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摘 要 高级别证书的价值未能体现、持同样的职业资格证书却不能进同性质的用人单位、工资福利待遇低是目前职校毕业生就业制度存在的问题。存在以上问题的根本原因是我国尚未确立学历文凭、职业资格两种证书并重的制度。在市场经济条件下，政府应通过保障就业机会均等、给予职业教育更多的关注等举措确立两种证书并重的毕业生就业制度。
关键词 职校毕业生；就业制度；双证书；市场导向；政府作为
中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）04-0046-05
“出口畅”，才能“入口旺”。所以，职业学校的出口，即毕业生的就业状况成为职业教育吸引力强弱的一个重要指针。为促进学生就业，职业学校推行了学历证书与职业资格证书“双证书”制度。双证中的职业资格证书，如会计从业资格证、电工、焊工等特种作业操作证，属行政许可类职业资格，是从业者必须具备的上岗证。其他非行政许可类职业资格，则有标识持有者具备从事相关工作的知识及技能的作用。所以，一般来说，职业资格证书的获得对职校毕业生求职、就业会有很大帮助。但在实践中，个别毕业生持有的资格证书，却未能充分发挥助其就业的功能。
一、与职业资格证书有关的两个就业问题
（一）高级别证书的价值未能体现
这一点在技工学校、技师学院表现得最明显。一般来说，学习三年的学生可以考取中级工资格，学习四年可考取高级工，学习五年可考取技师。经调研发现：技校毕业生经常遇到的问题是高级工、技师等高级别证书不被用人单位认可，为此学生抱怨道：“技师很不好考，就算考过了，社会上也不承认。”“技师证社会上不认，厂子里没有人相信我们，只让我们干一线活，说白了就是技校生。”学生反映的情况，从学校负责招生就业工作的教师口中得到了印证：“动员已取得高级工证书的学生再学一年，以取得预备技师证书，难度非常大。情况经常是，好不容易动员学生上了技师班，没多久他们就要求退学，因为他们从毕业生那里得知，预备技师的待遇和高级工几乎没有什么差别。”
（二）持同样的职业资格证书却不能进同性质的用人单位
笔者在某职业高中调研时获悉，该校学前教育专业毕业生尽管考取了幼儿教师资格证，但因为没有就业报到证而进不了公立幼儿园。所以，该专业的毕业生大多选择继续升读高职，因为高职毕业生可获得就业报到证。“同样是通过中考上了职业学校，同样是学习三年，拿到了同样的教师资格证，因为就业报到证的问题，职高的学生就进不了公办园，中专的学生就可以。这不就是一种政策歧视嘛！”该校负责招生就业的教师对此表示了强烈不满。
二、看待和分析上述问题的两个视角
（一）职校毕业生就业制度的变迁
职校毕业生就业制度经历了三个阶段：在建国初到“文革”的计划经济时代，中专、技校统一招生、统一分配，政府劳动人事部门包办毕业生的就业事宜，即所谓的包分配。上文提到的就业报到证的前身——派遣证，就是这一时期的产物。改革开放后，我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，招生就业实行双轨制，即计划内招生与计划外招生并存，计划内生源的就业仍由政府部门包办，计划外生源则主要面向市场自谋职业。20世纪90年代中期以来，随着市场经济及大中专毕业生招生就业制度改革的深化，双轨制由单轨制取代，即所有中职生都要缴费上学，毕业时面向市场，毕业生与用人单位双向选择，自主择业。目前，社会主义市场经济体制逐步确立，人力资源市场日趋完善，市场导向的就业制度成为主流。所谓市场导向，即市场是人力资源配置的基本手段，劳动者及用人单位是人力资源市场的主体，双方拥有人力资本交易的自主权。政府的职能主要是宏观调控、信息服务、法律规范，只是在市场失灵的时候及市场失灵的领域，才会主动干预。
（二）职业资格证书制度的内涵及作用
职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求。职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准。执业资格是指政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准。由职业资格内涵中的“起点标准”、“必备标准”等关键词来看，职业资格主要为劳动者求职、用人单位招聘服务，提供一种类似门槛，即最低标准性质的知识、能力标识与信号服务。至于劳动者职业能力水平等级的评价，并非职业资格证书的主要功能，而是一种附带功能。
三、产生上述问题的原因分析
（一）关于高级别证书价值未能体现的问题
首先，尽管毕业生持有职业资格证书，但企业认为这并不意味着其具备了直接上岗操作的能力。某合资企业人力资源负责人认为：“让技校学生来了就上岗，就算他有高级工证书，也绝对不可能，起码需要半年的磨合期。”一名参加工作的技校毕业生亦持同样观点：“因为在学校学的都是一些比较基础、理论上的东西，所以，到单位后还得跟着师傅学一些现场操作，得有一段适应期。”某职业学校负责招生就业的教师认为有必要修改现行的职业资格证书制度：“旅游证也好，教师资格证也好，会计证也好，国家应该出台一个管理规范，就跟过去的驾驶证一样，在驾校通过考试，先发白本，实践一段时间后考核通过，白本转为蓝本。这样做，可能更规范一点。学生在学校取得的证书，必须经过两年左右的工作实践，通过考核后才能转为正式的职业资格证书。也就是说，那时他才真正具备了上岗能力。”
其次，在市场经济条件下，企业拥有自主决定员工工资、福利水平的权力。1992年党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1995年劳动部文件《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》明确指出：大中专毕业生见习期、试用期及转正定级后的工资待遇，由用人单位自主确定。据笔者调研，目前各类企业大多实行岗位工资，即“干什么岗位的工作拿什么水平的工资”。工资水平一般不与职业资格证书的等级直接挂钩，甚至在一些合资、外资企业，工资水平也不与员工的学历直接挂钩。当然，也有部分企业实行工资与技能等级挂钩的制度，但员工技能等级并非社会机构鉴定的等级，而是本单位技能评定委员会综合评定的结果。当问及企业为何要花费成本自己搞技能鉴定时，某企业负责人的回答是：“社会上的鉴定不符合企业的实际情况。”也许正是由于国家职业标准的共性要求与企业岗位的个性要求难以实现衔接，所以，企业职工参加社会化技能鉴定人数占总鉴定人数的比例逐年下降，由2001年的41.15%下降到2007年的16.49%[1]。2008年人力资源和社会保障部发布《推进企业技能人才评价工作指导意见》，对企业开展的技能人才评价予以充分肯定。一方面说明企业开展此类工作有政策依据，另一方面表明职校生考取的职业资格证书是其求职、从业和上岗的一种资格证明。 （二）关于持同样职业资格证书却不能进同性质用人单位的问题
这里有两个问题需要分析，一是就业报到证是什么，为什么进公办幼儿园必须要有？二是为什么中专毕业生有就业报到证，职高毕业生没有报到证？关于第一个问题，就业报到证是“全国普通学校大中专毕业生就业报到证”的简称。顾名思义，就业报到证是毕业生到就业单位报到的凭证。如果报到证的功能仅此而已，报到证就不会成为职高学生到公办园就业的拦路虎。据查，就业报到证承担着许多重要的功能，例如，报到证是毕业生参加工作时间的初始记载和凭证，学校相关部门依据报到证为毕业生办理档案投递、组织关系转移和户籍迁移等手续，就业单位所在地公安部门凭报到证为毕业生办理落户手续，就业单位凭报到证为毕业生办理相关工作手续。在计划经济时代，报到证被称为派遣证。普通人的就业称不上派遣，顾名思义，这里的派遣有分配、安排干部之意。所以，派遣证虽小，但作用极大，因为它是持证者拥有干部身份的标志，没有它，毕业生就进不了国家机关、国有企事业单位，就成为不了编制内的人。上世纪末本世纪初，为适应我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，大中专毕业生招生就业制度改革的需要，国家有关部门对派遣证制度进行了改革，但却是一个图有虚名的改革，因为变化的只是证书的名称，即由先前的派遣证变成了现在的就业报到证，其所附带的其他功能几乎没有变化。例如，没有就业报到证的职高毕业生仍然进不了具有事业单位性质的公办幼儿园。
关于第二个问题，需要回顾我国中等职业教育的发展史。建国后，承担中等职业教育职能的学校主要是中专和技校。技校主要培养技术工人，所以技校毕业生没有干部身份，自然也就没有派遣证的问题。中专的培养目标是技术干部和管理干部，所以，中专毕业生拥有干部身份，毕业后须持派遣证到单位报到。20世纪80年代，为加快职业教育发展的步伐，完成中等教育结构调整的任务，有关部门举办了大量职业高中。这类学校不仅承担了分流初中毕业生的任务，还承担了分流政府举办职业教育的责任，因为职业高中的办学经费主要靠自筹，学生上学要缴费，毕业国家不包分配，面向市场，自谋职业。在这种情况下，职高毕业生是不可能享有干部身份的，所以，他们几乎没有到政府机关、国有企事业单位工作的机会，即使有，也只能作为临时工、合同工，很难成为编制内的人。
四、职业学校毕业生就业存在的其他问题及原因分析
目前，职业学校毕业生的就业状况可以用“一高一低”来概括：一高是指就业率高，从教育主管部门公布的数据看，已连续多年维持在95%以上；一低是指就业质量低，即工资收入低、福利待遇低、社会保障水平低、工作稳定性差。工资收入低是就业质量低的根本原因，福利待遇、社会保障、工作稳定性等均与此相关。工资收入低也是技术工人社会地位不高、职业教育吸引力不足的一个重要原因。
如何看待工资收入低这一问题，首先，职业学校毕业生工资收入低有一定的必然性。职业学校的培养目标是生产、建设、管理、服务一线的高素质劳动者和技能型人才。低端的工作岗位，较低的技术、技能含量，必然是较低的工资水平。从成本—收益的角度分析，受教育年限越长，学费成本、机会成本就越高，教育收益理应越高。与本科生、专科生相比，职业学校毕业生受教育年限较短，表征其教育收益的工资收入自然较低。其次，经常能听到有人抱怨说农民工抢了职校毕业生的就业机会。如果职业学校用三年时间培养的学生需要和农民工竞争同样的工作，那么这是否意味着职业学校人才培养质量不高呢？职校生与民工从事同样的工作，而民工又供大于求，在价值规律、供求关系的作用下，劳动力的价格（工资）自然较低。再次，最低工资标准低、集体谈判① 不普遍也是导致职业学校毕业生工资收入低的重要原因。职业学校毕业生工作后一般都会有3个月到1年的试用期或见习期，期间的工资多为当地政府部门发布的最低工资标准。目前，全国各地最低工资标准仍然偏低。而国外技术工人的工资较高，其原因是行业工会有着强大的力量，他们可以通过集体协商、谈判等方式，将本行业技术工人的工资维持在一个较高水平。
五、存在以上就业问题的根本原因
存在以上就业问题的根本原因是我国尚未确立两种证书并重的制度。从1993年党和国家提出要建立学历文凭与职业资格两种证书并重的制度至今，已有近20年的历史，客观地说，这一双证并重的制度并未真正建立。
（一）学历文凭始终是确定毕业生初始工资的重要依据
新中国成立至今，政府部门发布的各级学校毕业生起始工资始终是按学历确定工资水平。如1993年国务院发布的《机关工作人员工资制度改革实施办法》，规定了直接从各类学校录用的工作人员试用期工资：初中毕业生为170元，高中、中专毕业生为180元，大学专科毕业生为195元，大学本科毕业生为205元，获得硕士学位的研究生为240元，获得博士学位的研究生为270元。无论政府红头文件还是具体管理实践，均未发现有依据毕业生所持职业资格证书等级来确定工资水平的。
（二）技能类资格与专业技术类资格、行政管理类职级间的工资收入、福利待遇差距较大
计划经济时代，在同一单位工作的员工有着不同的身份，即工人和干部的区别。产生于计划经济向市场经济过渡时期的职业资格证书制度，由于路径依赖的原因，难免会打上时代的烙印。如职业资格分为两类，一类为面向工人的技能类职业资格，另一类为专业技术人员职业资格，属高级知识分子的专业技术人员很长一段时间享有干部身份和待遇。进入新世纪，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，先前以身份管理为特征的劳动人事管理制度亟需向以岗位、能力、业绩为本的劳动人事管理制度转变，2006年人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》就体现了这一趋势，但这一改革方案仍存在重知识和学历、轻技能和资格的倾向。例如，工勤技能岗位与专业技术岗位、行政管理岗位的工资水平差别较大。而且，在住房等福利待遇方面，技术工人也处于劣势。所以，建立学历证书与职业资格证书并重的制度还有很长的路要走。 六、对策
（一）保障就业机会的均等
虽然我国市场经济体制建设已取得显著成绩，但一些与市场经济自由开放、机会均等、公平竞争理念不相适应的制度性、体制性因素仍然存在，不仅有悖于现代社会公平、正义的基本精神，而且影响市场经济体制建设的进程。所以，政府有关部门应高度重视这些制度性、体制性弊病，尽快予以清除。如前面提及的影响职高学前教育专业毕业生到公办幼儿园就业的“派遣证”制度，即应废除，以保障各级各类学校毕业生的平等就业机会。另外，政府招录公务员、事业单位公开招聘，在设定岗位条件时，一方面，应尽量避免或消除人才“高消费”，盲目追求高学历，以保障大专生、中职生就业权利和公平竞争机会。另一方面，要体现学历证书与职业资格证书并重的制度理念，一些对技术、技能要求较高的岗位，在设定报考条件时，应突出职业资格证书的重要性。
（二）给予职业教育、职校毕业生更多的关注和保障
职业教育具有基层性、弱势性，这也是导致职校毕业生就业竞争力不足的原因之一。从构建和谐社会、维护社会公平与正义的角度而言，政府应给予职业教育、职校毕业生更多的关注和保障，如基于差别原则② 的政策倾斜、区别对待等。例如，政府提供的公益性就业机会、工作岗位，旨在帮助大中专毕业生自主创业、自谋职业的财政补贴、优惠贷款、税费减免等，可否向职校毕业生倾斜。此外，为提高职校毕业生的工资收入，政府应保证最低工资标准的合理增长③。政府要积极推动基于劳动关系三方机制（工会、企业、政府）的工资集体协商制度的建立与落实，以保证技术工人能有体面的工资收入。政府有关部门应及时发布市场工资指导价位，为职校毕业生求职提供重要的参考信息。为提升职校毕业生工作的稳定性，一方面，要加大《劳动合同法》的实施力度，切实维护劳动者的合法权益；另一方面，要督促企业为员工按时足额缴纳各项社会保险费用，切实提高技术工人的社会保障水平。对灵活就业的职校毕业生，在涉及其基本生存的医疗、住房、失业救助等方面，政府应给予更多关注和政策倾斜。
（三）加大构建学历证书与职业资格证书并重制度的力度
学历证书与职业资格证书并重制度包含两层含义：一是在用人单位招聘、毕业生求职时两种证书并重，不应一味地强调学历文凭，应用型、技能型岗位要突出职业资格证书的价值和作用。二是在确定员工工资收入、福利待遇时，当涉及员工发展、晋升机会时，需在两种证书并重理念的指导下，为技能人才、专业技术人才、行政管理人才提供大体相当的工资收入、福利待遇、发展机会和晋升空间。例如，在保持现行依据学历文凭确定毕业生工资制度的同时，针对强调技术应用、技能操作型的岗位，试行根据毕业生所持职业资格证书等级确定工资的制度。近日，山西省推出了技工院校毕业的技师、高级工参照专科毕业生确定起始工资的办法，就体现了两种证书并重的思想。目前，有地方规定持有本科及以上文凭的人员可享受在当地落户的优惠政策。建议完善该类规定，将持有高级技师、技师甚至高级工职业资格证书的人员也纳入其中，以彰显两类证书并重的理念。
在市场经济条件下，政府的权力、责任都是有限的。所以，要有所为，有所不为。上述建议及措施应以鼓励、引导、示范为主，行政强制为辅，先从政府机关、事业单位、垄断型国企做起，待制度成熟时，通过发布指导性文件的方式向其他性质的企业、部门推开。落实双证并重的理念，完善相关制度，提高技术工人待遇，保障其基本权益，政府机关、国有企事业单位要率先垂范，为在全社会形成尊重劳动、尊重技能、尊重技术工人的良好氛围发挥应有作用。
（中国劳动关系学学院2013年院级科研一般项目《如何落实职业院校“双证书”制度——职业院校内部的视角》，项目编号：13YY039，主持人：李红卫）
关键词 职校毕业生；就业制度；双证书；市场导向；政府作为
中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）04-0046-05
“出口畅”，才能“入口旺”。所以，职业学校的出口，即毕业生的就业状况成为职业教育吸引力强弱的一个重要指针。为促进学生就业，职业学校推行了学历证书与职业资格证书“双证书”制度。双证中的职业资格证书，如会计从业资格证、电工、焊工等特种作业操作证，属行政许可类职业资格，是从业者必须具备的上岗证。其他非行政许可类职业资格，则有标识持有者具备从事相关工作的知识及技能的作用。所以，一般来说，职业资格证书的获得对职校毕业生求职、就业会有很大帮助。但在实践中，个别毕业生持有的资格证书，却未能充分发挥助其就业的功能。
一、与职业资格证书有关的两个就业问题
（一）高级别证书的价值未能体现
这一点在技工学校、技师学院表现得最明显。一般来说，学习三年的学生可以考取中级工资格，学习四年可考取高级工，学习五年可考取技师。经调研发现：技校毕业生经常遇到的问题是高级工、技师等高级别证书不被用人单位认可，为此学生抱怨道：“技师很不好考，就算考过了，社会上也不承认。”“技师证社会上不认，厂子里没有人相信我们，只让我们干一线活，说白了就是技校生。”学生反映的情况，从学校负责招生就业工作的教师口中得到了印证：“动员已取得高级工证书的学生再学一年，以取得预备技师证书，难度非常大。情况经常是，好不容易动员学生上了技师班，没多久他们就要求退学，因为他们从毕业生那里得知，预备技师的待遇和高级工几乎没有什么差别。”
（二）持同样的职业资格证书却不能进同性质的用人单位
笔者在某职业高中调研时获悉，该校学前教育专业毕业生尽管考取了幼儿教师资格证，但因为没有就业报到证而进不了公立幼儿园。所以，该专业的毕业生大多选择继续升读高职，因为高职毕业生可获得就业报到证。“同样是通过中考上了职业学校，同样是学习三年，拿到了同样的教师资格证，因为就业报到证的问题，职高的学生就进不了公办园，中专的学生就可以。这不就是一种政策歧视嘛！”该校负责招生就业的教师对此表示了强烈不满。
二、看待和分析上述问题的两个视角
（一）职校毕业生就业制度的变迁
职校毕业生就业制度经历了三个阶段：在建国初到“文革”的计划经济时代，中专、技校统一招生、统一分配，政府劳动人事部门包办毕业生的就业事宜，即所谓的包分配。上文提到的就业报到证的前身——派遣证，就是这一时期的产物。改革开放后，我国经济体制由计划经济向市场经济过渡，招生就业实行双轨制，即计划内招生与计划外招生并存，计划内生源的就业仍由政府部门包办，计划外生源则主要面向市场自谋职业。20世纪90年代中期以来，随着市场经济及大中专毕业生招生就业制度改革的深化，双轨制由单轨制取代，即所有中职生都要缴费上学，毕业时面向市场，毕业生与用人单位双向选择，自主择业。目前，社会主义市场经济体制逐步确立，人力资源市场日趋完善，市场导向的就业制度成为主流。所谓市场导向，即市场是人力资源配置的基本手段，劳动者及用人单位是人力资源市场的主体，双方拥有人力资本交易的自主权。政府的职能主要是宏观调控、信息服务、法律规范，只是在市场失灵的时候及市场失灵的领域，才会主动干预。
（二）职业资格证书制度的内涵及作用
职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求。职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准。执业资格是指政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）学识、技术和能力的必备标准。由职业资格内涵中的“起点标准”、“必备标准”等关键词来看，职业资格主要为劳动者求职、用人单位招聘服务，提供一种类似门槛，即最低标准性质的知识、能力标识与信号服务。至于劳动者职业能力水平等级的评价，并非职业资格证书的主要功能，而是一种附带功能。
三、产生上述问题的原因分析
（一）关于高级别证书价值未能体现的问题
首先，尽管毕业生持有职业资格证书，但企业认为这并不意味着其具备了直接上岗操作的能力。某合资企业人力资源负责人认为：“让技校学生来了就上岗，就算他有高级工证书，也绝对不可能，起码需要半年的磨合期。”一名参加工作的技校毕业生亦持同样观点：“因为在学校学的都是一些比较基础、理论上的东西，所以，到单位后还得跟着师傅学一些现场操作，得有一段适应期。”某职业学校负责招生就业的教师认为有必要修改现行的职业资格证书制度：“旅游证也好，教师资格证也好，会计证也好，国家应该出台一个管理规范，就跟过去的驾驶证一样，在驾校通过考试，先发白本，实践一段时间后考核通过，白本转为蓝本。这样做，可能更规范一点。学生在学校取得的证书，必须经过两年左右的工作实践，通过考核后才能转为正式的职业资格证书。也就是说，那时他才真正具备了上岗能力。”
其次，在市场经济条件下，企业拥有自主决定员工工资、福利水平的权力。1992年党的十四大提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1995年劳动部文件《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》明确指出：大中专毕业生见习期、试用期及转正定级后的工资待遇，由用人单位自主确定。据笔者调研，目前各类企业大多实行岗位工资，即“干什么岗位的工作拿什么水平的工资”。工资水平一般不与职业资格证书的等级直接挂钩，甚至在一些合资、外资企业，工资水平也不与员工的学历直接挂钩。当然，也有部分企业实行工资与技能等级挂钩的制度，但员工技能等级并非社会机构鉴定的等级，而是本单位技能评定委员会综合评定的结果。当问及企业为何要花费成本自己搞技能鉴定时，某企业负责人的回答是：“社会上的鉴定不符合企业的实际情况。”也许正是由于国家职业标准的共性要求与企业岗位的个性要求难以实现衔接，所以，企业职工参加社会化技能鉴定人数占总鉴定人数的比例逐年下降，由2001年的41.15%下降到2007年的16.49%[1]。2008年人力资源和社会保障部发布《推进企业技能人才评价工作指导意见》，对企业开展的技能人才评价予以充分肯定。一方面说明企业开展此类工作有政策依据，另一方面表明职校生考取的职业资格证书是其求职、从业和上岗的一种资格证明。 （二）关于持同样职业资格证书却不能进同性质用人单位的问题
这里有两个问题需要分析，一是就业报到证是什么，为什么进公办幼儿园必须要有？二是为什么中专毕业生有就业报到证，职高毕业生没有报到证？关于第一个问题，就业报到证是“全国普通学校大中专毕业生就业报到证”的简称。顾名思义，就业报到证是毕业生到就业单位报到的凭证。如果报到证的功能仅此而已，报到证就不会成为职高学生到公办园就业的拦路虎。据查，就业报到证承担着许多重要的功能，例如，报到证是毕业生参加工作时间的初始记载和凭证，学校相关部门依据报到证为毕业生办理档案投递、组织关系转移和户籍迁移等手续，就业单位所在地公安部门凭报到证为毕业生办理落户手续，就业单位凭报到证为毕业生办理相关工作手续。在计划经济时代，报到证被称为派遣证。普通人的就业称不上派遣，顾名思义，这里的派遣有分配、安排干部之意。所以，派遣证虽小，但作用极大，因为它是持证者拥有干部身份的标志，没有它，毕业生就进不了国家机关、国有企事业单位，就成为不了编制内的人。上世纪末本世纪初，为适应我国经济体制由计划经济向市场经济转轨，大中专毕业生招生就业制度改革的需要，国家有关部门对派遣证制度进行了改革，但却是一个图有虚名的改革，因为变化的只是证书的名称，即由先前的派遣证变成了现在的就业报到证，其所附带的其他功能几乎没有变化。例如，没有就业报到证的职高毕业生仍然进不了具有事业单位性质的公办幼儿园。
关于第二个问题，需要回顾我国中等职业教育的发展史。建国后，承担中等职业教育职能的学校主要是中专和技校。技校主要培养技术工人，所以技校毕业生没有干部身份，自然也就没有派遣证的问题。中专的培养目标是技术干部和管理干部，所以，中专毕业生拥有干部身份，毕业后须持派遣证到单位报到。20世纪80年代，为加快职业教育发展的步伐，完成中等教育结构调整的任务，有关部门举办了大量职业高中。这类学校不仅承担了分流初中毕业生的任务，还承担了分流政府举办职业教育的责任，因为职业高中的办学经费主要靠自筹，学生上学要缴费，毕业国家不包分配，面向市场，自谋职业。在这种情况下，职高毕业生是不可能享有干部身份的，所以，他们几乎没有到政府机关、国有企事业单位工作的机会，即使有，也只能作为临时工、合同工，很难成为编制内的人。
四、职业学校毕业生就业存在的其他问题及原因分析
目前，职业学校毕业生的就业状况可以用“一高一低”来概括：一高是指就业率高，从教育主管部门公布的数据看，已连续多年维持在95%以上；一低是指就业质量低，即工资收入低、福利待遇低、社会保障水平低、工作稳定性差。工资收入低是就业质量低的根本原因，福利待遇、社会保障、工作稳定性等均与此相关。工资收入低也是技术工人社会地位不高、职业教育吸引力不足的一个重要原因。
如何看待工资收入低这一问题，首先，职业学校毕业生工资收入低有一定的必然性。职业学校的培养目标是生产、建设、管理、服务一线的高素质劳动者和技能型人才。低端的工作岗位，较低的技术、技能含量，必然是较低的工资水平。从成本—收益的角度分析，受教育年限越长，学费成本、机会成本就越高，教育收益理应越高。与本科生、专科生相比，职业学校毕业生受教育年限较短，表征其教育收益的工资收入自然较低。其次，经常能听到有人抱怨说农民工抢了职校毕业生的就业机会。如果职业学校用三年时间培养的学生需要和农民工竞争同样的工作，那么这是否意味着职业学校人才培养质量不高呢？职校生与民工从事同样的工作，而民工又供大于求，在价值规律、供求关系的作用下，劳动力的价格（工资）自然较低。再次，最低工资标准低、集体谈判① 不普遍也是导致职业学校毕业生工资收入低的重要原因。职业学校毕业生工作后一般都会有3个月到1年的试用期或见习期，期间的工资多为当地政府部门发布的最低工资标准。目前，全国各地最低工资标准仍然偏低。而国外技术工人的工资较高，其原因是行业工会有着强大的力量，他们可以通过集体协商、谈判等方式，将本行业技术工人的工资维持在一个较高水平。
五、存在以上就业问题的根本原因
存在以上就业问题的根本原因是我国尚未确立两种证书并重的制度。从1993年党和国家提出要建立学历文凭与职业资格两种证书并重的制度至今，已有近20年的历史，客观地说，这一双证并重的制度并未真正建立。
（一）学历文凭始终是确定毕业生初始工资的重要依据
新中国成立至今，政府部门发布的各级学校毕业生起始工资始终是按学历确定工资水平。如1993年国务院发布的《机关工作人员工资制度改革实施办法》，规定了直接从各类学校录用的工作人员试用期工资：初中毕业生为170元，高中、中专毕业生为180元，大学专科毕业生为195元，大学本科毕业生为205元，获得硕士学位的研究生为240元，获得博士学位的研究生为270元。无论政府红头文件还是具体管理实践，均未发现有依据毕业生所持职业资格证书等级来确定工资水平的。
（二）技能类资格与专业技术类资格、行政管理类职级间的工资收入、福利待遇差距较大
计划经济时代，在同一单位工作的员工有着不同的身份，即工人和干部的区别。产生于计划经济向市场经济过渡时期的职业资格证书制度，由于路径依赖的原因，难免会打上时代的烙印。如职业资格分为两类，一类为面向工人的技能类职业资格，另一类为专业技术人员职业资格，属高级知识分子的专业技术人员很长一段时间享有干部身份和待遇。进入新世纪，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，先前以身份管理为特征的劳动人事管理制度亟需向以岗位、能力、业绩为本的劳动人事管理制度转变，2006年人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》就体现了这一趋势，但这一改革方案仍存在重知识和学历、轻技能和资格的倾向。例如，工勤技能岗位与专业技术岗位、行政管理岗位的工资水平差别较大。而且，在住房等福利待遇方面，技术工人也处于劣势。所以，建立学历证书与职业资格证书并重的制度还有很长的路要走。 六、对策
（一）保障就业机会的均等
虽然我国市场经济体制建设已取得显著成绩，但一些与市场经济自由开放、机会均等、公平竞争理念不相适应的制度性、体制性因素仍然存在，不仅有悖于现代社会公平、正义的基本精神，而且影响市场经济体制建设的进程。所以，政府有关部门应高度重视这些制度性、体制性弊病，尽快予以清除。如前面提及的影响职高学前教育专业毕业生到公办幼儿园就业的“派遣证”制度，即应废除，以保障各级各类学校毕业生的平等就业机会。另外，政府招录公务员、事业单位公开招聘，在设定岗位条件时，一方面，应尽量避免或消除人才“高消费”，盲目追求高学历，以保障大专生、中职生就业权利和公平竞争机会。另一方面，要体现学历证书与职业资格证书并重的制度理念，一些对技术、技能要求较高的岗位，在设定报考条件时，应突出职业资格证书的重要性。
（二）给予职业教育、职校毕业生更多的关注和保障
职业教育具有基层性、弱势性，这也是导致职校毕业生就业竞争力不足的原因之一。从构建和谐社会、维护社会公平与正义的角度而言，政府应给予职业教育、职校毕业生更多的关注和保障，如基于差别原则② 的政策倾斜、区别对待等。例如，政府提供的公益性就业机会、工作岗位，旨在帮助大中专毕业生自主创业、自谋职业的财政补贴、优惠贷款、税费减免等，可否向职校毕业生倾斜。此外，为提高职校毕业生的工资收入，政府应保证最低工资标准的合理增长③。政府要积极推动基于劳动关系三方机制（工会、企业、政府）的工资集体协商制度的建立与落实，以保证技术工人能有体面的工资收入。政府有关部门应及时发布市场工资指导价位，为职校毕业生求职提供重要的参考信息。为提升职校毕业生工作的稳定性，一方面，要加大《劳动合同法》的实施力度，切实维护劳动者的合法权益；另一方面，要督促企业为员工按时足额缴纳各项社会保险费用，切实提高技术工人的社会保障水平。对灵活就业的职校毕业生，在涉及其基本生存的医疗、住房、失业救助等方面，政府应给予更多关注和政策倾斜。
（三）加大构建学历证书与职业资格证书并重制度的力度
学历证书与职业资格证书并重制度包含两层含义：一是在用人单位招聘、毕业生求职时两种证书并重，不应一味地强调学历文凭，应用型、技能型岗位要突出职业资格证书的价值和作用。二是在确定员工工资收入、福利待遇时，当涉及员工发展、晋升机会时，需在两种证书并重理念的指导下，为技能人才、专业技术人才、行政管理人才提供大体相当的工资收入、福利待遇、发展机会和晋升空间。例如，在保持现行依据学历文凭确定毕业生工资制度的同时，针对强调技术应用、技能操作型的岗位，试行根据毕业生所持职业资格证书等级确定工资的制度。近日，山西省推出了技工院校毕业的技师、高级工参照专科毕业生确定起始工资的办法，就体现了两种证书并重的思想。目前，有地方规定持有本科及以上文凭的人员可享受在当地落户的优惠政策。建议完善该类规定，将持有高级技师、技师甚至高级工职业资格证书的人员也纳入其中，以彰显两类证书并重的理念。
在市场经济条件下，政府的权力、责任都是有限的。所以，要有所为，有所不为。上述建议及措施应以鼓励、引导、示范为主，行政强制为辅，先从政府机关、事业单位、垄断型国企做起，待制度成熟时，通过发布指导性文件的方式向其他性质的企业、部门推开。落实双证并重的理念，完善相关制度，提高技术工人待遇，保障其基本权益，政府机关、国有企事业单位要率先垂范，为在全社会形成尊重劳动、尊重技能、尊重技术工人的良好氛围发挥应有作用。
（中国劳动关系学学院2013年院级科研一般项目《如何落实职业院校“双证书”制度——职业院校内部的视角》，项目编号：13YY039，主持人：李红卫）