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90年代中期以来，中国进入高失业价段，形成大规模的持续性的“下岗洪水”和“失业洪水”。但是国家统计局公开登记的失业率只有3．1％，与实际情况差异甚大。本文利用大量数据逐一分析了登记失业人员、调查失业人员、下岗人员、下岗来就业人员以及农民工失业人员的情况，估计1998年中国城镇实际失业人口规模达1540～1600万人，真实失业率为8%左右，同年乡镇企业实际失业人员，约1700万人。为此中国应当实行“就业优先”的发展目标，就业政策应成为最重要的经济政策和社会政策。