体的乡村治理行为中要糅合现代法治的工作方法、理念和操作规程。法治化的乡村治理方法是具体的、具有可操作性的行为设计，能够体现法治化的乡村治理运行机理。
3.构建法治乡村的治理秩序。“社会活力是社会结构的重要元素，它是与特定社会环境相适应、在一定历史条件下形成的能够促进社会系统自我调适和发展演进的能力要素。”[8]法治乡村的治理秩序是乡村治理主体、组织、力量遵循体制结构和制度设计而形成的稳定化的结构状态，乡村法治治理秩序体现的应当是既充满活力，又井然有序的治理实践，从而使法治乡村的基层治理体系不会流于形式，体现为生动活泼的基层社会现实，使得乡村治理的法治目标能够得到实现。正如哈耶克曾经所说：“常态化、稳定性和体系化的社会秩序结构是社会存在与运行的基本体制，也是某种社会类型存在与发展的根基。它也是处于社会体系之中的个体能够实现自身发展的基础，是满足人类社会常态化运行和持久性发展的基础。”[9] （三）增强法治乡村的治理力度，夯实法治乡村的治理基础
党的十九大指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”基层治理是国家治理体系的基础，习近平总书记着重强调：“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。”①在社会治理体系结构中，基层所具有的基础地位决定了在推进社会治理现代化过程中必须紧紧抓住乡村治理这个关键和重点，夯实基层社会基础，激发乡村治理活力，破解乡村社会治理难题，创新乡村治理思维。基层是一切工作落实落细的关键点，推进法治乡村建设必须下沉到基层，落实到具体的乡村社会生活之中。我们认为，法治乡村的治理基础应当包含三个方面的要素：
1.培养法治乡村的治理主体。法治乡村的治理主体是推进法治乡村建设的主导力量，因此，从一定程度上说，治理主体的法治化才能实现乡村治理的法治化，推进法治乡村建设的关键就是要培养符合法治化要求的乡村治理主体，它具有法治化的特性、多元化的品格、体系化的特征。“社会现代化是一个人类社会在政治、经济、文化等各个领域持续发展的现象，在这一过程中民众具有鲜明的政治特征，由游离于政治系统之外到通过完善政治参与的各种形式逐步进入到政治运行之中，体现着人类社会的政治进步。”[10]74首先，法治乡村建设的治理主体是多元的，是各种乡村基层社会力量的有序组合;其次，法治乡村建设的治理主体的要求应当是多元的，要具有推进乡村基層社会发展的高度认知和责任认同，具有法治社会的精神、品格和胸怀;最后，法治乡村建设的治理主体要具有法治的知识、技术和能力储备以及法治信仰的养成。
2.健全法治乡村的治理组织。推进法治乡村建设的核心力量是法治化的乡村治理组织，在这一过程中发挥着不可忽视的作用，从某种程度上说，乡村基层社会组织健不健全、完不完善、有不有力成为衡量法治乡村建设的重要指标。 “社会运行系统的结构化状态和社会文明进步的系统性力量会影响到政治共同体的形成，其中社会力量的组织化程度是决定政治共同体形成的关键因素，而社会的组织化程度又深受活跃于一个社会内部的民众对政治组织或政治力量的支持和参与影响，以及政治组织在国家制度体系和体制框架中的融入和规制程度。”[10]12乡村基层社会组织是各类基层社会利益的代表，是主张和平衡乡村基层社会利益的有效载体，是乡村社会成熟的表现。健全完善的法治化乡村基层社会治理组织能够为推进法治乡村建设提供一种稳定、稳健、有序的现实方式。
3.培育法治乡村的治理文化。“在社会体系和社会结构的形成过程中，存在于社会内部一种无形的力量发挥着至关重要的作用，它是社会体系内部大多数组织和个体共同意志的高度凝练，深刻影响着社会组织和个体的行为观念和价值意识，是一种对社会价值观念深度认同的社会文化，是社会体系结构形成和稳定的重要力量。”[11]有学者认为，人类在长期的社会生活中会伴随社会的统一而形成趋同的观念意识、价值信念和精神信仰，这些对于社会来说不是没有作用的装饰物，恰好是悄无声息的影响着社会发展的推进力，它的形成和凝聚可以催化世界的技术变革和思维创新，是人类社会和文明历史进步的文化力量。[12]法治乡村需要发展的社会环境和运行背景，法治乡村文化是其重要内容。在健康有序的乡村社会文化环境中，基层治理体系能够更有效的发挥作用和功能。在乡村治理体制运行中，培育和建立乡村法治文化需要一个过程，需要积累乡土文化内涵和凝练法治文化精神。
四、结语
在国家治理体制和运行结构中，乡村基层治理是重要内容和重点领域;在检验国家治理体系和治理能力现代化的指标体系中，乡村治理现代化是根本内容和基本标准;在国家治理体系和治理能力现代化的结构框架中，乡村治理现代化的水平和层次是其基本标志，因而，要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须全面推进乡村治理现代化。经济社会发展进入新时代，对于国家制度体制发展而言，推进国家治理体系和治理能力现代化是根本目标，更是当前我国经济社会发展的难得机遇，我们应当紧紧抓住治理现代化这一关键要义，将现代化的理念和机制植根于乡村治理领域，实现乡村治理现代化向更深入、更广泛、更精细、更智能的方向推进，努力实现乡村治理现代化发展的任务目标。法治乡村建设是实现乡村治理现代化的重要内容。当前，应当深刻认知法治乡村建设战略设计的宏观背景，以精准细微的态度来深入把握推进法治乡村建设的现实基础和现状问题，以系统科学的方法去深度探寻推进法治乡村建设的完善路径，以全力以赴的精神来加快推进法治乡村建设的发展进程。
参考文献：
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责任编辑：杨 炼
关键词：法治乡村;战略任务;发展进路
在国家经济社会发展体系中，农村基层基于面积大、人口多及农业生产覆盖范围广等特征而成为重要部分，对于实现国家治理现代化具有重要的价值意义。2021年7月11日公布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，并着重强调“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”“推进基层治理法治建设”。在全面依法治国进入新时代、乡村振兴进入新阶段、国家治理现代化进入新时期的历史机遇期，法治乡村建设备受党中央和国务院重视，成为一项重点工作和基本任务，近年以来，加强社会治理、实现基层治理现代化的根本途径就是加强法治乡村建设。2012年召开的十八大上郑重提出在国家治理和社会管理中更加注重发挥法治的作用，2014年召开的十八届四中全会上明确强调提高社会治理法治化水平，2015年召开的十八届五中全会上重点突出建立“共建共享的社会治理格局”，2017年十九大上首次提出建立“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系，2018年“建设法治乡村”在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中第一次正式提出，2019年法治乡村建设的具体要求在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中着重强调，2020年法治乡村建设的内容和任务在《关于加强法治乡村建设的意见》中正式形成。由此可见，在党中央制定的一系列基层治理的制度体系和政策部署中，乡村基层始终居于重要的核心地位，是基层治理的重心所在，体现了法治在国家和社会治理体系中价值内涵的不断深化。对于国家治理现代化来说，法治乡村建设是基本途径和重点内容，促进乡村社会转型、实现农村现代化发展是法治乡村建设的根本目标与基本未来。特别是在加快基层治理体制改革、推进乡村民主政治建设、实现基层政治现代化发展过程中，法治乡村建设肩负着重要的责任和使命，是现代政治文明发展的显著标志。
一、深刻认知新时代推进法治乡村建设的战略背景
（一）乡村法治治理方式更能适应基层社会新的社会主要矛盾变化
十九大报告对我国社会主要矛盾做了新的描述和确认，人民日益增长的美好生活需要和发展之间的不平衡不充分成为应当重视的新矛盾。这是对新的社会矛盾的新的阐述，表明在经济社会发展的过程之中社会矛盾的内容发生了新的转变，一方面是人民对美好生活的需要在逐步增长，一方面不平衡不充分的发展成为经济社会发展的现实状况，两方面之间的距离明显，由此成为制约经济社会持续发展的新的社会主要矛盾，成为应当重点关注的问题。基层治理是推进经济社会发展的重要基础保障，新的社会主要矛盾同样在基层治理发展中存在着并有着深刻的表现：第一，不同地区的基层公共服务发展不平衡不充分，与经济社会快速发展的现实存在反差，一方面经济社会发展的速度较快，另一方面基层公共服务和基层治理还存在水平缺陷和能力差距，导致一些影响基层治理的问题不断出现;第二，不同地区的基层社会建设不平衡不充分，导致社会结构出现了不均衡发展的状态，矛盾和问题在有的地区不断出现，特别是有的地区社会矛盾加剧演化，深度地影响着社会的稳定;第三，经济社会发展没有与社会建设之间有效协同，推进经济社会发展所需的基层社会环境还没有完全形成，因此加强基层治理、创设和改善社会治理环境是重点工作。“在社会体系中长期存在并在社会运行中发挥作用的政治系统，会随着社会发展去吸收那些有利于社会政治发展的趋势并发挥这些趋势的作用，这是社会发展潜在的合理化的机制，可以很好的把握。”[1]基层社会问题产生于特定的经济社会发展过程之中，形成于特定的基层治理框架之下，也必须通过完善基层治理结构、优化基层治理体制才能得到充分地解决。因而，在新的社会形势下，有效解决基层社会发展中存在的不平衡不充分问题，应当抓住完善基层治理体制这个关键，一方面运用法治的治理方式来解决基层存在的一系列社会矛盾和问题，另一方面在基层治理体制构筑中来完善法治的治理结构、优化法治的治理体系。
（二）乡村法治治理体系更能坚定全面依法治国的社会发展定位
在农村经济社会发展过程中，基层治理领域一直以来存在着以下问题：第一，治理观念参差不齐制约着基层治理的整体进程推进;第二，治理制度不够健全影响着基层治理的整体体系运行;第三，治理方法千差万别阻碍着基层治理的整体水平提高;第四，治理效果相差甚远困扰着基层治理的整体目标实现。当前，基层社会伴随着国家经济社会的发展进入到现代社会，农村社会的治理结构和治理体系发生了重大改变，因而，“从某种程度上来讲，现代化发展的使命不仅仅是促进社会生产力的提高，更重要的任务是推动社会的深刻变革，从而实现整个社会的现代化。”[2]乡村社会治理模式的优化必须在策略选择上有所改变，应当坚持一方面最大化的维持村民现有的利益结构，另一方面最有效的逐步增加现有利益体系中所没有的新的利益成分，也就是坚持在对现有治理体系不进行大的深度调整的背景下，通过完善治理体制和优化治理模式，来改善基层治理的效果，这是符合新时代乡村社会发展实际、能够有效推进基层治理发展的基本思路。全面依法治国是国家治理的重大战略设计，包括乡村社会在内的整体社会发展都应当坚持全面依法治国的发展定位和前进方向，在全面依法治国的体系框架中，法治乡村建设是重要内容和重点任务。十九大首次提出建立“自治、法治、德治相结合”的乡村治理体系，党的十九届四中全会对“加强依法治理”再次強调。这些都充分说明，法治在基层治理中的基础地位和重要作用，法治是完善和优化基层治理体系的基本方式，突出了法治在乡村治理中的价值和功能。因而，推进法治乡村建设是在农村基层构筑和夯实法治的治理体系，确立和坚定法治的治理理念，建立和完善法治的治理制度，以此为基础来实现基层的法治治理。 （三）乡村法治治理模式更能顺应全面推进乡村振兴的发展要求
2020年12月28日举行了中央农村工作会议，习近平总书记做了重要讲话，在全面取得脱贫攻坚伟大胜利之后，正式进入了全面推进乡村振兴的新阶段，这标志着“三农”工作重心发生了历史性转变。实施乡村振兴战略的要义是全面振兴，要全方位共同发力。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》作为2021年中央一号文件，于2月21日公布，对全面推进乡村振兴作出总体部署，选择重点领域和切入点，由点及面，由表及里，正式开启了我国全面推进乡村振兴的新的伟大进程。2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上做了重要讲话，这次会议召开深刻表明在实现中华民族伟大复兴的历史进程中，乡村振兴是重大历史任务，推进乡村振兴的深度、广度、强度和力度将会空前加大，将以更完善的体系、更有效的举措、更强大的力量来全面推进乡村振兴，加快实现我国农业农村现代化。法治乡村建设是全面推进乡村振兴战略的内在要求。近年来，在推进乡村振兴战略实施过程中，党和国家围绕法治乡村建设制定和出台了一系列政策和文件。2018年“建设法治乡村”在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018-2022）》中第一次正式提出，2019年法治乡村建设的具体要求在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中着重强调，2020年法治乡村建设的内容和任务在《关于加强法治乡村建设的意见》中正式形成。全面推进乡村振兴的新背景对乡村治理体系建设提出了新要求新任务。乡村不仅是全面推进乡村振兴的根基，也是乡村治理的重点和难点。法治乡村建设不仅是全面推进乡村振兴的重要内容，也必定为全面推进乡村振兴提供强有力的治理保障。“构建乡村基层治理的法治化模式能够发挥法治治理的优势特征，有利于创建稳定和谐的持续性社会环境，有利于创建安宁有序的高效化社会发展空间，以更利于实现新的奋斗目标。”[3]法治乡村建设“能够在农村基层治理体制构建中导入现代社会的基本价值观念，彰显现代政治文明的发展要求，成为实现国家与社会治理现代化的重要形式”[4]。
二、深入把握新时代推进法治乡村建设的制度基础与现状困境
（一）制度基础
1.乡村治理良好形势逐步显现。近年来国家经济社会快速发展，与此同时，国家紧紧抓住党的十八大提出加强乡村治理的政策契机，直面乡村基层经济社会发展而带来的不断出现的新问题新挑战，以基层党建为抓手，充分发挥乡村基层党组织的领导引领作用和基层群众的主体作用，契合和融合新时代的发展元素，针对乡村基层矛盾多元化、社会多元化、问题复杂化等特征，改变过去仅仅依靠一个部门、一种力量和一种方式来调处基层矛盾的传统方式，努力发挥整体协作的作用，构建多部门联动、多组织沟通、多方式结合和多手段互补的乡村治理新格局，并取得了较好的成效。许多地方仔细研究和认真预判基层社会发展形势、精准把握基层社会矛盾纠纷的现状特点，创新思维，改善方法，完善体制，始终坚持“枫桥经验”在乡村基层的实施、创新和发展，极大地提高了乡村基层社会矛盾纠纷的调处和解决的能力与水平，通过乡村基层治理新举措实现了乡村基层平安建设、法治建设的共同推进，为乡村基层经济社会高质量发展营造了和谐稳定的社会环境，创造了乡村治理的良好形势。
2.乡村治理的法治体制基本建成。始终坚持抓住乡村基层治理体制创新的核心重点，通过体制创新来提升乡村基层治理的效果。根据中央关于基层社会治理的政策内容，结合乡村的实际情况，注重发挥多领域、多方面的共同作用，基本形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撐的乡村基层社会治理格局，同时，通过建立基层社会治安防控体系、预防和化解基层社会矛盾机制、基层治理体系等多渠道乡村基层社会治理机制，使得基层治理社会化、法治化的治理成效得到彰显，乡村基层社会基本建成了能够有效防范和抵御风险的乡村基层治理体制。
3.乡村治理的法治格局初步形成。在推进乡村基层治理体系建设中，始终坚持“以人民为中心”的发展理念，始终遵循和贯彻现代社会治理的理念，改变传统社会体制下政府是治理唯一主导力量的管理模式，构筑能够让政府发挥基层治理重要作用、同时乡村基层社会组织、乡村基层群众性自治组织、乡村群众等其他基层社会治理主体能够有效协同的乡村治理体系，充分发挥各类基层社会组织的功能和作用，逐步探索和形成了法治化的乡村基层治理格局，不仅大大降低了乡村治理的行政成本，同时有效提升了乡村治理的实际效果。
4.乡村治理的领导体制坚强有力。党的十九大以来，国家高度重视乡村治理工作，多次对乡村治理工作做了部署和安排，推进乡村基层治理发展的趋势已经逐步形成。各地都深刻认识到乡村基层治理工作的重要性，主动将乡村基层治理工作作为基础经济社会发展的重要工作来抓，形成了地方乡村治理的发展局面。很多省市从乡村治理的组织机构、领导体制、运行机制、政策制度、措施举措等各方面展开了深入地探索，强化了乡村治理的组织领导，凝聚成推进基层治理法治化的强大力量。
5.地方乡村治理实践做法不断创新。许多地方大力推进乡村治理法治化，在推进过程中，地方先行先试、大胆创新，结合各地乡村治理具体情况，创新性地探索了许多乡村治理的有效做法与成功经验，创造了不少鲜活的地方乡村治理实践经验，许多经验做法具有可复制性和可推广性，各地方这些创造性的乡村治理活动和创新性的乡村治理实践把推进法治乡村建设的战略设计变成了活生生的现实生活，基层群众真真切切感受到了法治化乡村治理的获得感和幸福感，成为加快推进法治乡村建设绵绵不断的源头活水。
6.雄厚的社会力量支撑不断强化。在推进乡村基层治理的过程中，注重建立基于基层群众参与所形成的基层社会联动治理模式，充分利用“政府——社会——个人”三维治理空间，让多种多样的基层社会组织发挥治理作用，激发基层群众参与基层治理的热情和积极性，发挥群众自我治理的优势，使得基层社会力量在乡村治理体系中的功能和作用得到极大地体现，社会力量共同参与、共建共治、协同推进，为加快推进乡村基层治理提供了坚实的社会基础与民众支持，这些都已经成为加快推进法治乡村建设的强大动力。 （二）现状困境
1.乡村治理的传统因素影响了法治乡村的建设速度。乡村治理的体制构架、制度设计和机制运行成为影响乡村治理的关键因素，同时也与乡土社会文化、治理习惯、民间习俗和群众认识等有着密切的联系。尽管这些年来乡村经济和社会发展速度很快，但乡村的地理位置对于村落社会文化、发展视野的影响还是很大，传统形成的治理思维、习俗、文化还不同程度的存在并影响着现实乡村治理的制度效果与运行成效，这是在推进法治乡村建设过程中不可忽视的现实问题。
2.乡村治理水平的不均衡现状阻碍了法治乡村的发展进度。乡村治理在具体的实践运行过程中，由于受多种多样因素的影响和困扰，乡村治理的水平呈现不平衡发展的趋势，突出体现在经济发展加快的地区与经济发展较慢的地区之间乡村治理的发展不平衡。乡村治理水平的不平衡现状直接影响到法治乡村建设的整体效果和发展进程。
3.乡村治理现实问题的存在限制了法治乡村的成效力度。乡村治理体制、模式等关键性的因素深刻影响了乡村治理的效果，同时乡村社会现实环境、社会意识以及管理体系、法治建设等多种因素也会深度影响到乡村治理的成效。当前，与乡村治理紧密相关的一些重要问题和现实不足还没有从根本上得到解决，一定程度上影响了乡村治理的发展进度，如贫困问题还没有完全解决、乡村基层负担过重等等问题还需要下大力气进行解决和完善，才能有效地解决乡村治理中存在的问题，才能体现乡村治理的现实效果。
三、深度探寻新时代推进法治乡村建设的发展进路
随着农村经济社会的发展，推进法治乡村建设具备较好的实践根基，当然也面临着部分问题和困境，但是法治乡村建设是农村社会发展的必然趋势，应当牢牢抓住构筑乡村治理的法治体制、完善乡村治理法治结构和增强乡村治理法治力度等核心关键，全力推进法治乡村建设。
（一）健全法治乡村的治理体制，构筑法治乡村的治理体系
乡村法治治理体制机制是推进法治乡村建设的基本结构，在法治乡村建设中，法治治理体系是基本骨架。从一定程度上说，法治化的乡村治理呼唤法治化的乡村治理体制，而法治化的乡村治理体制需要打破传统的乡村治理体系，构筑法治化的乡村治理体系。我们认为，法治乡村的治理体系应当包含三个方面的要素：
1.明确法治乡村的治理立场。制度具有权威的特征，体现在制度体系中存在着的效力及由此产生的社会秩序权威化上，这是任何社会制度特别是法律制度的共同体现，但制度的价值不完全在于此，更核心的任务是规范社会行为，调节社会结构，构建秩序化的社会格局，从而彰显制度的正义价值。这应当是制度存在并发挥作用的基本立场。法治乡村的治理立场不是简单的、固定不变、因循守旧的治理观念，而是一种与时俱进、不断发展的乡村社会治理价值观念和认识取向，容纳和包含了乡村社会发展中的很多优秀治理基因，可以深刻地影响乡村社会治理的结构和体系，实现乡村社会发展与基层社会治理的和谐共进，整体上推进乡村社会治理的发展进步。
2.确立法治乡村的治理原则。“制度权威性的作用通过本身的特殊形式来实现，制度权威来自于运行的成效，制度对受其调整和规制的对象可以体现强大的规范性功能，是通过以具有约束力条文的形式将对调整对象的价值选择、资源分配和利益取向的功能予以完成。”[5]法治乡村的治理原则存在于基层治理体系建立、制度设立、体制构建和机制运行的全过程之中，贯穿基层治理始终，是形成治理从模式形成、制度运行、产生效果全过程的根本遵循，应当能体现乡村社会法治治理的价值认知和人类社会生活的理念追求，是指导乡村治理理论形成、乡村治理模式构筑和乡村治理实践的原理性根本主张。
3.构筑法治乡村的治理模式。“政治体系通过完善的制度框架可以调整特定政治力量之间的关系，以此为基础形成特有的政治文化，构筑起政治制度的运行体系以发挥其稳定社会秩序、解决社会问题的政治功能，实现政治稳定的治理作用。”[6]法治鄉村的治理模式是能有序融合各类乡村社会治理的主体、明晰框定责任任务是法治乡村治理模式的基本特征，它能体现乡村社会治理的各类主体地位，整合和有效利用乡村社会治理力量的高度结构化的运行体系，能够体现乡村社会治理的制度本色，引领乡村社会发展的现代化方向。
（二）完善法治乡村的治理结构，提高法治乡村的治理能力
习近平总书记指出，社会治理是一门科学，强调要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。可以看出，推进乡村治理法治化的外在形式是乡村治理方式，实现乡村治理法治化的关键核心是社会治理能力。在推进法治乡村建设的进程中，必须不断完善乡村治理结构，以提高法治乡村的治理能力。我们认为，法治乡村的治理结构应当包含三个方面的要素：
1.型塑法治乡村的治理思维。在完善法治乡村治理体制过程中，法治乡村的治理思维可以科学分析和认真判定不同主体力量运行的特征和路径，遵循法治社会运行的思路，合理设置乡村治理运行的场域空间和运行环境，突出和强化法治在现代乡村治理中的功能与作用，从根本上杜绝出现乡村治理主体权力的越位和缺位，从制度上保障各种乡村治理力量的优化配置和良性运行。在法治乡村治理的标准体系中，法治化的乡村治理思维是重要因素，是实现乡村治理法治化状态的关键要素。
2.形成法治乡村的治理方法。“人类作为政治主体具有独立的个体价值，通过个体自身的努力在社会生活过程中反对政治压制、经济统治和权力控制而推进社会的不断发展，这是政治主体独立价值在推进社会现代化过程中的体现。”[7]法治乡村建设的重要内容和核心元素是法治化的乡村治理方法，它是可以让乡村治理法治化体制发挥作用功能的基本载体。它要求在具体的乡村治理行为中要糅合现代法治的工作方法、理念和操作规程。法治化的乡村治理方法是具体的、具有可操作性的行为设计，能够体现法治化的乡村治理运行机理。
3.构建法治乡村的治理秩序。“社会活力是社会结构的重要元素，它是与特定社会环境相适应、在一定历史条件下形成的能够促进社会系统自我调适和发展演进的能力要素。”[8]法治乡村的治理秩序是乡村治理主体、组织、力量遵循体制结构和制度设计而形成的稳定化的结构状态，乡村法治治理秩序体现的应当是既充满活力，又井然有序的治理实践，从而使法治乡村的基层治理体系不会流于形式，体现为生动活泼的基层社会现实，使得乡村治理的法治目标能够得到实现。正如哈耶克曾经所说：“常态化、稳定性和体系化的社会秩序结构是社会存在与运行的基本体制，也是某种社会类型存在与发展的根基。它也是处于社会体系之中的个体能够实现自身发展的基础，是满足人类社会常态化运行和持久性发展的基础。”[9] （三）增强法治乡村的治理力度，夯实法治乡村的治理基础
党的十九大指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。”基层治理是国家治理体系的基础，习近平总书记着重强调：“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。”①在社会治理体系结构中，基层所具有的基础地位决定了在推进社会治理现代化过程中必须紧紧抓住乡村治理这个关键和重点，夯实基层社会基础，激发乡村治理活力，破解乡村社会治理难题，创新乡村治理思维。基层是一切工作落实落细的关键点，推进法治乡村建设必须下沉到基层，落实到具体的乡村社会生活之中。我们认为，法治乡村的治理基础应当包含三个方面的要素：
1.培养法治乡村的治理主体。法治乡村的治理主体是推进法治乡村建设的主导力量，因此，从一定程度上说，治理主体的法治化才能实现乡村治理的法治化，推进法治乡村建设的关键就是要培养符合法治化要求的乡村治理主体，它具有法治化的特性、多元化的品格、体系化的特征。“社会现代化是一个人类社会在政治、经济、文化等各个领域持续发展的现象，在这一过程中民众具有鲜明的政治特征，由游离于政治系统之外到通过完善政治参与的各种形式逐步进入到政治运行之中，体现着人类社会的政治进步。”[10]74首先，法治乡村建设的治理主体是多元的，是各种乡村基层社会力量的有序组合;其次，法治乡村建设的治理主体的要求应当是多元的，要具有推进乡村基層社会发展的高度认知和责任认同，具有法治社会的精神、品格和胸怀;最后，法治乡村建设的治理主体要具有法治的知识、技术和能力储备以及法治信仰的养成。
2.健全法治乡村的治理组织。推进法治乡村建设的核心力量是法治化的乡村治理组织，在这一过程中发挥着不可忽视的作用，从某种程度上说，乡村基层社会组织健不健全、完不完善、有不有力成为衡量法治乡村建设的重要指标。 “社会运行系统的结构化状态和社会文明进步的系统性力量会影响到政治共同体的形成，其中社会力量的组织化程度是决定政治共同体形成的关键因素，而社会的组织化程度又深受活跃于一个社会内部的民众对政治组织或政治力量的支持和参与影响，以及政治组织在国家制度体系和体制框架中的融入和规制程度。”[10]12乡村基层社会组织是各类基层社会利益的代表，是主张和平衡乡村基层社会利益的有效载体，是乡村社会成熟的表现。健全完善的法治化乡村基层社会治理组织能够为推进法治乡村建设提供一种稳定、稳健、有序的现实方式。
3.培育法治乡村的治理文化。“在社会体系和社会结构的形成过程中，存在于社会内部一种无形的力量发挥着至关重要的作用，它是社会体系内部大多数组织和个体共同意志的高度凝练，深刻影响着社会组织和个体的行为观念和价值意识，是一种对社会价值观念深度认同的社会文化，是社会体系结构形成和稳定的重要力量。”[11]有学者认为，人类在长期的社会生活中会伴随社会的统一而形成趋同的观念意识、价值信念和精神信仰，这些对于社会来说不是没有作用的装饰物，恰好是悄无声息的影响着社会发展的推进力，它的形成和凝聚可以催化世界的技术变革和思维创新，是人类社会和文明历史进步的文化力量。[12]法治乡村需要发展的社会环境和运行背景，法治乡村文化是其重要内容。在健康有序的乡村社会文化环境中，基层治理体系能够更有效的发挥作用和功能。在乡村治理体制运行中，培育和建立乡村法治文化需要一个过程，需要积累乡土文化内涵和凝练法治文化精神。
四、结语
在国家治理体制和运行结构中，乡村基层治理是重要内容和重点领域;在检验国家治理体系和治理能力现代化的指标体系中，乡村治理现代化是根本内容和基本标准;在国家治理体系和治理能力现代化的结构框架中，乡村治理现代化的水平和层次是其基本标志，因而，要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须全面推进乡村治理现代化。经济社会发展进入新时代，对于国家制度体制发展而言，推进国家治理体系和治理能力现代化是根本目标，更是当前我国经济社会发展的难得机遇，我们应当紧紧抓住治理现代化这一关键要义，将现代化的理念和机制植根于乡村治理领域，实现乡村治理现代化向更深入、更广泛、更精细、更智能的方向推进，努力实现乡村治理现代化发展的任务目标。法治乡村建设是实现乡村治理现代化的重要内容。当前，应当深刻认知法治乡村建设战略设计的宏观背景，以精准细微的态度来深入把握推进法治乡村建设的现实基础和现状问题，以系统科学的方法去深度探寻推进法治乡村建设的完善路径，以全力以赴的精神来加快推进法治乡村建设的发展进程。
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责任编辑：杨 炼