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摘 要 我国环境教育立法尚处于地方试点阶段，继宁夏、天津、重庆、哈尔滨、洛阳之后，南京市政府会议于2015年11月13日审议通过《南京市环境教育促进办法》（以下简称《办法》）。本文以南京市环境教育立法的草案制定为例，从南京市环境教育立法背景、草案编撰基本问题、地方立法对比分析、草案拟定与完善流程、立法特色评价等方面，浅谈我国的地方环境立法草案编撰的相关问题。
关键词 地方环境教育立法 草案编撰 南京市环境教育促进办法
基金项目：本文系2015年江苏省普通高校学术学位研究生创新计划项目《<南京市环境教育促进办法>立法项目训练实践》（编号：KYLX15_0785）的阶段性成果。
作者简介：许雨，南京工业大学法学院，法学硕士，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-255-02
一、南京市环境教育立法背景
（一）国外环境教育立法简介
目前已进行环境教育立法的国家主要有美国、巴西、日本、韩国、菲律宾等。其中，美国现行的环境教育法于1990年颁布，其中详细规定了美国环境教育的机构的队伍建设、项目管理、经费投入机制、激励机制。日本政府于2003年颁布《增进环保热情及推进环境教育法》，它区别于美国的法案，不是由国家环境部门或教育部门一家主管而是由国家环境省、文部科学省、农林水产省、经济产业省和国土交通省联合负责。该法案注重参与者的自然体验和自然活动，鼓励企业和NPO开展环境保护活动、开发环境教育项目，强调各主体的自发和协作等。这些国家的经验都值得我们借鉴、参考。
（二）我国环境教育立法简介
我国环境教育起步于20世纪70年代，环境教育的基本制度还没有建立起来。我国学者对环境教育立法的研究，多数还停留在国外环境教育立法介绍的阶段，诸如对美国、日本、欧洲地区的立法介绍。国外已有全国性的环境教育立法，而我国现有的环境教育立法主要是少数的地方立法，如《宁夏回族自治区环境教育条例》、《天津市环境教育条例》、《哈尔滨市环境教育办法》。各地区的立法形式不尽相同，主要有地方性法规、政府规章和规范性文件几类。虽然这些规范性文件在内容和形式上还存在诸多不足，但总体上近年来我国的地方环境教育立法呈现不断完善、制定主体和法律位阶多元化的趋势。
（三）南京市环境教育立法项目由来
2014年初，南京市环保局向市政府上报《关于申请<南京市生态环境教育促进办法>2015年立法计划的请示》（宁环发〔2014〕121号），经缪瑞林市长同意，《南京市生态环境教育促进办法》被列为南京市2015年政府规章立法项目（《市政府关于印发<市政府2015年度立法计划>的通知》（宁政发〔2015〕31号）。应南京市环保局邀约，南京工业大学法学院成立南京市环境教育立法研究项目小组，参与《南京市环境教育促进办法》草案编撰。
二、南京市环境教育立法基本问题
（一）草案编撰的原则与要求
《办法》草案的编撰，不论是草案的法律体系划分，还是草案的文本内容设置，都必须坚持规范性原则、合法性原则与合理性原则。其中，规范性主要是指草案的法律体系之间要符合内在的规则，合法性是指草案的文本内容要符合国家法律法规的规定，合理性是指草案文本是否符合科学原理和常识。《办法》草案编撰坚持以需求和问题为导向，做到“四个结合”的工作要求。即坚持做到与国际环境教育前沿视野相结合，坚持与国家环境保护工作形势相结合，坚持与各地立法经验和实践相结合，与南京本地现实相结合。
（二）相关材料梳理
在草案撰写之初，环保局向法学院提供了我国环境教育立法研究相关文献、环境教育法国际比较相关文献、环境教育法课题结题报告。除了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国科普法》等法律法规，还有《环境教育法立项报告》、《响应南京政府加强环境教育指导意见的要求》、《党外人士对环境教育立法的建议与答复》等材料。
三、我国地方环境教育立法比较分析
（一）我国台湾地区环境教育立法特色
第一，环境教育立法历时长久。从原本的委托研究计划，到环境教育法的公布，历经了18年的时间。第二，环境教育立法与时俱进。不论是台湾环境教育的立法过程，还是法律的条文内容，前后进行了20次以上的修正，都随着时空背景及社会环境的变化发生转变，其中“环保署”将法案送至“行政院”审查就有三次。第三，环境教育立法注重作用性。在多年的立法过程中，环境教育立法经历了宣示性法规直至作用性法规的转变，加强与民众权利义务有密切相关事项，并增加了罚则内容。第四，環境教育立法呈现出全民对环境负责的理念。“环境教育法”全法共六章二十六条，包括总则、环境教育政策、环境教育办理机关之权责、环境教育推动及奖励、罚则及附则等，其目的是为提升全民的环境素养，培养对环境负责任的公民。
（二）大陆地区环境教育立法性质分析
环境教育立法的法律性质可以是地方性法规，亦可以是地方政府规章。宁夏的环境教育立法最早，并且是以地方性法规的形式立法，天津的环境教育立法亦是地方性法规，重庆市正在在拟定的环境教育立法亦是地方性法规。相比而言，哈尔滨市的环境教育立法是地方政府规章的形式，《南京市环境教育促进办法》的草案在法律性质相同。
（三）大陆地区环境教育立法体系分析
《宁夏回族自治区环境教育条例》共三十九条，《天津市环境教育条例》共二十七条，《哈尔滨市环境教育办法》共二十一条，《重庆市环境保护宣传教育条例》（草案第八稿）共二十一条。其中，最早制定的《宁夏回族自治区环境教育条例》采用了章节的形式，将法律文本划分为总则、组织管理、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督、附则共五个部分，天津、哈尔滨、重庆的法律文本仅是采用列举法条的形式，并没有划分章节。 （四）大陆地区环境教育立法文本内容分析
首先，在管理职责的规定方面，除了哈尔滨市，宁夏、天津、重庆的法律文本中都对成立委员会或者领导小组做出了规定。其中，宁夏设立环境教育委员会，天津成立环境教育工作领导小组，设立环境宣传教育委员会，并具体规定了委员会和领导小组的管理职责。其次，在其他规定方面，宁夏省的环境教育法律文本具体规定了环境教育对象、师资建设、教育大纲的编订，天津、哈尔滨、重庆的法律文本中没有此规定。此外，重庆的草案中涉及到“宣传”的相关规定。
四、南京市环境教育立法草案拟定与完善
（一）第一稿
在比较分析我国地方环境教育立法的基础上，根据南京市的自身实际，引入生态环境的观念，拟定出《办法》初稿。这一稿参考《宁夏回族自治区环境教育条例》的形式，将草案内容划分为六个章节，分别是任务与目标、政府组织分工、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督、法律责任。
（二）第二稿
第二稿取消第一稿的章节划分，采用直接罗列法条的方式，将草案简化为二十一条。其中，保障性条款的设置仍保留第一稿中对行政主管部门责任、企业责任、学校责任、社会组织的责任设定，并采用黄牌警告、红牌警告监督措施。如：“第十九条 企业不配合政府生态环境教育工作的，给出黄牌警告；黄牌警告后仍未配合的，给出红牌警告，并由其行政主管部门进行约谈。”
（三）第三稿
首先，法律体系方面。市、区政府的义务由原来的七条合并为一条，取消第二稿中保障性条款的设定，根据南京市的自身情况设定新的条款，引入“文明单位”、“绿色学校”、“企业环境行为的评价”的评价指标。其次，在内容设置方面，“立法目的”、“环境教育名词解释”的条文内容都进行了大幅改动，删去“教育对象”的规定。
（四）第四稿
参考《重庆市环境保护宣传教育条例》草案的形式，给法条标注“【立法目的】”、“【适用范围】”、“【基本原则】”。
（五）第五稿
内容设置上，第五稿与第三稿、第四稿一致；法律体系上，第五稿除了保留了第四稿的法条名称标注外，还重新把法条划分成六个章节。
（六）第六稿
首先，从“生态”一词的学术性、前瞻性、亲切感三个角度，在草案中标注使用“生态环境”而不使用“环境”的原因。其次，罗列出尚待讨论是否写入草案的条款，分别是关于“鼓励支持参与”、“机构认证”“环境教育师资建设”、“ 环境宣传教育基金”方面的规定。
（七）报审稿
首先，在向南京市教育、财政、人社、民政等相关部门以及有关区、园区征求意见，以及在南京市环保局网站公开征求社会各方意见在此基础上，《南京市环境教育促进办法》草案得到进一步修改完善。例如，草案的送审稿采纳了南京市民政局的意见，删除“支持环保民间组织、社会团体的登记、注册”和“社区环境教育职责”等内容。《办法》报审稿共二十条，其中，第一至五条为依据、原则、适用范围和组织形式；第六、第七条为环境教育活动；第八至十一条为职责分工；第十二至十八条社会环境教育；第十九条为责任追究；第二十条为附则。
五、南京市环境教育立法草案编撰特色评价
（一）融入生态文明建设理念
在国家对环境保护工作要求的基础上，《办法》进一步吸收关于生态文明建设的精神内涵，突破原有环境教育范畴的局限。把实践经验与制度保障相结合，使生态环境教育长效保持并不断深化，使之成为全社会生态文明建设和环境保护工作的基础保障。
（二）法律体系明确、内容设置清晰
《办法》共二十条，简明扼要，叙述系统，避免交叉重复。通过条目的归并，明确了各级政府、各责任部门的环境教育主体责任。如市、区人民政府（园区管委会）的职责（第八条）和相关行政管理部门职责（第九条、第十条），以“款”的形式列举细化。“社会环境教育”部分，明确了“领导干部”带头接受生态环境教育等规定。
（三）严明法律责任与奖励处罚
《办法》对行为后果进行了肯定性和否定性的区分。对市、区人民政府的职责明确“对文明建设和环境保护工作成绩突出的公民、法人和组织给予奖励”（第八条第三项）。对重点排污单位和违法排污者拒绝接受生态环境教育设置了责令改正、通报批评等制裁内容，与前面的条款相呼应，使办法的促进作用更加明显（第十九条）。
（四）注重多方合力、公众参与
《办法》以“环境教育指导委员会”的形式建立合作机制，明确行政部門的职责，齐抓共管，避免职能分散，强化管理和执行。“委员会”除政府部门外还吸纳专业单位、组织和个人共同参与，突破行政管理壁垒，更加权威和科学。同事《办法》明确环保专项资金应当支持环境教育，支持社会组织和志愿者开展环境教育活动，倡导和鼓励社会各界力量共同参与到环境教育的社会公益性事业。
《南京市环境教育促进办法》草案从筹划到审议通过，经历了一个漫长的过程，这中间伴随着不断的自我完善、讨论交流与经验借鉴。虽然我国目前尚无统一的环境教育立法，然而在地方立法层面，南京的环境教育立法从理论联系实际，特色鲜明且在合法性、合理性、规范性层面都比较完善，值得地方环境教育立法借鉴。
参考文献：
[1]王彬辉.台湾“环境教育法”解读.环境教育.2011（10）.
[2]陈玲.我国环境教育立法研究.中南林业科技大学.2014.
[3]王民、祝真旭、沈海滨.环境教育法国际比较与中国环境教育立法实践思考.世界环境.2013（5）.
[4]常纪文.论环境教育法制建设与环境保护社会治理.中国环境管理.2015（1）.
关键词 地方环境教育立法 草案编撰 南京市环境教育促进办法
基金项目：本文系2015年江苏省普通高校学术学位研究生创新计划项目《<南京市环境教育促进办法>立法项目训练实践》（编号：KYLX15_0785）的阶段性成果。
作者简介：许雨，南京工业大学法学院，法学硕士，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-255-02
一、南京市环境教育立法背景
（一）国外环境教育立法简介
目前已进行环境教育立法的国家主要有美国、巴西、日本、韩国、菲律宾等。其中，美国现行的环境教育法于1990年颁布，其中详细规定了美国环境教育的机构的队伍建设、项目管理、经费投入机制、激励机制。日本政府于2003年颁布《增进环保热情及推进环境教育法》，它区别于美国的法案，不是由国家环境部门或教育部门一家主管而是由国家环境省、文部科学省、农林水产省、经济产业省和国土交通省联合负责。该法案注重参与者的自然体验和自然活动，鼓励企业和NPO开展环境保护活动、开发环境教育项目，强调各主体的自发和协作等。这些国家的经验都值得我们借鉴、参考。
（二）我国环境教育立法简介
我国环境教育起步于20世纪70年代，环境教育的基本制度还没有建立起来。我国学者对环境教育立法的研究，多数还停留在国外环境教育立法介绍的阶段，诸如对美国、日本、欧洲地区的立法介绍。国外已有全国性的环境教育立法，而我国现有的环境教育立法主要是少数的地方立法，如《宁夏回族自治区环境教育条例》、《天津市环境教育条例》、《哈尔滨市环境教育办法》。各地区的立法形式不尽相同，主要有地方性法规、政府规章和规范性文件几类。虽然这些规范性文件在内容和形式上还存在诸多不足，但总体上近年来我国的地方环境教育立法呈现不断完善、制定主体和法律位阶多元化的趋势。
（三）南京市环境教育立法项目由来
2014年初，南京市环保局向市政府上报《关于申请<南京市生态环境教育促进办法>2015年立法计划的请示》（宁环发〔2014〕121号），经缪瑞林市长同意，《南京市生态环境教育促进办法》被列为南京市2015年政府规章立法项目（《市政府关于印发<市政府2015年度立法计划>的通知》（宁政发〔2015〕31号）。应南京市环保局邀约，南京工业大学法学院成立南京市环境教育立法研究项目小组，参与《南京市环境教育促进办法》草案编撰。
二、南京市环境教育立法基本问题
（一）草案编撰的原则与要求
《办法》草案的编撰，不论是草案的法律体系划分，还是草案的文本内容设置，都必须坚持规范性原则、合法性原则与合理性原则。其中，规范性主要是指草案的法律体系之间要符合内在的规则，合法性是指草案的文本内容要符合国家法律法规的规定，合理性是指草案文本是否符合科学原理和常识。《办法》草案编撰坚持以需求和问题为导向，做到“四个结合”的工作要求。即坚持做到与国际环境教育前沿视野相结合，坚持与国家环境保护工作形势相结合，坚持与各地立法经验和实践相结合，与南京本地现实相结合。
（二）相关材料梳理
在草案撰写之初，环保局向法学院提供了我国环境教育立法研究相关文献、环境教育法国际比较相关文献、环境教育法课题结题报告。除了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国科普法》等法律法规，还有《环境教育法立项报告》、《响应南京政府加强环境教育指导意见的要求》、《党外人士对环境教育立法的建议与答复》等材料。
三、我国地方环境教育立法比较分析
（一）我国台湾地区环境教育立法特色
第一，环境教育立法历时长久。从原本的委托研究计划，到环境教育法的公布，历经了18年的时间。第二，环境教育立法与时俱进。不论是台湾环境教育的立法过程，还是法律的条文内容，前后进行了20次以上的修正，都随着时空背景及社会环境的变化发生转变，其中“环保署”将法案送至“行政院”审查就有三次。第三，环境教育立法注重作用性。在多年的立法过程中，环境教育立法经历了宣示性法规直至作用性法规的转变，加强与民众权利义务有密切相关事项，并增加了罚则内容。第四，環境教育立法呈现出全民对环境负责的理念。“环境教育法”全法共六章二十六条，包括总则、环境教育政策、环境教育办理机关之权责、环境教育推动及奖励、罚则及附则等，其目的是为提升全民的环境素养，培养对环境负责任的公民。
（二）大陆地区环境教育立法性质分析
环境教育立法的法律性质可以是地方性法规，亦可以是地方政府规章。宁夏的环境教育立法最早，并且是以地方性法规的形式立法，天津的环境教育立法亦是地方性法规，重庆市正在在拟定的环境教育立法亦是地方性法规。相比而言，哈尔滨市的环境教育立法是地方政府规章的形式，《南京市环境教育促进办法》的草案在法律性质相同。
（三）大陆地区环境教育立法体系分析
《宁夏回族自治区环境教育条例》共三十九条，《天津市环境教育条例》共二十七条，《哈尔滨市环境教育办法》共二十一条，《重庆市环境保护宣传教育条例》（草案第八稿）共二十一条。其中，最早制定的《宁夏回族自治区环境教育条例》采用了章节的形式，将法律文本划分为总则、组织管理、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督、附则共五个部分，天津、哈尔滨、重庆的法律文本仅是采用列举法条的形式，并没有划分章节。 （四）大陆地区环境教育立法文本内容分析
首先，在管理职责的规定方面，除了哈尔滨市，宁夏、天津、重庆的法律文本中都对成立委员会或者领导小组做出了规定。其中，宁夏设立环境教育委员会，天津成立环境教育工作领导小组，设立环境宣传教育委员会，并具体规定了委员会和领导小组的管理职责。其次，在其他规定方面，宁夏省的环境教育法律文本具体规定了环境教育对象、师资建设、教育大纲的编订，天津、哈尔滨、重庆的法律文本中没有此规定。此外，重庆的草案中涉及到“宣传”的相关规定。
四、南京市环境教育立法草案拟定与完善
（一）第一稿
在比较分析我国地方环境教育立法的基础上，根据南京市的自身实际，引入生态环境的观念，拟定出《办法》初稿。这一稿参考《宁夏回族自治区环境教育条例》的形式，将草案内容划分为六个章节，分别是任务与目标、政府组织分工、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督、法律责任。
（二）第二稿
第二稿取消第一稿的章节划分，采用直接罗列法条的方式，将草案简化为二十一条。其中，保障性条款的设置仍保留第一稿中对行政主管部门责任、企业责任、学校责任、社会组织的责任设定，并采用黄牌警告、红牌警告监督措施。如：“第十九条 企业不配合政府生态环境教育工作的，给出黄牌警告；黄牌警告后仍未配合的，给出红牌警告，并由其行政主管部门进行约谈。”
（三）第三稿
首先，法律体系方面。市、区政府的义务由原来的七条合并为一条，取消第二稿中保障性条款的设定，根据南京市的自身情况设定新的条款，引入“文明单位”、“绿色学校”、“企业环境行为的评价”的评价指标。其次，在内容设置方面，“立法目的”、“环境教育名词解释”的条文内容都进行了大幅改动，删去“教育对象”的规定。
（四）第四稿
参考《重庆市环境保护宣传教育条例》草案的形式，给法条标注“【立法目的】”、“【适用范围】”、“【基本原则】”。
（五）第五稿
内容设置上，第五稿与第三稿、第四稿一致；法律体系上，第五稿除了保留了第四稿的法条名称标注外，还重新把法条划分成六个章节。
（六）第六稿
首先，从“生态”一词的学术性、前瞻性、亲切感三个角度，在草案中标注使用“生态环境”而不使用“环境”的原因。其次，罗列出尚待讨论是否写入草案的条款，分别是关于“鼓励支持参与”、“机构认证”“环境教育师资建设”、“ 环境宣传教育基金”方面的规定。
（七）报审稿
首先，在向南京市教育、财政、人社、民政等相关部门以及有关区、园区征求意见，以及在南京市环保局网站公开征求社会各方意见在此基础上，《南京市环境教育促进办法》草案得到进一步修改完善。例如，草案的送审稿采纳了南京市民政局的意见，删除“支持环保民间组织、社会团体的登记、注册”和“社区环境教育职责”等内容。《办法》报审稿共二十条，其中，第一至五条为依据、原则、适用范围和组织形式；第六、第七条为环境教育活动；第八至十一条为职责分工；第十二至十八条社会环境教育；第十九条为责任追究；第二十条为附则。
五、南京市环境教育立法草案编撰特色评价
（一）融入生态文明建设理念
在国家对环境保护工作要求的基础上，《办法》进一步吸收关于生态文明建设的精神内涵，突破原有环境教育范畴的局限。把实践经验与制度保障相结合，使生态环境教育长效保持并不断深化，使之成为全社会生态文明建设和环境保护工作的基础保障。
（二）法律体系明确、内容设置清晰
《办法》共二十条，简明扼要，叙述系统，避免交叉重复。通过条目的归并，明确了各级政府、各责任部门的环境教育主体责任。如市、区人民政府（园区管委会）的职责（第八条）和相关行政管理部门职责（第九条、第十条），以“款”的形式列举细化。“社会环境教育”部分，明确了“领导干部”带头接受生态环境教育等规定。
（三）严明法律责任与奖励处罚
《办法》对行为后果进行了肯定性和否定性的区分。对市、区人民政府的职责明确“对文明建设和环境保护工作成绩突出的公民、法人和组织给予奖励”（第八条第三项）。对重点排污单位和违法排污者拒绝接受生态环境教育设置了责令改正、通报批评等制裁内容，与前面的条款相呼应，使办法的促进作用更加明显（第十九条）。
（四）注重多方合力、公众参与
《办法》以“环境教育指导委员会”的形式建立合作机制，明确行政部門的职责，齐抓共管，避免职能分散，强化管理和执行。“委员会”除政府部门外还吸纳专业单位、组织和个人共同参与，突破行政管理壁垒，更加权威和科学。同事《办法》明确环保专项资金应当支持环境教育，支持社会组织和志愿者开展环境教育活动，倡导和鼓励社会各界力量共同参与到环境教育的社会公益性事业。
《南京市环境教育促进办法》草案从筹划到审议通过，经历了一个漫长的过程，这中间伴随着不断的自我完善、讨论交流与经验借鉴。虽然我国目前尚无统一的环境教育立法，然而在地方立法层面，南京的环境教育立法从理论联系实际，特色鲜明且在合法性、合理性、规范性层面都比较完善，值得地方环境教育立法借鉴。
参考文献：
[1]王彬辉.台湾“环境教育法”解读.环境教育.2011（10）.
[2]陈玲.我国环境教育立法研究.中南林业科技大学.2014.
[3]王民、祝真旭、沈海滨.环境教育法国际比较与中国环境教育立法实践思考.世界环境.2013（5）.
[4]常纪文.论环境教育法制建设与环境保护社会治理.中国环境管理.2015（1）.