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近20年来，欧美国家出现了以强化公共服务为导向的公共改革浪潮，政府对经济的干预程度日益加深，政府采购作为经济调控和实现公共政府目标的一种手段，已几乎延伸到所有公共部门。政府采购早已不再是简单的财政收支问题，而更是政府手中一种极为重要的政策工具，它体现了政府全部的战略意图和政策优先方向，是保障政府实现其施政目标的利器，经济社会生活中出现的一系列矛盾和冲突，如环境污染严重、官僚腐败、地区发展不平衡等，都可以通过政府采购制度加以解决，在这种情况下，进一步改革和健全我国现有的政府采购制度，打破我国现有政府采购政策中，就招标而招标的条块分割机械管理模式，利用我国政府采购制度起步较晚的后发优势，借鉴国外政府采购制度中的一切有益因素，与我国的国情相结合并使之内化，建设具有中国特色的政府采购制度，理应成为我国政治经济改革的一个方向和必由之路。
一、进一步完善和调整《政府采购法》，理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系，廓清人们对政府采购的模糊认识
目前，我国政府采购实践中遇到的一些困难以及存在的一些问题，究其原因，最根本的还是法律的困境，即是由现存的法律和制度框架导致的，因此，必须在法律的层面上进行改革。首先，《政府采购法》与《招标投标法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些内容相互冲突。《政府采购法》规定，政府采购包括工程采购，但它同时又规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，因此，《政府采购法》的规定已无意义，因为不论是工程还是货物、服务的政府采购，采购方式都以公开招标为主，均应适用《招标投标法》。《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，《招标投标法》则另行规定了其它行政监督部门依法对招投标活动进行监管，而行政监督及有关部门的具体职权划分，则由国务院有关文件来规范，国务院印发的国办发[2000]34号文规定，发改委、商务、交通、水利等部门按行业划分来管理所属的招标工作。《政府采购法》实施两年后颁布的《工程建设项目货物招标投标办法》，又明确了各级发改委、建设、交通、水利等部门仿照国务院和地方各级人民政府关于工程建设项目行政监督的职责分工，分别对工程建设项目中所包括的货物招投标活动实施监督，依法查处货物招标投标活动中的违法行为。由于这些法律与规定适用的对象不同，监督主体也不同，在涉及到项目的职权划分，特别是监管责任的认定时，部门之间的冲突便增加起来，近年来发生的一些政府采购或招标投标案件也随之因此大幅上升。
同时，《政府采购法》、《招标投标法》自身也都有诸多不完善的地方。以《政府采购法》为例，大的来讲就有主体界定模糊，法律地位不完善，行政救济途径缺失，监督制度不完善等，具体技术性的缺失就更多，其中，最主要的是对政府采购范围的规定，尽管其已厘定了适用范围，但与世界其它国家和地区所确定的相比，显得过于狭窄。如欧盟各国，只要涉及国家利益和社会公共利益，无论项目资金来源于财政预算还是私人投资，也不论是政府部门采购还是国家控股企业，抑或是私企采购，都必须实行政府采购，若以此为参照口径，我国的政府采购应包括水利、交通、能源、通讯等公用事业部门的采购、国有企业的采购，以及机场、高速公路、铁路、地铁等市政工程-和环境治理工程等公共工程的采购都属于政府采购的范畴。但目前《政府采购法》对于采购主体的规定无疑缩小了适用范围，在我国与WTO成员国对等开放政府采购市场时便难以扩大国际贸易份额，增加我国供应商出口的机会，从而不利于经济的发展。
因此，《政府采购法》现行第二条第二款应改为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和实行预算管理的团体组织和企业，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，以及全部或部分使用国有资金，包括各级财政预算资金、纳入财政预算管理的各级政府专项建设资金、国有企业事业单位自有资金的采购行为。”这样，不仅可以与WTO《政府采购协议》的有关规定保持一致，也可使国有企事业单位的采购行为得到有效控制和监督，避免国有资产的流失。
从法制的视角看，解决当前问题的最好办法是将《政府采购法》与《招标投标法》合并，重新立法。如在短期内不可能实现，则有必要统筹考虑两法的实施细则的尽快出台，在综合技术层面、基本原则相协调的基础上，完善相关内容，同时，要以两法及实施细则为准绳，自上而下地清理与两法相悖的地方法规和部门规章，删除重复立法及下位法与上位法不一致甚至相冲突的条文规定，保障法律法规体系的协调统一。
二、与时俱进，不断进行制度创新，建设有中国特色的政府采购制度
在全球贸易自由化、区域经济一体化的大趋势下，我国要充分利用政府采购这一政策工具，趋利避害、因势利导，更好地规避经济全球化带来的风险，促进本国经济发展，保障民族经济，已是我国政府的当然选择。在目前不可能针对《政府采购法》与《招标投标法》进行大动作立法活动的前提下，如何通过制度创新对现有政府采购、招投标制度进行改革，避免“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”，进一步提高行政效率，建设高效政府，促进国有资产的保值增值，保护社会公共利益、国家利益和经济安全，社会稳定，构建和谐社会，为我国政府采购招标市场创造良好的发展环境是摆在各级政府面前的一项重要课题。
(一)改革现行的政府采购监督管理体制，建立适合世界经济一体化需要、符合我国国情的政府采购监管新体制
政府是最重要的公共权力载体，理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，我国正在进行的新一轮行政管理体制改革，即是通过“大部制”来推进政府部门的转变职能，理清关系、优化结构、提高效能，按照公共行政和统一市场的原则，准确定位政府组成部门的职能，对现有政府机构进行精简、裁并和调整。
现行政府采购中存在的问题除法律法规原因外，最主要的就是实践中对政府采购的多头监管、政出多门，也就是现行监管与执法体制存在的职责分散及其所导致的与公共资源市场配置“权力利益化”。目前，可以借鉴以美国为代表的等国家的做法，对政府采购实行委员会制，即以财政、发改委、交通、水利、国资委及纪检、监察等多个部门为成员组成委员会，制定政府采购的长期战略规划、政策以及统一领导和重大问题的决策，这是一个议事机构，负责重大决策及各相关部门在政策方面的协调；同时，打破部门限制、条块分割和行业樊篱，取消各部门 各行业现有的招标采购机构，建立一个统一管理政府采购各类招标工作的监督管理部门，负责建立由各行业专家组成的评标专家库和招投标交易平台，制定本行政辖区内年度政府采购计划，进行招标项目的核准，网上专家抽取、中标公告发布、合同备案、招标代理机构活动，就招投标活动接受招投标人、代理机构及社会各界的质疑投诉，对政府采购的全过程，特别是开、评标过程，进行全程监督，与监察部门一道查处发现的违规违纪问题，从而把分散于其他政府部门的招标管理监督职能集于一身，对招标工作做到有目标、有规划、有措施、有检查、有总结。这一模式的优点在于能对招标工作集中、独立管理，使这一部门专注于招标的管理，有利于打破部门限制、地区封锁，以及克服因此而引发的利益纷争，充分发挥招标在市场经济发展中的作用，尽快培育我国的市场经济因素，早日形成统一开放、竞争有序的招标大市场。这个部门应与项目和资金审批、备案分离，地位超脱且无任何利益诉求，它直接对各级人大负责，每年定期就国家投资项目及其它运用国有资金进行的政府采购中的招投标问题，如本行政辖区内的招标法中执行情况、公开招标率、节资情况等，与发改委、财政部门一样定期或不定期地向本级人大报告，并接受审议。
(二)按照国际惯例，政府采购的招标代理机构一般是不具有营利性的，如这些机构以营利为目的，为了生存和发展其必然会像前面所述的那样对招标人言听计从而造成种种问题
目前，我国政府采购总额的80％以上是由社会中介机构代理的，造成了串标、规避招标等种种弊端，因此，为解决目前这一困境，一是要提高招标代理机构的门槛，建立严格的市场进入和退出机制，不能“十来个人七八条枪”，租几间房，招几个人，安部电话就开张，同时要大力发展无自身利益诉求的国有事业单位作为招标代理机构，以此为主体进行政府采购的招标代理工作，招标代理费用采用收支两条线的方式管理，同时为确保竞争的有效性，可在省一级、市一级可多设几家国有招标代理机构，由监管部门根据制定的有关政策规定，对其业务能力、服务质量、工作水平等进行综合评价，定期或不定期地对其绩效进行评估，并在日常工作加强监管执法，对违规违法者诉诸党纪政纪直至司法处理。
(作者系河北省机械设备成套局、河北省机电设备招标局局长)
(本文为河北省社会科学发展研究课题)
一、进一步完善和调整《政府采购法》，理顺《政府采购法》与《招标投标法》的关系，廓清人们对政府采购的模糊认识
目前，我国政府采购实践中遇到的一些困难以及存在的一些问题，究其原因，最根本的还是法律的困境，即是由现存的法律和制度框架导致的，因此，必须在法律的层面上进行改革。首先，《政府采购法》与《招标投标法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些内容相互冲突。《政府采购法》规定，政府采购包括工程采购，但它同时又规定，政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》，因此，《政府采购法》的规定已无意义，因为不论是工程还是货物、服务的政府采购，采购方式都以公开招标为主，均应适用《招标投标法》。《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，《招标投标法》则另行规定了其它行政监督部门依法对招投标活动进行监管，而行政监督及有关部门的具体职权划分，则由国务院有关文件来规范，国务院印发的国办发[2000]34号文规定，发改委、商务、交通、水利等部门按行业划分来管理所属的招标工作。《政府采购法》实施两年后颁布的《工程建设项目货物招标投标办法》，又明确了各级发改委、建设、交通、水利等部门仿照国务院和地方各级人民政府关于工程建设项目行政监督的职责分工，分别对工程建设项目中所包括的货物招投标活动实施监督，依法查处货物招标投标活动中的违法行为。由于这些法律与规定适用的对象不同，监督主体也不同，在涉及到项目的职权划分，特别是监管责任的认定时，部门之间的冲突便增加起来，近年来发生的一些政府采购或招标投标案件也随之因此大幅上升。
同时，《政府采购法》、《招标投标法》自身也都有诸多不完善的地方。以《政府采购法》为例，大的来讲就有主体界定模糊，法律地位不完善，行政救济途径缺失，监督制度不完善等，具体技术性的缺失就更多，其中，最主要的是对政府采购范围的规定，尽管其已厘定了适用范围，但与世界其它国家和地区所确定的相比，显得过于狭窄。如欧盟各国，只要涉及国家利益和社会公共利益，无论项目资金来源于财政预算还是私人投资，也不论是政府部门采购还是国家控股企业，抑或是私企采购，都必须实行政府采购，若以此为参照口径，我国的政府采购应包括水利、交通、能源、通讯等公用事业部门的采购、国有企业的采购，以及机场、高速公路、铁路、地铁等市政工程-和环境治理工程等公共工程的采购都属于政府采购的范畴。但目前《政府采购法》对于采购主体的规定无疑缩小了适用范围，在我国与WTO成员国对等开放政府采购市场时便难以扩大国际贸易份额，增加我国供应商出口的机会，从而不利于经济的发展。
因此，《政府采购法》现行第二条第二款应改为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和实行预算管理的团体组织和企业，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，以及全部或部分使用国有资金，包括各级财政预算资金、纳入财政预算管理的各级政府专项建设资金、国有企业事业单位自有资金的采购行为。”这样，不仅可以与WTO《政府采购协议》的有关规定保持一致，也可使国有企事业单位的采购行为得到有效控制和监督，避免国有资产的流失。
从法制的视角看，解决当前问题的最好办法是将《政府采购法》与《招标投标法》合并，重新立法。如在短期内不可能实现，则有必要统筹考虑两法的实施细则的尽快出台，在综合技术层面、基本原则相协调的基础上，完善相关内容，同时，要以两法及实施细则为准绳，自上而下地清理与两法相悖的地方法规和部门规章，删除重复立法及下位法与上位法不一致甚至相冲突的条文规定，保障法律法规体系的协调统一。
二、与时俱进，不断进行制度创新，建设有中国特色的政府采购制度
在全球贸易自由化、区域经济一体化的大趋势下，我国要充分利用政府采购这一政策工具，趋利避害、因势利导，更好地规避经济全球化带来的风险，促进本国经济发展，保障民族经济，已是我国政府的当然选择。在目前不可能针对《政府采购法》与《招标投标法》进行大动作立法活动的前提下，如何通过制度创新对现有政府采购、招投标制度进行改革，避免“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”，进一步提高行政效率，建设高效政府，促进国有资产的保值增值，保护社会公共利益、国家利益和经济安全，社会稳定，构建和谐社会，为我国政府采购招标市场创造良好的发展环境是摆在各级政府面前的一项重要课题。
(一)改革现行的政府采购监督管理体制，建立适合世界经济一体化需要、符合我国国情的政府采购监管新体制
政府是最重要的公共权力载体，理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者，我国正在进行的新一轮行政管理体制改革，即是通过“大部制”来推进政府部门的转变职能，理清关系、优化结构、提高效能，按照公共行政和统一市场的原则，准确定位政府组成部门的职能，对现有政府机构进行精简、裁并和调整。
现行政府采购中存在的问题除法律法规原因外，最主要的就是实践中对政府采购的多头监管、政出多门，也就是现行监管与执法体制存在的职责分散及其所导致的与公共资源市场配置“权力利益化”。目前，可以借鉴以美国为代表的等国家的做法，对政府采购实行委员会制，即以财政、发改委、交通、水利、国资委及纪检、监察等多个部门为成员组成委员会，制定政府采购的长期战略规划、政策以及统一领导和重大问题的决策，这是一个议事机构，负责重大决策及各相关部门在政策方面的协调；同时，打破部门限制、条块分割和行业樊篱，取消各部门 各行业现有的招标采购机构，建立一个统一管理政府采购各类招标工作的监督管理部门，负责建立由各行业专家组成的评标专家库和招投标交易平台，制定本行政辖区内年度政府采购计划，进行招标项目的核准，网上专家抽取、中标公告发布、合同备案、招标代理机构活动，就招投标活动接受招投标人、代理机构及社会各界的质疑投诉，对政府采购的全过程，特别是开、评标过程，进行全程监督，与监察部门一道查处发现的违规违纪问题，从而把分散于其他政府部门的招标管理监督职能集于一身，对招标工作做到有目标、有规划、有措施、有检查、有总结。这一模式的优点在于能对招标工作集中、独立管理，使这一部门专注于招标的管理，有利于打破部门限制、地区封锁，以及克服因此而引发的利益纷争，充分发挥招标在市场经济发展中的作用，尽快培育我国的市场经济因素，早日形成统一开放、竞争有序的招标大市场。这个部门应与项目和资金审批、备案分离，地位超脱且无任何利益诉求，它直接对各级人大负责，每年定期就国家投资项目及其它运用国有资金进行的政府采购中的招投标问题，如本行政辖区内的招标法中执行情况、公开招标率、节资情况等，与发改委、财政部门一样定期或不定期地向本级人大报告，并接受审议。
(二)按照国际惯例，政府采购的招标代理机构一般是不具有营利性的，如这些机构以营利为目的，为了生存和发展其必然会像前面所述的那样对招标人言听计从而造成种种问题
目前，我国政府采购总额的80％以上是由社会中介机构代理的，造成了串标、规避招标等种种弊端，因此，为解决目前这一困境，一是要提高招标代理机构的门槛，建立严格的市场进入和退出机制，不能“十来个人七八条枪”，租几间房，招几个人，安部电话就开张，同时要大力发展无自身利益诉求的国有事业单位作为招标代理机构，以此为主体进行政府采购的招标代理工作，招标代理费用采用收支两条线的方式管理，同时为确保竞争的有效性，可在省一级、市一级可多设几家国有招标代理机构，由监管部门根据制定的有关政策规定，对其业务能力、服务质量、工作水平等进行综合评价，定期或不定期地对其绩效进行评估，并在日常工作加强监管执法，对违规违法者诉诸党纪政纪直至司法处理。
(作者系河北省机械设备成套局、河北省机电设备招标局局长)
(本文为河北省社会科学发展研究课题)