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【摘要】：2010年提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”以来，分类管理成为我国民办高等教育领域的重要政策议题。直到2016年，审议通过《民促法》修改法，从根本上承认了分类管理政策的合法性。但是在政策出台的相当长一段时间，举办者都处于观望状态。本文拟在利益的基础上，分析营非选择的区别。
【关键词】：分类管理；举办者；利益相关者
一、背景
（一）政策背景
2016年11月7日，全国人大常委会审议通过《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，将第十八条改为第十九条，修改为：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，从根本上承认了民办学校实行分类管理的合法性。为了深入贯彻新修订的《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部会同有关部門深入研究、反复论证，制定了《民办学校分类登记细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》作为操作层面的文件，具体细化了相关要求，初步构建了上位法律、国务院文件、部门配套政策相衔接的相对完整的分类管理改革制度和实施体系。
（二）现实困境
分类管理很长一段时间上都是处于试点阶段，无法全面推进，技术性障碍是一个重要的影响因素，举办者利益立场和态度倾向更是对分类管理改革起着决定性作用。民办高校与公办高校经费来源不同，主要是依赖个人的物质财富筹集运行经费，在办学的过程中，财务权作为控制组织发展的核心要素，一直掌握在举办者手中。举办者作为我国民办高校的出资人和决策者，是影响民办高等教育发展最重要的主体，对分类管理改革起着决定性作用。《民促法》修订案通过，举办者陷入“经济人”和“道德人”的两难境界，围绕当前民办高校的营非路径选择，各领域学者纷纷发表自己选择倾向意见，但众多举办者仍在观望。
二、民办高校的“营非选择”
（一）选择营利性的原因
1.“理性经济人”的人性假设
“理性经济人”思想最早是由亚当.斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出，他认为：社会人都是怀着“自利的打算”，经济行为追求成本最小、收益最大，即经济人具有理性，通过成本收益的比较分析谋求自身利益最大化。从这一人性假设出发，并结合《民促法》规定：营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理，以及清算资产的分配权，不难理解举办者为了追求经济利益而选择举办营利性民办学校，这也是社会资本自发寻求经济利益、举办者自利性驱动的结果。
2.原始投入（投资办学）
2002年，全国人大教科文卫生委员会副主任、民办教育促进法起草小组组长汪家璆，在向全国人大常委会对该法的说明中指出：“我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学”。民办教育协会会长陶西平2010年在《中国民办教育》中指出：目前的法规政策规定大多是基于捐赠办学的前提假设而制定的，这实际上忽略了我国民办教育的主体是投资办学的基本特征。并且根据15年前全国人大立法期间的调查和演讲人五年来在全国各地的访谈和现场调查，有营利动机的举办者在95%以上。
3.融资发展
近年来，关于《民促法》修改牵动着教育行业和资本行业的神经，因为其在很大程度上改变教育产业发展的背景和格局。新《民促法》也打通了产业与资本的通道，内地教育机构对赴港上市表现出前所未有的热情，枫叶教育、成实外教育、宇华教育、睿见教育等教育机构相继赴港上市。并且结合枫叶和成实外教育机构在上市之后的变化，我们可以发现这两家公司的纯利以及利润率都远远高于去年的全年业绩，这也说明通过VIE实现资本化的方式已成为教育机构的不错选择。要想实现资本运作筹集资金，举办者只能选择营利性高校。
4.招生收费环境宽松
《民促法》修改法第三十八条指出：营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定；非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。对于营利性民办高校而言，政策环境宽松，有利于民办高校自主发挥。
（二）选择非营利性的原因
1.非理性“道德人”的人性假设
亚当.斯密在其《道德情操论》中指出：无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外，一无所有。民办高校举办者也是如此，除了具有“经济人”的属性，也具有道德人的内在特征。民办教育行業较其他领域有长期的道德标签，对于社会来说，教育是一项崇高的道德活动，是一项以公共利益为目的的公益性事业，因此大部分教育都做出了不以营利为目的地政策规定。基于这样的教育政策，逐渐内化为社会民众的潜在共识，社会大众更容易接受和认可非营利性学校。民办高校举办者为了满足道德人的名声、尊敬等心理目标，以及更好的迎合家长和学生的认可而选择举办非营利高校。
2.分来管理政策导向
《若干意见》实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。具体指出：国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校，各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。其中非营利性民办学校在民政部门登记为民办非企业单位或事业单位，而营利性民办学校在工商管理部门登记为企业法人。诸多相关政策表明，对于非营利性民办高校具有明显的扶持倾向以及友好的政策环境。
3.经济手段的支持
通过对分类管理政策的解读，非营利性民办学校比营利性民办学校在税收、土地、扶持等经济政策方面具有明显的优势。在税收政策方面，非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税；营利性学校是征收企业所得税但是税率不定。在土地政策方面，非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地，营利性民办学校按国家相应的政策供给土地，且只有一个意向用地。政策通过政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等经济手段对民办高校举办者进行激励，鼓励举办者选择非营利性民办学校。
三、总结
分类管理政策掀起了民办教育改革的热潮，各举办者结合自己以及相关利益者的利益需求将作出选择。我们必须知道无论是营利性还是非营利性民办学校都具有社会公益性，不能对营利性民办学校具有歧视色彩。其中，作为核心利益者的举办者需要在分析政策的基础上，结合相关利益者的利益需求进行选择，以便更好地推进政策执行。
参考文献：
[1] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1998.
[2] 王成龙. 教育政策执行过程的利益相关者分析[J]. 北京：北京师范大学教育学部，2012（6）.
[3] 陈振明.公共政策分析[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2003.
作者简介：周春梅（1993.09—），女，四川成都，四川师范大学高等教育学专业，2015级硕士研究生。
【关键词】：分类管理；举办者；利益相关者
一、背景
（一）政策背景
2016年11月7日，全国人大常委会审议通过《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，将第十八条改为第十九条，修改为：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，从根本上承认了民办学校实行分类管理的合法性。为了深入贯彻新修订的《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部会同有关部門深入研究、反复论证，制定了《民办学校分类登记细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》作为操作层面的文件，具体细化了相关要求，初步构建了上位法律、国务院文件、部门配套政策相衔接的相对完整的分类管理改革制度和实施体系。
（二）现实困境
分类管理很长一段时间上都是处于试点阶段，无法全面推进，技术性障碍是一个重要的影响因素，举办者利益立场和态度倾向更是对分类管理改革起着决定性作用。民办高校与公办高校经费来源不同，主要是依赖个人的物质财富筹集运行经费，在办学的过程中，财务权作为控制组织发展的核心要素，一直掌握在举办者手中。举办者作为我国民办高校的出资人和决策者，是影响民办高等教育发展最重要的主体，对分类管理改革起着决定性作用。《民促法》修订案通过，举办者陷入“经济人”和“道德人”的两难境界，围绕当前民办高校的营非路径选择，各领域学者纷纷发表自己选择倾向意见，但众多举办者仍在观望。
二、民办高校的“营非选择”
（一）选择营利性的原因
1.“理性经济人”的人性假设
“理性经济人”思想最早是由亚当.斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出，他认为：社会人都是怀着“自利的打算”，经济行为追求成本最小、收益最大，即经济人具有理性，通过成本收益的比较分析谋求自身利益最大化。从这一人性假设出发，并结合《民促法》规定：营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理，以及清算资产的分配权，不难理解举办者为了追求经济利益而选择举办营利性民办学校，这也是社会资本自发寻求经济利益、举办者自利性驱动的结果。
2.原始投入（投资办学）
2002年，全国人大教科文卫生委员会副主任、民办教育促进法起草小组组长汪家璆，在向全国人大常委会对该法的说明中指出：“我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学”。民办教育协会会长陶西平2010年在《中国民办教育》中指出：目前的法规政策规定大多是基于捐赠办学的前提假设而制定的，这实际上忽略了我国民办教育的主体是投资办学的基本特征。并且根据15年前全国人大立法期间的调查和演讲人五年来在全国各地的访谈和现场调查，有营利动机的举办者在95%以上。
3.融资发展
近年来，关于《民促法》修改牵动着教育行业和资本行业的神经，因为其在很大程度上改变教育产业发展的背景和格局。新《民促法》也打通了产业与资本的通道，内地教育机构对赴港上市表现出前所未有的热情，枫叶教育、成实外教育、宇华教育、睿见教育等教育机构相继赴港上市。并且结合枫叶和成实外教育机构在上市之后的变化，我们可以发现这两家公司的纯利以及利润率都远远高于去年的全年业绩，这也说明通过VIE实现资本化的方式已成为教育机构的不错选择。要想实现资本运作筹集资金，举办者只能选择营利性高校。
4.招生收费环境宽松
《民促法》修改法第三十八条指出：营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定；非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。对于营利性民办高校而言，政策环境宽松，有利于民办高校自主发挥。
（二）选择非营利性的原因
1.非理性“道德人”的人性假设
亚当.斯密在其《道德情操论》中指出：无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外，一无所有。民办高校举办者也是如此，除了具有“经济人”的属性，也具有道德人的内在特征。民办教育行業较其他领域有长期的道德标签，对于社会来说，教育是一项崇高的道德活动，是一项以公共利益为目的的公益性事业，因此大部分教育都做出了不以营利为目的地政策规定。基于这样的教育政策，逐渐内化为社会民众的潜在共识，社会大众更容易接受和认可非营利性学校。民办高校举办者为了满足道德人的名声、尊敬等心理目标，以及更好的迎合家长和学生的认可而选择举办非营利高校。
2.分来管理政策导向
《若干意见》实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。具体指出：国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校，各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。其中非营利性民办学校在民政部门登记为民办非企业单位或事业单位，而营利性民办学校在工商管理部门登记为企业法人。诸多相关政策表明，对于非营利性民办高校具有明显的扶持倾向以及友好的政策环境。
3.经济手段的支持
通过对分类管理政策的解读，非营利性民办学校比营利性民办学校在税收、土地、扶持等经济政策方面具有明显的优势。在税收政策方面，非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税；营利性学校是征收企业所得税但是税率不定。在土地政策方面，非营利性民办学校享受公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地，营利性民办学校按国家相应的政策供给土地，且只有一个意向用地。政策通过政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等经济手段对民办高校举办者进行激励，鼓励举办者选择非营利性民办学校。
三、总结
分类管理政策掀起了民办教育改革的热潮，各举办者结合自己以及相关利益者的利益需求将作出选择。我们必须知道无论是营利性还是非营利性民办学校都具有社会公益性，不能对营利性民办学校具有歧视色彩。其中，作为核心利益者的举办者需要在分析政策的基础上，结合相关利益者的利益需求进行选择，以便更好地推进政策执行。
参考文献：
[1] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1998.
[2] 王成龙. 教育政策执行过程的利益相关者分析[J]. 北京：北京师范大学教育学部，2012（6）.
[3] 陈振明.公共政策分析[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2003.
作者简介：周春梅（1993.09—），女，四川成都，四川师范大学高等教育学专业，2015级硕士研究生。