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摘 要 基于我国特殊的国情，城乡经济社会结构二元化，我国的城市居民最低生活保障制度比较完善，而农村村民最低生活保障制度相对落后。城乡在低保制度上的差异不利于消除农村的贫困，也不利于缩小城乡差距、统筹城乡发展。本文基于对阜新市阜蒙县农村最低生活保障制度的调查，从其现状着手，分析我国农村低保制度存在的问题并提出相应的对策，以期对我国统筹城乡发展、建设法治社会有所增益。
关键词 农村 最低生活保障制度 法治社会
作者简介：李潇潇，辽宁工程技术大学，本科，研究方向：社会学；江秋霞、张思文，辽宁工程技术大学。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.385
农村最低生活保障制度是给予家庭年人均收入低于该地区最低生活保障标准的贫困群众一定的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度，是农村贫困居民的最后一道生活保障防线。
一、阜蒙县农村最低生活保障制度现状
阜蒙县位于辽宁省西部，与彰武县、黑山县等毗邻。现有35个乡镇，382个行政村，总计六千二百余平方公里，居民七十三万余人，其中农村村民四十三万余人。根据分析回收的有效调查问卷的数据显示，阜蒙县农村人口中享有农村低保待遇的比例为13.93%，家庭年人均纯收入低于低保标准的比例15.57%，基本实现了应保尽保。
二、阜蒙县农村最低生活保障制度存在的问题
（一）经济发展滞后，农村最低生活保障标准过低、覆盖面过窄
阜蒙县经济发展水平低，是农业贫困大县，虽然近年来省政府不断加大对低保资金的投入力度，然远水解不了近渴，地方政府财政的投入才是本地低保资金的主要来源。阜蒙县政府财政匮乏，低保资金筹集困难、渠道单一，需要救助的貧困人口多，致使低保资金入不敷出。笔者在实地的调查的村庄中了解到，低保覆盖人群只考虑到绝对贫困人口，没有考虑到相对贫困人口，且低保户每月发放的低保保障金平均每月为150元，基本上只能解决基本的温饱需求，像教育、医疗等大额的支出未囊括在保障范围内。
（二）缺乏相配套的法律、法规，现有规章及其他规范性文件效力较低
2007年，国务院颁布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，系我国目前关于农村最低生活保障制度的权威性文件。然该规定与阜蒙县的实际情况相差甚远，法规操作性不强、强制性较弱，致使阜蒙县最低生活保障制度缺乏法律支撑，保障制度的强制与权威性难以体现，不仅不利于阜蒙县农村最低生活保障制度的实施与完善，也不利于我国农村最低生活保障制度建设的规范化、体系化、法律化。
（三）对低保制度的宣传不到位，农民法律意识淡薄
阜蒙县农村工作条件艰苦，大多数村委会的办公条件较差，不仅没有电脑、打印机等必要的设备，也缺乏办公人员、办公场所等，各项工作很难以开展，对低保制度宣传不到位，使得农民对其知之甚少。走访中发现，有很多的家庭在遇到重大的经济困难时都只知认命，不会主动寻求政府低保制度的帮助，从此生活的更加困苦。而有些家庭遭遇到困难且达到最低保障的标准，在应该得到保障而没有得到低保救助时，大多数村民都是自认倒霉，不会用法律的武器保护自己的合法权益，也有极少数农民实行不理智的行为，却只是得到行政处罚的结果。
（四）实施过程中难以做到公平、公正、公开和透明
我国尚未有一个统一的贫困线标准，各地确立的标准也未必科学合理，加上核定农民的实际收入从客观上来讲十分艰难，农村低保资金缺乏专业人员的必要监督管理。因此，在具体的实施过程中，很难科学合理的确立低保对象，实现“应保尽保”和信息公开。尤其是在阜蒙县这样贫困人口相对集中，需要救助的对象很多，但救助的名额却很有限的贫困县，仅有的低保资金一定要用在“刀刃”上。
笔者在实际的调查中发现，“应保不保，不应保却保”、“人情保、关系保”等现象很严重，村民对这些现象都是少见多怪、心知肚明，然抱怨也颇多。而且村民对于低保标准的认定没有统一的答案，都认为是由村委会人员自己制定。可见，缺乏诚实信用原则是低保实施过程中面临的最主要问题。
（五）“只保进不保出”问题突出
农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查，但是一旦被纳入到低保体系之后就会缺乏事后的监管和跟踪调查。在实际工作中，低保工作的动态管理难度很大，造成低保对象该进的进不来，该出的出不去。
笔者在走访的过程中发现，一些家庭的低保完全是世袭制的，本来家庭很困难，但是经过子女的努力已经摆脱了贫困，为了贪图小便宜以及低保制度退出机制的监察不严，一直享受着低保待遇。这使得仅有的低保资金并不能最大限度地用于真正困难、真正需要低保支援的家庭身上，使得低保资金并没有真正地发挥其功效，最终造成我国的农村最低生活保障制度“应保尽保”难实现，“应退尽退”难到位。
三、完善阜蒙县农村最低生活保障制度的对策研究
（一）大力发展经济，制定科学的低保标准
经济基础决定上层建筑，阜蒙县只有努力提高生产力，大力发展经济，农村低保才会有更大的生命力，农村低保制度才会更加完善。调查中发现，阜蒙县各个村落经济发展存在着较大差异，针对此种状况，低保标准不能搞“一刀切”，也不能由地方基层工作人员自己制定，要根据各地区具体的农业人均收入、外出务工人均收入等情况，确定适宜低保的标准，且标准要公开。而且，低保标准的确定不能仅仅依赖于本地低保资金的现状，要多渠道筹集资金。例如，地方可以建立专门的慈善基金，鼓励社会慈善群体、企业与个人进行慈善捐款、爱心捐助。
（二）加快立法，加强宣传，加大监督
目前阜蒙县还没有出台规范的法规指导农村最低生活保障制度的实施，这严重地影响和制约着农村低保工作的开展。为了促进农村低保工作的高效快速发展，必须尽快制定农村最低生活保障法等法律规章，从根本上保证农村低保工作的顺利开展。 针对现在农民、基层工作人员还普遍存在对低保原则、低保标准等不了解的情况，要加大对其宣传力度，对低保的申请标准、申请程序、退出机制等加大宣传讲解，确保每一位贫困农民都能得到救助。
与此同时，还要加强对基层工作人员的培训，组织基层干部学习相关法律知识，使其提高认识，增强其对低保工作的责任感与紧迫感。在办公物质条件缺失的情况下，让基层工作人员了解怎样开展低保工作，如何有效做好低保工作，坚持以发挥低保制度最大的作用为己任是重中之重。
对于农村最低生活保障制度的实施要落实群众监督。在申请、认定、核查最低生活保障家庭的真实情况时，要公开进行民主评议，在条件允许的情况下，争取每一名村民都有发言權。整个低保工作的全过程都要严格按照法律法规的规定行事，杜绝“优亲厚友”等不正常现象的发生。
（三）引进诚实信用原则，明晰法律责任的承担
笔者认为，阜蒙县农村低保实施过程中“应保不保，不应保却保”、“人情保、关系保”等现象严重，主要是由于缺乏诚实信用原则。诚实信用作为道德规范，应当广泛推崇和提倡，作为法律原则，可以指导工作。在《社会救助暂行办法》总则中规定了公平、公开、公正、及时原则，而这一原则侧重于对经办人员、审核人员工作的规范性指导。而对相对方申请人，在没有其他机制约束下，就应该以诚实信用这一兼法律和道德原则作为指导。引进诚实信用原则，建立公平、公正、公开和透明的低保制度，不仅是最低生活保障的内在要求，更是广大人民的切实利益所在。
在出现“人情保、关系保”等违规情况时，不仅要追究农村最低生活保障工作者的相关民事责任、行政责任和刑事责任，还要对低保户的虚报、隐瞒、伪造等行为进行追究，具体可以为：在取消其低保资格后，将其列入黑名单。有关行政部门也可以给予批评教育、警告，情节恶劣的可予以一定金额的罚款。
（四）完善农村低保法律援助机制
笔者在走访中发现，村民受文化程度、交通不便、信息闭塞等因素所限，对于最低生活保障管理机构做出的不批准申请，或者少发、停发低保保障金时，如何来保障自己的权益，如何来进行低保维权也是制度建设中需要解决的问题。因此，本文建议，首先，将信访制度应用到法律援助机制中，现在通讯便利，可以在农村村支部公开法律援助中心的联系方式，当遇到相关问题时可以随时咨询；其次，临近大学的，可以在法律专业大学生队伍里组织一个法律援助小组，到农村进行法律宣传，在村民需要时提供帮助，这样也可以实现大学生的价值；最后，社会志愿者服务队可以定期下乡服务农民，并长期建立志愿者服务站，村民遇到问题时可以咨询解决措施。
（五）实行动态管理，完善低保退出机制
在贫困人口较多，低保资金缺乏，保障名额有限的客观条件下，实行动态管理，将为数不多的低保资金用在“刀刃”上尤为的重要。实践中发现，阜蒙县各村部对于低保家庭不能做到动态管理，大部分情况下仅仅依靠低保家庭的自愿退出，根据现有的农民情况，这基本是不可能的。农村最低生活保障制度并不是一项“一劳永逸”的制度，工作人员应定期对低保对象进行核查，核对家庭人口与收入的变化情况，并重新审定，对收入超过标准的低保户，及时取消其保障待遇，对符合保障条件的及时纳入低保保障范围，遵循有进有退的原则。切实发挥农村最低生活保障制度的扶贫、救急又救穷的作用。
四、结语
农村最低生活保障制度是农村居民生活保障的最后一道防线，这一制度的缺漏，必然使一部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境。本文基于对阜新市阜蒙县农村的实地调查研究，提出现阶段我国农村最低生活保障制度应制定科学的低保标准；加快立法，加强宣传，加大监督；引进诚实信用原则，明晰法律责任的承担；完善农村低保法律援助机制；实行动态管理，完善低保退出机制等。以期对我国农村低保制度的发展有所裨益，真正实现其扶贫救济的价值。
参考文献：
[1]阜新蒙古自治县县志.沈阳：辽宁大学出版社.2012.
[2]黄鹏、刘天坤、刘艳.农村贫困地区最低生活保障制度的问题及对策——基于河南省集中连片贫困地区的调研数据. 社会保障研究.2015（1）.
[3]唐亚武、胡金、徐斌林.当前农村最低生活保障制度实施的现状与问题及完善对策.科技创业（月刊）.2011-07-06.
[4]张红霞、韩旭峰、陆春丽.甘肃省农村最低生活保障制度的现状及对策研究.安徽农学通报.2014（20）.
[5]高凡变.进一步完善农村最低生活保障制度的对策思考.农业经济.2012（2）.
[6]尹雪茗.关于农村最低生活保障制度的若干法律思考.法制与经济.2010（5）.
关键词 农村 最低生活保障制度 法治社会
作者简介：李潇潇，辽宁工程技术大学，本科，研究方向：社会学；江秋霞、张思文，辽宁工程技术大学。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.385
农村最低生活保障制度是给予家庭年人均收入低于该地区最低生活保障标准的贫困群众一定的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度，是农村贫困居民的最后一道生活保障防线。
一、阜蒙县农村最低生活保障制度现状
阜蒙县位于辽宁省西部，与彰武县、黑山县等毗邻。现有35个乡镇，382个行政村，总计六千二百余平方公里，居民七十三万余人，其中农村村民四十三万余人。根据分析回收的有效调查问卷的数据显示，阜蒙县农村人口中享有农村低保待遇的比例为13.93%，家庭年人均纯收入低于低保标准的比例15.57%，基本实现了应保尽保。
二、阜蒙县农村最低生活保障制度存在的问题
（一）经济发展滞后，农村最低生活保障标准过低、覆盖面过窄
阜蒙县经济发展水平低，是农业贫困大县，虽然近年来省政府不断加大对低保资金的投入力度，然远水解不了近渴，地方政府财政的投入才是本地低保资金的主要来源。阜蒙县政府财政匮乏，低保资金筹集困难、渠道单一，需要救助的貧困人口多，致使低保资金入不敷出。笔者在实地的调查的村庄中了解到，低保覆盖人群只考虑到绝对贫困人口，没有考虑到相对贫困人口，且低保户每月发放的低保保障金平均每月为150元，基本上只能解决基本的温饱需求，像教育、医疗等大额的支出未囊括在保障范围内。
（二）缺乏相配套的法律、法规，现有规章及其他规范性文件效力较低
2007年，国务院颁布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，系我国目前关于农村最低生活保障制度的权威性文件。然该规定与阜蒙县的实际情况相差甚远，法规操作性不强、强制性较弱，致使阜蒙县最低生活保障制度缺乏法律支撑，保障制度的强制与权威性难以体现，不仅不利于阜蒙县农村最低生活保障制度的实施与完善，也不利于我国农村最低生活保障制度建设的规范化、体系化、法律化。
（三）对低保制度的宣传不到位，农民法律意识淡薄
阜蒙县农村工作条件艰苦，大多数村委会的办公条件较差，不仅没有电脑、打印机等必要的设备，也缺乏办公人员、办公场所等，各项工作很难以开展，对低保制度宣传不到位，使得农民对其知之甚少。走访中发现，有很多的家庭在遇到重大的经济困难时都只知认命，不会主动寻求政府低保制度的帮助，从此生活的更加困苦。而有些家庭遭遇到困难且达到最低保障的标准，在应该得到保障而没有得到低保救助时，大多数村民都是自认倒霉，不会用法律的武器保护自己的合法权益，也有极少数农民实行不理智的行为，却只是得到行政处罚的结果。
（四）实施过程中难以做到公平、公正、公开和透明
我国尚未有一个统一的贫困线标准，各地确立的标准也未必科学合理，加上核定农民的实际收入从客观上来讲十分艰难，农村低保资金缺乏专业人员的必要监督管理。因此，在具体的实施过程中，很难科学合理的确立低保对象，实现“应保尽保”和信息公开。尤其是在阜蒙县这样贫困人口相对集中，需要救助的对象很多，但救助的名额却很有限的贫困县，仅有的低保资金一定要用在“刀刃”上。
笔者在实际的调查中发现，“应保不保，不应保却保”、“人情保、关系保”等现象很严重，村民对这些现象都是少见多怪、心知肚明，然抱怨也颇多。而且村民对于低保标准的认定没有统一的答案，都认为是由村委会人员自己制定。可见，缺乏诚实信用原则是低保实施过程中面临的最主要问题。
（五）“只保进不保出”问题突出
农村最低生活保障在申请审批阶段会进行相对严格的调查，但是一旦被纳入到低保体系之后就会缺乏事后的监管和跟踪调查。在实际工作中，低保工作的动态管理难度很大，造成低保对象该进的进不来，该出的出不去。
笔者在走访的过程中发现，一些家庭的低保完全是世袭制的，本来家庭很困难，但是经过子女的努力已经摆脱了贫困，为了贪图小便宜以及低保制度退出机制的监察不严，一直享受着低保待遇。这使得仅有的低保资金并不能最大限度地用于真正困难、真正需要低保支援的家庭身上，使得低保资金并没有真正地发挥其功效，最终造成我国的农村最低生活保障制度“应保尽保”难实现，“应退尽退”难到位。
三、完善阜蒙县农村最低生活保障制度的对策研究
（一）大力发展经济，制定科学的低保标准
经济基础决定上层建筑，阜蒙县只有努力提高生产力，大力发展经济，农村低保才会有更大的生命力，农村低保制度才会更加完善。调查中发现，阜蒙县各个村落经济发展存在着较大差异，针对此种状况，低保标准不能搞“一刀切”，也不能由地方基层工作人员自己制定，要根据各地区具体的农业人均收入、外出务工人均收入等情况，确定适宜低保的标准，且标准要公开。而且，低保标准的确定不能仅仅依赖于本地低保资金的现状，要多渠道筹集资金。例如，地方可以建立专门的慈善基金，鼓励社会慈善群体、企业与个人进行慈善捐款、爱心捐助。
（二）加快立法，加强宣传，加大监督
目前阜蒙县还没有出台规范的法规指导农村最低生活保障制度的实施，这严重地影响和制约着农村低保工作的开展。为了促进农村低保工作的高效快速发展，必须尽快制定农村最低生活保障法等法律规章，从根本上保证农村低保工作的顺利开展。 针对现在农民、基层工作人员还普遍存在对低保原则、低保标准等不了解的情况，要加大对其宣传力度，对低保的申请标准、申请程序、退出机制等加大宣传讲解，确保每一位贫困农民都能得到救助。
与此同时，还要加强对基层工作人员的培训，组织基层干部学习相关法律知识，使其提高认识，增强其对低保工作的责任感与紧迫感。在办公物质条件缺失的情况下，让基层工作人员了解怎样开展低保工作，如何有效做好低保工作，坚持以发挥低保制度最大的作用为己任是重中之重。
对于农村最低生活保障制度的实施要落实群众监督。在申请、认定、核查最低生活保障家庭的真实情况时，要公开进行民主评议，在条件允许的情况下，争取每一名村民都有发言權。整个低保工作的全过程都要严格按照法律法规的规定行事，杜绝“优亲厚友”等不正常现象的发生。
（三）引进诚实信用原则，明晰法律责任的承担
笔者认为，阜蒙县农村低保实施过程中“应保不保，不应保却保”、“人情保、关系保”等现象严重，主要是由于缺乏诚实信用原则。诚实信用作为道德规范，应当广泛推崇和提倡，作为法律原则，可以指导工作。在《社会救助暂行办法》总则中规定了公平、公开、公正、及时原则，而这一原则侧重于对经办人员、审核人员工作的规范性指导。而对相对方申请人，在没有其他机制约束下，就应该以诚实信用这一兼法律和道德原则作为指导。引进诚实信用原则，建立公平、公正、公开和透明的低保制度，不仅是最低生活保障的内在要求，更是广大人民的切实利益所在。
在出现“人情保、关系保”等违规情况时，不仅要追究农村最低生活保障工作者的相关民事责任、行政责任和刑事责任，还要对低保户的虚报、隐瞒、伪造等行为进行追究，具体可以为：在取消其低保资格后，将其列入黑名单。有关行政部门也可以给予批评教育、警告，情节恶劣的可予以一定金额的罚款。
（四）完善农村低保法律援助机制
笔者在走访中发现，村民受文化程度、交通不便、信息闭塞等因素所限，对于最低生活保障管理机构做出的不批准申请，或者少发、停发低保保障金时，如何来保障自己的权益，如何来进行低保维权也是制度建设中需要解决的问题。因此，本文建议，首先，将信访制度应用到法律援助机制中，现在通讯便利，可以在农村村支部公开法律援助中心的联系方式，当遇到相关问题时可以随时咨询；其次，临近大学的，可以在法律专业大学生队伍里组织一个法律援助小组，到农村进行法律宣传，在村民需要时提供帮助，这样也可以实现大学生的价值；最后，社会志愿者服务队可以定期下乡服务农民，并长期建立志愿者服务站，村民遇到问题时可以咨询解决措施。
（五）实行动态管理，完善低保退出机制
在贫困人口较多，低保资金缺乏，保障名额有限的客观条件下，实行动态管理，将为数不多的低保资金用在“刀刃”上尤为的重要。实践中发现，阜蒙县各村部对于低保家庭不能做到动态管理，大部分情况下仅仅依靠低保家庭的自愿退出，根据现有的农民情况，这基本是不可能的。农村最低生活保障制度并不是一项“一劳永逸”的制度，工作人员应定期对低保对象进行核查，核对家庭人口与收入的变化情况，并重新审定，对收入超过标准的低保户，及时取消其保障待遇，对符合保障条件的及时纳入低保保障范围，遵循有进有退的原则。切实发挥农村最低生活保障制度的扶贫、救急又救穷的作用。
四、结语
农村最低生活保障制度是农村居民生活保障的最后一道防线，这一制度的缺漏，必然使一部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境。本文基于对阜新市阜蒙县农村的实地调查研究，提出现阶段我国农村最低生活保障制度应制定科学的低保标准；加快立法，加强宣传，加大监督；引进诚实信用原则，明晰法律责任的承担；完善农村低保法律援助机制；实行动态管理，完善低保退出机制等。以期对我国农村低保制度的发展有所裨益，真正实现其扶贫救济的价值。
参考文献：
[1]阜新蒙古自治县县志.沈阳：辽宁大学出版社.2012.
[2]黄鹏、刘天坤、刘艳.农村贫困地区最低生活保障制度的问题及对策——基于河南省集中连片贫困地区的调研数据. 社会保障研究.2015（1）.
[3]唐亚武、胡金、徐斌林.当前农村最低生活保障制度实施的现状与问题及完善对策.科技创业（月刊）.2011-07-06.
[4]张红霞、韩旭峰、陆春丽.甘肃省农村最低生活保障制度的现状及对策研究.安徽农学通报.2014（20）.
[5]高凡变.进一步完善农村最低生活保障制度的对策思考.农业经济.2012（2）.
[6]尹雪茗.关于农村最低生活保障制度的若干法律思考.法制与经济.2010（5）.